Народний суверенітет і конституційно-правові засоби прямої демократії
Принцип народного суверенітету знайшов своє відображення в цілому ряді
конкретних засобів реалізації влади. За змістом цього принципу до таких
засобів насамперед мають бути віднесені конституційно-правові засоби
прямої демократії.
Найвідомішим і найпоширенішим засобом прямої демократії є референдум.
Референдум — це спосіб прийняття офіційних рішень шляхом проведення
голосування виборців з питань, встановлених конституцією або
законодавством. Таке голосування може мати загальний або локальний
характер (відповідно загальнодержавний і місцевий референдуми).
Інститут референдуму має свою історію. Він був відомий у
державно-політичному житті Стародавнього Риму, де відповідні заходи мали
назву плебісцитів. За нових часів референдум був уперше проведений 1780
р. у північноамериканському штаті Массачусетс, а починаючи з середини
XIX ст. цей інститут був сприйнятий у більшості штатів США і в
Швейцарії. Характерно, що й сьогодні у Сполучених Штатах проводяться
тільки місцеві референдуми на рівні штатів,
адміністративно-територіальних одиниць та міст. У Швейцарії референдуми
проводяться як на місцевому рівні, так і на рівні федерації. У кінці XIX
ст. референдум був запроваджений в окремих штатах Австралії, а згодом —
і в межах усієї країни.
Не дивно, що саме в названих країнах референдуми проводились найчастіше.
У Швейцарії, починаючи з 1874 p., відбулося близько 150 тільки
конституційних референдумів. В Австралії з початку XX ст. було
організовано 40 загальнодержавних референдумів. У США лише в штаті
Каліфорнія у період між 191211978рр. проведено понад 170 голосувань з
ініціативи самих виборців.
Досить поширеним став референдум у XX ст. Його проведення було
передбачено рядом конституцій європейських держав, прийнятих у період
між світовими війнами. Зокрема, це стосується чинних конституцій Австрії
та Ірландії. Ще частіше про цей інститут згадують новітні основні
закони:
Данії, Іспанії, Італії, Франції, ФРН (на рівні федерації та її
суб’єктів), Швеції, Японії. Організація референдумів передбачається
конституціями майже всіх центрально- і східноєвропейських держав, а
також держав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Нарешті, інститут
референдуму широко відомий конституційній практиці країн, що
розвиваються.
Майже в усіх цих випадках конституційна регламентація референдумів
доповнюється спеціальними законами, які деталізують порядок їх
проведення. Іноді відповідні заходи здійснюються на основі спеціальних
урядових або парламентських рішень (Греція, Норвегія). Конституції і
закони встановлюють певне коло суб’єктів референдної ініціативи. У
різних країнах до них віднесені глава держави або парламент. Іноді ці
суб’єкти мають взаємодіяти. Наприклад, у Польщі референдум можуть
призначати нижня палата парламенту або президент за згодою верхньої
палати. У деяких країнах правом референдної ініціативи наділена
визначена частина складу парламенту (1/3 у Словенії, 1/5 в Італії тощо).
У ряді країн референдум повинен бути проведений на вимогу певної
кількості виборців (петиційний референдум). Зокрема, у Білорусі
референдум призначається президентом на пропозицію не менш, як 450 тис.
виборців. У Словаччині проведення референдуму оголошує президент на
пропозицію парламенту і на вимогу 350 тис. виборців. Інститут
петиційного референдуму встановлений у конституціях Італії, Киргизстану,
Латвії, Литви, Словенії, більшості штатів США, Швейцарії та деяких інших
держав.
У Великобританії та в інших англомовних країнах, де сприйняті засади
британського конституціоналізму, ставлення до інституту референдуму
неоднозначне. Супротивники практичної реалізації ідеї референдуму
вважають, що вона підірве принцип верховенства парламенту. Більш
помірковані не вбачають невідповідності між цією ідеєю і парламентським
верховенством. Вони розглядають референдум як засіб додаткової апробації
спірних законопроектів, застосовуваний лише з дозволу самого парламенту,
гадаючи так: якщо парламент має верховенство, то він може приймати
законодавство, яке припускає проведення референдумів. Але парламент не
буде зв’язаний результатами таких референдумів, тобто останні матимуть
не зобов’язуючий, а консультативний характер. Саме такий характер мав
загальнодержавний референдум, що відбувся у Великобританії у 1975 p. з
питань членства в Європейському економічному співтоваристві.
Незважаючи на те, що у Великобританії проводились різні референдуми, а
місцеві референдуми визнані законодавче, тут, як і в деяких інших
країнах, відсутній законодавчий акт, який би встановлював цей
конституційно-правовий інститут.
Оцінюючи характер і значення інституту референдуму, не слід сприймати
його як абстрактно демократичний. Головним фактором тут виступає розклад
політичних сил у суспільстві на момент проведення референдуму. Правлячі
кола завжди мають можливості впливати на свідомість і поведінку
учасників референдуму та на його результати. Політична історія знає
немало прикладів, коли за результатами референдумів приймалися рішення
реакційного характеру. Зокрема, за роки існування в Німеччині так
званого третього рейху тричі на референдуми виносились принципові
політичні питання. І щоразу підтримку мала офіційна позиція.
Залишаються і певні проблеми щодо узгодженості ідеї референдуму з самою
природою представницької демократії. Як зазначалося, ці проблеми
знаходили своє відображення у творах ідеологів французької революції
XVIII ст. З часом ідеї референдуму, сполучені з різного роду концепціями
так званої плебісцитарної демократії, почали протиставляти
парламентаризму. Референдум іноді розглядають як раціональний замінник
представницьких органів або навіть як засіб залучення виборців до
розв’язання конфліктів між вищими органами держави, насамперед між
органами законодавчої і виконавчої влади.
Усі ці погляди відображають зміни, що відбулись у структурі державного
механізму. Їм передувало об’єктивне послаблення позицій представницького
органу, зміщення центру владної діяльності до органів виконавчої влади.
Водночас наведені і подібні оцінки референдуму принижують роль
парламенту, який є одним з найбільш демократичних механізмів реалізації
державної влади, одним з найважливіших виявів практичного здійснення
ідеї народного суверенітету.
Державно-правова практика зарубіжних країн свідчить про можливість
узгодження використання засобів прямої і представницької демократії.
Багато що залежить від характеру політичного режиму в тій чи іншій
країні, від традицій у взаємовідносинах виконавчої влади, яка в багатьох
випадках має право ініціювати референдуми, і законодавчої влади. За умов
демократичного розвитку гострі протиріччя між референдарною формою
прямої демократії та парламентаризмом не виникають, хоча проблеми їх
співвідношення і взаємодії є об’єктивними і завжди існують.
Референдарна форма прямої демократії має свої різновиди. Референдуми
класифікують за різними критеріями.
За предметом, за змістом питання, що виноситься на голосування,
референдуми бувають конституційними, законодавчими і з питань поточної
політики.
Конституційний референдум — це голосування виборчого корпусу, яке
звичайно затверджує основний закон, його перегляд або внесення поправок
до нього. Конституційний референдум, що проводиться у федеративній
державі, може бути загальнодержавним і таким, що відбувається в межах
окремих суб’єктів федерації. Порядок проведення таких референдумів, їх
узгодженість з іншими стадіями конституційної нормотворчості в різних
країнах мають свої відмінності.
Практика конституційних референдумів поширена в зарубіжних країнах.
Найчастіше конституційні референдуми відбувались у Швейцарії та в США.
Проведення таких референдумів у США передбачено конституціями сорока
дев’яти штатів з п’ятдесяти (крім Делаверу). За весь період існування
північноамериканських штатів як незалежних держав, конфедерації і
федерації тут було винесено на референдуми кілька десятків проектів
конституцій і тисячі конституційних поправок, частина з яких була
прийнята.
У деяких штатах перегляд конституції потребує проведення двох
референдумів. Законодавчі збори штату за своєю ініціативою ставлять
питання про формування конституційного конвенту. Це питання виноситься
на референдум. За умов позитивного його вирішення утворюється конвент,
який і розробляє проект конституційної реформи. Такий проект остаточно
затверджується також на референдумі. Все це є прикладом взаємозв’язків
прямої і представницької демократії.
Законодавчий референдум — це голосування виборчого корпусу, яке звичайно
затверджує законопроект або скасовує закон, що набув чинності. Така
форма референдуму визнана конституціями Данії, Естонії, Ірландії,
Ісландії, Італії, Латвії, Португалії, окремих штатів США, Швейцарії та
інших. Вона знайшла своє відображення і в основних законах, прийнятих в
цілому ряді країн, що розвиваються.
Законодавчий референдум може мати попередній або наступний характер. У
процесі проведения попереднього референдуму на голосування виноситься
законопроект. Такий референдум практично завжди є затверджуючим,
ратифікуючим. Предметом наступного, так званого післяпар-ламентського
референдуму є перегляд закону, який набув чинності. Це скасовуючий
референдум.
Попередній законодавчий референдум відрізняється різноманітністю
відповідних процедур. Наприклад, у Данії після прийняття законопроекту
парламентом і до промульгації одна третина представницького органу може
подати на ім’я його голови письмову вимогу про те, щоб цей законопроект
був поставлений на народне голосування. Парламент розглядає цю вимогу і
в разі схвалення її повідомляє главу уряду (прем’єр-міністра) про своє
рішення. Останній проголошує проведення референдуму.
У Франції президент за пропозицією уряду під час сесії парламенту або за
спільною пропозицією обох палат може передати на референдум будь-який
законопроект щодо регулювання питань організації державної влади або
щодо ратифікації відповідних міжнародних договорів.
Своєрідний різновид попереднього референдуму існує в деяких кантонах
Швейцарії. Тут усі наділені виборчими правами громадяни обов’язково
збираються раз або двічі на рік для того, щоб своїм безпосереднім
голосуванням ратифікувати прийняті законодавчим органом законопроекти.
Основною процедурою проведення наступного референдуму є процедура так
званого народного вето. Історично народне вето є однією з перших
сучасних форм прямої демократії. Вперше на практиці було реалізоване у
1831 p. в одному з кантонів Швейцарії. Згідно з цією процедурою, якщо у
визначений конституцією строк певна кількість виборців в офіційній формі
заявить про свою незгоду з прийнятим законом, останній обов’язково
виноситься на референдум. Залежно від наслідків референдуму такий закон
або скасовується, або зберігає силу.
Так, у Швейцарії конституційна процедура народного вето на рівні
федерації грунтується на передачі законів і парламентських постанов на
референдум за вимогою 50 тис. виборців або восьми кантонів. Аналогічний
порядок введений щодо затвердження міжнародних договорів. Саме ж народне
вето далеко не завжди досягає своєї мети. Починаючи з 1848 p. відповідна
процедура в масштабах усієї країни була застосована близько 100 разів,
проте лише в третині випадків голосування призвело до скасування
законів. У США процедура народного вето визнана основними законами
двадцяти чотирьох штатів.
В Італії референдум призначається для повного або часткового скасування
закону на вимогу 500 тис. виборців або п’яти обласних рад. За період з
1945 по 1990 p. процедура народного вето була використана в цій країні
лише тричі, що пов’язано з відносно великою кількістю виборців, які
можуть стати ініціаторами відповідних референдумів.
Відомі й інші процедури наступного референдуму. Зокрема, в Ісландії
встановлений порядок, за яким багато що залежить від глави держави. Якщо
президент не схвалює законопроект, останній все ж таки набуває чинності
і водночас передається на референдум. У разі підтримки його на
референдумі відповідний закон зберігає свою силу, у противному випадку —
скасовується. Таке право президента слід розглядати як своєрідний
замінник права вето.
Референдум з питань поточної політики — це голосування виборчого
корпусу, що прямо не стосується конституційної або законодавчої
нормотвор-чості. Деякі з таких референдумів за своїм значенням і
наслідками нічим не поступаються законодавчим або навіть конституційним
референдумам.
Різновидом референдуму з питань поточної політики є плебісцит. Поняття
плебісциту в юридичній науці тлумачиться по-різному. Нерідко воно
сприймається як синонім загального поняття референдуму. З іншого боку,
плебісцитами називають референдуми, що не мають законодавчого і
конституційного характеру. Термін «плебісцит» використовується для
позначення голосувань, які проводяться для визначення політичного
статусу територій. Зокрема, плебісцити проводяться з питань визначення
державної належності окремих територій. У міжнародному праві плебісцит
характеризується як засіб і юридична підстава територіальних змін.
Плебісцитами є також голосування з питань форми держави.
Прикладом плебісциту є голосування населення Саарської області на
предмет включення її до складу ФРН, яке відбулося в 1957 p. Після другої
світової війни плебісцити з питань визначення форми державного правління
були проведені в Італії, Франції та Греції. При цьому основні закони цих
держав спеціально не виділяють плебісцит як окремий різновид
референдуму, а Конституція Греції взагалі не знає референдарної форми
прямої демократії. У ФРН плебісцити з питань територіальних змін у межах
федерації визнані єдиним з можливих різновидів загальнодержавних
референдумів. Це зроблено шляхом тлумачення федерального основного
закону.
Конституційній теорії і практиці відомі обов’язкові і факультативні
референдуми. Така класифікація грунтується на врахуванні умов і підстав
проведення референдуму.
Обов’язковий референдум — це голосування виборчого корпусу, яке
обов’язково проводиться з тих питань, що визначені в конституції або в
законодавстві. Обов’язковий характер мають плебісцити з територіальних
питань. Обов’язковими є звичайно конституційні референдуми.
Факультативний референдум — це народне голосування (голосування
виборчого корпусу) з питань, визначених у конституції або в
законодавстві, що проводиться лише за певних умов, встановлених там
само. Таке голосування проводиться не автоматично, а за ініціативою
певного числа суб’єктів федерації або адміністративно-територіальних
одиниць, державного органу (парламенту, президента тощо), частини
депутатів або частини виборчого корпусу.
Іноді класифікація референдумів з урахуванням умов і підстав їх
проведення пов’язується з питанням про юридичні наслідки відповідних
голосувань. Окремі теоретики-конституціоналісти вважають, що рішення,
які приймаються за результатами обов’язкових референдумів, мають
пріоритетне значення і навіть вищу юридичну силу щодо аналогічних за
змістом рішень, прийнятих парламентами. На їхню думку, ці рішення можуть
бути скасовані або змінені лише за результатами нових референдумів.
Рішення, прийняті на факультативних референдумах, можуть бути предметом
власне парламентського перегляду, і самим парламентам вирішувати питання
про такий перегляд. Звідси рішення, прийняті за результатами
факультативних референдумів, сприймаються як такі, що за своєю юридичною
силою нічим не відрізняються від звичайних парламентських рішень.
Такий підхід грунтується на фактичному протиставленні референдарної
форми парламентаризму. Як зазначалося, ця форма не суперечить змісту
теорії і практики народного представництва. Навпаки, навіть за наявності
певних розходжень між концепціями прямої і представницької демократії
відповідні механізми реалізації влади звичайно поєднуються і доповнюють
один одного. До того ж саме державно-політичне життя зарубіжних країн не
дає підстав говорити про будь-яку відмінність між юридичними наслідками
обов’язкових і факультативних референдумів.
За юридичними наслідками референдуми можна класифікувати як
зобов’язальні і консультативні. Рішення, прийняте за результатами
зобов’язального референдуму, має юридичне обов’язкове значення, а у
випадку консультативного референдуму воно такого значення не має і
сприймається як політична порада, висловлена виборчим корпусом. Проте
хоча така порада не має юридичної сили, об’єктивно державні органи не
можуть не враховувати народне волевиявлення на референдумі.
Конституції переважної більшості держав визнають можливість проведення
тільки зобов’язальних референдумів.
Досить поширеною є практика консультативних референдумів у США. В
конституційній теорії цієї країни прийняте тлумачення принципу поділу
влад, за яким формально не припускається будь-яке делегування
повноважень законодавчим органом. Тому проведення зобов’язальних
попередніх референдумів за ініціативою законодавчих органів окремих
штатів звичайно розцінюється судами як таке, що суперечить конституції.
Водночас за ознакою відповідності конституції визначається законність
проведення попередніх консультативних референдумів.
До засобів прямої демократії належить також інститут народної
законодавчої ініціативи. За його змістом визначена в конституції
кількість виборців має право поставити в парламенті питання про
прийняття закону, і представницький орган зобов’язаний розглянути це
питання.
Народна законодавча ініціатива є відносно новим засобом прямої
демократії. Вперше вона була запроваджена в XIX ст. в окремих штатах
США. Спочатку народна ініціатива тут мала на меті зобов’язати
законодавчий орган розробити і прийняти закон щодо пропонованого
виборцями питання або, у випадку відмови парламенту зробити це,
спонукати його винести питання на референдум. За таких умов розробка
законопроекту завжди визнавалася функцією законодавчого органу. З часом
був прийнятий інший порядок реалізації народної ініціативи: самі
виборці, які виступають з такою ініціативою, можуть або навіть повинні
скласти законопроект і запропонувати його законодавчому органу. Останній
або приймає цей законопроект, або виносить його на референдум. Існує і
такий варіант: законодавчий орган розглядає, потім виносить законопроект
на народне голосування. Водночас у деяких штатах законодавчий орган може
винести на референдум свій власний, альтернативний проект закону. В усіх
випадках народна ініціатива сполучається з референдумом.
Інститут народної законодавчої ініціативи встановлений також
конституціями ряду європейських держав, але тут він не пов’язується з
референдумом. В Італії народна ініціатива здійснюється шляхом внесення у
парламент постатейно розробленого законопроекту від імені не менше, ніж
50 тис. виборців. В Австрії кожна пропозиція, що надійшла до центральної
виборчої комісії від імені 100 тис. виборців, або однієї шостої частини
громадян у трьох землях, які наділені виборчими правами, передається на
обговорення у парламент. Така пропозиція повинна мати форму
законопроекту. В Іспанії передбачена можливість реалізації народної
ініціативи за умови її підтримання 500 тис. виборців. Така ініціатива не
поширюється на проекти органічних законів, законів про оподаткування,
міжнародні відносини, а також з питань помилування. У Румунії народна
законодавча ініціатива потребує підтримки з боку 250 тис. виборців, у
Білорусі та Литві — 50 тис., у Киргизстані та Югославії — ЗО тис., у
Македонії та Словенії — 10 тис. і 5 тис. виборців відповідно, а в Латвії
— десятої частини усіх виборців.
Інститут народної законодавчої ініціативи відомий конституціям 22 штатів
США. В окремих штатах (Каліфорнія, Орегон та деякі інші) виборці мають
право ініціювати не тільки звичайні законопроекти, а й проекти
конституційних поправок. Іншими словами, тут існує народна конституційна
ініціатива. Кількість виборців, які мають підписати петицію щодо такого
проекту, визначається в різних штатах у межах від кількох тисяч до
половини зареєстрованих. Конституційні ініціативи виборців вимагають
підтримки від 10 до 15 відсотків їх загальної чисельності.
Народна конституційна ініціатива існує і в Швейцарії, як на рівні
суб’єктів, так і на рівні федерації. В останньому випадку конституційні
поправки за умови підтримання їх 100 тис. виборців можуть бути внесені
до парламенту у вигляді загальних пропозицій або конкретних проектів.
Після розгляду парламентом їх обов’язково виносять на референдум.
Характерно, що застосування такого засобу здійснення прямої демократії,
як народна конституційна ініціатива, має своєрідні наслідки. Зокрема,
виборці іноді пропонують поправки, які, по суті, не стосуються предмета
конституційного регулювання.
Положення про народну конституційну ініціативу містяться в основних
законах ряду інших країн. Кількість виборців, які мають підписати
петицію щодо конституційної поправки, визначена по-різному. Наприклад, у
Румунії це 500 тис. виборців, у Киргизстані та Литві — 300 тис., у
Молдові — 200 тис., у Білорусі та Македонії — 150 тис., у Словенії — ЗО
тис. виборців.
Одним із засобів прямої демократії можна вважати так званий народний
розпуск представницького органу, запроваджений у ряді швейцарських
кантонів. Конституції відповідних кантонів передбачають, що питання про
розпуск і переобрання всього складу представницького органу має бути
винесене на референдум, якщо цього вимагає певна кількість виборців.
Звичайно це та сама кількість виборців, яка може ініціювати проект
закону або конституційної поправки. Якщо пропозиція виборців підтримана
на референдумі, законодавчий орган розпускається й оголошуються вибори
його нового складу.
Інститут народного розпуску в даному випадку лише зовні виглядає
зверхнім щодо представницького органу. До того ж правом розпуску
парламенту в багатьох країнах наділений глава держави, що, однак, не дає
підстав говорити про його пріоритет у здійсненні влади або його
домінуюче становище в державному механізмі. Інститут народного розпуску
там, де він існує, є засобом збалансування цього механізму, поєднання
позитивних якостей прямої і представницької демократії.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
