ЗАГАЛЬНІ ВІДОМОСТІ ПРО КОНСТИТУЦІЙНИЙ
УСТРІЙ КАНАДИ
Канада є федеративною державою, що складається з 10 провінцій і двох
територій, що знаходяться під управлінням федерального уряду. Офіційно
Канада є домініоном у складі Співдружності націй. Канада стала
незалежною державою в 1867 р., коли Великобританія надала їй статус
домініону. В 1931 р. англійський уряд визнав за Канадою самостійність у
внутрішній і зовнішній політиці.
У Канаді діє писана некодифікована Конституція, тобто Основний закон
країни складається не з одного, а з цілої серії актів, прийнятих у
період з 1867 по 1982 р. В їх число входять дві категорії законів:
по-перше, акти, які визначають створення окремих інститутів федеральної
правової системи і визначають статус вищих державних органів (наприклад,
закони про виборче право, Верховний суд і ін.), і, по-друге, закони, що
визначають основи державного ладу в окремих провінціях (Акт про
Альберту, Акт про Ньюфаундленд і т.д.).
Для внесення поправок у Конституцію необхідно, щоб за них проголосувало
більшість в обох палатах парламенту й у законодавчих асамблеях
щонайменше семи провінцій, де проживає мінімум 50% населення країни. У
випадку, якщо пропоновані поправки стосуються монархічної форми
правління, статусу офіційних мов і складу Верховного суду, для їхнього
прийняття потрібно схвалення федеральним парламентом і законодавчими
органами усіх 10 провінцій. Поправки набирають сили і стають частиною
Конституції після їхнього затвердження генерал-губернатором. На
провінції, що відмовляються схвалити конституційні поправки, їх дія не
поширюється.
Законодавча влада в Канаді належить парламенту, що складається з двох
палат: Палати громад і сенату. Вони нерівноправні, оскільки сенат
позбавлений права виступати ініціатором внесення фінансових
законопроектів.
Главою держави номінально є генерал-губернатор, що призначається
королевою Великобританії за рекомендацією прем’єр-міністра Канади. З
літа 1999 р. цю посаду обіймає Едріенн Кларксон. Генерал-губернатор має
повноваження двох видів. В силу особливих прерогативних повноважень,
формально переданих йому англійською Короною, він має право вирішувати
важливі питання зовнішньої політики, включаючи ратифікацію міжнародних
договорів, оголошення війни та укладення миру. Фактично ці повноваження
здійснюються прем’єр-міністром, що приймає рішення після консультацій із
членами кабінету, а в ряді випадків — на підставі особливих декларацій,
схвалюваних обома палатами парламенту. Інша група повноважень
реалізується при виданні генерал-губернатором нормативних актів за
прямим чи непрямим дорученням парламенту. На практиці ця нормотворча
діяльність здійснюється урядом, а глава держави лише оформлює рішення
кабінету особливими актами — наказами в раді. Всі акти
генерал-губернатора набирають сили тільки після їхнього підписання
прем’єр-міністром або іншим членом кабінету. Конституція передбачає
створення особливого органу — ради (аналог британської таємної ради),
члени якого призначаються генерал-губернатором. Офіційною функцією
таємної ради є надання допомоги главі держави, але фактично вона не грає
серйозної ролі. Генерал-губернатор призначає одного чи декількох своїх
заступників.
На практиці виконавча влада в Канаді належить уряду на чолі з
прем’єр-міністром. Після останніх виборів уряд очолив Жан Кретьєн, лідер
ліберальної партії. До складу уряду входять прем’єр-міністр і 37
міністр. Особливість становища уряду Канади полягає в тому, що його
існування не визнається Конституцією. Він діє на основі так званої
конституційної угоди (звичаю). Уряд формується на основі більшості в
нижній палаті, майже всі міністри одночасно є депутатами палати громад.
До основних функцій уряду належать: управління державним апаратом;
виконання прийнятих парламентом законів; нормотворча діяльність;
складання бюджетного законопроекту, його внесення в палату громад і
виконання прийнятого закону про бюджет; заповнення вакансій у державному
апараті; скликання парламенту і розпуск палати громад. Частина цих
функцій формально здійснюється генерал-губернатором.
Виконавча влада в кожній із провінцій формально належить
лейтенант-губернатору, що призначається генерал-губернатором. В кожній
провінції є законодавчий орган. В деяких провінціях — це однопалатна
Законодавча асамблея, а в інших — двопалатний парламент. Наприклад, у
провінції Квебек парламент складається з Законодавчої ради і
Законодавчої асамблеї.
Фактично виконавча влада в провінціях належить провінційним урядам, що
створюються партією, що здобула більшість у місцевій асамблеї, і
очолюється прем’єр-міністрами.
Конституція Канади розмежовує компетенцію федерації та її суб’єктів. В
Основному законі закріплений принцип двох виняткових сфер компетенції,
тобто встановлюється перелік предметів відання як федерального
парламенту, так і законодавчих асамблей провінцій. При цьому в
Конституцію включене положення, відповідно до якого перелік питань, що
відносяться до виняткової компетенції провінцій, вважається остаточним,
а виняткова компетенція федерації може доповнюватися і розширюватися за
рахунок включення у відповідний перелік нових пунктів. Таке положення
може використовуватися для посилення централізму в канадській федерації.
До компетенції федерації входять такі питання, як оборона, емісія
грошей, оподатковування, регулювання торгівлі, поштова служба,
банківська система, проведення перепису населення, статистична служба,
видача патентів, відносини з індіанцями, правове положення іноземців і
ін. До компетенції провінцій належать: внесення поправок до провінційних
конституцій, місцеве оподатковування, створення провінційних державних
органів і регулювання діяльності муніципалітетів, питання власності і
цивільних прав, місцеве правосуддя і т.д.
У країні діють три великі політичні партії: прогресивно-консервативна
(створена в 1854 р.), ліберальна (заснована в 1873 р.) і Нова
демократична (створена в 1961 р.). Перші дві партії є буржуазними, а НДП
по своїй програмі — соціал-демократична партія.
ПАЛАТА ГРОМАД
Місце Палати громад як федерального представницького органу Канади
визначається її роллю в конституційному і політичному механізмі, змістом
і межами її повноважень.
Палата громад виступає як механізм формування уряду, що приводиться в
дію постійним суперництвом і боротьбою основних політичних партій. В
Канаді уряд формується політичною партією, що в результаті загальних
виборів одержала більшість місць в органі народного представництва.
Призначення на посаду прем’єр-міністра, лідера партії, що одержала
більше половини мандатів у Палаті громад, здійснюване
генерал-губернатором Канади, є чисто формальним актом. В силу політичної
традиції глава держави не може відмовити в такому призначенні.
Прем’єр-міністр і кабінет здійснюють ефективний контроль за діяльністю
Палати громад, оскільки вони спираються на дисципліновану парламентську
більшість. Це дозволяє уряду визначати порядок денний Палати громад,
істотно впливати на розподіл часу роботи парламенту і домагатися
прийняття внесених ними законопроектів. У разі потреби кабінет розпускає
парламент і оголошує дострокові вибори.
Значення Палати громад багато в чому визначається тією обставиною, що
вона виступає як орган, у якому тією чи іншою мірою представлені
інтереси різних соціальних груп, політичних і суспільних течій і т.д.
Певною мірою роль нижньої палати посилюється тією обставиною, що вона
виступає органом, який вирішує завдання загальнонаціонального значення,
а не є просто зборами представників, що захищають інтереси окремих
провінцій чи виборчих округів.
На Палату громад покладене здійснення трьох основних повноважень.
1. Законодавство. Лише Палата громад разом із сенатом має суверенне
право приймати закони. У сучасний період спостерігається певний занепад
законодавчої діяльності Палати, оскільки, по-перше, уряд майже цілком
захопив право законодавчої ініціативи; по-друге, продовжується
безупинний ріст делегованого законодавства й інших видів
адміністративної нормотворчості, і, по-третє, більшість у Палаті, як
правило, голосує за вказівкою своїх партійних лідерів.
2. Фінансові повноваження. Відповідно до Конституції, фінансові
законопроекти спочатку вносяться тільки нижньою палатою, хоча сенат може
вносити зміни до цих біллів і повертати їх на доопрацювання в нижню
палату. Фактично Палата громад має справу з уже підготовленими кабінетом
фінансовими пропозиціями, що затверджуються нею без істотних змін.
3. Контроль за діяльністю уряду. Контрольні повноваження Палати громад,
про які мова йде нижче, досить великі, але вони значною мірою
нейтралізуються правом уряду розпускати палати. Проте Палата громад
неоднарозово змушувала уряд піти у відставку, виносячи йому вотум
недовіри (останній раз у 1979 р.).
Формування і склад
Палата громад обирається шляхом загального, рівного, прямого і таємного
голосування терміном на п’ять років. Право голосу мають всі громадяни
Канади, що досягли 18 років. Активного виборчого права позбавляються
особи, визнані у встановленому порядку божевільними, особи, що
знаходяться в місцях позбавлення волі, а також посадові особи,
відповідальні за проведення виборів, і судді, призначувані
генерал-губернатором. Ценз осілості (12 місяців) поширюється лише на
британських підданих, що проживають у Канаді і бажають взяти участь у
виборах.
Право висувати свої кандидатури дається всім повнолітнім канадським
громадянам за винятком осіб, позбавлених активного виборчого права, а
також депутатів провінційних і територіальних законодавчих органів,
шерифів і державних службовців в цілому. Чиновники можуть висувати свої
кандидатури тільки у випадку, якщо на період виборчої кампанії вони
беруть відпустку за свій рахунок. При цьому у випадку їхнього обрання
вони втрачають державну посаду.
У Канаді політичні партії не одержують офіційного визнання у виборчому
процесі. Процедура виборів побудована таким чином, що всі кандидати, що
беруть участь у ній, виступають як приватні особи. Кандидатуру повинні
підтримати 25 виборців, чиї підписи завіряються свідками. Кандидат
зобов’язаний присягнутися в тому, що він погоджується з висуванням своєї
кандидатури, і внести заставу в розмірі 200 канадських доларів. Застава
покликана звільнити виборчу кампанію від “несерйозних” кандидатів, ці
гроші повертають кандидату, якщо за нього проголосувало хоча б 15%
виборців, що прийняли участь у голосуванні в даному окрузі.
Межі виборчих округів визначаються спеціальними “прикордонними
комісіями”, що створюються парламентом по одній для кожної провінції й
обох територій. Вони займаються складанням і уточненням карт за
результатами чергового перепису населення, що проводиться кожні 10
років, і повинні гарантувати рівність всіх округів по виборам у Палату
громад. При необхідності і за вимогою щонайменше 10 депутатів питання
про межі округів може обговорюватися на засіданнях палати.
У Канаді, як і в інших англосаксонських країнах, застосовується
мажоритарна виборча система відносної більшості. Обраним вважається той
кандидат, що набрав голосів більше, ніж кожен з його супротивників
окремо, навіть якщо це становить менше половини. Подібна система
результативна, тому що хто-небудь завжди одержує відносну більшість; у
Палаті громад звичайно буває міцна більшість, що забезпечує стабільність
уряду. При цьому вона позбавляє представництва малі партії і спотворює
відповідність між кількістю поданих голосів і кількістю мандатів,
завойованих тією чи іншою партією. Так, у 1968 р. ліберальна партія
одержала 45% голосів виборців і 59% місць у Палаті громад. Вибори в
Канаді проводяться по одномандатних виборчих округах.
Хоча термін повноважень Палати громад становить п’ять років, фактично
парламентські вибори проводяться раз на чотири роки. Розпуск парламенту
до закінчення повноважень став політичною традицією Канади, що відбиває
прагнення керівництва партії, що перебуває при владі, провести загальні
вибори в найбільш вигідний з її точки зору момент і знову забезпечити
собі більшість. Формально розпуск Палати громад входить до компетенції
генерал-губернатора, але на практиці розпуск здійснюється за вимогою
прем’єр-міністра після консультацій останнього з членами уряду і
партійним керівництвом.
Внутрішня організація
Організаційно Палата громад складається з двох основних частин:
офіційної і неофіційний (партійної). До партійної частини входять:
1. Кокуси партій, що являють собою парламентські органи трьох політичних
партій Канади, представлених у Палаті громад (їхня форма роботи —
закриті регулярні засідання). Парламентська практика показує, що кокус
правлячої партії звичайно малоактивний, оскільки партійний лідер, що є
одночасно прем’єр-міністром, у першу чергу спирається на своїх радників
і членів уряду. В той же час кокус опозиційної партії несе набагато
більшу відповідальність за розробку політики і боротьбу за владу,
заздалегідь висуває своїх найбільш впливових членів до складу “тіньового
кабінету”, для того щоб у випадку перемоги на парламентських виборах
вони відразу змогли б зайняти відповідні міністерські посади і швидко
ввійти в курс справи.
2. Комітети кокусів партій. Вони звичайно створюються по окремих галузях
державного управління і народного господарства.
3. Можливе створення так званих регіональних кокусів, тобто органів, що
поєднують членів Палати громад від однієї партії, що представляють одну
чи кілька провінцій регіону Канади.
4. Лідери політичних партій, що обираються національними партійними
з’їздами (конвентами). Лідер правлячої партії одночасно є
прем’єр-міністром і членом Палати громад. Лідер опозиційної партії в
першу чергу виступає керівником парламентської опозиції і зосереджує
свої зусилля на організації критики урядової політики депутатами від
своєї партії. До керівництва партійною фракцією входять заступники
лідерів, що також є депутатами.
5. Кожна політична партія в Палаті громад має парламентських
організаторів (так звані “батоги”), що стежать за дисципліною в рядах
фракції, забезпечують явку депутатів на засідання палати і відповідного
партійного кокуса.
Офіційна частина Палати громад канадського парламенту складається з ряду
посадових осіб і комітетів.
Спікер Палати громад обирається з числа депутатів Палати громад, що
входять в урядову більшість, на першій сесії парламенту нового
скликання. Якщо у випадку відставки спікера відкривається вакансія,
проводяться дострокові вибори. На відміну від Палати громад парламенту
Великобританії, де спікер нерідко обіймає посаду довічно, у Канаді
термін його повноважень, як правило, обмежений терміном повноважень
палати громад. Багато в чому ця обставина пояснюється тим, що в
канадському парламенті діє принцип ротації на посаді спікера депутатів
англо-канадського і франко-канадського походження.
Спікер є основною посадовою особою палати громад парламенту Канади. Він
головує на її засіданнях, слідкує за дотриманням регламенту і порядком
дебатів. При цьому спікер повинен мати високий професійний рівень знань
парламентської процедури, включаючи не тільки сам регламент палати, але
і численні прецеденти. Застосування принципу ротації приводить до того,
що новообраний спікер довго “уживається” у посаду і зі знанням справи
починає здійснювати свої обов’язки лише до середини, а то і до кінця
терміну повноважень палати, коли, вслід за черговими чи достроковими
парламентськими виборами, його повинен змінити на цій посаді інший
депутат.
Засідання палати громад не можуть проходити за відсутності спікера. Саме
спікер визначає наявність кворуму. Якщо немає кворуму, спікер перериває
засідання до наступного робочого дня сесії.
Спікер володіє істотними дисциплінарними повноваженнями у відношенні
членів палати громад. У випадку, якщо, на думку спікера, депутат порушує
встановлений порядок, спікер може дати вказівку вивести його з залу
засідань. Депутат може бути позбавлений права брати участь у засіданнях
палати на весь термін, що залишається до закінчення сесії.
При розгляді так званих приватних біллів спікер дає дозвіл особам, що
представляють інтереси окремих приватних компаній, організацій і
зацікавлених груп (вони іменуються “парламентськими агентами” і являють
собою канадський варіант американських лобістів), давати свідчення на
засіданнях комітетів палати громад.
Під час засідань спікер сидить на особливому підвищенні. По праву руку
від нього сидять депутати від партії урядової більшості, по ліву — від
опозиції. Члени палати громад можуть залишати свої місця лише після
того, як спікер виходить із залу засідань.
Заступник спікера. Так само, як і спікер, він обирається на початку
першої сесії палати громад чергового скликання на термін повноважень
самої палати. Регламент вимагає, щоб спікер і його заступник належали до
різних мовних громад Канади.
Заступник спікера веде засідання палати у випадку відсутності спікера.
Однак він не розглядається спадкоємцем спікера, коли відкривається
вакансія посади останнього.
Посадові особи палати громад, що не є депутатами.
Клерк палати відповідає за реєстрацію і належне оформлення
законопроектів, петицій, текстів питань депутатів і доповідей членів
уряду; стежить за оформленням протоколів засідань; доставляє документи
палати в сенат; повідомляє спікеру результати голосування; керує
персоналом секретаріату (стенографістки, посильні, друкарки і т.д.);
несе відповідальність за збереження всіх документів палати; перевіряє
правильність стенограм засідань, що публікуються в офіційних виданнях
палати.
Помічник клерка (другий клерк) відповідає за підрахунок голосів і
складання протоколу за результатами голосування (у тому числі
поіменного), допомагає клерку палати в забезпеченні депутатів
необхідними матеріалами.
Група юрисконсультів надає професійну допомогу депутатам при складанні
текстів законопроектів; оцінює відповідність законопроектів Конституції
і законам; редагує тексти законопроектів перед їх офіційною передачею в
сенат; здійснює технічне редагування текстів законів перед їх офіційним
опублікуванням наприкінці кожної сесії.
Палата громад має систему комітетів, статус і функції яких визначені в
регламенті й окремих рішеннях палати.
Комітет усієї палати являє собою пленарне засідання палати громад з тією
різницею, що головує не спікер, а його заступник, і застосовується
спрощена процедура. Депутати мають право виступати по декілька разів,
але час виступів (за винятком виступу лідера партії більшості) не
повинен перевищувати 20 хв. Палата громад перетворює себе в комітет
усієї палати, як правило, при розгляді проекту бюджету, а також при
заслуховуванні доповідей комітетів. Перетворення палати в комітет дає
можливість парламентаріям, трохи виходячи за межі процедури,
безпосередньо звертатися один до одного, задавати питання, обмінюватися
репліками, не просячи щоразу дозволу голови комітету. Рішення про
перетворення палати громад на комітет приймається палатою громад без
обговорення.
Постійні комітети створюються відповідно до рішення палати громад, їх
склад включається до регламенту. Число постійних комітетів постійно
зростає. Зараз існує близько тридцяти постійних комітетів, у тому числі
з питань процедури, сільського господарства, рибальства, промисловості,
зовнішніх відносин, культури, науки і технології, у справах ветеранів,
фінансів, торгівлі й економіки, у справах аборигенів і розвитку
північних територій і ряд інших.
Постійні комітети формуються на першій сесії парламенту чергового
скликання. Для цього створюється спеціальний комітет, що розробляє
список членів усіх постійних комітетів і представляє його на
затвердження палаті громад. Партійний склад комітетів відповідає
розподілу сил у самій палаті. Голови комітетів обираються самими
членами. Кожен постійний комітет складається з 7—15 депутатів. Для
кворуму необхідна присутність простої більшості членів комітету. Комітет
збирається на засідання за вимогою не менш ніж чотирьох його членів. При
відсутності кворуму комітети можуть проводити засідання, заслухувати
доповіді. Депутати звичайно є членами одночасно декількох комітетів. В
засіданні комітету може, без права голосу, брати участь будь-який
депутат палати громад.
В даний час значення постійних комітетів зростає. Розширення й
ускладнення обсягу роботи спонукає палату громад делегувати частину
своїх повноважень комітетам, що посилюють контроль за діяльністю
урядового апарату. Так, генеральний аудитор (ревізор) зобов’язаний
регулярно представляти звіти комітету з державних витрат. У ряді
випадків для полегшення діяльності постійних комітетів палата створює
підкомітети, яким передається частина комітетських повноважень. Голови
комітетів мають право повістками викликати на засідання свідків і давати
вказівку оплачувати їхні витрати на дорогу і проживання в столиці.
Спеціальні (тимчасові) комітети створюються палатою для розгляду чи
розслідування якого-небудь конкретного питання, підготовки одного чи
декількох законопроектів. Іноді спеціальні комітети перетворяться в
постійні. Відповідно до регламенту, склад цих комітетів не повинен
перевищувати 15 чоловік. Для кворуму необхідна присутність простої
більшості членів комітету. Їхній партійний склад аналогічний складу
постійних комітетів. Час від часу спеціальним комітетам доручається
розробка важливих заходів.
Об’єднані комітети складаються з членів палати громад і сенаторів,
причому їхнє число повинне відображати загальне співвідношення
чисельності обох палат.
Комітети з поточного законодавства. Це новий вид спеціальних комітетів
палати громад, що з’явився на початку 80-х рр. Вони створюються для
розгляду окремих статей законопроектів після їхнього схвалення палатою в
другому читанні. Голови цих комітетів не обираються їхніми членами, а
призначаються з особливого списку депутатів, затвердженого спікером.
Регламент установлює, що всі комітети палати громад мають бюджет і
можуть користатися послугами експертів і обслуговуючого персоналу.
Законодавчий процес
Порядок проходження законопроектів у палаті громад залежить від виду
законопроекту. За сферою регулювання законопроекти поділяють на публічні
і приватні. До публічних біллів відносяться законопроекти, що змінюють
або доповнюють загальнонаціональне законодавство і тією чи іншою мірою
стосуються всіх громадян (бюджет, соціальне забезпечення, охорона
здоров’я і т.д.), до приватних відносять законопроекти, що мають
локальне значення й розповсюджуються на певне коло осіб чи організацій
(зміна правового статусу компанії чи організації).
Публічні законопроекти, у свою чергу, у залежності від того, з чиєї
ініціативи вони були внесені, підрозділяються на урядові, тобто внесені
кабінетом (на практиці — міністром-депутатом), і законопроекти, внесені
окремими депутатами (біллі “приватних членів”). Процедура їхнього
розгляду однакова, але будь-який урядовий білль має набагато більше
шансів бути затвердженим палатою громад. Урядові законопроекти
виробляються самим кабінетом чи комітетом кабінету з питань
законодавства й оформляються з урахуванням процедурних вимог у
міністерстві юстиції.
Будь-який публічний законопроект повинен пройти в палаті громад такі
стадії:
1. Перше читання. Це формальна стадія, на якій відбувається внесення
законопроекту в палату. Депутат, що бажає внести білль, повідомляє про
це спікера і передає текст законопроекту клерку. Іноді депутат у
декількох словах викладає мету внесеного білля. Потім клерк зачитує
назву законопроекту і повідомляє, у який день відбудеться друге читання.
Відповідно до регламенту, депутат повинен оголосити про свій намір
внести законопроект за 48 годин, про що з’являється інформація в
щоденному виданні палати. При внесенні білля депутат повинен одержати на
це формальну згоду палати громад. Практика палати громад майже не знає
випадків відмови депутату в дозволі внести законопроект.
Правила регламенту відводять два дні на тиждень (вівторок і четвер), а
також по одній годині в понеділок і п’ятницю для розгляду питань,
пов’язаних із законопроектами окремих депутатів. При цьому в ряді
випадків ці питання можуть бути зняті для обговорення більш важливих
проблем урядової політики, тому шанси на проходження біллів “приватних
членів” невеликі.
Z
Z
8@
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ Давид Р. Политические системы современности. М.: Прогресс. 1987. Законодавчий процес в парламенті Канади. // Право України. № 1. 2000. Законотворчість та законодавча ініціатива: досвід США та Канади. // Реформи в Україні. Липень 1993. Питання центральних державних установ. Матеріали ознайомчної програми. Canadian Bureau for International Education. Червень 1999 р. Canadian History and Government. http://www.britannica.com/ Federal Government of Canada. HYPERLINK "http://www.tbs-sct.gc.ca" http://www.tbs-sct.gc.ca PAGE
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
