Внутрішня структура палат парламентів
Характеристика парламентів передбачає детальний розгляд структури їхніх
палат. Найважливішими елементами цієї структури є парламентські фракції,
керівні органи і комісії (комітети). Усі вони своєю діяльністю
забезпечують функціонування представницького органу та реалізацію його
завдань.
Парламентські фракції (групи, клуби) утворюються за принципом належності
депутатів до тієї чи іншої політичної партії, репрезентованої у
представницькому органі. Угруповання депутатів за іншими принципами
звичайно забороняються, хоч існують країни, де, крім фракцій, у
парламентах функціонують об’єднання депутатів на основі спільних
професійних інтересів, регіональної належності тощо.
Парламентські фракції звичайно формуються з членів однієї політичної
партії, хоч у ряді розвинутих країн існує практика утворення спільних
фракцій з представників кількох партій, що проводять єдину або близьку
лінію в політиці. У деяких країнах (Австрія, Італія) створюють так звані
змішані фракції, до складу яких входять депутати, які не є членами
будь-якої партії або які не побажали стати членами фракцій, що
утворилися на партійній основі.
Фракції мають свою внутрішню організацію. Вони звичайно утворюють
керівні органи. Для розв’язання питань поточної парламентської роботи
фракції у своєму складі формують так звані робочі групи, які, зокрема,
вивчають ті питання, що є предметом окремих законопроектів з порядку
денного. Робочі групи мають тимчасовий характер і діють до розв’язання
відповідних питань. Фракції орієнтуються на рекомендації робочих груп,
до складу яких призначають найбільш компетентних депутатів.
Фракції виконують суттєву роль у підготовці і прийнятті практично всіх
парламентських рішень. Від них залежать зміст порядку денного роботи
палати, хід законодавчого процесу, ініціативи щодо контролю за урядом
тощо. Фракції беруть активну участь у формуванні інших парламентських
структур — постійних і спеціальних комісій (комітетів), а також керівних
органів палат. У країнах із змішаною республіканською і парламентарними
формами правління в тих випадках, коли жодна з партій не завоювала
більшості місць у представницькому органі, фракції відіграють вагому, а
нерідко і вирішальну роль у формуванні уряду. Через фракції політичні
партії впливають на уряд, якщо вважають, що дії останнього суперечать
їхнім настановам.
Проте не всі фракції володіють такими можливостями в повному обсязі.
Зазначені можливості притаманні правлячим партіям. Більш-менш реально
реалізувати свої політичні настанови можуть фракції великих партій. Що ж
стосується інших партій, то вплив їхніх фракцій на роботу парламентів і
урядів визначається лише тим, наскільки їхні вимоги і пропозиції
відповідають загальному курсу домінуючих політичних сил. Питання
організації та діяльності парламентських фракцій вирішуються в ряді
новітніх конституцій. Існування фракцій визнається конституціями
Болгарії, Греції, Данії, Естонії, Іспанії, Італії, Румунії, Словенії,
Швеції та Югославії. При цьому звичайно йдеться про пропорційне
представництво фракцій у парламентських структурах. У Конституції
Португалії ці питання регламентуються докладніше. Вона містить ст. 183
«Парламентські групи», де визначено головні напрями їхньої діяльності і
права. У Швейцарії питання організації і діяльності парламентських
фракцій врегульовано у спеціальному законі. У більшості країн відповідне
регулювання здійснюється на основі парламентських регламентів.
Однак не завжди існування фракцій передбачено навіть у парламентських
регламентах. Інколи в них, як у вище згадуваних основних законах, про
фракції йдеться лише у зв’язку з функціонуванням парламентських комісій
(Нідерланди, Норвегія, Фінляндія). Причому це робиться в такій самій
непрямій формі, як і у конституційних текстах. Іноді в нормах
конституційного права взагалі не згадується про фракції, що, однак, не
заперечує їх. Нині фракції є невід’ємним елементом парламентської
структури практично в усіх країнах з демократичними політичними
режимами.
У більшості випадків визначається мінімальна кількість депутатів, яка є
достатньою для створення фракцій. Цей мінімум у різних країнах
неоднаковий і певною мірою залежить від чисельного складу самих палат.
Так, для створення фракцій у нижніх палатах парламентів встановлено таку
кількість депутатів: Бельгія — 3, Австрія та Швейцарія — 5, Італія і
Франція — 20, Росія — 35. У ФРН створення фракції можливе за умови, якщо
вона нараховує не менше 5% загальної кількості членів бундестагу. Разом
з тим у деяких країнах для утворення фракцій вважається за достатнє саме
існування будь-якої за чисельністю групи депутатів за умов визнання ними
своєї спільної партійної належності.
Значні особливості характеризують партійну організацію парламентів
англомовних країн. У США кожна з політичних партій у палатах конгресу
також має свої фракції. Вони слабо пов’язані з іншими партійними
структурами поза конгресом і в питаннях своєї діяльності повністю
самостійні. Фракції тут — неформалізований конституцією елемент
парламентської структури, що ні в якому разі не заважає відповідній
партійно-політичній активності.
Щодо внутрішньої організації, фракції у конгресі США є досить цікавими
об’єднаннями. Закриті збори членів партії в кожній з палат називаються
кокусом (у демократів) або конференцією (у республіканців). Ці збори
проводяться на початку кожної сесії для обговорення політичних та
організаційних питань. Вони узгоджують кандидатури на різні
парламентські посади і насамперед на заміщення місць у постійних
комітетах палат конгресу. Палати лише формально затверджують пропоновані
кандидатури. Рішення кокусів або конференцій мають обов’язковий
характер, хоча парламентарії можуть відступати від них, коли зміст цих
рішень прямо суперечить їхнім передвиборним заявам.
Одним з неформальних елементів партійної організації конгресу США є
лідери партій у кожній з палат. Залежно від результатів виборів у
конгрес лідер фракції тієї чи іншої партії визнається лідером більшості
або меншості в палаті. В обох палатах лідери фракцій є головними
фігурами в проведенні політики своєї партії. Вони працюють у тісному
контакті з головами постійних комітетів палат і нерідко таким чином
впливають на долю законопроектів. Взаємодіють вони і з представниками
виконавчої влади і передусім з президентом. У тих випадках, коли
президент і більшість у палаті репрезентують одну партію, глава держави
використовує лідера більшості як один з основних каналів інформації про
діяльність палати і через нього намагається впливати на законодавчий
процес.
Слід також вказати на існування так званих рульових комітетів. Фактично
вони виконують роль колегіальних керівних органів фракцій. До кожного з
рульових комітетів входять лідер партії в палаті, голова ко-кусу
(конференції), а також організатори, що займаються питаннями партійної
дисципліни в палаті. Звичайно до їхнього складу входять і члени ряду
важливих постійних комітетів палати, які репрезентують там свою партію.
В рамках фракцій створюються інші внутрішні комітети, які займаються
організаційною роботою.
У цілому ж роль парламентських фракцій у здійсненні державно-владних
функцій у США, як і в інших президентських республіках, відмінна від
значення їх у країнах з парламентарними формами правління. Фракції тут
не мають змоги брати участь у здійсненні контролю за діяльністю
кабінету, що зумовлено прийнятим принципом жорсткого поділу влад. Але за
умов «сильного» законодавчого органу питання партійної організації в
його рамках завжди мають суттєве значення. Самі ж фракції наповнюють
діяльність парламентів відповідним партійно-політичним змістом.
Свої особливості має партійна організація парламенту Великобританії.
Законодавство і політична практика цієї країни не знають такого терміна,
як «парламентська фракція». Тут офіційно визнаний поділ складу нижньої
палати на «уряд її величності королеви (короля)» та «опозицію її
величності». Такий статус опозиції визнається в законодавчому порядку:
офіційною опозицією є друга за кількістю місць у палаті громад партія,
тобто партнер правлячої партії по двопартійній комбінації. Всі інші
представлені в парламенті політичні партії не мають формального статусу
офіційної опозиції і не наділені відповідними правами. Характерно, що
законом встановлене державне грошове утримання керівників офіційної
опозиції в обох палатах парламенту.
У Великобританії, як і в США, питання парламентської організації
політичних партій здебільшого не регламентуються правовими нормами, а
віднесені до дії статутів (внутрішніх правил) самих партій. Тут також
об’єднання членів парламенту за партійною належністю слабко пов’язані і
майже не залежать від органів партії поза стінами парламенту. Більше
того, парламентські об’єднання членів головних партій є окремими
структурами, які нарівні з іншими входять до системи керівних партійних
органів. Вони навіть посідають одне з центральних місць у системі цих
органів.
Головною дійовою особою парламентської організації кожної з двох
основних політичних партій Великобританії — консервативної і
лейбористської — є її лідер. Він водночас вважається лідером партії в
цілому. Порядок обрання лідера у консерваторів і лейбористів дещо
різниться. Якщо у перших його обирають тільки члени палати громад від
цієї партії, то у других така процедура проводиться в рамках спеціальної
колегії, до складу якої нарівні з парламентаріями входять представники
профспілок та місцевих партійних організацій. При цьому слід
враховувати, що у випадку завоювання партією більшості місць у палаті
громад обраний таким чином лідер її стає прем’єр-міністром. Поєднання в
руках однієї особи керівних посад у партії та в уряді зумовлює її
найвпливовішу роль у здійсненні політичної влади.
У переважній більшості інших країн з парламентарними формами правління
лідерів (голів) партій визначають на з’їздах або конференціях, і їхня
роль тут дещо інша. Навіть якщо лідер буде обраний у парламент, а це за
існуючим виборчим правом практично йому гарантовано, він не очолює
автоматично парламентську фракцію своєї партії. На це місце може бути
обраний інший авторитетний парламентарій — член партії. Що ж до
заміщення в таких випадках посади прем’єр-міністра, то на цю посаду
претендує або обраний на з’їзді партії її лідер, або там же висунутий
один з партійних керівників.
У Великобританії, крім лідерів, у складі парламентського представництва
головних політичних партій утворюються спеціальні керівні комітети. У
період перебування партій в опозиції такі комітети мають назву тіньових
кабінетів. Порядок формування останніх у консерваторів і лейбористів
різниться. Лідер консервативної партії практично сам визначає, хто з
парламентаріїв буде входити до його складу. При цьому він звичайно
рахується з внутрішньопартійною розстановкою сил і передусім на її
найвищому рівні. Тіньовий кабінет лейбористської партії обирає її
парламентська організація. За кожним з членів тіньових кабінетів
визначається певний напрям політичної діяльності, який відповідає сфері
компетенції того чи іншого міністерства. У парламентських дебатах члени
тіньового кабінету сприймаються як своєрідні візаві відповідних
міністрів.
Розгляд партійної організації парламентів був би неповним без
характеристики фракційної дисципліни у представницьких органах. Зокрема,
в парламентах розвинутих країн у структурі фракцій виділяються партійні
організатори — секретарі або інші особи, які зобов’язані підтримувати
дисципліну в палаті. Секретарі контролюють парламентську діяльність
членів своєї партії. Вони стежать за тим, щоб депутати відвідували
засідання палати, а також виступали і голосували згідно з наданими
керівництвом фракції інструкціями. За недотримання інструкцій чи інші
порушення на депутата накладають дисциплінарні стягнення аж до
виключення зі складу фракції. У Великобританії та в деяких інших
англомовних країнах з парламентарними формами правління відповідні
організатори вважаються членами уряду в тих випадках, коли їхні партії є
правлячими.
Важливим елементом внутрішньої структури палат парламентів є їхні
керівні органи — одноосібні або колегіальні. В Японії, в англомовних і
деяких інших країнах керівництво палатами здійснюється одноосібне їхніми
головами. В однопалатних парламентах і в нижніх палатах голів обирають
самі палати, іноді лише на час сесії. Проте реально вони завжди
залишаються на своєму місці протягом усього періоду роботи парламенту
даного скликання.
В усіх англомовних країнах одноосібний голова парламенту або нижньої
палати зветься спікером. Його повноваження і фактичне становище в палаті
в різних країнах помітно різняться. Так, спікер палати громад парламенту
Великобританії має широкі повноваження в питаннях процедури. Він стежить
за дотриманням регламенту, керує парламентськими дебатами, організовує
виконання внутрішньо парламентських рішень тощо. Спікер несе
відповідальність за роботу адміністративно-допоміжних служб палати.
Важливим є його право самотужки встановлювати правила парламентської
процедури. Так звані правила спікера становлять важливу частину
офіційних регламентів палати громад. Вони діють доти, поки сама палата
спеціальним рішенням їх не скасує.
Особа спікера вважається політичне нейтральною. Депутат, обраний
спікером, відразу ж припиняє всі формальні зв’язки зі своєю партією.
Самі ж вибори спікера проводяться на непартійній основі. Іноді спікер
репрезентує опозиційну партію. У виборчому окрузі, де балотується
спікер, не прийнято висувати кандидата-конкурента. Новий склад палати
майже завжди знову обирає на строк своїх повноважень «старого» спікера.
Все це має бути запорукою його політичної неупередженості. Через це
спікер не бере безпосередньої участі в парламентських дебатах і голосує
тільки тоді, коли під час голосування голоси депутатів розділились
нарівно.
Крім спікера, в палаті громад парламенту Великобританії працює ще одна
важлива особа — лідер палати. Його призначає прем’єр-міністр з числа
політичних діячів — членів кабінету (уряду). Лідер палати завжди
виступає від імені уряду і несе відповідальність тільки перед його
главою. Лідер наділений різноманітними повноваженнями, серед яких слід
виділити право брати участь у визначенні порядку денного роботи палати.
Він також інформує палату про всі урядові справи, що мають
загальнодержавне значення.
Дещо вужчими правами наділені спікери в парламентах інших англомовних
країн. Різниться і їхній загальний статус. Так, спікера палати громад
парламенту Канади за традицією обирають з лав правлячої партії, хоча
можливі і винятки. На відміну від нижньої палати британського
парламенту, де спікер звичайно займає посаду на весь час його обрання як
депутата, в Канаді строк перебування на цій посаді, як правило,
обмежений одним скликанням, що пов’язано з прийнятим принципом
послідовної ротації на посаді спікера представників англо- і
франкомовного населення. До претендента на посаду спікера ставиться
вимога знати обидві державні мови — англійську і французьку. Якщо
обраний палатою спікер є представником однієї з двох мовно-етнічних
груп, то його заступник має обов’язково репрезентувати іншу групу.
Спікер палати представників конгресу США реально є представником своєї
партії і діє відповідно. Тому на цю посаду завжди обирається конгресмен
від тієї політичної партії, яка має більшість у палаті. Спікер палати
представників є однією з найважливіших осіб, які забезпечують реалізацію
законодавчих програм партії більшості. І хоча він офіційно не очолює цю
більшість, його рішення і дії користуються великим авторитетом і
орієнтують поведінку багатьох парламентаріїв. На відміну від спікера
британської палати громад, він голосує і тим самим визначає свою
партійну позицію.
Як і кожний одноосібний голова палати, спікер має широкі повноваження в
забезпеченні нормальної діяльності палати представників згідно з
встановленою процедурою. Водночас у цій сфері він користується і
значними дискреційними повноваженнями, тобто практично діє на свій
власний розсуд. Це передусім стосується вирішення питань надання слова і
парламентської дисципліни. В англо-американській юридичній і
політологічній літературі існує вираз «спіймати погляд спікера», або
«бути визнаним спікером», який означає, по суті, довільну поведінку
спікера в ході парламентських дебатів.
Спікеру палати представників конгресу США належить право призначати
членів узгоджувальних та інших об’єднаних комітетів, а також комітетів з
розслідування. Саме спікер вирішує, який постійний комітет буде
розглядати законопроект, а від цього нерідко залежить доля останнього.
У верхніх палатах одноосібний керівник, як правило, також обирається.
Проте існує й інша практика. У Канаді відповідна посада заміщується за
рішенням генерал-губернатора з рекомендації прем’єр-міністра. У США
офіційним головою верхньої палати є віце-президент. Водночас сенат
обирає так званого тимчасового голову, який, за деякими винятками, веде
засідання палати. У Великобританії керівництво палатою лордів здійснює
лорд-канцлер. Як зазначалося, він займає і ряд судових посад, а також є
членом британського уряду (кабінету).
Повноваження голів верхніх палат нерідко більш обмежені у порівнянні з
одноосібними керівниками нижніх палат. У першу чергу це стосується тих
парламентів, де палати нерівноправні, і домінує або переважає за своєю
загальною компетенцією нижня палата.
У більшості країн керівну роботу в палатах парламентів здійснюють
виборні колегіальні органи (бюро, президія, правління тощо). Голову
цього органу, як правило, обирає палата і він є водночас її головою.
Значну частину функцій керівництва палатою голова здійснює самостійно.
Титули він має різні: власне голова (у більшості країн), маршалок (у
Польщі), президент (в Австрії, Норвегії, ФРН), тальман (у Швеції) тощо.
Значними особливостями характеризується порядок заміщення посади голови
у верхніх палатах парламентів таких федеративних держав, як Австрія та
ФРН. Так, в Австрії у федеральній раді заміна головуючого відбувається
через кожні півроку: головують по черзі представники різних земель,
розташованих за алфавітом. Такий самий принцип заміщення посади голови
встановлений і в бундесраті ФРН з тією лише різницею, що строк
повноважень кожного з головуючих становить один рік.
Кількісний склад колегіальних керівних органів палат істотно різниться.
У цілому ряді країн він визначений у межах від трьох до п’яти осіб.
Частіше ж колегіальні органи являють собою більш чисельні і навіть
громіздкі структури. Так, у Швейцарії бюро нижньої палати складається з
десяти осіб, а верхньої — з п’яти, у Франції — з двадцяти двох і
двадцяти відповідно. В Італії бюро кожної з палат складається з
шістнадцяти членів. Президія бундестагу ФРН нараховує дев’ятнадцять
чоловік. Такі цифри пояснюються тим, що до складу колегіальних органів
палат тут входять не тільки голови та їхні заступники, а й так звані
секретарі і квестори.
Секретарі виконують в основному організаційно-технічну роботу в ході
парламентських засідань. Квестори займаються питаннями парламентського
персоналу та організації офіційних церемоній. Усі ці посадові особи
обираються із складу представницького органу звичайно з урахуванням
пропорцій партійного представництва в ньому.
Роль колегіального органу в керівництві палатою досить обмежена. Головну
відповідальність за ведення парламентських справ несе голова цього
органу. Важливо й те, що колегіальні керівні органи палат парламентів
звичайно розглядаються лише як робочі органи палат. Вони не мають
повноважень приймати будь-які рішення за самі палати ні під час сесій,
ні в періоди парламентських канікул. До того ж колегіальні керівні
органи в переважній більшості країн не виконують політичні функції
загального характеру і обмежуються лише внутрішньо парламентськими
справами.
Голови палат (парламентів) здійснюють церемоніальні функції і
представляють палату у відносинах з іншими державними органами, а також
у сфері міжпарламентських відносин. І хоча вони майже повсюдно не
зобов’язані зрікатися своєї партійної належності, від них вимагається
керувати парламентською роботою без будь-якої політичної упередженості.
Водночас за головами палат закріплені і важливі політичні функції. У
більшості республік голови парламентів (нижніх палат) особисто або
спільно з іншими посадовими особами заміщують президента в разі його
тимчасової відсутності. В Італії, Франції, ФРН та Югославії право такого
заміщення належить головам верхніх палат. В Австрії функції президента
переходять спочатку до глави уряду — канцлера. Якщо пост президента
залишається вакантним понад 20 днів, або якщо главу держави усунуто з
поста за результатами спеціально проведеного референдуму, то його
функції здійснює керівний орган нижньої палати парламенту. В деяких
країнах голови палат (парламенту) входять до складу спеціальних колегій,
що у відповідних ситуаціях заміщують президента. В Ірландії до складу
такої колегії входять голови палат і голова верховного суду, в Ісландії
— голова парламенту, голова верховного суду і прем’єр-міністр.
Здійснюють голови палат і деякі інші політичні функції. У Казахстані та
Франції голови обох палат парламенту разом з президентом призначають
відповідно по два і три члени конституційної ради кожний і тим самим
формують склад цього органу, що здійснює функції конституційного
контролю. Ці повноваження голів палат, безумовно, надають їм значної
політичної ваги.
Повноваженнями політичного характеру наділені й голови парламентів у
ряді країн, що утворилися на терені колишнього СРСР. Наприклад, за
конституцією голова олій мажлісу (парламенту) Узбекистану здійснює
загальне керівництво підготовкою питань порядку денного, координує
діяльність парламентських комітетів і комісій, організовує контроль за
виконанням законів і постанов парламенту, керує роботою у сфері
міжпарламентських зв’язків тощо (усього тринадцять пунктів). У
відповідних країнах до складу колегіальних керівних органів парламентів,
крім голів палат та їхніх заступників, входять голови постійних комісій
представницьких органів. Тим самим зберігається підхід до організації
цих органів, що був прийнятий за часів існування СРСР.
Крім керівних органів палат, у парламентах нерідко утворюються й інші
колегіальні структури, що також вирішують суто організаційні питання і,
зокрема, займаються парламентською процедурою. Це конференції голів,
ради голів тощо. До їхнього складу, крім керівників палати (парламенту),
входять голови постійних парламентських комісій (Фінляндія) або
керівники фракцій (Австрія, Бельгія, Португалія) або ті й інші (Швеція).
Прикладом подібних парламентських структур може бути і рада старійшин,
що утворюється в бундестазі ФРН. Рада старійшин відіграє досить помітну
роль у вирішенні організаційних питань роботи палати. До її складу
входить голова бундестагу, його чотири заступники, адміністратор
(директор) бундестагу, представник уряду в ранзі міністра і двадцять три
депутати, які репрезентують парламентські фракції. Рада старійшин
збирається щотижня для затвердження детального порядку денного засідань
палати і прийняття окремих рішень неполітичного характеру. Бундестаг
затверджує всі її рішення практично без обговорення.
На відміну від інших країн, де відповідні парламентські структури діють
на постійній основі, в Італії конференція голів парламентських груп
(фракцій) створюється з приводу виникнення конкретних ситуацій і
скликається за ініціативою голови палати, уряду або однієї з груп. Вона
наділена найширшими повноваженнями з питань роботи палати і її постійних
комісій.
Завершуючи розгляд парламентських структур, які забезпечують роботу
самого представницького органу, зупинимося на характеристиці
адміністративно-допоміжних служб. Такі служби діють в усіх парламентах,
хоча форми і масштаби їхньої діяльності в різних країнах неоднакові. У
Великобританії, Італії, Нідерландах, США, Японії та в ряді інших країн
кожна з палат парламенту має свої окремі адміністративно-допоміжні
служби. Головна особливість юридичного статусу фактично всіх
співробітників цих служб полягає в тому, що вони визначаються як
парламентські службовці і займають свої посади за наймом. Дещо осторонь
стоять фігури керівників таких служб. Вони мають спеціальний титул
генерального секретаря, директора, клерка палати тощо.
Під загальним керівництвом генерального секретаря, директора або клерка
парламенту перебувають усі адміністративні служби, що здійснюють
матеріально-технічне забезпечення представницького органу. Разом з тим
він очолює і певні інформаційні структури, зокрема, бібліотеку та
різного роду аналітичні підрозділи, що постачають парламентаріям
потрібну інформацію. Відповідні підрозділи є практично в усіх
парламентах. Вони не тільки готують аналітичні й оперативні матеріали
для внутрішньо парламентського використання, а й задовольняють різного
роду публічні потреби.
Як правило, в рамках допоміжних служб готуються офіційні публікації, в
тому числі бюлетені із законодавчими текстами і стенограми
парламентських дебатів. При кожному парламенті працює спеціальна служба
зв’язку із засобами масової інформації та деякі інші. Все це сприяє
забезпеченню гласності в діяльності представницьких органів.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
