Оболонский А.В. 1996 – Бюрократия и государство
Предисловие
Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса)
Постсоветское чиновничество
Эволюция системы государственной службы: опыт
Великобритании
Бюрократическая деформация личности
О некоторых проблемах формирования государственной
службы демократического общества
ПРЕДИСЛОВИЕ
Государственный аппарат, чиновничество, бюрократия,
бюрократизм. Эти слова мелькают и в нашей повседневной
речи, и в газетах, и в политической лексике Обычно им
придают негативный смысл. Часто это, увы, справедливо. Но
далеко не всегда Ведь рациональная бюрократия — одно из
самых важных социальных изобретений цивилизации. Трудно
представить современное государство без развитой системы
бюрократии. Общественная жизнь так устроена, что без нее она
просто остановится. В то же время ни один государственный
институт — ив нашей стране, и за рубежом — не подвергается
столь постоянной, ожесточенной и часто вполне справедливой
критике, как эта самая бюрократия. В ней видят один из худших
пороков цивилизации, едва ли не главную угрозу человеческой
свободе.
У этого парадокса есть разные причины — социальные,
политические, психологические. Многое здесь объясняется
просто незнанием, непониманием существа предмета.
Например, очень часто смешивают универсальные
бюрократические принципы организации управления,
бюрократию как социальный слой, осуществляющий
повседневное управление государственной машиной, и
бюрократизм — присущую управленцам социальную болезнь.
Еще меньше знают о том, что бюрократия в различных
государствах и в разные времена при всех общих чертах сильно
отличается одна от другой по своему социальному и
юридическому статусу, уровню организованности и
эффективности, по месту в структуре государственной власти,
да хотя бы даже по честности или коррумпированности
чиновничества, по уровню так называемой административной
морали.
Чтобы научиться отделять «зерна» от «плевел», нужно
немало знать. Этому служит наука «Наука о бюрократии» —
один из центральных разделов и в современной теории
государства и права, и в политологии. У нас она до недавнего
времени, как и многое другое, не могла полноценно
развиваться. Теперь приходится наверстывать.
На Западе уже давно существует и развивается целая
наука, изучающая широкий спектр возникающих в данной
связи вопросов. Издаются книги, проходят конгрессы,
проводятся исследования, читаются учебные курсы. Без знания
по крайней мере основ этой дисциплины — Public
Administration — трудно представить себе современного
юриста, политика, менеджера, экономиста и просто
образованного человека.
У нас проблемы бюрократии долгое время были одним
из многочисленных «табу», да и теперь их серьезное изучение,
к сожалению, не слишком распространено. В советские времена
мы в лучшем случае слышали дежурные проклятия в адрес
бюрократизма, причем в его оглупленных, карикатурных
формах, и наблюдали почти безуспешные кампании по борьбе с
ним. Теперь нам и в этом отношении, как и во многих других,
предстоит пройти ускоренный курс самообучения
Предлагаемые вниманию читателя очерки, разумеется, не
исчерпывают данной проблематики, но позволяют достаточно
основательно познакомиться с некоторыми ее ключевыми
аспектами. Они вводят его в круг соответствующих новейших
разработок и государственной практики как в России, так и в
США и Великобритании.
Первый очерк — «Бюрократия и бюрократизм (к теории
вопроса)» — это своего рода введение в проблематику. В нем в
достаточно популярной форме рассказывается об основных
трактовках бюрократии как явления — веберовской, марксовой,
«азиатской», «реалистической». Дается исторический обзор
развития идей в данной области, основных концепций
бюрократии, включая принципы построения бюрократии
императорского Китая, древней Индии. Рассматривается
российская бюрократическая традиция. Предлагаются
определения бюрократии и бюрократизма, охватывающие
политический, социальный, организационный и морально-
психологический аспекты.
Во втором — «Постсоветское чиновничество» —
рассматривается комплекс вопросов, связанных с нынешней
российской государственной службой: с правовым
регулированием статуса служащих, с их положением в системе
государственной власти, с динамикой состава чиновничества.
Анализируются как позитивные, так и негативные черты нашей
«квазибюрократии», тенденции и перспективы ее эволюции. На
базе сравнительного опыта, учета мировых тенденций развития
бюрократии предлагаются рекомендации по
совершенствованию госслужбы у нас в стране
Сравнительный подход использован и в третьем очерке
— «Эволюция системы государственной службы: опыт
Великобритании». В нем рассказывается о классическом типе
англосаксонской бюрократии — ее происхождении, правовой и
организационной специфике, общественном статусе, а также о
весьма интересном, во многом поучительном, но мало у нас
известном опыте ее недавнего реформирования
Четвертый очерк — «Бюрократическая деформация
личности» — посвящен уже не бюрократии, а бюрократизму и
сопутствующей ему деформации человеческого сознания — его
психологии, правовым и организационным последствиям,
путям и перспективам борьбы с ним.
Завершает работу обобщающий очерк — «О некоторых
проблемах формирования государственной службы
демократического общества».
БЮРОКРАТИЯ И БЮРОКРАТИЗМ (К ТЕОРИИ ВОПРОСА)
Что такое бюрократия? Что такое бюрократизм? Эти
понятия ключевые не только для данной работы. Они являются
одними из основных в любом серьезном анализе или
обсуждении механизмов современного государства, а теория
бюрократии служит центральной концепцией в теориях к ним. Теперь нам и в
этом отношении, как и во многих других,
предстоит пройти ускоренный курс самообучения
Предлагаемые вниманию читателя очерки, разумеется, не
исчерпывают данной проблематики, но позволяют достаточно
основательно познакомиться с некоторыми ее ключевыми
аспектами. Они вводят его в круг соответствующих новейших
разработок и государственной практики как в России, так и в
США и Великобритании.
Первый очерк — «Бюрократия и бюрократизм (к теории
вопроса)» — это своего рода введение в проблематику. В нем в
достаточно популярной форме рассказывается об основных
трактовках бюрократии как явления — веберовской, марксовой,
«азиатской», «реалистической». Дается исторический обзор
развития идей в данной области, основных концепций
бюрократии, включая принципы построения бюрократии
императорского Китая, древней Индии. Рассматривается
российская бюрократическая традиция. Предлагаются
определения бюрократии и бюрократизма, охватывающие
политический, социальный, организационный и морально-
психологический аспекты.
Во втором — «Постсоветское чиновничество» —
рассматривается комплекс вопросов, связанных с нынешней
российской государственной службой: с правовым
регулированием статуса служащих, с их положением в системе
государственной власти, с динамикой состава чиновничества.
Анализируются как позитивные, так и негативные черты нашей
«квазибюрократии», тенденции и перспективы ее эволюции. На
базе сравнительного опыта, учета мировых тенденций развития
бюрократии предлагаются рекомендации по
совершенствованию госслужбы у нас в стране
Сравнительный подход использован и в третьем очерке
— «Эволюция системы государственной службы: опыт
Великобритании». В нем рассказывается о классическом типе
англосаксонской бюрократии — ее происхождении, правовой и
организационной специфике, общественном статусе, а также о
весьма интересном, во многом поучительном, но мало у нас
известном опыте ее недавнего реформирования
Четвертый очерк — «Бюрократическая деформация
личности» — посвящен уже не бюрократии, а бюрократизму и
сопутствующей ему деформации человеческого сознания — его
психологии, правовым и организационным последствиям,
путям и перспективам борьбы с ним.
Завершает работу обобщающий очерк — «О некоторых
проблемах формирования государственной службы
демократического общества».
БЮРОКРАТИЯ И БЮРОКРАТИЗМ
(К ТЕОРИИ ВОПРОСА)
Что такое бюрократия? Что такое бюрократизм? Эти
понятия ключевые не только для данной работы. Они являются
одними из основных в любом серьезном анализе или
обсуждении механизмов современного государства, а теория
бюрократии служит центральной концепцией в теориях
государственного управления и вообще социальной
организации. Однако в каждое из этих понятий вкладывается
порой совершенно разный смысл. А как известно, именно
неопределенность, путаница в терминах всегда порождала и
продолжает порождать множество серьезнейших
недоразумений и проблем. Главная проблема — в различном
понимании стоящих за словами явлений. Поэтому прежде всего
читателю предлагается краткое изложение различных общих
подходов к бюрократии как к составляющей государственного
устройства, а также обозначение ее основных конкретно-
исторических форм.
Концепции бюрократии
Думается, все многообразие трактовок бюрократии
можно свести к четырем основным типам — веберовской,
марксовой, имперской («азиатской») и «реалистической». Два
последних названия в определенной мере условны. Начнем с
первой трактовки как наиболее разработанной в научном
отношении и составившей фундамент современного понимания
проблемы, а также практики государственного управления.
Концепция М. Вебера — В. Вильсона. В начале нашего
века выдающийся немецкий ученый Макс Вебер разработал
концепцию рациональной бюрократии как основы организации
современного типа, которая пришла на смену организации
патриархальной (по Веберу — патримониальной).
Возникновение бюрократической организации в веберовском
смысле слова многие считают таким же важным этапом в
развитии человеческой цивилизации, как переход от
феодальных отношений к капиталистическим.
Бюрократическая организация пришла на смену системе
патриархальной, средневековой администрации, при которой
обычному человеку без денег и связей добиться справедливости
зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения
дел не существовало, порядок их производства и
подведомственность были крайне неопределенны, а главное —
во всем господствовали (произвол лиц, решающих вопрос, и
непременные спутники этого — взятки, вымогательство,
протекция. Исход дела решали не объективные обстоятельства,
не правота человека, а его статус, богатство, связи, ловкость,
умение задобрить нужную персону.
В итальянском телесериале «Жизнь Леонардо да Винчи»
есть эпизод о том, как он безуспешно пытался решить одну
важную для него наследственную проблему. Фильм
демонстрировался довольно давно, но мне врезался в память
эпизод, когда этот великий и умевший постоять за себя человек,
которого побаивались и почитали даже первейшие лица
тогдашней Европы, обреченно и беспомощно бродит между
столами нотариусов, «отфутболивающих» его друг от друга.
Для меня этот эпизод стал символом патриархальной системы
управления, в которой человек полностью беззащитен перед
произволом.
Впрочем, справедливости ради надо сказать, что
патриархальная система имела и свои удобства, поскольку,
найдя должный личный контакт с «нужным лицом», проситель
мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону)
решить свое дело и между ними возникали не холодные
деловые, а теплые, порой даже дружеские отношения. Но,
разумеется, недостатки такой системы явно перевешивали.
И вот в качестве альтернативы стала складываться иная,
современная форма решения текущих дел, которой (в идеале)
присущи их ведение компетентными и бесстрастными
исполнителями в полном соответствии с законодательством и
установленной процедурой, упорядоченность
делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом,
организация современного типа предполагает господство
общеобязательных регламентированных процедур, исполнение
которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому
их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация
становится гарантией против недостатков конкретных людей и
возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной
бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.
По Веберу, основные характеристики бюрократии
сводятся к следующим четырем:
1) бюрократическая юрисдикция четко
регламентирована, т. е. зафиксирована нормативным образом;
2) иерархическая организация бюрократической
структуры основана на базе твердо установленных принципов
должностной субординации;
3) вся формальная внутриорганизационная деятельность
(распространение информации, принятие решений, приказы и
директивы и т. п.) осуществляется в форме письменных
документов, подлежащих последующему хранению;
4) все должностные лица должны быть хорошими
специалистами в области администрирования, т. е. быть
компетентными не только в сфере своих профессиональных
должностных обязанностей (юриста, экономиста, инженера,
военного и т. п.), но и в области норм, правил и процедур
деятельности бюрократической организации в целом1.
В другом случае Вебер определил бюрократию как
«организацию с пирамидальной структурой власти,
использующую силу действия универсальных и безличных
правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное
внимание недискреционным аспектам управления»2.
Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях
перечислить все черты бюрократии как социального явления.
Будучи помимо всего прочего крупнейшим методологом науки,
он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на
универсальность определений и обсуждал проблему на уровне
так называемых идеальных типов (кстати, это тоже веберовское
понятие), выделяя инвариантные, т. е. неизменные, устойчивые
и главные, признаки бюрократии. Впрочем, ведущую ее
доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая
организация — наиболее рациональное институционное
Weber M. Theory of Social and Economical Organization. N. Y., 1947,
Gawthrop L. Bureaucratic Behavior in the Ececutive Branch. N. Y., 1969
P. 2.
2 Weber M. Bureaucracy // From Max Weber / H. Gerth and С. Mills, eds.
N.Y.,
1946.
устройство для решения сложных задач управления в
современном обществе, и основа ее рациональности состоит в
обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от
произвола конкретных исполнителей.
В американской административной науке ту же
парадигму развивал в конце прошлого века будущий Президент
США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме
(ставший, как считается, классикой и источником вдохновения
для многих поколений американских административистов) —
«Изучение администрации» («Study of Administration») — был
опубликован в 1887 г. Основные посылки теории Вильсона —
наличие единого управляющего центра в любой системе
правления как необходимая предпосылка ее эффективности и
ответственности, структурное сходство всех современных
правительств, отделение управления от политики,
профессионализм служащих, организационная иерархия как
условие финансовой и административной эффективности,
наличие хорошей администрации как необходимое условие
модернизации человеческой цивилизации и достижения
благоденствия3.
Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон,
сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по
Веберу, бюрократическая организация — технически самая
совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее
превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте,
компетентности, преемственности, единстве, субординации,
стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в
безличном характере деятельности, ставит ее настолько же
выше всех прочих видов организации, насколько механическое
производство выше ручного. Короче, бюрократия для него —
это господство профессионализма над некомпетентностью,
нормы над произволом, объективности над субъективностью.
Суммируя описание веберовской модели, можно,
пожалуй, выделить три ее главных «идеологических»
постулата: 1) бюрократия одинаково эффективно служит
любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом
в политику; 2) это — наилучшая из всех возможных форм
организации; 3) важнейшее ее достоинство — независимость от
воздействия субъективных — человеческих — влияний на
принятие решений.
Взгляд Карла Маркса. Если Вебер в своей трактовке
бюрократии выступает как ценностно нейтральный позитивист,
то подход Карла Маркса с его открытым ценностным
отрицанием универсальной социальной полезности государства
прямо противоположен. Бюрократия в его описании выглядит
абсолютным злом. Даже простой перечень марксовых пунктов
критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и
подмена общественного интереса частным, т. е. интересом
власти и конкретного чиновника — «присвоение государства»
чиновничеством; и органическая неспособность бюрократии
решать подлинные проблемы, отсутствие у нее
3 Цит. По: Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public
Administration
Tuscaloosa, 1989. P. 20—25.
государственного разума; и извращенное восприятие
действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол,
возрастающий по мере продвижения к вершине
бюрократической иерархии; и корпоративность, своекорыстие
этой иерархии; и карьеризм как образ ее жизни; и ее притязания
на монопольную компетентность; и формализм… Наиболее
ярко характеризует марксово видение бюрократии
распространение на нее его знаменитой категории отчуждения.
В целом же бюрократия, по мнению К. Маркса, есть организм-
паразит, принципиально неспособный быть ни носителем
разума, ни выразителем всеобщих интересов4.
Что и говорить, критике Маркса, несмотря на то что она
опиралась на анализ весьма ограниченного материала (главным
образом деятельности прусской бюрократии первой половины
XIX в ), не откажешь в глубине и большой обобщающей силе.
Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его
суждения (правда, в разной степени) применимы и к
большинству современных бюрократий.
Однако представляется, что Марксов взгляд на проблему
имеет принципиальный дефект. Это его идеологизированная
односторонность, ограниченность. Как последовательный
антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего
хорошего и в современной ему форме государственного
управления. (Кстати, в этом он близок к Бакунину и
Кропоткину.) Но если принять такого рода критику за полный
анализ, то остается непонятным, (почему бюрократические
государственные аппараты в разных странах не только не
«рушатся под тяжестью собственных преступлений», но и
достаточно успешно справляются с решением сложнейших
проблем и к тому же пользуются у граждан довольно высоким
авторитетом.
Имперская («азиатская») модель. Теперь о третьей,
имперской модели бюрократии. Поскольку эта модель свое
наиболее полное воплощение получила в азиатских империях,
ее можно также называть «азиатской» или «восточной» и
рассмотреть на примере ее классической формы — бюрократии
китайской, тем более что о последней у нас ходят легенды,
представляющие ее едва ли не образцом государственной
службы. Между тем на самом деле «китайская» модель,
несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью
веберовекой (прежде всего система экзаменов на возможность
получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по
своим фундаментальным принципам и целям ей
противоположна. Итак, изложим основные черты «восточной»
модели в ее китайском варианте5.
Как известно, в древнем и средневековом Китае не
4
Монографический анализ марксовой концепции бюрократии см.:
Макаренко В. П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества
в ранних работах Карла Маркса. Ростов н/Д., 1985.
5
Обзор см.: Tai Shuenn-Yang. Property Rights and Constitutional Order in
Imperial China Indiana. University USA, 1987. (эта диссертация содержит
обширный обзор литературы на китайском и английском языках); Weber M.
From Max Weber: Essays in Sociology. N. Y., 1973; Рубин Л. А. Идеология
и
культура древнего Китая. М., 1970.
существовало права частной собственности на землю в
европейском смысле. Император, Сын небес, был
единственным собственником всех земель страны. Подданные
же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы
членами одной большой семьи во главе с императором.
Соответственно чиновники были управляющими
императорской собственностью. В качестве другой аналогии,
имевшей целью придать высшую легитимность существующей
системе правления, приравняв ее к космическому мировому
порядку, использовался образ императора как полярной
(центральной) звезды, а его министров — как окружающих ее
звезд и созвездий. В бюрократической системе Ханьской
династии даже названиям основных учреждений давались
имена созвездий. Человеческая же природа рассматривалась как
сочетание света и тьмы, т. е. хорошего и плохого. Отсюда и
задачей бюрократии считалось не служение общественным
интересам, а смягчение негативных последствий от действия в
принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить
эффективную власть Сына небес.
Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на
возможность получения должности чиновника была весьма
специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности
кандидатов эффективно служить императору и, главное,
обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность
системы вне зависимости от меняющихся исторических
условий и обстоятельств. И действительно, стабильность
системы власти и управления в Китае была беспрецедентной.
Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч
лет — вплоть до XX в.
Одним из главных секретов этой уникальной
стабильности было то, что чиновничество при всей той
гигантской роли, которую оно играло в функционировании
системы, не имело возможности осознать себя самостоятельной
политической силой и оставалось на положении императорских
лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип
атомизации бюрократии: для предотвращения, казалось бы,
неизбежного в подобных случаях процесса складывания
бюрократической корпорации действовал ряд механизмов
разобщения чиновников и их интересов. Изощренности этих
механизмов, право, можно позавидовать. Любопытно, что
некоторые их аналоги обнаруживаются и в других
деспотических системах, опиравшихся на бюрократию (скажем,
в сталинской).
К таким механизмам подчинения чиновника не
бюрократической структуре власти как таковой, не интересам
бюрократической элиты, а лишь милости императора
относились:
1. Отсутствие у чиновников узкой специализации,
делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость
подобно однородным частям механизма.
2. Постоянный избыток кандидатов на должности.
«Хитрость» была в том, что сдача экзаменов отнюдь не
гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в
число претендентов на нее; само же ожидание могло длиться
сколь угодно долго, но быть сокращено взяткой, что тоже,
впрочем, не гарантировало успех.
3. Крайняя ограниченность перспектив служебной
карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности
весь свой срок службы, тоже часто составлявший лишь
несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в
других бюрократических системах лестницы личных связей для
продвижения наверх.
4. Личная зависимость всех чиновников от императора.
5. Жесткие меры против неформальных связей в среде
чиновников, дабы предотвратить возникновение в их среде
устойчивых коалиций; к числу таких мер относились:
неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской
бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение
чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану,
служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из
числа местных жителей, на приобретение собственности,
находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что
эти меры приводили к существенным потерям и снижали
эффективность работы административной машины в целом,
однако предотвращение любой потенциальной возможности
возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции
считалось безусловным приоритетом).
6. Финансовая зависимость чиновника не от
императорского жалованья (обычно довольно небольшого и
далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением
должности), а от его умения выжать из императорских
подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную
пользу, что неизбежно превращало чиновника в очень
уязвимого нарушителя законов со всеми вытекающими отсюда
последствиями — возможностью держать чиновника «на
крючке», страхом разоблачения, неуверенностью даже в
ближайшем своем будущем и т. п.; нетрудно себе представить,
как жилось людям под властью такого временщика, которого,
по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо,
форсированно и жестоко грабить податное население (в
средневековой Руси в отчасти похожем положении находились
назначавшиеся царем воеводы — «кормленщики», порой
приводившие отданные им в «кормление» области в полное
разорение, хотя относительно большая стабильность их
положения по сравнению c наместниками провинций в Китае
все же останавливала их от чересчур уж грабительских
поборов, дабы «не резать курицу, несущую золотые яйца»
7. Отсутствие у чиновников каких-либо личных либо
корпоративных гарантий от произвольных увольнений,
понижений в должности и перемещений; все законы были
сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог
их не нарушать и потому находился под постоянным страхом
разоблачения и наказания, что делало его полностью
зависимым и беззащитным перед высшей властью (в этом одно
из ключевых отличий китайских чиновников от «веберовских»
бюрократов).
8. Наконец, особо тщательный контроль за потенциально
более опасной для власти высшей и средней бюрократией с
помощью разветвленной сети секретной полиции (цензоров),
практики непосредственной связи императора с низшим
эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни,
отсутствие должности главы правительства, функции которого
исполнял сам император, лично назначавший всех чиновников
Известный китаевед Л. С. Переломов, анализируя
влияние легистской политической доктрины на организацию
китайской администрации, перечисляет, в сущности, близкий
изложенному набор механизмов, содержавшихся в виде
системы предписаний в легизме — политическом учении,
практически лежавшем в основе всей китайской
государственной системы: 1) систематическое обновление
аппарата, 2) равные возможности для чиновников, 3) четкая
градация внутри самого травящего класса, 4) унификация
мышления чиновничества, 5) цензорский надзор, 6) строгая
личная ответственность чиновника.
Как видим, система, позволявшая держать бюрократов
«в узде», была глубоко эшелонированной и имела большой
запас прочности. Это свидетельствует помимо всего прочего, о
понимании реальной опасности, исходящей от недостаточно
подконтрольной бюрократии.
Другие восточные деспотии сильно уступали Китаю по
уровню продуманности и организованности системы
бюрократических «приводных ремней». Возможно, поэтому
они оказывались гораздо менее стабильными, а Поднебесная
являет собой уникальный образец устойчивости политического
организма. (О цене, заплаченной за эту устойчивость китайским
народом, сейчас говорить не будем.) Различия касались больше
деталей (скажем, отношения к присвоению чиновниками части
собираемых ими налогов), чем принципиальной схемы
отношений.
Например, в Индии к чиновничьему мздоимству
относились с философской терпимостью как к неизбежности.
Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора
Чандрагупта Маурия, перечислил в книге «Артхашастра» 40
видов присвоения чиновниками государственного дохода, но
при этом с поистине браминским спокойствием заключил: «Как
невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они
находятся у тебя на кончике языка, так же для
правительственного чиновника невозможно не откусить хотя
бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под
водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о
правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе
деньги. Можно понять поведение птиц, летящих высоко в небе,
но невозможно понять скрытые цели поведения
правительственных чиновников»6.
Публичной службы как таковой в рамках «восточной»
модели не существовало. Вся армия чиновников работала на
обеспечение нужд не людей, а центральной власти и своих
6 Dwivedy О. P., Jain R. В. Bureaucratic Morality in India //
International Political
Science Review. 1988. Vol. 9, N 3. P. 206.
собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние
атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового
времени, думается, правильнее характеризовать ее как
псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен
смешанный вариант, поскольку по европейской политической
традиции деятельность государственных чиновников еще со
времен древнего Рима рассматривалась не только как служение
суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев
общества публично-властных функций. Поэтому старые
европейские бюрократии, видимо, следует классифицировать
как «полуимперский» вариант.
Российская специфика. Что же касается России, то в ней
сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII
в. доминировала смесь византийского и татарского вариантов,
причем последний в свою очередь использовал в огрубленном
виде элементы китайского образца, в частности в сборе
налогов. Таким причудливым образом, преломленный через
золотоордынскую призму, пришел в Россию китайский образец
управления. С другой стороны, с петровскими реформами в эту
модель добавились элементы, заимствованные от европейского
абсолютизма, т. е. от «полуимперского» варианта. С XIX в.,
особенно со второй его половины — со времени реформ
Александра II, начали развиваться и элементы модели
рациональной бюрократии. Однако в целом «имперская»
модель государевой службы все же преобладала вплоть до 1917
г., а в советский период она получила новый мощный импульс.
(Вопросам исторической динамики российской и советской
бюрократии в дальнейшем будут посвящены отдельные
очерки.)
Новые веяния и подходы. Обратимся теперь к той
трактовке бюрократии, которую мы назвали «реалистической».
Фактически именно она является сейчас господствующей в
странах западной демократии. По сути, речь идет о
постепенном дополнении и модернизации веберовокой модели.
Конструкции Вебера во многом послужили основой для
развития административных наук в XX столетии. В
особенности это относится к «формальной» («классической»)
школе, сконцентрировавшей усилия на изучении
организационных структур, их иерархии, взаимодействия
информационных потоков, статуса служащих различных
уровней, нормативного регулирования всех сторон
деятельности организации. С конца 20-х годов параллельно
начала складываться «школа человеческих отношений»,
сделавшая акцент на организации как человеческой системе, на
социологических и социально-психологических аспектах
поведения ее членов. Какое-то время обе эти школы
развивались относительно автономно. Затем усилились
процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе
новые направления исследований во многом синтезировали
названные школы. Тем не менее упор либо на формально-
структурную, либо на человеческую сторону организации по-
прежнему разделяет представителей разных школ. Веберовская
модель, конечно же, ближе к формальной школе. Поэтому ее
первичное обогащение, т. е. движение в сторону
«реалистической» трактовки бюрократии, произошло в первую
очередь путем включения в модель субъективного,
человеческого измерения организации, но первоначально без
принципиального переосмысления самой модели в целом.
Некоторые исследователи истории развития
административных наук считают, что необходимость
дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию
рациональной бюрократии, ее определенная ограниченность
были осознаны в годы второй мировой войны и вскоре после
нее. Во всяком случае ставшие серьезными шагами в этом
направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились
именно в 50—60-е годы7. Однако с позиций сегодняшнего дня
видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование
все той же принципиальной теоретической конструкции. Так,
если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то
позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но
лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной
организации элементами теории организации неформальной
Иначе говоря, служащий по-прежнему рассматривался
лишь как «винтик» административной системы, хотя и
обладающий особыми индивидуальными свойствами. Однако
свойства эти интересуют того же, например, Саймона лишь с
точки зрения возможности повышения эффективности работы
организации. Сама же приоритетность эффективности и
рациональности как высших организационных ценностей, как и
прежде, сомнению не подвергалась.
Другой, во многом действительно альтернативный
подход начал формироваться лишь в 70-е годы усилиями Д.
Валдо, В. Острома и других авторов, в основном американских.
Выражая общий дух того во многом революционного для
Запада времени они подвергли фундаментальной критике
претензии доктрины, изображавшей бюрократию высшей
формой решения проблем современной цивилизации.
Появились концепции «отзывчивой» (responsive)
администрации, полицентризма, «плоских» структур и т. д.
Разумеется, и прежние веберовские концепции не могли быть
отброшены ни в серьезной теории, ни тем более в практике.
Произошел скорее некий синтез старого и нового подходов, в
практическом плане во многом воплотившийся в США в
административной реформе 1978 г и в последующих шагах уже
республиканской администрации, направленных на
децентрализацию управления, приближение его к людям и их
нуждам при сохранении достоинств основанных на
веберовоких постулатах формальных подходов к организации.
Сходные изменения произошли (и происходят) в 80—90-е годы
в ряде европейских стран.
Нет сомнения, что подход Вебера составил эпоху в
административной науке и практике, стал фундаментальной
7 См, напр: Simon H. Administrative Behavior N. Y, 1959; Sciences of
Artificial
N Y, 1969; Blau P. Bureaucracy in Modern Society. N. Y., 1959; The
Structure in
Modern Society. N. Y., 1959; The Structure of Organization. N. Y., 1971;
Crazier
M. The Bureaucratic Phe????????????
основой теории управления в индустриальном обществе.
Значение его до сих пор далеко не исчерпано. Но вместе с тем,
и это неизбежно, он нуждается в дополнении, обогащении
другими подходами. И мой по необходимости предельно
эскизный набросок эволюции, произошедшей в науке
управления, имеет целью показать читателю движение именно
в этом направлении. Суть его как представляется, состоит в
следующем.
Во-первых, веберовская модель дополняется теорией
неформальной организации, в рамках которой субъективный
фактор выступает уже не как источник «помех», подлежащих
уменьшению и, в идеале, устранению, но как неотъемлемый и
существенный компонент любой реальной организации. Нужно
не бороться с этим фактором (тем более что такая борьба в
принципе бесперспективна и потому бессмысленна), а
стремиться глубже понять его и, соединив с формальными
компонентами веберовской модели, создать единую,
всеохватывающую модель организации. Такая модель
позволяет использовать как объективные, так и субъективные
элементы для достижения более высокого уровня
организационной эффективности. Наиболее яркий
представитель этого подхода — Г Саймон.
Во-вторых, был сделан следующий, еще более
принципиальный шаг подвергнуто сомнению само стремление
представить модель бюрократической организации как
наилучший для всех случаев механизм решения проблем
современного общества. В этом плане обрели новую
популярность и смысл идеи федерализма, непосредственного
участия граждан в управлении, открытости административной
организации, приближения ее к людям и т. п. Движение и
поиски в данном направлении продолжаются и поныне, порой
входя в довольно серьезный конфликт с традицией
бюрократического управления, выдвигающей в качестве
главного доказательства своей незаменимости высокую
функциональную эффективность.
В нашей отечественной науке о государственном
управлении происходили в общем сходные процессы, только с
некоторым опозданием. После многолетнего явного акцента на
формальные, нормативные, информационные аспекты
администрирования, а затем обращения к «человеческому
фактору» лишь в его сугубо прагматическом, функциональном
аспекте в 80-е годы началось рассмотрение управления с
позиций более широкого, человеческо-гуманистического
подхода8, т. е. тоже произошла переоценка субъективного
компонента управления.
Вообще с какого-то момента психология в управлении
перестала довольствоваться вспомогательной ролью
«советника» по эффективному использованию «человеческого
материала» и сделала заявку на переосмысление проблем
О проблемах аппарата государственного управления как человеческой
системы, личности служащего, социально психологического аспекта
управленческих отношений и проч. См.: Оболонский А. В. Человек и
государственное управление. М. 1987.
взаимоотношений человека и организации с позиций общей
теории личности. Пожалуй, наиболее ярко и талантливо
поставил эти проблемы Э. Фромм. Он писал: «Люди наконец
стали сознавать, что они — лишь винтики бюрократической
машины, и не хотят больше мириться с этим отчуждением от
участия в решения их собственных проблем, с
бюрократическим взглядом на «управляемых» как на вещи,
предметы обладания и распоряжения в руках «компетентных
органов» и должностных лиц»9.
Крупный современный политолог В. Остром считает,
что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального
типа «полностью развитой бюрократии» способно создать
такую бюрократическую машину, в которой профессиональные
бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в
зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих
политических «хозяевах». Господство полностью развитой
бюрократии, по его мнению, превратит все формы
конституционного правления в одинаковые фикции
Единственной значимой политической реальностью останется
бюрократия10. Конечно, сам Вебер отнюдь не приветствовал бы
подобный сценарий и тем более не считал бы его целью.
Однако потенциально такая опасность в его идеальном типе
рациональной бюрократической организации присутствует. И
нацистская машина, думается, была одним из ее воплощений.
Машине же советской, к счастью, порой не хватало
рациональной организованности, но бед и беззаконий она тоже
сумела натворить сверх всякой меры. Более того, и
демократические западные государства, и тем более новая
российская государственность тоже подвержены опасности
бюрократического всевластия.
Таким образом, «реалистическая» трактовка феномена
бюрократии — это развивающийся подход, соединяющий
основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в
качестве универсального образца. База критики двояка —
научная и мировоззренческая. Научная критика основана в
первую очередь на данных современной социологии и
психологии, недвусмысленно свидетельствующих об огромной,
порой решающей роли неформальных связей между людьми, а
также их чувств, ориентации, установок — обстоятельство,
недооцениваемое последователями «чистой» веберовской
модели. Мировоззренческая же критика, с одной стороны,
основана на гуманистических и общедемократических идеалах,
а с другой — во многом воспроизводит марксову концепцию
отчуждения человека в системе бюрократических отношений.
Конкретные исторические формы бюрократии
В общем в «историко-географическом» плане можно
выделить восточную традицию с ее многоступенчатой,
склонной к произволу и неэффективной администрацией и два
варианта традиции западной — континентальную и англо-
американскую. Разумеется, это лишь первичное деление, только
задающее общие координаты для конкретного
9 Фромм Э. Иметь или быть. М. 1990. С. 327.
10 Ostrom V. Op. cit. P. 28.
страноведческого анализа. Принципиальное же различие двух
названных западных подтипов состоит в том, что на
Европейском континенте демократизация политической
системы произошла намного позже, чем возникла бюрократия,
и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего
немалыми полномочиями государственного аппарата
исполнительной власти сохранилась и была довольно
безболезненно инкорпорирована в политические системы
демократии. В Америке же процесс был обратным
государственным идеалом американской революции было
самоуправление свободных людей на свободной земле и
сильное недоверие к любой исполнительной власти,
ассоциировавшейся с колониальной администрацией
Британской Короны (оставляем в скобках тот парадокс, что как
раз британская администрация была наименее централистской
по сравнению с администрацией других европейских стран).
Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии
и на ее базе, «по определению» вызывала у граждан подозрения
и должна была приспосабливаться к условиям и политическим
ориентациям изначально эгалитарного общества11. Конечно, XX
век многое изменил в статусе американской бюрократии,
приблизив ее к европейским стандартам. И все же
самоуправленческая, федералистская традиция
настороженности и неприязни к «чиновникам из Вашингтона»,
стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела,
сохранилась. Более того, в последние десятилетия, с развитием
идеологии, о которой мы говорили в связи с «реалистической»
трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.
Каково же место российской бюрократии в этой
классификации? Мы уже обращали внимание читателя на ее
эклектичную специфику. Поэтому можно оказать, что она
занимает промежуточное положение между «восточной» и
«континентальной» традициями. Сопоставляя ее с бюрократией
американской, можно сказать, что они отправлялись от
противоположных исходных пунктов. В США это
федералистская традиция слабого, существенно ограниченного
в своих возможностях и полномочиях правительства, лишь
постепенно несколько усиливавшегося: сперва — в начале XIX
в — на базе взглядов и деятельности А. Гамильтона, затем, два
десятилетия спустя, — благодаря энергичной
административной практике президента Э. Джексона, а уже в
нашем столетии — вследствие теории и деятельности В
Вильсона и потом Ф. Рузвельта. В России же, как известно,
автократическая традиция отправлялась от понимания
государства как царевой вотчины, укрепилась петровско-
николаевским деспотическим абсолютизмом и лишь с середины
XIX в начала медленно, с попятными движениями размягчаться
под воздействием либерально-демократических веяний. Однако
после 1917 г. авторитаризм возродился в новом облике.
Последние годы принесли нам надежду на переход России на
демократический путь развития, в частности на реанимацию
11 Rourke Fr. Bureaucratic Power m National Policy Making. Boston,
Toronto,
1986. P. 121—187.
пусть слабых, преследовавшихся, почти раздавленных, но все
же выживших ростков демократии и самоуправления. Одним из
ключевых этапов на этом пути (если нам удастся по нему
продвигаться) должна будет стать реформа нашей бюрократии,
придание ей более цивилизованного характера, ограничение ее
полномочий и установление над ней эффективного
общественного контроля.
Что такое бюрократизм?
В отличие от бюрократического способа организации
управления бюрократизм — это болезнь, причем болезнь
общемировая, в той или иной степени распространенная почти
во всех странах. По своим масштабам и количеству
приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с
загрязнением окружающей среды. Однако если продолжить эту
аналогию, то можно вспомнить, что загрязнение среды —
побочное следствие промышленной революции, т. е. одного из
самых прогрессивных событий в мировой истории. Так и
возникновение современной бюрократической системы
управления в своем исходном пункте было нацелено на
решение весьма важной исторической задачи — преодоление
исторически предшествовавшей ей патриархальной системы
управления с ее очевидными и существенными пороками,
которые с определенного момента стали серьезным тормозом
на пути дальнейшего развития общественных
производительных сил.
Более того, без действия бюрократических (в
веберовском смысле слова) механизмов современное общество
не могло бы, как говорится, и дня прожить. Другое дело, что,
как писал Аристотель, любые правильные формы правления
имеют тенденцию вырождаться и искажаться, словно
отражение в кривом зеркале. Таким кривым зеркалом,
искажением рациональной бюрократической организации и
является бюрократизм.
В точном смысле слова бюрократизм означает власть
«бюро», т. е. письменного стола, — не народа, даже не
конкретного лица, а должностной позиции. Иначе говоря,
вспомогательная функция, призванная служить людям, быть
орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система
рационального отправления дел из инструмента превращается в
самодовлеющую машину.
В социально-политическом плане сущность
бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от
общества, в результате чего он превращается в
самостоятельную силу с собственными эгоистическими
интересами, которые он всячески поддерживает и обеспечивает,
используя свое положение распорядителя общественными
делами. Ведь практических возможностей для реализации своих
групповых интересов у аппарата в силу его места в структуре
управления обществом, пожалуй, больше, чем у какой-либо
иной общественной группы. При этом проблема не сводится к
злостному, своекорыстному бюрократизму. Она связана с самой
логикой социальной структуры и общественного разделения
труда: в любом обществе неизбежно существуют не только
общие, но и особые интересы, в частности групповые. И те, кто
имеет большие возможности для обеспечения приоритета этих
интересов, естественно, их используют.
Отсюда чиновник в принципе не может быть абсолютно
бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер; он склонен
использовать свое положение в собственных интересах. На
уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так:
аппарат порой стремится навязать обществу свой собственный
интерес как интерес якобы всеобщий. Другой объективной
основой для перерождения рациональной бюрократии является
ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой
монополии чиновника на компетентность, оставляющей за
«простыми» людьми лишь роль просителей, ходатаев.
И с организационно-технической точки зрения
бюрократическая модель управления тоже содержит
предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых,
поскольку первая задача чиновника — обеспечить соблюдение
единых, общих для всех формальных правил, то постепенно эта
задача превращается в самоцель. Рациональная в своей основе
форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а
содержание подменяется формой. Снижается уровень
понимания проблем, возникающих перед аппаратом, перед
отдельными его звеньями и служащими. Таким образом, для
бюрократа задачи государственные (превращаются, по Марксу,
в задачи канцелярские. Всю сложность и многообразие
реальных общественных дел он стремится втиснуть в рамки
набора неких стандартных ситуаций, пытается подогнать
действительность под свое ограниченное понимание и
приспособить для удобства своего с ней обращения. Далее,
очень важен для понимания логики бюрократической машины
небезызвестный «закон Паркинсона», согласно которому
бюрократическая организация стремится к расширению своего
влияния, к саморазрастанию. При этом отнюдь не наблюдается
стремления к повышению собственной ответственности за
состояние дел, скорее даже наоборот. Максимизация масштабов
и сферы своего контроля при минимизации ответственности —
вот бюрократический идеал.
Часто бюрократизм отождествляют с волокитой,
отписками, канцелярщиной и т. п. Думается, однако, что при
этом внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее
внутренним содержанием, которое В. И. Ленин довольно
удачно определил как «подчинение интересов дела интересам
карьеры»12.
Сказанного, по-видимому, достаточно для общего
понимания существа явления. Теперь попытаемся дать его
определение. Итак, бюрократизм включает в себя следующие
компоненты: в политическом плане — чрезмерное разрастание
и безответственность исполнительной власти; в социальном
— отчуждение этой власти от народа; в организационном —
канцелярист екая подмена содержания формой; в морально-
психологическом — бюрократическая деформация сознания.
Феномен бюрократизма многолик, многофакторен и
12 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 8 С. 351.
мириадами нитей связан почти со всеми общественными
институтами. В сущности, это целая проблемная область,
изучение которой требует усилий обществоведов многих
специальностей. Горький парадокс, однако, состоит в том, что
именно в силу распространенности, которую получило это
явление в нашей действительности, его исследование
применительно к отечественной реальности было фактическим
табу для (нескольких поколений наших ученых. В результате
мы не располагаем сегодня даже настоящим «анамнезом»
заболевания, а между тем оно приобрело весьма запущенную
форму и его развитие уже серьезно подорвало уровень
общественного здоровья. Если мы не сумеем принять
эффективных мер по излечению нашего общественного
организма, то за исход трудно поручиться. Но чтобы лечение
было успешным, болезнь нужно прежде всего понять, познать.
Ни заклинания, ни кровопускания не помогут. А мы в данном
случае, похоже, только начинаем выходить из этой
средневековой стадии лекарского искусства.
ПОСТСОВЕТСКОЕ ЧИНОВНИЧЕСТВО
Один из самых глубоких современных аналитиков
феномена бюрократии недавно скончавшийся Юджин Каменка
писал, отмечая его универсальный характер, что «бюрократия
(превыше различий между капитализмом и коммунизмом,
демократией и диктатурой, индустриализированным «западным
миром» и организованным деспотизмом древних империй и
«аграрных» обществ. Она сформировала наше прошлое и
намерена господствовать над нашим будущим. Насколько
важна, однако, концепция бюрократии, настолько же
различным, нестрогим и сбивающим с толку образом ее
используют»13. Эта сентенция автора предваряет его
исследование исторических форм бюрократии от древней
Месопотамии до позднего СССР, демонстрирующее, впрочем,
не только их общность, но и, пожалуй, в не меньшей степени их
многие качественные отличия друг от друга. И все же сходство
некоторых аспектов организации совершенно различных
обществ, как, скажем, учет сельскохозяйственной продукции в
древнем Перу и в советском плановом хозяйстве, впечатляет. А
что уж говорить о преемственности в рамках одной и той же
страны! Поэтому современный российский государственный
аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его
прямых предшественников — аппарата Российской империи и
Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде
аспектов не просто велика — она больше, нежели в обществах,
не переживавших в нынешнем веке социально-политических
катаклизмов, подобных нашим. И, пожалуй, интегрирующий
аспект этой преемственности состоит в том, что нынешнее
наше чиновничество, как и его предшественники, «не
дотягивает» до бюрократии в классическом, «веберовском»
значении этого слова, в каком оно живет в современном языке.
Для этого его действия (во всяком случае в советские времена),
с одной стороны, были чересчур уж тесно переплетены с
13 Kamenka E. Bureaucracy Cambridge, (MA), USA, 1989. P. IX.
мириадами нитей связан почти со всеми общественными
институтами. В сущности, это целая проблемная область,
изучение которой требует усилий обществоведов многих
специальностей. Горький парадокс, однако, состоит в том, что
именно в силу распространенности, которую получило это
явление в нашей действительности, его исследование
применительно к отечественной реальности было фактическим
табу для (нескольких поколений наших ученых. В результате
мы не располагаем сегодня даже настоящим «анамнезом»
заболевания, а между тем оно приобрело весьма запущенную
форму и его развитие уже серьезно подорвало уровень
общественного здоровья. Если мы не сумеем принять
эффективных мер по излечению нашего общественного
организма, то за исход трудно поручиться. Но чтобы лечение
было успешным, болезнь нужно прежде всего понять, познать.
Ни заклинания, ни кровопускания не помогут. А мы в данном
случае, похоже, только начинаем выходить из этой
средневековой стадии лекарского искусства.
ПОСТСОВЕТСКОЕ ЧИНОВНИЧЕСТВО
Один из самых глубоких современных аналитиков
феномена бюрократии недавно скончавшийся Юджин Каменка
писал, отмечая его универсальный характер, что «бюрократия
(превыше различий между капитализмом и коммунизмом,
демократией и диктатурой, индустриализированным «западным
миром» и организованным деспотизмом древних империй и
«аграрных» обществ. Она сформировала наше прошлое и
намерена господствовать над нашим будущим. Насколько
важна, однако, концепция бюрократии, настолько же
различным, нестрогим и сбивающим с толку образом ее
используют»13. Эта сентенция автора предваряет его
исследование исторических форм бюрократии от древней
Месопотамии до позднего СССР, демонстрирующее, впрочем,
не только их общность, но и, пожалуй, в не меньшей степени их
многие качественные отличия друг от друга. И все же сходство
некоторых аспектов организации совершенно различных
обществ, как, скажем, учет сельскохозяйственной продукции в
древнем Перу и в советском плановом хозяйстве, впечатляет. А
что уж говорить о преемственности в рамках одной и той же
страны! Поэтому современный российский государственный
аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его
прямых предшественников — аппарата Российской империи и
Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде
аспектов не просто велика — она больше, нежели в обществах,
не переживавших в нынешнем веке социально-политических
катаклизмов, подобных нашим. И, пожалуй, интегрирующий
аспект этой преемственности состоит в том, что нынешнее
наше чиновничество, как и его предшественники, «не
дотягивает» до бюрократии в классическом, «веберовском»
значении этого слова, в каком оно живет в современном языке.
Для этого его действия (во всяком случае в советские времена),
с одной стороны, были чересчур уж тесно переплетены с
13 Kamenka E. Bureaucracy Cambridge, (MA), USA, 1989. P. IX.
политикой, а с другой — недостаточно обезличены и связаны
нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не
хватало и не хватает беспристрастности да и просто
компетентности в осуществлении своих полномочий, поскольку
они в отличие от веберовских бюрократов отбирались и
продвигались не столько на основе профессиональных
достоинств, сколько на основе «политических качеств» и (или)
протекции. Поэтому, строго говоря, я рассматриваю наше
чиновничество как квази(недо) бюрократию.
Помимо других своих ролей (особенно в советское
время) чиновники выполняли роль «мальчиков для битья»:
политики любили демонстративно покритиковать неумелых
или своекорыстных бюрократов, дабы дистанцироваться от
непопулярных мер и продемонстрировать столь несложным
способом свою «солидарность с народом». (Справедливости
ради .надо сказать, что прием этот, в традиционном российском
варианте выражавшийся формулой «царь добрый, да бояре
злые», стар, как мир, к нему прибегали и прибегают властители
самых разных стран, эпох и цивилизаций, не исключая
нынешних демократических политиков и Запада, и Востока.)
Иногда на волне таких критических кампаний и нам, ученым,
удавалось проникнуть в отдельные аппаратные структуры и
провести их критический анализ. Но в целом тема
отечественной бюрократии, во всяком случае на уровне
эмпирических исследований, была закрыта для серьезного
изучения. Аппарат умел оградить себя от любопытства
посторонних.
В постсоветское время ситуация в этом отношении мало
изменилась. Пожалуй, аппарат стал даже еще более закрытым
для исследователей. И помогло ему уйти из фокуса
общественного внимания наряду с прочим развитие чисто
политических событий, оказавшееся столь насыщенным и
драматичным, что аналитикам стало как-то не до чиновников.
Тех же это в высшей степени устраивает, особенно во времена,
когда появились как никогда ранее широкие и соблазнительные
возможности конвертировать административные позиции и
влияние в нечто материальное.
Между тем роль госаппарата в периоды, подобные
нынешним, чрезвычайно важна и интересна. Да и вообще
проблема роли чиновничества в эпоху политической
трансформации — одна из ключевых для науки и практики.
Иногда ее удается решить с более или менее приемлемыми
издержками. В других случаях отсутствие такого решения
может привести к извращению или даже к провалу реформ. И
история, и современная политическая практика дают немало
примеров как позитивной, так и негативной роли бюрократии в
политических и социальных преобразованиях. Но всегда она
накладывала на них тот или иной отпечаток.
Вопросов в связи с этим возникает множество. Назовем
некоторые из них. Должны ли (и могут ли в принципе)
служащие сохранять в подобных обстоятельствах
политическую нейтральность или же они неизбежно примут ту
или иную политическую сторону? Может ли аппарат
рассматриваться как желательный стабилизирующий фактор,
своего рода «якорь» в бурном море реформ или же он скорее
представляет собой препятствие для них? Может ли та же самая
административная машина одинаково служить разным
политическим «хозяевам»? Какова здесь роль законодательства
о государственной службе? Как проводить процесс передачи
полномочий из центра на места, чтобы избежать потери
управляемости системой и хаоса? Какова оптимальная
стратегия поддержки местного управления и самоуправления?
Будем надеяться, что в итоге нашего обсуждения ответы хотя
бы на некоторые из этих вопросов станут более ясными
О составе и социальном статусе чиновничества
Сразу предупредим, что речь пойдет главным образом о
высшем и среднем чиновничестве, т. е. о разных уровнях
бюрократической элиты, а не о «клерках», иными словами, о
тех, кого в СССР привычно называли номенклатурой. Именно
этот слой оказывает непосредственное влияние на разные
аспекты жизни и на самый уклад нашего общества и потому в
связи с общей задачей исследования является главным
объектом нашего внимания.
Прежде всего напомним основные социально-правовые
характеристики статуса работника государственного аппарата.
Во-первых, это непосредственная причастность по роду работы
к подготовке, принятию и (или) проведению в жизнь решений в
сфере исполнительно-распорядительной деятельности
государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут
за собой заметные экономические и иные социальные
последствия для общества в целом или какой-то его части. Во-
вторых, это наличие правомочий и возможности выступать в
пределах своей компетенции от имени государственных
органов и тем самым от лица государственного интереса. В-
третьих, это сочетание строгой нормативной
регламентированности деятельности в формально-процедурном
отношении с довольно широкой возможностью принятия
волевых решений на основе субъективной интерпретации
ситуации и нормативных установлений. Наконец, в-четвертых
(но отнюдь не в ‘последнюю очередь по важности), это
принадлежность к особой профессионально-статусной группе,
хотя и состоящей из представителей разных профессий, но
объединяемой работой в государственном аппарате, что
предполагает наличие у принадлежащих к ней лиц
определенных государственно-властных полномочий и тем
самым более значительной, чем у подавляющего числа других
граждан, возможности влиять на состояние дел в обществе, а
следовательно, повышенной за это ответственности.
Преемственность номенклатуры. Начнем с вопроса о
степени персональной преемственности между номеклатурой
нынешней — демократической, и прежней —
коммунистической. По данным социолога О. Крыштановской, в
правительственных структурах 75%, а в бизнесе — 61% —
выходцы из старой советской номенклатуры14. При этом
14 См.: Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия.
1996.
10 янв.
больше половины из них попали в номенклатуру даже не при
Горбачеве, а еще раньше — при Брежневе15.
Одни эти цифры ставят большой вопросительный знак
над официальным тезисом о демократической революции и
дают косвенное, но достаточно убедительное подтверждение
концепции Е. Гайдара о произошедшей «номенклатурной
приватизации государства». По его словам, «коммунистическая
олигархия сама стала могильщиком своего строя, впрочем,
могильщиком расчетливым и корыстным, надеющимся
обогатиться на собственных похоронах, точнее, превратить
похороны своего строя в свое освобождение от него и рождение
нового… тоже номенклатурного строя»16. Собственно, так и
произошло: «…именно номенклатура (и ее «дочерние отряды»
вроде так называемого комсомольского бизнеса) прежде других
обогатилась в ходе раздела собственности»17.
Правда, здесь возникает вопрос к Егору Тимуровичу:
понимал ли он это в 1992 г., когда стоял у руля государства, но
не предпринял каких-либо антиноменклатурных действий?
Конечно, возможно, что в той ситуации он был не в состоянии
открывать еще один фронт, хотя, думается, как раз на это он
получил бы мандат общества скорее, чем на что-либо другое.
Впрочем, дело, наверное, все-таки в самой концепции Гайдара о
неизбежности «тартюфовского поворота революции»18, о том,
что «Россию у номенклатуры нельзя, да и не нужно отнимать
силой, ее можно «выкупить»19, а, может, и в том, что он, сам
того не сознавая, тоже выполнял роль одного из
«уполномоченных» номенклатуры (прибегая к терминологии
Крыштановской20).
Однако вопрос о цене, которую общество так или иначе
платит за разные варианты проведения реформ, выходит за
пределы нашей темы. В ее же рамках, видимо, в любом случае
можно констатировать наличие социальной страты
номенклатурных «мутантов», ценой определенных изменений
успешно переживших политические перемены и, более того,
укрепивших благодаря им свое положение.
Для сохранения же за фасадом якобы радикальных
политических перемен выгодного бюрократической элите status
quo ante требовалось выполнить по меньшей мере два условия,
сохранить два прежних «правила игры»: первое —
«пастушеской стратегии власти»21, второе — максимально
15 См.: Савватеева И. О тех, кто нами правит // Известия. 1995. 15 мая.
16 Гайдар Е. Государство и эволюция. М., 1995. С. 103. Впрочем, Гайдар
не
первым из серьезных аналитиков (коих следует отделять от
политиканствующих демагогов, жонглирующих в определенного сорта
изданиях словечками типа «прихватизация», «антинародный режим» и т. п.)
описал этот феномен. Так, о «номенклатуризации реформ» писал, например,
А. Панарин (см.: Панарин А. Цивилизационный процесс в России // Знамя.
1992. № 7.), а о «бюрократическом абсолютизме» — Ю. Левада и другие
(см.: Коммунист. 1988. № 12).
17 Гайдар Е. Указ. соч. С. 104.
18 Там же. С. 136.
19 Там же. С. 143.
20 См.: Крыштановская О. Указ. соч.
21 Ostrom E. Governing the Commons The Evolution of Institutions for
Collective
Action. Cambridge, 1990. P. 9.
возможной персональной и духовной преемственности элиты.
Как теперь понятно, в номенклатуру лишь для вида и «строго
по пропускам» было допущено некоторое число «пришельцев»
(в том числе и из демократов), причем «пропуска» выдавала
прежняя номенклатура. Так что другая гипотеза Гайдара — о
чистой спонтанности действий номенклатуры — не бесспорна.
Сами же «пришельцы» со временем либо достаточно быстро
восприняли правила корпоративного поведения, либо были
выдавлены из системы, в частности из-за недостатка
профессиональной подготовки, но, разумеется, не только и не
столько из-за этого.
Причины снижения качества работы системы. В целом
наша административная система стала работать еще хуже, ибо,
сохранив почти все свои прежние недостатки, она приобрела
новые. Наиболее очевидный из них — снижение уровня
профессионализма. Это связано с тем, что наиболее
квалифицированные и способные аппаратчики покинули
государственную службу, в основном переместившись в
коммерческие структуры. Другое, более глубокое изменение
связано, как это ни шокирующе звучит для настроенных по
демократическому камертону ушей, с исчезновением КПСС-
ного «хозяина», который пусть из соображений, далеких от
подлинных общественных интересов, но все же достаточно
жестко контролировал деятельность аппарата. Иначе говоря,
аппарат служит, хотя и с ленцой и небескорыстно, не забывая о
собственных нуждах, своему партийному «боссу». Теперь же
прежний босс исчез, а служить обществу, как это, собственнно,
и должно быть, аппарат никто всерьез и не пытается научить.
Борьба больше ‘идет за роль его нового хозяина. В этих
условиях, естественно, повысился уровень самостоятельности
аппарата: освободившись от роли «слуги», он без шума, но
весьма эффективно отвоевывает себе роль хозяина общества.
Гигантски возрос и размах аппаратной коррупции, ставшей
почти неформальной нормой поведения.
К тому же перестал действовать прежний неформальный
«кодекс административной морали». Разумеется, он был плох и
нес с собой массу человеческих и организационных издержек. В
частности, партийно-номенклатурные правила отбора и
продвижения отнюдь не способствовали выдвижению лучших,
а, напротив, отсекали независимо мыслящих, талантливых и
настроенных на перемены администраторов. Но все же нормы
этого кодекса как-то сдерживали разгул бюрократической
безнаказанности. Однако на смену им пришел не новый, более
совершенный кодекс, а почти полный моральный вакуум, или,
как любят повторять наши усвоившие уголовный жаргон
политики и журналисты, «беспредел».
Нормативная институционализация бюрократической
корпорации. Само по себе стремление аппарата подчинить себе
политику под флагом борьбы за независимость от произвола
политиков характерно отнюдь не только для России, но имеет и
некоторую российскую специфику. Как и на Западе,
бюрократия стремится получить максимальное
информационное преимущество, а также убедить общество и
политиков в своей незаменимости и компетентности. Еще М.
Вебер отметил, что монополия на роль профессиональных
экспертов — основа бюрократической власти. Отсюда и
стремление к засекречиванию всего к вся. Однако в некоторых
странах, например в США, существуют противовесы этому
стремлению в виде как высокого профессионального уровня
самих политиков, которых совсем не просто «водить за нос»,
так и возможности политиков привлечь независимых экспертов
из частного сектора. У нас же и разрыв между
профессиональной компетентностью политика и
администратора, как правило, очень велик в пользу последнего,
и возможностей для независимого достоверного анализа
гораздо меньше. Потому наши политики часто становятся
заложниками информации и анализа, исходящих даже от не
слишком квалифицированных чиновников.
Недавно порыв наших бюрократов к независимости
своей корпорации получил наконец юридическое оформление в
виде Федерального закона «Об основах государственной
службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. Этот
образец «корпоративного устава» содержит, пожалуй,
беспрецедентную для современных государств систему
бюрократических чинов в трех измерениях — категории,
группы, разряды. (Право, есть нечто символическое в этой
трехмерности, ибо, как известно, весь наш мир тоже трехмерен,
а бюрократия, стало быть, претендует быть неким
«параллельным» миром.) Категорий три — «А», «Б» и «В»;
групп пять, называются они так: «высшие…», «главные…»,
«ведущие…», «старшие…» и «младшие государственные
должности государственной службы», причем нумерация идет
вверх по должностной лестнице; разрядов пятнадцать —
«действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го
класса», «государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса»,
«советник РФ 1, 2 и 3-го класса», «советник государственной
службы 1, 2 и 3-го класса» и, наконец, «референт
государственной службы 1, 2 и 3-го класса»22. Каждый «этаж»
разрядов полностью соответствует определенному «этажу»
должностей, так что рационального смысла в этом «третьем
измерении» вроде бы не слишком много, кроме разумеется,
«бюрократической эстетики», превыше всего чтящей
единообразие, регулярность и «похожесть на военных». Да и в
самих названиях «титулов» и должностей больше всего
безвкусного бюрократического тщеславия, сознания
«избранности», посвященности в важные государственные
дела. Авторы Закона в этой части, по существу, возрождают дух
XVIII столетия, умудрившись, однако, перещеголять даже
Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся. Не
хватает лишь мундиров для чиновников. Во всяком случае эта
сетка открывает гигантское поле «важной государственной
работы» и возможностей потешить бюрократическое тщеславие
многочисленных кадровиков и их начальников.
Причем происходит это во времена, когда другие
22 Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», ст.
1, п. 1 ст. 6. и п. 3 ст. 7 // Росс. газ. 1995. 3 авг.
общества, даже такие традиционно стратифицированные, как
Великобритания, стремятся преодолеть это наследие
иерархического феодального общества23. Мы же возрождаем
институты, ставшие анахронизмом еще в XIX в.
Разумеется, Закон содержит и ряд норм, действительно
способствующих формированию общественно необходимого
статуса современной гражданской службы: введение
квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на
замещение вакантных должностей, ограничения, связанные со
статусом государственного служащего, гарантии и привилегии
служащих… Однако в целом, думается, в духе Закона все же
преобладает не «merit system», т. е. принцип оценки и
продвижения служащих на основе их заслуг и достоинств,
являющийся основой современной государственной службы в
развитых странах и даже вошедший в ее формальное
определение, а желание создать режим воспроизводства и
защиты чиновничьей касты.
Другим и, возможно, самым эффективным способом
институционализации нашей бюрократией своего особого
статуса стало использование «смутного» переходного времени
для приобретения наряду с фактическим и юридического
контроля над гигантскими «ломтями» госсобственности. Оно
шло несколькими путями — через формальное закрытое
акционирование как предприятий, так и таких грандиозных
государственных монополий, как Газпром, через приватизацию
особо лакомых кусков государственного «пирога», а то и через
такие трудно уловимые комбинации, в результате которых, с
одной стороны, как бы на пустом месте внезапно возникли
миллиардные состояния, а с другой — целые сегменты
национального достояния (как, например, пресловутые «деньги
КПСС») просто растворились в воздухе. О. Крыштановская
частично описывает механику последнего рода трансформаций
через образование так называемого класса уполномоченных, т.
е. главным образом молодых людей, формально вроде бы не
связанных с номенклатурой, но на деле являвшихся ее как бы
доверенными лицами — «трастовыми агентами». Е. Гайдар и
другие авторы называют произошедшее «конвертированием
власти в собственность» или попросту «приватизацией
государства».
Иными словами, можно сказать, что при исчезновении
прежнего партийного «хозяина» произошло «присвоение»
государства бюрократией. Парадоксальным образом у нас
реализовалась марксова оценка прусского государства как
«частной собственности бюрократии».
Поэтому в наших условиях особенно сомнительно
звучит тезис об отделении исполнительного аппарата от
политики, ибо он получил гигантские возможности для ее
подчинения себе.
Несправедливость тотального очернения нашей
бюрократии. Разумеется, сказанное выше не следует понимать
как выдвижение «коллективного обвинения» против всех
23 См., напр.: Оболонский А. Эволюция государственной службы
Великобритании // Государство и право. 1996. № 6.
работников госаппарата. В нем есть немало честных и даже
самоотверженных администраторов, а также просто «рабочих
лошадок», далеких от всего этого передела собственности. Речь
идет о социальном смысле событий. А кто за сценой управлял
этим процессом и в какой мере он является криминальным, не
нам судить. Как говорится, на это есть «компетентные органы».
Да и неясно, насколько перспективной могла бы стать подобная
«охота». Во всяком случае в массовых размерах она
определенно не принесла бы ничего хорошего. Поэтому,
возможно, есть определенный прагматический резон в позиции
Гайдара, считающего, что, поскольку собственность у
номенклатуры все равно не отнять, ее лучше у нее как бы
«выкупить», хотя с моральной точки зрения это звучит ужасно.
Да и вообще я считаю несправедливо односторонней и
легковесной давнюю традицию тотально негативной оценки
нашей бюрократии — и дореволюционной24, и даже советской.
В ее составе помимо значительного числа достаточно
квалифицированных и добросовестных работников среднего
звена (кстати, в течение некоторых, но достаточно
продолжительных периодов нашей истории оплачивавшихся
довольно невысоко) встречались и люди с подлинно
реформаторской ориентацией, особенно во времена, обещавшие
перемены, например в первой половине царствований
Александра II, Николая II, при Хрущеве… Другое дело, что
такие «розовые периоды» бывали не слишком долгими, и в силу
этого традиции либерального и сознающего свою социальную
ответственность чиновничества не смогли получить
достаточного развития в нашей убивавшей все живое
политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причем
не только госаппарата, но и всего общества.
Постсоветское чиновничество с позиций теории
бюрократии.
Взглянем теперь на наш аппарат с точки зрения общей
теории вопроса. Напомним, что многочисленные трактовки
понятия бюрократии можно свести к четырем основным типам
— веберовской, марксовой, имперской («восточной») и
«реалистической» (современной)25.
Начнем с позиции К. Маркса как наиболее крайней.
Известно, что его критика бюрократии носит тотально-
нигилистический характер, и в этом вопросе он близок к
анархизму. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным
злом. Ей инкриминируются и «присвоение государства», и его
обожествление, и подчинение общественного интереса частным
интересам власти и конкретного чиновника, и корпоративное
своекорыстие, и извращенное восприятие действительности, и
произвол, и притязания на монополизацию знания, и
формалистика, и карьеризм… Все это объединяется
интегральной категорией отчуждения и резюмируется общей
оценкой бюрократии как организма-паразита, принципиально
24 Подробнее см.: Оболонский А. Драма российской политической истории
система против личности. М.1994. С. 167—171.
25 Подробнее см.: Оболонский А. В. Бюрократия и бюрократизм (к теории
вопроса) // Государство и право. 1993, № 12. С. 88—98.
не способного играть какую-либо положительную роль в жизни
общества26. Конечно, нельзя не отдать должное марксовой
критике за ее глубину и значительную обобщающую силу.
Вместе с тем очевидны ее некоторая идеологизированность и
даже зашоренность. Ведь если принять ее за полный анализ и не
признавать за бюрократической формой организации никаких
достоинств, то остается непонятным, как и почему она стала
универсальной моделью управления общими делами в самых
разных обществах, включая демократические, почему она
вообще работает, справляясь при этом достаточно успешно с
решением сложных проблем, и к тому же во многих странах
пользуется довольно высоким авторитетом у граждан.
Думается, в своих конкретных инвективах эта критика в
основном может быть отнесена и к нашему современному
чиновничеству, исключая чересчур уж размашистую оценку его
как организма-паразита и принципиальное идеологическое
отрицание за ним какой-либо положительной социальной роли.
Ну и, конечно, «обожествление» государства вряд ли вяжется с
нашим достаточно циничным бюрократическим сознанием. Но
если заменить эту характеристику на более нейтральную, то все
встанет на свои места.
Теперь о трактовке М. Вебера. Напомним, что
основными компонентами веберовского определения
бюрократии являются иерархическая субординированность
всех субъектов бюрократической организации, их связанность
нормами закона и административными процедурами,
безличность, т. е. независимость решения от личных желаний
конкретных исполнителей, и рациональность. Два других
признака, вошедших в классическое описание современной
западной бюрократии, — ее политическая нейтральность и
кадровая политика, основанная исключительно на деловых
достоинствах и заслугах служащих (merit system), — логически
вытекают из веберовской конструкции, хотя Вебер и не
называет их в числе ее конституирующих признаков27.
Когда Вебер классифицирует различные исторические
типы человеческих обществ, для него главным является
источник легитимности власти. Он выделяет три таких
источника — традицию, личную харизму лидера и безличный
рационально-законный порядок. При этом люди подчиняются
власти в первом случае в силу обычая, во втором — в силу
признания исключительности личных качеств руководителя, в
третьем — в силу своего согласия с более общими ценностями,
на которых зиждется рационально-законное правление. Третий
вариант и является, по Веберу, эквивалентом современного
демократического порядка, включающего в себя бюрократию
как один из важнейших своих компонентов28, хотя, как он
показывает в своем историческом анализе, многие (но не все)
Подробнее см.: Макаренко В. П. Анализ бюрократии классово-
антагонистического общества в ранних работах К. Маркса. Ростов н/Д.,
1985.
27 См., напр.: Weber M Essay on Bureaucracy // Rourke F. Bureaucratic
Power in
National Policy Making. Boston, 1986. P. 62—73.
28 Etziony A. Modern Organizations Prentice-Hall, 1964.
элементы бюрократической организации существовали еще в
государствах древнего мира — Египте, Месопотамии и т.д.
Если «наложить» веберовскую модель на наш
современный аппарат, то очевидно, что ему для соответствия
этой модели не хватает как подчиненности закону, так и
безличности, минимизации простора для личного усмотрения
конкретного чиновника, которое в рамках нашей традиции,
увы, почти равносильно произволу. В нашем чиновничестве
слишком много «гоголевского»
Заметим, однако, что сохранение в организации
личностно-человеческого начала не всегда плохо:
неформальные связи чиновников, аппаратные традиции,
элементы харизмы руководителей, а порой даже элементы
коррупции при определенных обстоятельствах повышают
эффективность работы организации, тогда как доведенные до
предела ее «машинизация», элиминирование человеческого
фактора подрывают ее.
Далее, следует отметить, что новый Закон «Об основах
государственной службы Российской Федерации» впервые ‘В
нашей истории создал нормативные предпосылки для движения
в сторону «меритократии», призванной прийти на смену как
дореволюционной системе выслуги, так и советской системе
партноменклатуры29. Что же касается принципа политической
нейтральности, то у нас в стране он никогда не работал: при
царях чиновники обязаны были верно служить престолу и
присягали на верность конкретному монарху, при большевиках
же условием службы была постоянно подтверждаемая верность
«линии партии», а на практике — последним партийным
указаниям и конкретным партийным начальникам (на
большевистском «новоязе» это называлась «подбор кадров по
политическим качествам»). Любопытная метаморфоза
произошла в 1991 г. Чуя предстоящие перемены, аппарат не
стал противиться своей формальной департизации. Это
позволило ему выйти из-под удара демократического
общественного мнения, требовавшего его чистки, и
практически сохранить прежний кадровый состав (за
исключением ушедших добровольно). Он даже изловчился, не
скрывая своих коммунистических симпатий, в то же время
превентивно развернуть демагогию о «недопустимости
преследования за убеждения» и об «угрозе повторения 37-гo
года». Плоды такой несменяемости аппарата власти при смене
(во всяком случае декларированной) политического строя
общество пожало позднее.
С точки зрения современной теории бюрократии
очевидно, что идея полной аполитичности аппарата утопична,
(недостижима. Более того, определенная степень его
политической ангажированности, особенно при серьезных
29 Любопытна этимология этого слова. Nomenclator в древнем Риме — это
специальный человек, обычно раб, обладавший хорошей памятью на имена
и подсказывавший хозяину, как зовут людей, как правило, нижестоящих, с
которыми тот в данный момент общается. Применительно же к нашей теме
это означает, что номенклатура — система как бы подсказки людей,
подходящих для занятия освобождающихся должностей.
(политических переменах, не только неизбежна, но и
желательна: аппарат не должен блокировать, тормозить или
извращать смысл реформ, как это случилось у нас; в то же
время он не. должен машиноподобно исполнять зачастую
безответственные решения легислатур, принимаемые в
политиканских целях, чему, к сожалению, тоже имеется немало
примеров в нашей политической действительности.
В демократических странах не стесняются проводить
проверку служащих на лояльность, т. е. на верность основам
конституционного строя, а также налагать ограничения на их
политическую деятельность. И это не входит в какое-либо
противоречие с критерием политической нейтральности.
Кстати, и наш новый Закон в ст. 11 «Ограничения, связанные с
государственной службой», подтвердив департизацию
госорганов, одновременно установил запрет «использовать свое
служебное положение в интересах политических партий».
Посмотрим, как будет реализовываться эта норма.
В целом наш аппарат пока явно не дотягивает до
веберовских стандартов рациональной бюрократии, хотя
определенное движение в эту сторону нельзя не отметить. Все
же пока иного названия, чем «квазибюрократия», он, пожалуй,
не заслуживает. Парадокс, однако, состоит в том, что в
последние десятилетия веберовская модель, к которой мы
сознательно или нет, но подтягиваемся, сама подверглась
довольно существенной мировоззренческой и практической
модернизации в рамках «реалистической» трактовки
бюрократии.
«Первый звонок» прозвучал еще до войны, с появлением
теории неформальной организации, созданной Э. Мейо на базе
его знаменитого исследования администрации долины реки
Теннеси. Позднее появились и другие работы, прежде всего Г.
Саймона, П. Блау, М. Крозье, а в 70-е годы начались серьезная
теоретическая критика и попытки практического отхода от всех
трех основных идеологических постулатов «веберизма» —
презумпции политической нейтральности бюрократии, ее
безусловной оптимальности как организационной формы и
безличности как ее важнейшего достоинства. Появились
концепции «отзывчивой» (responsive) администрации,
полицентризма, «плоских» структур и т.д. Но, разумеется,
веберовские конструкции были не отброшены, а скорее
дополнены «человеческим аспектом», распространяющимся как
на саму организацию правительственной службы, так и на ее
взаимоотношения с обществом, а также признанием
необходимости по мере возможности ограничивать даже самую
что ни на есть рациональную и хорошую бюрократию. Именно
в этом, если быть максимально кратким, и состоит
«реалистическая» теория бюрократии.
Проблема же нашей, отечественной государственной
службы видится в том, что все эти идеи, и прежде всего
концепция социально «отзывчивой» и ограниченной
бюрократии, пока еще практически совсем не вошли ни в наше
общественное сознание, ни в практику. И Закон об основах
государственной службы вряд ли можно считать серьезным к
ней приближением. То что мы сейчас имеем, — это, с одной
стороны, очевидный корпоратизм государственной службы и ее
претензии на неограниченный контроль над общественной
экономикой и жизнью, а с другой — исходящая из самых
разных общественных слоев, от самых разных политических
сил ее тотальная нигилистическая критика. Ни одна из этих
крайностей не сулит обществу ничего хорошего. Оптимум
находится между полюсами. И, думается, во многом именно в
адаптации и развитии применительно к нашим условиям
«реалистической» концепции бюрократии состоит основной
резерв совершенствования, модернизации института
российской государственной службы.
Что же касается имперской («восточной») трактовки
теории бюрократии, то с ней у нас связана традиция
богатейшая, уходящая в глубь веков и получавшая постоянные
подкрепления. Напомним вкратце суть этого типа бюрократии.
Это возможность широкого произвола по отношению к
подвластному населению три отсутствии собственной
индивидуальной или корпоративной формальной
защищенности от произвола «сверху» — со стороны
царствующей особы, теократического или партийного
руководства. Даже формальный статус такой государственной
службы — не публичная, а либо царская, либо ватиканская,
либо партийная. Как это оформляется фразеологически — в
виде ли службы батюшке царю, папе римскому, «народному
нацистскому» или «общенародному социалистическому»
государству — не суть важно. Важно, что это в основе своей
служба лакея, но лакея привилегированного, обладавшего
широкими возможностями манипулировать своими
полномочиями и помыкать теми, кто ниже его.
Все остальные атрибуты — экзамены на возможность
получения должности, как в Китае, развитое или даже
изощренное делопроизводство, как, например, еще в древнем
Египте и Месопотамии, личное богатство, как в Риме и
Византии, — сути отношений не меняют. Так, в позднем Риме,
а особенно в Византии и в Оттоманской империи бюрократы
(даже самые важные) набирались из вольноотпущенников или
просто из других этнических либо религиозных групп. Скажем,
у турок они рекрутировались из числа христиан и оставались
рабами султана, даже достигнув самых высоких должностей. И
это был для них не позор, а путь к власти. Отсутствие же у
такого чиновника личного независимого статуса обеспечивало,
по идее, его максимальную верность и преданность вознесшему
его владыке. Кстати, такой модус имеет очевидную общность с
советской и особенно со сталинской моделью статуса
аппаратчиков.
В целом черты такой «сатрапской» конструкции власти
вызывают у любого, кто знаком с нашими реалиями, массу
реминисценций, а существенные элементы ее сохранились и
поныне. Тем не менее все же следует признать, что мы
понемногу удаляемся от типа имперской бюрократии и даже
создаем механизмы институционной защиты от нее.
Госслужба — общие тенденции и их оценка
Итак, видимо, можно констатировать, что в развитии
нашей государственной службы существуют сейчас две
тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в
направлении ее демократической модернизации с учетом
мирового опыта (правда, «преимущественно не самого
современного, а скорее позавчерашнего), с другой —
стремление к оформлению не зависимой от общественного
контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и
системой ценностей. Двойственность эта в полной мере
отразилась и в Законе. К счастью, прежде чем он в полной мере
начнет действовать, предстоит принять ряд других
нормативных актов в его развитие. Так что «поезд еще не
ушел».
Думается, законодательная легитимация в одном
документе двух противоположных тенденций не в последнюю
очередь стала (возможной вследствие противоречивости
обращаемых населением к государству общественных
ожиданий. Ведь, с одной стороны, люди хотят, чтобы
чиновников было поменьше, чтобы прав у них поубавилось, а
ответственности прибавилось, чтобы стало легче найти на них
«управу», а сами они стали бы максимально «отзывчивыми» на
человеческие нужды. Но, с другой стороны, люди хотят, чтобы
государство было для своих граждан заботливым опекуном,
поддерживало их материально, компенсировало последствия их
собственных ошибок и вообще «наставляло бы на путь
истинный». Однако «бесплатных завтраков не бывает».
Государство, каким бы хорошим оно ни было (и каким бы
хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить за
свою подлинную или псевдозаботу о гражданах. Собственно,
иначе и быть-то не может. Вопрос лишь в цене и степени
вмешательства в частную жизнь.
Надо сказать, подобная противоречивость присуща не
только нам. И в западных странах сегодня можно видеть
сходные противоречия в ожиданиях граждан, обращенных к
своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем
плане за этим стоит различие между либеральным и социал-
демократическим взглядами на роль государства. В одних
странах существует исторически сложившийся крен в сторону
либерализма, в других — в сторону социализма. Периодическая
же смена правящих партий не позволяет «маятнику»
отклоняться слишком далеко в какую-либо из сторон. У нас же,
как и во всем, увы, и здесь нет ограничителя: либо тоталитарное
вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая степень
индифферентности, которую в наше время не может себе
позволить даже самое либеральное из современных западных
правительств.
Чиновничеству такая двойственность общественных
ожиданий придала дополнительную свободу маневров,
использованную им в первую очередь для установления
выгодного социального и нормативного статуса собственной
корпорации. И раньше бюрократия обладала значительными
распорядительными полномочиями по отношению к
государственной собственности, т. е. была как бы ее
собственником de facto. Теперь же верхушка бюрократии через
закрытое акционирование целых отраслей хозяйства, прежде
всего добывающих и энергетических, и через другие, более
сложные по форме (но не по сути) механизмы во многом
легализовала свои фактические полномочия. А чтобы
обеспечить устойчивость своего положения, она должна была
поделиться с приближенными. И так далее по цепочке. К.
Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское государство как
«частную собственность бюрократии», наверное, и вообразить
себе не мог подобных масштабов «(Приватизации государства».
Думается, «волшебная ширма» деполитизации
послужила не последним предметом в реквизите
иллюзионистов, исполнивших этот грандиозный трюк. Наша
бюрократия отнюдь не была отделена от политики, как это
декларировалось. Напротив, за последние десятилетия она,
действуя из-за «ширмы», подчинила себе политику, искусно
делая это под аккомпанемент антибюрократической критики,
начавшейся еще при Брежневе и продолжавшейся почти до
конца горбачевской эры. Между тем задача состояла (и состоит)
не в химерической деполитизации, а в регулировании и
ограничении реального влияния бюрократов на политику. Не
знаю, сколько работников госаппарата назначается у нас лично
Президентом, однако уверен, что число это, да и в целом
масштаб влияния на аппарат существенно меньше, чем, скажем,
у Президента США.
Известно, что американский президент всегда имел
широкие возможности для персональных назначений
|
e
`OD
?
h
a
–
’
o
,
?
„ueX
?
?d?d?????}?чиновников в свою администрацию. Так, в конце правления Дж.
Картера число таких «политических назначений» перевалило за
3 тыс. А с тех пор курс на усиление политизации аппарата
исполнительной власти остается непременной линией всех
президентов без исключения. Еще по Закону 1978 г. Президент
имел право назначать до 10% от всего штатного расписания
старших госслужащих. И Р. Рейган использовал эти
возможности в полной мере, заменяя профессиональных
администраторов преданными его курсу политиками. Это без
стеснений было названо средством распространения
политического контроля на «упрямую» госслужбу.
Рейгановский штаб открыто использовал «тесты политических
лакмусовых бумажек», дабы удостовериться, что все лица,
получающие назначения, «горячо поддерживают»
президентскую программу. Далее предполагалось, что все эти
«назначенцы» будут проводить такой же жесткий политический
контроль в собственных учреждениях и департаментах.
Политику идеологического контроля над чиновничеством
продолжил и Дж. Буш, даже усиливший антибюрократическую
критику30. И, подумайте, столь жесткая «чистка кадров»
происходила и воспринималась как нормальное явление в
одной из самых демократических стран мира всего лишь при
смене политического курса! А у нас при смене, по существу,
30 Peters G. Searching for a Role The Civil Service in American
Demociacy //
International Political Science Review. 1993. Vol. 14, N 4. P. 378—379.
политического строя решили, что «чистить» полностью
унаследованный от КПСС-ного хозяина аппарат «негуманно»,
поддавшись на демагогию насчет, видите ли, «угрозы нового
37-го года»!
Еще одна пока совершенно не воспринятая у нас
тенденция эволюции статуса госслужбы на Западе в 80—90-е
годы — это общее снижение ее влияния и престижа,
проявившееся, в частности, в относительном и даже в
абсолютном снижении уровня заработка служащих. Разумеется,
связанные с этим процессы идут там не гладко и порождают
противоречивые последствия. Например, в результате таких
мер аппарат покинули многие квалифицированные работники.
Дабы «е отвлекаться от темы, не будем сейчас обсуждать
связанные с этой политикой проблемы. Думается, что
правительство, скажем, Ельцина — Гайдара, поглощенное
задачей спасения страны от экономической катастрофы, вряд ли
имело практическую возможность одновременно еще и
реформировать госслужбу (хотя отказ от такой реформы в
конечном счете сильно повредил делу). В данном случае
хотелось бы лишь обратить внимание на противоположность
общих тенденций эволюции гоослужбы в России и в тех
странах, которые у нас последние годы было принято
обозначать (впрочем, довольно неопределенно) как
«цивилизованные» и с которых наши политики вроде бы на
словах старались брать пример. Лишь окажем, что в
цивилизованных странах в отличие от нас бюрократию ныне не
раздувают, а всячески стараются и сократить численно, и
приблизить по способам функционирования к работе частных
фирм, «маркетизировать».
У нас сейчас принято делать упор на понимание
исполнительной власти как иерархической вертикали.
Действительно, М. Вебер опирался на него в своем описании
«идеального типа» бюрократии, т. е. абстракции, но отнюдь не
имел в виду ее абсолютизацию применительно к практике
Такой взгляд был бы неверен социологически, ибо на каждом
уровне администрации действует своя собственная
совокупность бюрократических интересов. Некоторые из них,
например законные интересы членов неформальных
административных групп31, должны удовлетворяться, другие —
противозаконные — следует блокировать, хотя понятно, что
провозгласить это гораздо легче, чем выполнить. Наиболее
очевидна в данной связи проблема коррупции, для которой,
кстати, «маркетизация» государственной службы создает
дополнительные возможности и которую она даже как бы
«полулегитимизирует». Как известно, все в жизни имеет свою
теневую сторону.
Одними карательными мерами эту проблему, конечно
же, не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью
служащих. Например, в США еще во времена президентства Л.
Джонсона был принят «Этический кодекс служащего»,
См. об этом: Оболонский А. Формальные и неформальные группы в
аппарате государственного управления // Сов. государство и право. 1983.
№
5. С. 28—35.
регламентирующий очень широкий (можно сказать, даже
чрезмерно широкий) спектр поведения чиновников. Так, под
регламентацию подпадают не только предельная цена подарков,
которые можно принять, но и сбор денег в пользу оказавшихся
в беде коллег и даже визиты в гости к подчиненным32. Но в
целом нам тоже неплохо было бы сделать упор на подобного
рода вещи, а не на «табель о рангах».
Понятие бюрократии шире, чем понятие
государственной службы. Бюрократия есть и в частных
корпорациях, и в банках, и даже в религиозных организациях.
Но современное общество и дня не смогло бы прожить без
государственного бюрократического аппарата. Поэтому не
следует строить иллюзий относительно возможностей
«искоренения бюрократии». Даже применительно к
бюрократизму (что, как известно, совсем не то же самое) можно
говорить лишь о его ограничении, о минимизации его
негативных последствий, не более того.
Другое дело, что бюрократия бывает авторитарной и
рациональной, коррумпированной и честной, иными словами,
хуже или лучше. Во многом это зависит от типа общества, в
первую очередь от того, закрытое оно или открытое. Поэтому
приведение нашей госслужбы, или бюрократии (в данном
контексте это одно и то же), к приемлемому для общества
уровню есть часть более общей проблемы преодоления
наследий традиционализма, авторитаризма и позднее —
тоталитаризма. И, думается, мы медленно, непоследовательно,
рывками и с чрезмерными издержками, но все же движемся в
направлении к открытому обществу. Вопросы же о
продолжительности этого периода, цене, которую приходится
за него платить, препятствиях на этом пути и вообще о
перспективах России завершить его успешно выходят за рамки
обсуждаемых здесь проблем.
Затронем лишь один аспект — о возможностях
использования авторитарных методов создания открытого
общества. Иначе говоря, только ли «снизу», от «корней» можно
строить демократию или же при определенных исторических
обстоятельствах для ускорения процесса нужен сильный
национальный лидер с демократическими ориентациями и
«крепкими кулаками», способный, используя при
необходимости элементы авторитаризма, насаждать
демократию «сверху»? Нужно сказать, что применительно к
нашим условиям я поддерживал второй подход, считая его
наиболее продуктивной тактикой преодоления вязкого
сопротивления противившейся модернизации системы. И до
какого-то момента эта тактика в общем себя оправдывала, ибо
фигура Президента выполняла роль «ледокола» демократии.
Однако постепенно логика «придворной жизни» стала сводить
на нет позитивную роль авторитаризма переходного периода,
тогда как негативные его свойства усиливались. Сильная
президентская власть из института модернизации, призванного
оберегать пока еще слабые ростки гражданского общества,
Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration.
Tuscaloosa, 1989.
стала превращаться в инструмент консервации традиционных
политических отношений и приоритетов, толкая нас в сторону
псевдомодернизации, не раз уже случавшейся в нашей истории.
И все-таки модернизаторский авторитаризм — вещь
позитивная и, как показывает мировой опыт, часто просто
необходимая. Однако одним из условий, хотя бы частично
предохраняющих от перерождения модернизаторской политики
в самоуправство и господство дворцовых камарилий, является
существование квалифицированной, хорошо организованной и
некоррумпированной государственной службы. И тут приходит
в голову такой странный на первый взгляд пример, как опыт
Чили времен Альенде и Пиночета, где исторически сложилась и
сохранилась лучшая в Латинской Америке государственная
служба, которая сумела не только смягчить крайности и
прокоммунистического, и военного правления, но и
использовать последнее для экономического и социального
развития страны33.
Но все это возможно только в том случае, если в стране
действует честная и ответственная администрация, забота о
создании и поддержании которой должна быть в числе
первейших обязанностей любого правительства.
Для по-настоящему открытого общества со
сложившимися, работающими гражданскими институтами в
общем-то и бюрократия не страшна Она находится под
общественным контролем и «сверху» и «снизу», и «сбоку»,
достаточно «прозрачна» и отзывчива на нужды граждан,
открыто взаимодействует с различными группами давления —
лобби. Кстати, пора привыкать к тому, что лоббирование само
по себе нормальный элемент политического процесса, а не
«закулисные игры политиканов» (как нам долгие годы внушали
«специалисты по буржуазной демократии») и в принципе
должно регулироваться законом. Ведь это не что иное, как
проталкивание через государственную машину решений,
соответствующих интересам тех или иных общественных групп
и слоев. А плюрализм и даже конфликт интересов, как
известно, служит одним из непременных атрибутов
демократического общества. Только решение конфликтов,
связанных с объективным несовпадением различных групповых
интересов, должно происходить не по «закону джунглей», а по
законам правового государства, и чаще всего — на основе
компромисса и согласования интересов. И государственный
служащий в таких условиях во многом выполняет роли
«пристава» и «судебного исполнителя», обеспечивающих
соблюдение законной процедуры разрешения конфликта и
исполнение принятых решений.
Так что создание по-настоящему современной
государственной службы должно идти рука об руку с
формированием гражданского общества. Но если гражданское
общество формируется в общем все-таки спонтанно, а
государство может лишь несколько этому содействовать и уж
33 Angell A., Graham С. Can Social Sector Reform Make Adjustment
Sustainable
and Equiable? Lessons from Chile and Venezuela // Journal of Latin
America
Studies. 1995., N 27. P. 189—219.
во всяком случае не должно мешать, то модернизацию
госслужбы никак нельзя пускать на самотек или заниматься
этим спорадически, от одного политического случая к другому.
Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность в
ее осуществлении. Иначе можно лишь раскачать и даже
перевернуть «лодку» государства, а не привести ее в нужную
гавань.
ЭВОЛЮЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ОПЫТ ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Одна из главных угроз становлению в России
гражданского общества — государственная бюрократия всех
уровней, унаследовавшая прежнюю систему властных
отношений и не без успеха старающаяся в новых формах
сохранить максимальную опеку над жизнью общества. В целом
российское чиновничество если и отличается сегодня от
чиновничества советского, то не слишком и, увы, не в лучшую
сторону. Но в общем его статус соответствует российско-
советской традиции доминирования государства над
обществом. В поисках других моделей отношений я обратился
к Великобритании, где традиции государственной службы,
казалось бы, максимально отличаются от наших, во всяком
случае гораздо больше, чем традиции континентальных стран.
Однако там есть много для нас поучительного в плане как
положительного, так и отрицательного опыта, тем более что в
последние десятилетия и особенно годы в британском
госаппарате происходят значительные и любопытные
изменения.
Немного истории34
Прежде всего о названии этого института в
Великобритании. В отличие от других западных стран, где
обычно принято понятие «публичная» (Public, Offentlishe) или
«государственная» (State, Staat) служба, в Англии действует
понятие «гражданская служба» (Civil Service). Это имеет
исторические карий: чиновник рассматривается в английском
праве как гражданский «слуга Короны» в отличие от ее
«военных слуг». Сам термин сложился в британской
колониальной администрации в Индии35. Однако Англия не
была бы Англией, если бы отличия ограничивались только
названием.
Особый, «английский путь» развития состоял и в том,
что Соединенное королевство гораздо дольше других стран
обходилось без профессиональной государственной службы в
современном смысле слова. Министерства, правда,
существовали еще с XVII в., но их роль была несравнимо
меньшей, чем, например, во Франции; единой системы
централизованной администрации не существовало вовсе, а
34
Основными источниками фактического материала для данного раздела
послужили книги Peters G. The Politics of Bureaucracy. N. Y., L., 1984,
Kamenka E. Bureaucracy Oxford; Cambridge. 1989.
35 См.: Государственная служба основных капиталистических стран. М.,
1977.
штат министерств укомплектовывался на основе системы
патронажа, т. е. личного покровительства. Должности
рассматривались как собственность держателей королевских
патентов и продавались, дарились, даже передавались по
наследству. Это, однако, не порождало слишком уж больших
злоупотреблений по нескольким причинам: ограниченные
полномочия служащих, принадлежность большинства из них к
аристократическим семьям, т. е. их достаточно высокий
имущественный и образовательный статус, «премиальный», т.
е. нерегулярный, характер материального вознаграждения и т.д.
Служба, таким образом, была как бы почетной обязанностью
«благородных людей» знаком доверия к ним со стороны
Короны и общества и осуществлялась «талантливыми
любителями».
Сказанное вдвойне справедливо применительно к
уровню местного управления, на котором, собственно, и
решались все практические вопросы. Ведь Великобритания,
несмотря на унитарную форму правления, — административно
весьма децентрализованное государство. Местными делами
управляли, как правило, представители сословий
землевладельцев и духовенства. Какой-либо платы за это они не
получали и считались не «слугами Короны», а представителями
местных сообществ, выполняющими как бы «общественную
работу» то их поручению и не подчиненными к тому же
центральным властям.
В подобных обстоятельствах многое зависит от
гражданских качеств правящего класса, от развитости в его
среде чувства социальной ответственности. Этими же
качествами английская аристократия. Обладала, как отмечалось
многими авторами36, в гораздо большей степени, (нежели
правящий класс других стран в частности Франции, Австрии,
Пруссии, России
Другая причина, по которой подобная, «странная» с
точки зрения привычных нам стандартов система существовала
(и достаточно удовлетворительно работала в течение столетий),
связана со спецификой англосаксонской государственно-
правовой доктрины Английская система управления воплощала
в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого
центра «идеальной рациональной бюрократии» французского
образца Такой «антикомандный» характер системы —
следствие господства обычного права (Common Law).
В этой системе, как известно, соблюдение законности
обеспечивается не на базе единых кодексов, не «сверху вниз», а
«снизу», т. е. на основе прецедентов — индивидуальных,
прежде всего судебных, решений по конкретным искам и
делам. Вот как трактует эту проблему известный американский
специалист по сравнительному анализу бюрократии Г. Питерс,
связывая тип правоприменения с характером и типом
администрации через культурные характеристики:
«Рационалистической культуре может быть противопоставлена
культура прагматическая, или эмпирическая, характерная для
Соединенного королевства и значительной части Северной
36 См., напр.: Токвилль А. Старый порядок и Революция. Пг., 1918. С.
83-84.
Европы. В такой культуре общие положения являются
производными от серий индивидуальных решений. Эта
культура не благоприятствует развитию бюрократии или
безличных решений. Каждое дело в определенной степени
рассматривается как новый случай, и его конкретные
индивидуальные обстоятельства могут послужить достаточным
основанием для того, чтобы скорректировать или пересмотреть
даже бесспорное общее положение. Таким образом,
административные и правовые решения почти неизбежно
приобретают там персональный характер, и, хотя власть
принадлежит прецеденту, в каждом случае он может быть
оспорен на индивидуальной основе… Она (бюрократия. — А.
О.) склонна быть менее жесткой и безличной в этой
индуктивной культуре, чем в более дедуктивной
континентальной системе Концепция индивидуальности и
индивидуальных прав как один из компонентов эмпирической
культуры делает работу бюрократа более трудной и заставляет
его уделять больше внимания специфике, чем общим
характеристикам того или иного дела… По сравнению с
другими индустриально развитыми странами Европы культура
Соединенного королевства более личностная и менее
бюрократическая, чем у других наций, находящихся на сходном
уровне развития»37.
Архаичная полулюбительская администрация черпала,
таким образом, свою легитимность в персональных
достоинствах отправлявших соответствующие функции лиц, в
их относительной независимости от центра и в опоре на
общественное уважение, а также в прецедентной правовой
системе.
Однако любая специфика хороша лишь до
определенного предела. Индустриальная революция и другие
реальности XIX в. настоятельно потребовали модернизации
британской системы администрации. Середина
«викторианского века» стала периодом ее реформы и создания
профессиональной гражданской службы. Все началось с так
называемого Доклада Норткота — Тревельяна, представленного
парламенту в 1854 г Сэр Стаффорд Норткот был в тот момент
премьер-министром, а сэр Чарльз Эдвард Тревельян
использовал в докладе свой богатый опыт работы в
администрации знаменитой Ост-Индской компании. Главный
упор в Докладе делался на необходимости создания
высококвалифицированной гражданской службы,
комплектуемой на основе профессиональных качеств людей.
Рекомендовалось упразднить систему патронажа, заменив ее
открытыми конкурсными экзаменами, проводимыми под
наблюдением центральной экзаменационной комиссии. Далее,
предлагалось разделить всех служащих на два широких класса
— административный и технический. Замещать вакансии
рекомендовалось из числа служащих на основе их достоинств, а
не выслуги. При этом, однако, предпочтение предлагалось
отдавать общему, т. е. гуманитарному, а не специальному, т. е.
техническому, образованию. Таким образом, первые роли в
37 Peters G. The Politics of Bureaucracy. P. 42—43.
системе должны были играть не узкие специалисты, а по-
прежнему «талантливые любители»
Внедрение рекомендаций Доклада в практику заняло
полтора десятилетия. Особое сопротивление вызвал принцип
открытых конкурсных экзаменов. Они были окончательно
введены лишь в 1870 г. К тому же первоначальный проект
авторов претерпел ряд изменений. Так, были введены не два, а
три класса служащих — администраторы, исполнители и
клерки. Однако в целом изменения были революционными.
Они в корне поменяли британскую государственную службу и
даже оказали серьезное влияние на развитие этого института за
пределами Великобритании. В первую очередь это, разумеется,
коснулось стран, находившихся под суверенитетом Британской
Короны, но не только их. Так, в 1871 г Президент США У.
Грант попытался внедрить у себя британскую систему
конкурсных экзаменов (Правда, инициатива эта была
заблокирована, поскольку вступила в противоречие с
американской традицией партийных назначений на
административные должности, распространявшейся тогда
вплоть до низших ступеней должностной лестницы Впрочем, в
некотором отношении американцы при реформировании своей
администрации пошли дальше бывшей метрополии: они ввели
единую шкалу должностей и окладов для всех госслужащих, не
занятых в промышленности, о чем в Англии всерьез заговорили
лишь столетием позднее.)
Очевидно, что система, созданная на основе Доклада
Норткота—Тревельяна, в общем оправдывала себя вплоть до
середины XX в. Комиссия по реформе гражданской службы
была создана в начале 50-х годов, серьезная критика
существовавшей системы началась лишь в 60-е годы, а сами
реформы — уже в 70-е годы, после знаменитого Фултонского
доклада
Как обычно бывает в политике, критиковали британскую
госслужбу с разных флангов и за разное. Левые — за ее
закрытый классовый характер и за сопротивление политике
радикальных лейбористских министров во время двух
премьерств Г. Вильсона, правые — за ее расточительность и
стремление к максимизации бюджета различных ведомств.
Более аналитическая и политически нейтральная критика имела
мишенями структуру госслужбы, характер ее комплектования и
недостаточный профессионализм.
Стоит особо выделить критику «школы общественного
выбора», базирующейся на работах современного
американского исследователя проблем бюрократии с
экономических позиций У. Нисканена38. Эта школа возникла
как экономический вариант опровержения классической
западной государствоведческой конструкции, трактующей
служащих как беспристрастных выразителей «общественного
духа» Однако в отличие от идеологических нападок на
бюрократию «слева» сторонники названной школы
рассматривают госслужащих не как «защитников классовых
Niskanen W. Bureaucracy and Representative Government. Chicago, 1971,
Bureaucracy, Servant or Master? L, 1973.
интересов буржуазии», а как защитников собственных
групповых интересов.
В сущности, идеи Нисканена и его последователей
просты: они стремятся доказать, что ведущей линией поведения
бюрократа является стремление к максимизации бюджета его
организации или подразделения, поскольку это: а) обеспечивает
больше работы для чиновников, улучшает перспективы их
служебных карьер; б) увеличивает спрос на услуги бюрократов,
а также создает благоприятную «карьерную ситуацию»; в)
повышает престиж бюрократов и их возможности оказывать
покровительство; г) дает больше возможностей для
предоставления фондов «своим людям», а также для
использования их в частных целях. Разумеется, существуют и
объективные ограничения, и иные мотивации поведения
служащих, в том числе бескорыстное стремление улучшить
положение дел, повысить эффективность использования
ресурсов и т п. Но все они, по мнению Нисканена, не меняют
общего вектора бюрократического поведения. Видимо,
популярность именно такого концептуального взгляда на
бюрократию среди английских ученых не случайна: в
сущности, он во многом лишь воспроизводит в более научной
форме — с анализом переменных, графиками и
математическими выкладками — идеи знаменитого в свое
время Н. Паркинсона.
Вся эта критика, а вернее, стоявшие за ней реальные
недостатки британской государственной службы и породили
Фултонский доклад и последующий длительный период
реформ, по существу, продолжающихся по сей день. Не
случайно теоретики государственного управления склонны
сейчас говорить о перманентном характере изменений.
Первый этап реформ39
Комиссия Фултона работала два года и в 1968 г.
представила свой доклад. Как и Доклад Норткота—Тревельяиа
веком раньше, он базировался на тезисе о неадекватности
застывшей системы госслужбы изменившимся социальным и
технологическим условиям. Вновь был поднят вопрос о
«любительском» характере госслужбы, о необходимости
создания механизмов для укомплектования ее на всех уровнях
экономистами и другими специалистами с научной
подготовкой, предпочтительно с академической степенью.
Было обращено внимание на «кастовый», «оксбриджский»
характер комплектования госслужбы, т. е. на непомерно
высокий процент в ее составе выпускников Оксфорда и
Кембриджа.
Отсюда вытекали и рекомендации Фултона. Taк,
предлагалось применить американскую модель структуры
госслужбы, упразднив разделение служащих на классы, почти
непроходимой стеной отделявшие специалистов от
«профессиональных администраторов». В частности,
предполагалось таким образом создать возможности для
Основными источниками при написании данного раздела послужили
книги: Peters G. Op. сit., Dowding K. The Civil Service L, 1995; Marr A.
Ruling
Britania. The Failure and Future of British Democracy. L, 1995.
привлечения талантливых людей со стороны, скажем, из
бизнеса или науки, сразу на высокие посты в административной
иерархии через «боковой вход», т. е. без прохождения ими
ступеней бюрократической лестницы, и тем самым сделать
госслужбу менее замкнутой сферой. В целом центральной
идеей Доклада была профессионализация. Рекомендовалось,
например, открыть Колледж гражданской службы для
повышения и унификации квалификации администраторов,
прежде всего в области технологии управления.
Однако если рекомендации, даже самые обоснованные,
ущемляют чьи-либо групповые интересы, между ними и их
воплощением возникает барьер. Если же ущемляются интересы
достаточно организованных и влиятельных групп (таких, как
бюрократия), то преодоление этого барьера становится весьма
проблематичным. Словом, Фултонский доклад не привел к
радикальным изменениям. Он был встречен аппаратом весьма
враждебно и критически, тем более что формальные основания
для его критики существовали: он был слишком длинен,
написан недостаточно ясно и не был свободен от внутренних
противоречий. В частности, идея «бокового входа» в аппарат
ученых и бизнесменов не согласовывалась с установкой на
повышение профессионализации госслужбы. К тому же
проведение положений Доклада в жизнь отдавалось в руки той
самой корпорации, жизнь которой предлагалось
реформировать. В итоге после длительных дискуссий и
«торговли» были приняты лишь некоторые из рекомендаций, к
тому же с корректировками, во многом выхолостившими их
смысл. Так, различия между классами были формально
упразднены с заменой их единой семиступенчатой
«административной группой»; наряду с ней образовывалась так
называемая открытая структура — тоже из семи ступеней.
Однако при этом перспектива достижения высоких ступеней на
служебной лестнице открылась лишь для лиц, прошедших через
одну из низших ее ступеней — «административного стажера».
Таким образом, возможность освежения госслужбы
небюрократами, через «боковой вход» по-прежнему оставалась
закрытой.
Не прошла и рекомендация по предпочтению людей с
академической степенью. Колледж гражданской службы был,
правда, создан, но не приобрел особой популярности и
переподготовка служащих по-прежнему оставалась в руках
ведомств. Единая должностная шкала по американскому
образцу тоже на практике не работала. «Оксбриджский»
кадровый перекос также сохранился, хотя и стал меньше.
Короче говоря, попытка Фултана реформировать госслужбу в
главных своих компонентах потерпела неудачу. Прежняя
система в основном сохранилась, допустив лишь косметические
изменения. В сущности, это был негативный опыт, от которого
оттолкнулась М. Тэтчер в своей попытке реформ.
Когда М. Тэтчер в 1979 г. впервые стала премьер-
министром, она не имела какой-либо особой концепции реформ
госслужбы. Ее взгляды по данному вопросу не выходили за
рамки стандартных либеральных представлений о
государственной бюрократии как о расточительном и
неэффективном управляющем делами нации. Поэтому она
начала с методичного анализа расходов отдельных ведомств и
их постатейного сокращения. Для контроля и координации этой
работы была образована группа из шести человек
непосредственно при аппарате премьера. Всем ведомствам
было поручено в трехмесячный срок проанализировать свои
расходы и представить предложения по их сокращению. После
утверждения сокращений премьером по представлению
руководителя упомянутой группы ответственность за их
осуществление возлагалась на постоянных секретарей
министерств. Спустя два года проверялось, проведены ли
сокращения на самом деле.
В целом эта операция не отличалась особой
оригинальностью и ассоциируется с дежурными кампаниями
советских времен по сокращению аппарата. Однако благодаря
последовательности и упорству в ее осуществлении она в итоге,
т.е. к 1986 г., принесла около 950 млн. ф ст. ежегодной
экономии (правда, некоторые эксперты подвергают сомнению
названную официальную цифру).
Но Тэтчер не ограничилась этим. Ома постепенно
пришла к заключению о необходимости значительно более
широкого подхода к проблеме. Она решилась, ни много, ни
мало, изменить саму административную культуру аппарата,
сделав ее более похожей на рыночную культуру отношений.
Вначале она поручила работу по такой «перестройке» самим
министерствам и благодаря своей настойчивости добилась
некоторых успехов. Но, конечно (равно как и у нас в сходных
обстоятельствах), сколько-нибудь серьезных изменений
господствующей административной культуры это за собой не
повлекло.
Тогда были использованы принятые в бизнесе методики
финансовой оценки тех или иных административных действий,
особенно материального поощрения служащих за
нововведения. Если раньше служащие рассматривались как
«винтики» правительственной машины, призванные обеспечить
прежде всего ее плавную, равномерную, соответствующую
заданному режиму работу, то к концу первой половины 80-х
годов была создана система стимулов, призванная
ориентировать их на поиск новых, пусть даже рискованных
решений. Таким образом Тэтчер пыталась сформировать новый
тип государственного служащего, сходного по своим деловым
ориентациям с бизнесменом. Однако и это не привело к
существенным изменениям в сложившейся за столетие
административной культуре.
Поэтому после 1985 г. изменился сам подход к
проблеме. Осознав, что невозможно внедрить рыночную
модель поведения в нерыночный по своему базисному типу
деятельности государственный аппарат, правительство Тэтчер
начало энергичные попытки хотя бы частично изменить
структуру и характер функционирования госслужбы в
направлении рыночных принципов. Эта программа, кратко
называемая «Следующие шаги», до сих пор находится в стадии
реализации, и оценивать ее последствия, по мнению британских
специалистов, пока преждевременно.
Последнее десятилетие: «Следующие шаги»
Программа была «запущена» в 1988 г.40, в начале
третьего срока премьерства Тэтчер. Ее ведущей целью было
внедрение «нового менеджеризма», т. е. рыночных механизмов
и стимулов, в практику госслужбы. Средствами достижения
этой цели стали: 1) разделение всех правительственных
структур на две категории — центры формирования политики
(policy making core) и исполняющую решения этих центров
периферию; 2) преобразование служб, исполняющих решения, в
полунезависимые агентства даже с возможностью их
приватизации; 3) сохранение единой тарифной сетки,
пенсионных и других привилегий, ранее распространявшихся
на всю государственную службу, лишь за персоналом центров
формирования политики и некоторых неприватизированных
агентств.
Тем самым разрушалась прежняя единая система
госслужбы. В ней сохранились относительно небольшая каста
«мандаринов», работающих непосредственно с министрами и
постоянными секретарями, а также ключевые
распорядительные департаменты, ставшие как бы заказчиками
работ для всех остальных служб, которые, как правило,
получали статус «полунеправительственных организаций»,
сокращенно «кванго» (quango).
Правовой статус этих организаций как публичных
корпораций был установлен еще в 70-е годы. Однако рыночный
потенциал этой формы в полной мере проявился лишь в рамках
программы «Следующие шаги». Отношения этих агентств с
ключевыми департаментами определяются рамочными
соглашениями, устанавливающими цели и задачи их
деятельности, а также параметры для оценки качества их
работы и финансовой эффективности. Третьей стороной в таких
соглашениях выступает Казначейство, поскольку соглашения
устанавливают объем и порядок финансирования агентств, а
также общие условия их трудовых отношений со своим
персоналом. Руководители агентств несут полную
ответственность за их работу и обладают широкими
правомочиями, включая право найма, оплаты и установления
должностей персонала.
Таким образом, следствием этих, по сути, контрактных
отношений стало право руководителей «кванго» при
определении окладов своих работников руководствоваться не
стандартной шкалой оплаты, принятой для госслужбы, а
рыночными механизмами. Такая возможность маневра
позволила во многих случаях сократить расходы и сделать
«кванго» более дешевыми для общества по сравнению с
выполнявшими ранее те же функции правительственными
структурами. Более того, правительство в определенной мере
получило возможность выбора подрядчика для выполнения той
или иной общественной услуги. В итоге вступили в действие
40 Об идеологии и практике реализации программы подробно см.: Dowding
К. The Civil Service. L, 1995. Ch. 4, 5.
законы рыночной конкуренции, что открыло источник
повышения качества и удешевления ряда общественных услуг и
отправления правительственных функций.
Разумеется, система имеет множество вариаций. В
политической и административной культуре англичан в
отличие от многих других народов нет склонности к
унификации во что бы то ни стало. Есть и прямое исключение
— дипломатическая служба, на которую рыночные новшества
не распространились.
Итак, в Англии фактически больше не существует
единой госслужбы с унифицированными нормами ее
прохождения, отставки, оплаты труда и т. п. Ее заменило
многообразие структур, условий трудовых отношений и
гарантий, шкал оплаты, пенсионного обеспечения,
возможностей перехода в частный сектор и т. д. Разумеется,
нельзя сказать, что госслужба превратилась в подобие рынка.
Однако рыночные стимулы стали обычными для служащих, а
руководители агентств получили возможности для маневра,
сходные с возможностями менеджеров в бизнесе. Заработали
механизмы конкуренции. В результате функциональная
эффективность работы традиционных государственных
ведомств стала повышаться: начала сокращаться стоимость
выполнения тех или иных государственных функций и оказания
услуг. В этом смысле программа «Следующие шаги»
несомненно оказалась успешной
Однако она имеет и негативные последствия.
Превращение устоявшейся административной системы из
иерархической в более сложную по структуре и полурыночную
по принципам функционирования, в частности упразднение
прежней единой тарифной сетки и пенсионной схемы, нанесло
ущерб репутации государства как идеального работодателя и
тем самым репутации государства вообще. Далее, британская
госслужба всегда отличалась высокой корпоративной этикой,
строгим следованием кодексу административной морали.
Нынешняя ее коммерциализация и дифференциация условий
трудовых отношений служащих с правительством работают на
размывание этического кодекса их поведения.
Размер заработной платы на госслужбе традиционно
всегда был ниже, чем в бизнесе. Считалось, что это
компенсируется обеспеченной карьерной перспективой,
относительной защищенностью от увольнения, пенсионными
привилегиями, а также не имеющим явного материального
выражения, но весьма привлекательным для многих
ощущением своей причастности к власти. Теперь эти
компенсации для значительной части служащих исчезли, а
заработная плата и по традиции, и в силу менеджерского
характера поведения руководителей не имеет тенденции к
повышению. В итоге, как опасаются некоторые аналитики, если
размеры оплаты труда госслужащих не поднимутся до
конкурентоспособного с бизнесом уровня, в государственных
структурах соберутся худшие специалисты из всех профессий.
Нетрудно представить себе, что программа «Следующие
шаги» не вызвала особого энтузиазма у основной массы
служащих. Однако впрямую возражать против «нового
менеджеризма» было нелегко, ибо он действительно повысил
эффективность работы аппарата. Более удобным направлением
для атак оказалась угроза разрушения устоев корпоративной
этики служащих, что в контексте британской политической
культуры звучит особенно устрашающе41. Ведь прежняя
структура госслужбы была хотя и строго иерархична, но все же
в принципе едина (как едина лестница). Теперь же ее как бы
распилили на две части, причем обитатели верхней части
сохранили прежние привилегии, а все прочие оказались под
угрозой их лишиться. Иными словами, аппарат разделился на
«мандаринов» и «пролетариев». Под предлогом
противодействия этим негативным последствиям реформы
бюрократы с Уайт-холла всячески старались затормозить ее
вообще, что облегчалось поэтапным планом ее проведения. Эта
деятельность особенно активизировалась после ухода со своего
поста властной «железной леди» и ожидания возможной смены
правящей партии. В частности, удалось отправить в отставку
идеолога всей программы и энергичного руководителя работы
по ее осуществлению Питера Кемпа. С его уходом «Следующие
шаги» затормозились, хотя попятных шагов тоже пока нет.
В заключение раздела кратко остановимся на структуре
и численности госслужбы. Программа «Следующие шаги»
представляет собой отказ от концепции единой шкалы
категорий сверху донизу. Такая сквозная шкала признана не
соответствующей современному образу и потребностям
госслужбы. (Любопытно, что в России движение идет в
обратном направлении: Закон «Об основах государственной
службы в Российской Федерации», по существу, возрождает
восходящую еще к петровскому времени «Табель о рангах», да
еще в усложненном варианте.)
Итак, структура правительственного аппарата
сегодняшней Великобритании включает министерства,
ключевые департаменты (core departments) и различные
агентства, преимущественно «кванго». Общая численность
госслужащих на январь 1995 г. составляла 550 тыс. человек42.
Между тем в 1979 г. она составляла 723 тыс. человек, т. е. за 15
лет аппарат сократился на 25%.
При этом следует иметь в виду, что собственно
«бюрократы» — всего около 1/3 от общего числа служащих.
55% служащих работают в «кванго» и других подобных
агентствах, 9% общего числа составляют «синие воротнички»,
41
Высокий уровень морали госслужащих всегда был предметом особой
гордости англичан. Чтобы убедиться в этом, можно обратиться, например, к
обобщающей статье известного английского исследователя в
международном издании, специально посвященном административной
морали. Автор ее, сделав заявку на объективный анализ, большую часть
статьи посвятил восхвалению таких качеств английского бюрократа, как
высокая самодисциплина, честность, нравственность, забота об
общественном кошельке, профессиональная честь, стремление всегда найти
наилучшее решение, ибо за каждым актом выбора стоит Государство, и т. п.
См.: Dunsire A. Bureaucratic Morality in the United Kingdom //
International
Political Science Review Bureaucratic Morality. 1988. Vol. 9, N. 3. P.
179—192.
42 Все данные по численности даны на основе: Civil Service Statistics,
Treasury, annual; Dowding K. Op. cit.
т. е. индустриальные рабочие на госслужбе, которые к тому же
в подавляющем большинстве работают вне столицы. Стоит
также сказать для примера, что около 50 тыс. — работники
налоговых служб, а еще 28 тыс. — работники тюрем. Сказанное
следует иметь в виду, чтобы избежать ошибочных заключений
при сравнении численности английской и, допустим, нашей
бюрократии.
Семизвенная «административная группа» и «открытая
структура» сохранились. Последняя по-прежнему служит
«боковым входом» для привлечения на госслужбу специалистов
со стороны, составляя, однако, лишь 5% от общей численности
корпуса служащих, а ее пять верхних ступеней, охватывающих
служащих, связанных с принятием политически важных
решений, — лишь 0,8%. Так что «погоду» в аппарате по-
прежнему делают в основном профессиональные бюрократы.
Впрочем, в «кванго» ситуация иная: там действуют свои,
значительно более гибкие схемы должностей. Существуют
также планы (во всяком случае они были до недавнего
«контрнаступления» бюрократов) распространить аналогичную
гибкую систему и на ключевые департаменты. Таким образом,
общие тенденции эволюции британской госслужбы прямо
противоположны нашему (поиску идеала унифицированной
бюрократической иерархии.
Сокращение аппарата: теория и практика43
Полагаю, что проблема сокращения аппарата
представляет для России не только отвлеченный интерес, хотя,
как это ни парадоксально, задача такого сокращения всерьез не
ставилась у нас уже лет десять.
Описанные выше сокращения британского госаппарата в
первой половине правления М. Тэтчер, т. е. в 1980—1985 гг.,
лишь частично укладываются в теоретические предположения
сторонников теории «рационального выбора», которые в свою
очередь производны от классических построений М. Вебера.
Они включают следующие главные посылки: сокращения на
ранних своих этапах носят избирательный характер; затраты
сокращают раньше, чем персонал; расходы на внештатников и
перечисление средств внешним партнерам сокращаются
больше, чем жалованье служащих и суммы на приобретение
различных «благ» для учреждений; служащих высших рангов
сокращают пропорционально меньше, нежели служащих
средних и низших рангов; сокращают больше специалистов,
чем работников общего профиля; «полставочники»
сокращаются более сурово, чем сотрудники, работающие
полный рабочий день.
На деле, однако, «тэтчеровские» сокращения больше
отразились не на общей сумме расходов, а на числе служащих.
(Правда, некоторые считают такое заключение некорректным,
ибо никто не знает, насколько могли бы возрасти расходы, если
В разделе использованы следующие работы: Dunsire A., Hood С. et al.
Cutback Management in Public Bureaucracies: Popular Theories and
Observed
Outcomes in Whitehall Cambridge, 1988, Dunsire A. Bureaucrats and
Conservative Governments // Blais A., Dion S. (eds.) The
Budget-Maximizing
Bureaucrat. Appraisals and Evidence, Pittsburgh, 1991; Dowding К. Op.
cit.
бы не сдерживающие их усилия кабинета Тэтчер.) И по другим
параметрам прогнозы теоретиков «общественного выбора»
оправдались лишь частично. Действительно, на первом этапе
реформ происходили в основном косметические изменения, но
затем под постоянным политическим давлением начались
действительные сокращения. На 25% они были обеспечены
путем сокращения самих функций правительственных
учреждений и лишь на 12% — путем рационализации
выполнения сохраненных функций. Не соответствовало
теоретическим прогнозам и соотношение сокращений по
различным рангам служащих: на высших «этажах» госслужбы
было сокращено 19% персонала, на средних — 7,2%, на низших
— 10,4%. Как заметил Даудинг, тут сработало одно из правил
Паркинсона, согласно которому бюрократ стремится
увеличивать число своих подчиненных, а не создавать
соперников на своем собственном уровне.
Любопытно, что в противоречие с повсеместными
разговорами о всемирном засилье бюрократии в Англии власть
и влияние служащих за последнее десятилетие уменьшились.
Отчасти это следствие описанных реформ, отчасти — результат
долгого пребывания у власти одной партии и авторитарного
стиля Тэтчер, требовавшей от служащих лишь послушного
исполнения политической воли правительства. Так что
господство бюрократии — не фатальная закономерность
мирового развития, в чем многие пытаются нас уверить.
Представляет немалый интерес и отношение англичан к
широко распространенной во всем мире (а с некоторых пор —
ив России) практике миграции профессионалов между
госслужбой и бизнесом. Этот «синдром вращающейся двери»
вызывает у них беспокойство, поскольку превращает служащих
в эффективных лоббистов интересов тех компаний, где они
работали до перехода в госаппарат или, напротив, куда недавно
перешли с госслужбы. Это создает неоправданные
преимущества для компаний, которым удалось обзавестись
такого рода персональными связями с госаппаратом, а порой
ведет к должностным преступлениям. Есть несколько
вариантов ситуаций, когда подобные перемещения вызывают
особые опасения. Один вариант: менеджеры из бизнеса
поступают на какое-то время на госслужбу, а потом
возвращаются обратно, обогащенные знанием
конфиденциальной информации, например о перспективных
планах правительства в той или иной сфере, о характере
предстоящих заказов и т. п., что дает их фирмам неоправданные
преимущества в конкурентной борьбе за получение заказов.
Другой вариант — так называемый эффект шлепанцев,
подразумевающий переход высокопоставленного сотрудника
аппарата после отставки на пост консультанта в фирму,
работающую в той же сфере, которую он недавно курировал, в
связанный с его предыдущей работой банк и т. п. Особенную
тревогу это породило в связи с денационализацией ряда
предприятий и целых отраслей. Возможны и иные варианты
потенциально опасных связей госаппарата и бизнеса на
персональном уровне: владение акциями компаний-партнеров,
консультантские услуги и т. п. Поэтому существуют
определенные нормативные ограничения. В частности,
служащие трех высших ступеней в течение двух лет после
своей отставки имеют право поступить на работу вне
госаппарата только с разрешения правительства, причем для
двух первых рангов решение принимается на уровне комитета
советников при премьер-министре. Служащие более низких
рангов тоже обязаны получать подобные разрешения, если они
намерены поступить на работу в фирмы, с которыми были
ранее связаны по службе, либо если имели доступ к
конфиденциальной информации о конкурентах своих
предполагаемых нанимателей. Так, между 1985 и 1990 гг. за
такими разрешениями обратилось 114 человек, в том числе 39
бывших сотрудников Министерства обороны.
Жаль, что Российское государство не позаботилось о
защите своих интересов с помощью каких-либо подобных
механизмов, особенно в недавний период массовой
приватизации госсобственности и одновременного ухода из
аппарата множества ведущих, наиболее компетентных и
осведомленных специалистов.
Некоторые оценки экспертов и субъективные впечатления
В процессе сбора материалов для настоящего
исследована мне удалось провести ряд бесед с ведущими
британскими учеными в области государственного управления,
апеллируя к ним как к экспертам по заранее намеченным
вопросам. Особенно я благодарен профессорам Лондонской
школы экономики и Оксфордского университета. Менее
успешными оказались попытки проникнуть внутрь британского
госаппарата и побеседовать с кем-нибудь из
высокопоставленных лондонских бюрократов. (В Шотландии
устроить такие встречи оказалось гораздо проще.) Впрочем, как
известно, негативный результат — тоже результат. На
собственном опыте я получил эмпирическое подтверждение
относительной закрытости британского аппарата для
исследователей, на которую, кстати, сетуют и сами английские
ученые. Так что в этом смысле британский аппарат ближе к
нашему, чем, скажем, к американскому, где чиновники отнюдь
не против побеседовать с любопытствующими посторонними,
да еще при этом и пожаловаться на свою бюрократскую судьбу.
Дело, видимо, в разных традициях — Америка сложилась как
страна с «минимально необходимым правительством», которое
хотя давно уже превратилось в «нормальную» разветвленную
бюрократию, но все же по традиции вызывает у людей
недоверие, подозрительность. В Англии же люди
психологически готовы быть в определенных рамках
«управляемыми», чему, по мнению моих собеседников, весьма
способствует укорененность в сознании людей идей
«фабианского социализма». Соответственно, и статус
английских бюрократов в общественном мнении выше, чем у
их американских коллег, хотя, возможно, и ниже, чем у
французских чиновников. Думается, что в целом к ним
относятся с уважением и доверием, хотя и не без доли скепсиса.
И они заслуживают такое отношение как своей
компетентностью, так и тем, что английская бюрократия —
одна из наименее коррумпированных в мире. К тому же за
последние 15 лет она все же стала менее закрытой и более
демократичной, хотя и сохранила черты неформального клуба и
далека от идеалов «прозрачности». Последнее обстоятельство,
кстати, проявляется и в том, что английский чиновник меньше
связан законами и имеет большую свободу усмотрения при
принятии решений, чем его коллеги из других стран. А то, что
это в целом не вредит делу, свидетельствует о высоком уровне
административной морали. Те чиновники, с которыми мне все-
таки удалось побеседовать, в качестве одного из ведущих
мотивов избрания ими административной карьеры почти
единодушно выделяли господствующий в аппарате в отличие
от бизнеса дух кооперации, сотрудничества, а не жесткой
конкуренции.
Очевидно, что программа «Следующие шаги» одним из
своих следствий действительно может иметь если не подрыв, то
ослабление обозначенной выше совокупности традиций, вне
зависимости от того, как их оценивать. Остается, однако,
неясно, будет ли сама программа доведена до конца.
Некоторые, например, убеждены, что если уж «сама» Тэтчер не
смогла изменить преобладающий «фабианский» взгляд на роль
и характер госаппарата, то никто другой и подавно не сумеет
этого сделать.
Думается, подобную переживающую поколения
инерционную «запрограммированность» как типа поведения
госаппарата, так и стереотипов массового сознания по
отношению к нему следует иметь в виду и нам при
планировании наших реформ, хотя не нужно впадать и в
другую крайность — пессимистический фатализм.
БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ ДЕФОРМАЦИЯ ЛИЧНОСТИ
Главная задача данного очерка — обрисовать некоторые
существенные черты сознания, психологии бюрократа,
обозначить его как определенный личностный тип,
порожденный и поддерживаемый определенными социальными
условиями, общественной практикой, выявить основные
компоненты бюрократического видения мира. Это видение
проявляется в практической деятельности бюрократа, за
которую обществу порой приходится расплачиваться дорогой
ценой. Так что описание бюрократической личности
представляет отнюдь не только академический интерес.
В очерке, посвященном современной отечественной
бюрократии, перечислялись основные социально-правовые
характеристики, определяющие ее формальный статус. Но
человек, как известно, во многом живет в мире своих
субъективных представлений об объективной реальности.
Поэтому названные там объективные характеристики являются
основой для субъективного осознания служащим своего
положения. В результате вырабатываются некоторые
специфические черты морали и психологии, присущие
государственным служащим, своего рода «корпоративная
этика», стимулирующая развитие как положительных, так и
отрицательных качеств личности. К положительным можно
отнести чувство повышенной социальной ответственности за
свои действия, перспективное мышление, стремление к анализу
и учету возможно более широкого круга факторов и
последствий принимаемых решений, энергичность, деловитость
и т. д. Но на этой же самой основе возникают и развиваются
бюрократические деформации профессионального сознания
служащих. Им способствуют как дефекты системы управления
(например, плохая или недостаточная законодательная база,
чрезмерная централизация, недостаточность или
неэффективность контрольных механизмов), так и дефекты
морального и политического сознания у определенной части
работников. Причем наличие необходимых для работы деловых
качеств отнюдь не компенсирует, скажем, личную нечестность
или непорядочность чиновника и не исключает бюрократизма в
негативном смысле слова, а скорее даже делает его более
изощренным и потому опасным.
Итак, черты бюрократической личности. Пожалуй,
лучше всего они видны, если посмотреть на нее через две
разные, но взаимосвязанные социально-психологические
«линзы» — через установки сознания и через его стереотипы.
Установки бюрократической личности
На уровне социальных установок личности
бюрократическому сознанию присущи:
1. Безразличие к социальному смыслу, назначению и
последствиям своей служебной деятельности. Это проявляется
в «переворачивании» проблемы формы и существа дела с
приданием форме преувеличенного, а порой и самодовлеющего
значения. Данное явление подробно изучается наукой
«социология организации». Впервые же его описал молодой К.
Маркс, отметив, что бюрократия выдает «формальное за
содержание, а содержание — за нечто формальное.
Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи,
или канцелярские задачи — в государственные»44.
2. Подмена (чаще всего непроизвольная, но от этого не
менее опасная) общих, государственных интересов частными,
ведомственными или корпоративными (аппаратными), а порой
и личными. Обратимся еще раз к Марксу, антибюрократическая
критика которого действительно очень точна и во многом имеет
универсальное значение, хотя непосредственный объект его
наблюдений был весьма ограниченным — прусская бюрократия
первой половины XIX в. Он писал в связи с рассматриваемой
установкой: «Бюрократия должна… защищать мнимую
всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы
спасти мнимую особенность всеобщего интереса, свой
собственный дух»45. На языке, более приближенном к реалиям
госаппарата, это означает как минимум ограниченное,
зашоренное ведомственными и иными перегородками
понимание бюрократом государственного и общественного
интереса, а то и сознательное возведение групповых интересов
бюрократической прослойки в ранг интересов всеобщих. К
44 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. С. 271.
45 Там же. С. 270.
сожалению, последние годы дали нам немало свежих и весьма
болезненных для общества примеров такого подчинения
интересов общественных интересам групповым,
бюрократическим. Здесь и псевдоприватизация, во многом
(проведенная в интересах бюрократов, т. е. распорядителей
бывшей госсобственностью, и беззастенчивое «выжимание»
сильными ведомствами гигантских бюджетных субсидий и
экспортных привилегий, за что в конечном счете платит все
общество, и взвинчивание цен «естественными
монополистами» топливно-энергетического и транспортного
комплексов… Нередки и вполне сознательные подмены на
уровне отдельных индивидов, которые еще В. И. Ленин
охарактеризовал как «подчинение интересов дела интересам
карьеры»46.
3. Отношение к служебной иерархии не как к фактору
рациональной организации, а как к самостоятельной и даже
самодовлеющей ценности, что зачастую влияет не только на
образ действий и конкретный выбор работником того или иного
их варианта исходя из принципа «что понравится начальнику»,
но и на сам образ его мыслей, когда чиновник вольно или
невольно старается воспроизвести логику своего начальника,
следуя известному принципу «начальству виднее».
4. Консерватизм — ориентация на неизменность,
устойчивость положения и максимальную подконтрольность
каждого нижестоящего на лестнице должностей
вышестоящему, на исключение всякого риска и
неопределенности. Объективно такая ориентация служила и
служит питательной средой для застоя, ибо любое развитие,
особенно в современных условиях, невозможно без увеличения
у исполнителя «степеней свободы» (разумеется, в пределах
закона), без творчества и инициативы и, следовательно, без
увеличения элементов неопределенности и риска.
Одно из следствий господства названных установок —
внутренняя аппаратная шкала оценки работников, заметно
расходящаяся с тем, что объективно требуется обществу от
госаппарата. В соответствии с этой шкалой ценятся (и
продвигаются) не ищущие, инициативные и самостоятельные
люди, от которых, как известно, можно ждать всяческого
«беспокойства», а прилежные и послушные исполнители,
умеющие подладиться под любого начальника, не
«высовывающиеся», поддакивающие и полагающие
педантичное следование правилам канцелярской рутины
главной управленческой добродетелью. Подобно
трудолюбивым паучкам, они стараются спеленать любую идею
и инициативу, угрожающую, по их мнению, заведенному
бюрократическому «порядку». Порядок в делах, разумеется,
необходим, и качества педанта очень ценны и даже
незаменимы, особенно на технических должностях. Однако они
отнюдь не достаточны (а зачастую и просто излишни) для
занятия ответственных и тем более руководящих постов. Одна
из драм нашего управления как раз и состоит в том, что
служебные карьеры, порой головокружительные, сделали
46 Ленин В. И. Полн. соб. соч. Т 8. С. 351.
именно такие «паучки». Люди с психологией начальника
канцелярии занимали министерские, а то и более высокие
кресла, определяя политику целых отраслей, а иногда и всей
страны.
Анализ бюрократа на уровне психологических установок
личности позволяет увидеть, что такие атрибуты
бюрократического поведения, как формализм, волокита,
склонность к бумаготворчеству, бездушное отношение к людям
и другие проявления канцеляризма, к которым обычно сводят
бюрократизм в его дежурных изображениях, являются отнюдь
не определяющими его чертами, а лишь вторичными,
производными, симптоматическими признаками. Думается,
аналогичным образом можно отнестись и к попыткам
классифицировать бюрократов по внешним типам их
поведения: рутинеры, активные противники перемен,
карьеристы, перестраховщики, «неумышленные» бюрократы…
Можно также делить бюрократов на откровенных чинуш и
грубиянов — тип, высмеивавшийся несчетное число раз в
литературе, с эстрады и т. п., и замаскированных внешним
лоском хороших манер, «культурности»,
псевдодоброжелательности, «деловитости» функционеров
современного образца. Однако представляется, что
перечисленные типы поведения не более чем конкретные
ситуативные и личностные вариации более общих стереотипов
и деформаций бюрократического сознания, психологии
бюрократа.
Стереотипы бюрократического сознания
1. Функционерское сознание. Оно предполагает
отключение гражданских чувств и нравственных принципов
при выполнении служебных обязанностей или даже их полную
атрофию. В своих действиях подобный чинуша
руководствуется лишь формальными указаниями и
соображениями карьеры. Требования жизни, не
укладывающиеся в инструкцию, не отражаются на его
служебных действиях.
В философской литературе встречается яркий образ
подобного функционера: «Бюрократический «шеф» есть
индивидуальное воплощение отчужденной силы безличного
вещного порядка «Дела». Это как бы большая пружина,
вращающая кабинетами, бумагой, машинистками и даже самим
шефом. От человека тут только биология; на месте сознания —
средоточие типовых решений и сведений. Он совершенно
исчерпывается готовой вещной ролью, но именно поэтому
неисчерпаемо самодоволен, самоуверен и оптимистичен в своей
единственной возможной «правильности»47. Было бы, однако,
неверным видеть за этим образом некое роботоподобное
существо, живой автомат. Вне своих служебных ролей
бюрократу отнюдь не чуждо ничто человеческое. Но подобный
разрыв служебного и личного, социального и индивидуального
неизбежно ведет к духовному обеднению личности. Ведь в
Батищев Г. С. Деятельностная сущность человека как философский
принцип // Проблема человека в современной философии. М., 1969. С. 130—
131.
современном обществе большинство людей реализуют и
развивают свою личность прежде всего в труде. Поэтому и за
пределами служебных дел такой бюрократ-функционер чаще
всего тоже оказывается довольно примитивной личностью, с
потребностями, в основном направленными на потребительские
блага и удовлетворение тщеславия с помощью служебной
карьеры.
При этом такой, по выражению Маркса, «частный
индивид» не только неполноценен нравственно, но по
большому счету неэффективен и как работник, даже если
добросовестно и напряженно трудится, поскольку его
ограниченность неизбежно снижает и уровень понимания им
своих задач и смысла работы в целом. А учитывая меру
социальной ответственности государственного служащего, ему,
может быть, больше, чем кому-либо другому, необходимо
гражданское самосознание. Но у функционера его нет, как
говорится, «по определению».
2. Бюрократическая корпоративная этика и психология.
Она включает ряд компонентов: бюрократический
псевдоколлективизм, предполагающий растворение
ответственности и своего рода «круговую поруку» аппарата;
псевдоактивность (имитацию бурной деятельности) в сочетании
с доведенной до совершенства техникой «спихивания»
неприятных или невыгодных дел и забот; неприятие и
отторжение (либо блокирование) как чужеродных элементов
«возмутителей спокойствия» и вообще неординарных людей,
могущих составить угрозу так любезному сердцу бюрократа
рутинному, идущему по раз и навсегда заведенному шаблону
порядку вещей; стремление к келейному решению вопросов в
рамках закрытых «кабинетных» процедур, к монополизации
информации, порой переходящее даже в патологическую
склонность к «самозасекречиванию» для придания себе ложной
значительности и получения возможности для разного рода
манипуляций; использование особых речевых клише, элементов
некоего языка для «посвященных», начиная от пресловутого
«есть мнение» до придания некоторым словам и выражениям
смысла, отличного от общепринятого (например,
характеристика работника как «молодого», во всяком случае в
советское время, содержала оттенок уничижительности, намеки
на его «незрелость»); с помощью клише типа «плохой
товарищ», «неуживчивый» обозначают человека, не склонного
следовать названным нормам корпоративной этики; твердость в
принципиальных вопросах квалифицируется бюрократом как
«упрямство» и т. д. Думается, многие из нас, исходя из своего
личного опыта и наблюдений, могут внести вклад в составление
такого своего рода бюрократического «антисловаря».
3. Доминирование консервативных, «охранительных»
стереотипов поведения, таких, как перестраховка (в том числе
под масками бдительности, добросовестности,
основательности); склонность к отрыву от реальной жизни в
пользу канцелярских и иных бюрократических форм
деятельности; предпочтение и даже ритуализация привычного
порядка, боязнь перемен, особенно тех, которые направлены на
расширение сферы самоуправления и вообще на сокращение
подконтрольных бюрократу людей, дел, материальных
ценностей, поскольку это ограничивает меру его влиятельности.
При этом бюрократический консерватизм вполне сочетается с
показной гибкостью, способностью адаптироваться к .разным
ситуациям и политике посредством достаточно искусной
социальной мимикрии. Мы были свидетелями таких массовых
бюрократических маскарадов и во времена (перестройки, и
позже, когда те же брежневские чиновники разыгрывали
противоположные роли.
Один из охранительных стереотипов —
очковтирательство, приукрашивание истинного положения дел.
Любопытно, что подобный бюрократический «оптимизм»
увеличивается в размерах по мере продвижения вверх по
административной лестнице: чем ближе к высшему начальству,
тем радужнее звучат рапорты. Правда, в нынешние времена в
моде и «негативное очковтирательство», когда стремятся
изобразить положение дел в максимально катастрофическом
свете, дабы получить дополнительные ресурсы либо скрыть
собственные доходы и проч. Общество в конечном счете
расплачивается за любое очковтирательство чиновников.
4. Перенесение атрибутов своей служебной роли на
собственную персону. Наиболее злостная форма этого
стереотипа — бюрократическое «барство». Оно присуще как
начальственному («сановному»), так и исполнительскому
бюрократизму. Причем можно по-разному оценивать
сравнительный вред от того и другого: у лица, занимающего
ответственный пост, есть разные возможности
продемонстрировать свою значимость (в том числе и
положительно разрешить не решенный никем другим вопрос),
тогда как у мелкого бюрократа единственный способ заявить о
себе — это что-либо запретить.
Ведь до тех пор, пока подобный «вахтер от бюрократии»
ничему не препятствует, его никто не замечает либо относятся к
нему как к бесправному Акакию Акакиевичу. Если же он
начинает артачиться и создавать другим трудности в работе, то
сразу становится заметным. И пусть его не любят те, кому он
мешает работать, пусть это идет во вред делу — ведь главное
для него не дело, а возможность заявить о себе. Я называю
подобное явление «синдром вахтера».
К этому же стереотипу относится и ложное сознание
собственной незаменимости, на котором базируется подчас
столь вредное для интересов дела стремление любыми
средствами сохранить свое «кресло». При потере служебного
поста оно приводит к утрате жизненных ориентиров,
неспособности найти новое место в жизни, а порой и к
психическим расстройствам, что получило у психиатров даже
специальное название «синдрома детронизации».
Положение осложняется тем субъективным
обстоятельством, что чаще всего бюрократ искренне считает
себя «честным стражем порядка», «блюстителем
государственных интересов» и т. п. Но понимает он их при этом
очень узко, в лучшем случае — с ведомственных позиций, а то
и с позиций интересов своего начальника или своих личных. В
этом ему помогают так называемые защитные механизмы
сознания — психологическая «цензура», т. е. отключение
сознания от нежелательной информации, подмена одной
информации другой, а также искаженная шкала социальных
ценностей, сверяясь с которой он фактически расценивает себя
не как слугу демократического общества, а как слугу
установленного административного порядка и исполнителя
воли своих руководителей.
В массе своей бюрократ — не своекорыстный
злоумышленник, а чаще всего субъективно честный человек, но
с сознанием, деформированным социальной практикой,
общими социальными условиями, способствующими развитию
черт бюрократической личности. Но, разумеется, сказанное
никоим образом не означает примирительного отношения к
бюрократизму, самая решительная борьба с которым является
одной из важнейших предпосылок успешного решения стоящих
перед обществом задач.
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ОБЩЕСТВА
Очевидно, что унаследованная Российским государством
система государственной службы нуждается в глубоком и
всестороннем реформировании. Это обусловлено как
принципиально изменившимся характером стоящих перед
государством задач, так и постепенно складывающимся новым
типом отношений между властью и формирующимся
гражданским обществом. В связи со вторым моментом особое
значение в новых условиях приобретают и обращенные к
государственному управлению политические ожидания
граждан. Нам надо как можно быстрее перейти к новой модели
государственного управления. Любые преобразования
обречены на неудачу, если одновременно не реформируется
аппарат государственной власти.
Определенные шаги в области реформирования уже
сделаны. Однако складывается впечатление (ниже мы поясним
это примерами), что не существует ни единой концепции новой
государственной службы (идеальная модель), ни адекватного
понимания достоинств и недостатков унаследованной системы
(реальная модель), ни четких планов перехода от одной модели
к другой. Более того, создается впечатление, что наша
бюрократия, избавившись от прежнего партийного «хозяина»,
но не обретя нового в лице контролирующего ее общества,
стремится, и не без успеха, навязать последнему в качестве
всеобщего свой корпоративный интерес. Все это чревато весьма
серьезными негативными последствиями для нашего
государства, политической власти и российского общества в
целом.
В частности, отношение населения к исполнительному
аппарату власти формируется во многом на основе опыта
общения с конкретными чиновниками (часто, увы, сугубо
негативного), либо знания о таком опыте от других, либо через
средства массовой информации. Такое знание, разумеется,
является неполным и зачастую неточным. Однако оно —
важный компонент отношения людей к государственной власти
вообще. И этот во многом отрицательный опыт, формируя
соответствующее ему отношение к «партии власти», очень
влияет на избирательное поведение граждан. Так что самая
решительная борьба с чиновничьим своеволием и
бюрократизмом имеет для власти, помимо прочего, и
«прикладной», выборный аспект.
Серьезный вклад в разрешение данной коллизии может и
должна внести наука, опирающаяся на знание мирового опыта
государственной службы, адекватное понимание российско-
советской традиции госслужбы и значения государственности
вообще, на анализ современной государственной службы и
отношения к ней общества.
Мировая тенденция
Как известно, государственная служба является одним из
ключевых институтов организации практически всех
современных обществ, независимо от их политического строя и
типа государственного устройства. Исходя из этого, на
определенном этапе развития мировой теории и практики
государственного строительства идеалом стала считаться
аполитичная госслужба — «рациональная бюрократия» как
некий нейтральный профессиональный инструмент реализации
политической воли власти и обслуживания публичных нужд
граждан. Эта концепция в первую очередь связана с именами
немецкого социолога Макса Вебера и Президента США Вудро
Вильсона. Время показало, однако, что при всех достоинствах
данной концепции она, являясь огромным шагом вперед от
патерналистской и других традиционных схем организации
государственной власти, тем не менее в значительной мере
утопична. Более того, формальная деполитизация аппарата на
поверку оказывается мнимой и на деле приводит к обратному, к
неконтролируемому, «теневому» политическому влиянию
бюрократии, превращающейся в политического «Пигмалиона».
Кроме того, исторически сформировавшаяся модель
государственной службы оказалась по меньшей мере не вполне
адекватной информационным, технологическим и социальным
вызовам времени, а продолжавшая (и продолжающая) по
инерции нарастать бюрократизация общественной жизни
угрожала (и угрожает) породить одну из глубинных
цивилизационных политических коллизий начала следующего
тысячелетия.
Поэтому уже начиная с конца 60-х годов развитие
мировой теории и практики идет в направлении существенного
пересмотра прежней, «классической» парадигмы госслужбы и
принципов ее построения. В частности, стала предметом
анализа и нормативного регулирования ее политическая роль.
Отсюда и акцент сместился в сторону политологического
аспекта, что проявилось даже в самой структуре науки:
администрация, теория бюрократии изучаются именно
политологией. Происходящий в последние десятилетия
пересмотр основных принципов госслужбы можно свести к
следующим основным направлениям:
— анализ и институционализация политической роли
бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных
интересов;
— поиск оптимального соотношения политических и
профессиональных начал в администрации;
— уменьшение роли вертикальной административной
иерархии, развитие функциональных органов, «плоских»
структур и т. п.;
— децентрализация, сокращение, удешевление
администрации;
— ограничение роли традиционной административной
«лестницы» чинов;
— менеджеризация и даже маркетизация значительной
части госслужбы;
— максимальная «отзывчивость» бюрократии на
обращенные к ней общественные ожидания и требования.
Разумеется, существует и «противотечение», зачастую
весьма эффективное и аргументированное, со стороны
классической административной идеологии и практики
деятельности бюрократической корпорации. Однако общий
вектор именно таков. Думается, здесь стоит кратко рассказать о
новейших тенденциях в государственной службе США48.
Американская госслужба, как помнит читатель из
нашего первого очерка, является одной из разновидностей
западной традиции рациональной бюрократии. В силу
специфических условий формирования американской
государственности американская бюрократия всегда уступала
бюрократии западноевропейской и по своему статусу, и по
квалификации, и по степени устойчивости, и особенно по
степени независимости от политики. Статус аппарата был
достаточно неопределенным и во многом зависел от позиции в
данном вопросе действующего президента. Восьмидесятые и
девяностые годы усугубили эту тенденцию. Госслужба
подверглась и продолжает подвергаться политическому
давлению как «сверху», так и «снизу».
Еще Президент Картер взял курс на систематическую
критику бюрократии и политический контроль над ней
(особенно над федеральной — вашингтонской). Рейган и Буш
продолжили и значительно расширили эту линию. Той же
тактики придерживается Клинтон. Собственно, нападки на
бюрократию всегда нравились публике и потому были
популярны среди политиков. Но начиная с Картера возросли
как их интенсивность, так и их практические последствия. Как
известно, Президент США всегда имел право на значительное
число «политических назначений», т. е. в отличие от системы,
принятой в Западной Европе, он мог лично назначать
чиновников на множество ключевых позиций в госаппарате. К
концу президентства Картера было уже около 3 тыс. таких
позиций, а при сменивших его республиканских президентах,
48 Подробнее см.: Peters G. Searching for a Role’ The Civil Service in
American
Democracy // American Political Science Review. 1993. Vol. 14, N 4. P.
373—
386.
хотя общее число этих позиций практически не изменилось, их
важность в структуре исполнительной власти возросла. Кроме
того, Рейган в отличие от своих предшественников установил
практику прямой проверки готовности кандидатов на
должности в государственном аппарате «с энтузиазмом
поддерживать» его политический курс — «тесты лакмусовой
бумажки». В результате многие чиновники, унаследованные
администрацией Рейгана от демократов и обладавшие
либеральными (в американском смысле слова) убеждениями,
были заменены людьми, разделявшими более консервативную
республиканскую философию. И хотя Президент Буш, сам
многолетний вашингтонский функционер, попытался
остановить процесс политизации аппарата, сделать это
оказалось нелегко: «процесс пошел». Функции и реальная
власть бюрократов также сократились в соответствии с
идеологией и программой «рейганомики». Вдобавок все эти
годы постоянно сокращались относительные размеры
всевозможных доплат к жалованью чиновников.
С другой стороны, начатая еще при Картере программа
создания «отзывчивой», «прозрачной» бюрократии
стимулировала процесс изменения отношений между
аппаратом и обществом. Гражданин из довольно пассивного
налогоплательщика, терпеливо ожидавшего, когда и какие
блага сможет ему предоставить государство, постепенно стал
превращаться в активного клиента — потребителя услуг
государственной службы. Согласно идеям Рейгана и в меньшей
степени — Буша, государственный сектор должен работать
наподобие частного, а отношения государственного служащего
и клиента должны напоминать рыночные.
Результаты этого подхода оказались неоднозначными.
Реализация идеи «прозрачной», т. е. подконтрольной людям,
госслужбы несомненно отошла на пользу обществу. Теперь
гражданин вправе знакомиться с широким кругом
государственных документов и в полной мере — с
документами, касающимися его самого, присутствовать на
заседаниях органов управления и т. п. Таким образом, подорван
один из главных источников бюрократического могущества и
бюрократических злоупотреблений — «тайна кабинета».
«Маркетизация» взаимоотношений гражданина с аппаратом
управления тоже способствовала повышению эффективности
работы чиновников, ибо позиция «клиента», «заказчика»,
«потребителя» услуг госаппарата психологически
принципиально отличается от позиции «просителя» (а
применительно к нашим традициям, думается, и кавычки
излишни). И дело не только в психологии: американский
чиновник во многих случаях вынужден «бороться за клиента»,
ибо многие услуги гражданин может получить в разных
госорганах, а также во всевозможных общественных
организациях. Так что чиновнику приходится на деле
доказывать клиентам, что он не зря получает свое жалованье,
образованное из их налогов.
Но в то же время «маркетизация» бюрократии имела и
негативные последствия. Ведь специфика публичного сектора
по сравнению с частным достаточно велика. Этот сектор нельзя
сводить к рынку. Иначе, ослабив негативное воздействие
факторов одного рода — бюрократических деформаций,
неизбежно создашь питательную среду для других негативных
явлений — коррупции, конфликта между разными уровнями и
ветвями госслужбы, придания чрезмерной огласке тех деталей
работы госслужб, которые объективно требуют определенной
степени закрытости. Прямая публичная ответственность
служащего также не может быть полностью замещена
присущими рынку механизмами косвенной ответственности.
В целом описанные политические давления на
государственную службу США наряду с указанными
позитивными результатами привели к определенному
понижению уровня административной морали служащих, а
также к уходу многих квалифицированных работников в другие
сферы. Правительственная служба утратила значительную
долю своей привлекательности. Статус ее понизился. Поэтому в
последние годы возвращается понимание того обстоятельства,
что эффективная государственная служба необходима даже для
максимально маркетизированной и децентрализованной
общественной системы. Правда, принятие конкретных мер в
пользу того или иного политического курса в данном вопросе
осложнено острой политической борьбой между демократами и
республиканцами.
Думается, что тщательный анализ достоинств и
недостатков американских экспериментов в области госслужбы
очень необходим нам. В отличие от американцев, может быть,
чересчур легко идущих на реформы, наша система
государственной службы превосходит все рекорды по своей
инертности и косности.
Российская традиция и специфика
Как справедливо отмечают отечественные
исследователи, в российской истории государство издавна
играло особую, весьма значительную роль едва ли не главного
системообразующего фактора, определяющего формы и
степень жизнеспособности общества. В полной мере это
относится и к советскому периоду нашей истории, и к
нынешним, постсоветским временам. Видимо, эта традиция в
той или иной мере и форме сохранится и в ближайшем
будущем, и потому данное обстоятельство следует принимать
во внимание при анализе и изучении поставленной проблемы.
Однако она должна рассматриваться в сочетании с
другой, столь же укорененной, живучей и отнюдь не
слабеющей традицией отчуждения «простых людей» от власти,
недоверия ко всему исходящему от государства. Обе эти
традиции имеют корни как в реальности, так и в социальной
мифологии. Реальный пласт отношений максимально
лапидарно выражен в формуле В. О. Ключевского:
«Государство пухло, народ хирел». Мифологический пласт
отношения к чиновничеству нашел выражение в устойчивом
обыкновении видеть в нем лишь социальное зло, в
абсолютизации (во многом несправедливой) его негативных
черт. Госслужащий в общественном сознании ассоциируется
преимущественно с персонажами Гоголя, Салтыкова-Щедрина,
Сухово-Кобылина, журнала «Крокодил», но никогда — с
именами Сперанского, Милютиных, Витте… Справедливость
также требует признать, что и среди советских чиновников
встречались не одни бездушные бюрократы либо честные
«рабочие лошадки» (последних было множество, и
заслуживают они отнюдь не только осуждения: на них во
многом держалась вся неблагодарная, но необходимая
повседневная государственная работа), но и люди с
реформаторской ориентацией (другое дело, что судьба их, как
правило, была незавидной). Так что при анализе российской
традиции и решении задач реформирования нашей
государственной службы следует исходить из наличия двух
тенденций — автократическо-деспотической и либерально-
реформаторской.
Конечно, в целом нынешнее российское чиновничество,
как и его предшественники, «не дотягивает» до бюрократии в
том классическом, «веберовском» значении этого слова, в
каком оно живет в современном языке. Для этого его действия
(во всяком случае в советские времена) были чересчур уж тесно
переплетены с политикой и вместе с тем недостаточно
обезличены и связаны нормами закона, а самим чиновникам
сплошь и рядом не хватало и не хватает беспристрастности да и
просто компетентности в осуществлении своих полномочий,
поскольку они в отличие от «идеальных» веберовских
бюрократов отбирались не столько на основе
профессиональных достоинств, сколько на основе
«политических качеств» и (или) протекции. Поэтому, строго
говоря, наше чиновничество правильнее называть квази(недо)
бюрократией.
Современные тенденции и попытки реформирования
Тенденции развития нашей государственной службы за
последние 6—7 лет противоречивы. Максимально кратко их
можно обозначить так:
— формальная департизация аппарата, преследовавшая
как общесоциальные, так и корпоративные бюрократические
цели; разумеется, ее нельзя рассматривать как реальную
деполитизацию аппарата, которая, как мы видели, вообще-то в
значительной мере утопична и тем более уж никак не
вписывается ни в отечественные традиции, ни в принципы
президентской республики;
— возрождение в усложненном виде чиновничьей
«Табели о рангах» — института, который исторически
принадлежит прошлому и значение которого в современных
развитых странах всячески стараются ограничить: у нас же это
отражает желание создать нормативный режим
воспроизводства и защиты чиновничьей касты, узаконить ее
привилегированный социальный статус;
— одновременное создание ряда действительно
необходимых предпосылок для формирования нужного статуса
современной госслужбы: введение квалификационных
экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных
должностей, нормативное установление ограничений, гарантий
и привилегий, связанных со статусом государственного
служащего;
— переструктурирование аппарата (например,
преобразование министерств в акционерные общества
закрытого типа), имевшее целью, с одной стороны, приобщение
бюрократии к переделу собственности, с другой — выведение
аппарата из-под вероятных антибюрократических атак, иными
словами, институционализация корпоративных интересов;
— поверхностная демократизация аппарата как
псевдоответ на вызов времени.
В целом это можно подытожить как борьбу двух
тенденций модернизации госслужбы — корпоративистской и
демократической.
При этом следует признать, что в общем госаппарат стал
работать хуже, ибо прежние (партийно-номенклатурные)
рычаги контроля и управления разрушились, а адекватной
замены им не возникло. К тому же утратили силу прежние
нормы неформальной служебной морали, пусть далекие от
совершенства, но все-таки как-то регулировавшие поведение
служащих. На смену же им пришел не новый, демократический
кодекс административной морали, а административный
«беспредел», порождающий вседозволенность и почти
безграничный чиновничий произвол, моральный вакуум.
Тем не менее можно констатировать, что настоятельно
необходимое реформирование нашей госслужбы все-таки
началось. Однако происходит оно спонтанно и спорадически,
больше под влиянием конъюнктурных политических нужд, чем
на основе какой-либо общей концепции реформы. Этим Россия
невыгодно отличается от других стран, многие из которых в
последние десятилетия проводят аналогичные реформы с целью
действительной модернизации госслужбы, приведения ее в
соответствие с потребностями сегодняшнего и завтрашнего дня.
Мы не случайно внимательно рассмотрели в одном из
предшествующих очерков опыт недавних и, по существу,
продолжающихся реформ гражданской службы в
Великобритании, опыт, который, по нашему мнению,
заслуживает самого серьезного внимания как в положительных,
так и в отрицательных его аспектах. Интересен также опыт
Италии, где существует даже специальное Министерство по
делам административной реформы. По существу, российская
госслужба во многом сталкивается сегодня с теми же самыми
проблемами, что и многие другие страны. Только носят они
здесь несравненно более острый характер. Тут и динамизм
общественных изменений, и взаимосвязь, взаимозависимость
актуальных проблем, и резкие изменения социальной
структуры общества…
Однако в наших непоследовательных попытках
реформирования государственной службы, по неведению ли
или по каким-то другим причинам, мы, по существу, стремимся
приблизиться к веберовско-вильсоновской модели политически
нейтральной «рациональной бюрократии», ориентируясь тем
самым на западный опыт позавчерашнего дня. Опыт развитых
стран последних десятилетий, во многом противоположный
нашему нынешнему официальному идеалу построения
эффективной «властной вертикали» администрации, их
попытки не деполитизировать бюрократию, а по возможности
ограничить ее влияние на жизнь общества остаются нами как
бы незамеченными.
Думается, это отсутствие концепции реформы
госслужбы нашло отражение и в недавнем Законе «Об основах
государственной службы Российской Федерации», содержащем
как весьма прогрессивные инновации, так и анахроничную
«табель о рангах», открывающую разве что гигантское поле
«важной государственной работы» и возможностей потешить
бюрократическое тщеславие многочисленных кадровиков и их
начальников. К счастью, Закон предусматривает перспективу
принятия целого ряда других нормативных актов, во многом
предназначенных для того, чтобы привести его в действие. Так
что положение можно исправить.
Для этого необходимо разработать адекватную
современным и прогнозируемым общественным и
государственным потребностям модель демократической
государственной службы на основе профессионального
юридического и политологического анализа отечественного и
зарубежного опыта ее организации и реформ, а также
обращенных к ней общественных ожиданий и государственных
интересов. Такой анализ должен сочетать теоретические и
эмпирические исследования с последующим мониторингом
динамики развития ситуации.
О борьбе с бюрократизмом
В заключение несколько слов на эту еще сравнительно
недавно «в весьма популярную тему, которая почему-то вдруг
«увяла». Поскольку бюрократизм есть порождение
определенной системы общественных отношений, то и
искоренение его возможно лишь с исчезновением породивших
его условий. Как, надеюсь, стало понятно читателю уже из
первого очерка, так стоять вопрос не может (разумеется, если
мы не хотим впасть в анархию или вернуться в первобытное
состояние). Другое дело, что следует стремиться ограничить
причиняемый бюрократизмом вред обществу, не подрывая при
этом основ пока единственно возможной бюрократической
системы управления. И, как мы видели, в западных странах
сейчас довольно много делается в этом направлении.
Применительно к нашим условиям помимо сказанного
выше о формировании демократической государственной
службы хотелось бы выделить еще несколько моментов.
Главное — это сокращение сферы деятельности и
влияния бюрократов. Основной путь к этому —
разгосударствление экономики и других сфер жизни общества.
В принципе пафос реформ, начатых в постсоветской России, в
том и состоял. Однако все получилось во многом не так, как
задумывалось. Приватизация не стала подлинным
разгосударствлением собственности. Более того, бюрократия
получила дополнительные возможности распоряжаться
общественным достоянием, что способствовало еще большему
ее удалению от веберовского идеала в сторону «азиатской»
модели, ассоциирующейся с бесконтрольностью и произволом.
И до тех пор, пока в общем плане ситуация не изменится,
попытки радикально преодолеть чиновничьи коррупцию и
произвол обречены оставаться благими намерениями. Но все же
есть некоторые дополнительные меры, которыми не надо
пренебрегать.
Так, следует активизировать деятельность контрольных
органов, в частности прокуратуры, расширить и сделать
практически более эффективным судебный контроль. Вместе с
тем при всех оправданных заботах о создании стабильной и
эффективной системы государственной службы,
укомплектованной квалифицированным персоналом, не следует
делать работу в аппарате чересчур привлекательной для
карьеристов и лиц, чрезмерно ориентированных на личное
обогащение. Надо прекратить принявшее неприличные размеры
разрастание «теневых» чиновничьих привилегий, вспомнив
наконец, что именно пафос борьбы с привилегиями был одним
из главных социальных мандатов, приведших «наверх»
нынешних обладателей власти.
Сейчас, в условиях поголовного увлечения жесткими,
предельно материализированными рыночными отношениями,
как-то подзабыли о внеэкономических, моральных мотивах
человеческого поведения, о том, что «не хлебом единым жив
человек». Для обсуждаемого нами вопроса об ограничении
бюрократического произвола и злоупотреблений это означает
необходимость специального внимания к морально-этическим
качествам работающих в аппарате людей, к проблемам
административной морали, которым, как мы видели, в западных
странах придают большое значение.
Но, разумеется, было бы неоправданной идеализацией
полагать, что работник будет руководствоваться в основном
моральными стимулами. Надо совершенствовать условия и
порядок прохождения государственной службы таким образом,
чтобы теснее увязывать результаты работы с оплатой,
служебной карьерой и перспективой. Видимо, было бы
продуктивным более детально изучить вопрос о качествах,
которыми должны обладать различные категории
государственных служащих, и разработать соответствующие
перечни, которые могли бы использоваться при приеме на
работу и в процессе квалификационных процедур.
Существенное значение в борьбе с бюрократизмом
приобретают стиль работы и личностный тип руководителя.
Остановимся лишь на одном аспекте этой проблематики —
опасности ложного преодоления бюрократизма в форме
реставрации элементов автократического стиля. Так,
применительно к руководителю любого ранга подобная
псевдоальтернатива связывается с образом твердого
единоличного лидера, который сам во все вникает и сам решает
все вопросы. Этот образ не в последнюю очередь базируется на
имеющих большую историческую традицию, но совершенно не
адекватных современным требованиям к управлению
стереотипах обыденного сознания, суть которых сводится к
следующему: а) идеальный тип руководителя — жесткий, но
справедливый «хозяин», «отец-командир» (в политологии
подобный тип лидера называют популистским автократом); б)
тот, кто лично, сам все решает и всем распоряжается, будто бы
не может быть бюрократом. Существует, увы, тоска по
«сильной личности». Очевидно, выход на новые рубежи
требует и преодоления подобных устаревших представлений, в
частности переосмысления значения для нашей истории
автократических, царистских традиций, которые не следует
романтизировать. Необходимо раз и навсегда понять, что во
многом именно из них произрастают наши недавние и
сегодняшние беды и проблемы, что без психологической
переориентации на демократический стиль управления мы
будем обречены крутиться в «беличьем колесе» нашего
прошлого, меняя лишь внешние формы, но не суть отношений.
Государственная бюрократия всех уровней,
унаследовавшая прежнюю систему властных отношений и
стремящаяся в новых формах сохранить фактически
бесконтрольную опеку над общественной (в том числе
экономической) жизнью, представляет одну из главных угроз
становлению в России гражданского общества.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
