Аналітичний матеріал. Куди прямує реформа влади в Українi?
2 грудня 1994року Президент України внiс на розгляд
українського парламенту проект Конституцiйного закону “Про державну
владу i мiсцеве самоврядування”, який тепер називають “Закон про
владу”. Ще до офiцiйного внесення проекту на розгляд парламенту
навколо цього закону розгорiлась досить жорстка дискусiя як в
парламентi так i в засобах масової iнформацiї. I це не дивно. Адже в
парламентi з липня мiсяця лежить, прийнятий у першому читаннi проект
закону “Про мiсцевi ради народних депутатiв”, концепцiя якого повнiстю
суперечить концепцiї мiсцевої влади за проектом Президента. Нiхто не
чекав, що проект Президента буде прийнятий українським парламентом,
але Верховна Рада налякана можливiстю свого розпуску в разi вiдхилення
даного проекту, з великими труднощами, але все-таки змогла прийняти
проект в першому читаннi. В черговий раз всi органи влади в Українi,
особливо мiсцевої, напружились в чеканнi. Якої реорганiзацiї чекати
цей раз? Щоб вiдповiсти на це питання необхiдно подивитись, як в
iсторичному аспектi змiнювалась структура влади в Українi за останнiй
перiод. На мал.1-3 приведенi схеми, якi iлюструють структуру влади в
Українi в рiзнi перiоди її недавньої iсторiї. На мал.4,5 приведена
структура влади, яка має бути створена в Українi вiдповiдно за
проектом Закону “Про мiсцевi Ради народних депутатiв” та проектом
Конституцiйного Закону “Про державну владу та мiсцеве самоврядування”.
Оскiльки система влади на мiсцевому рiвнi в часи панування комунiстiв,
в усiх колишнiх республiках СССР була однаковою, тому аналiз почнемо
iз схеми 3, перiод 1992-1994 рокiв.
Пiсля обрання Першого Президента України, Верховна Рада України
12-го скликання в лютому 1992року провела реформування органiв влади
на мiсцях, шляхом введення iнституту Представникiв Президента на рiвнi
областей та районiв i створення на базi виконавчих органiв обласних та
районних рад мiсцевої державної адмiнiстрацiї. Був прийнятий Закон
“Про Представника Президента України” та внесенi вiдповiднi змiни до
Закону “Про мiсцевi Ради та мiсцеве самоврядування”.
Як наслiдок в Українi з 1992 до 26червня 1994 року дiяла така
структура влади , яка передбачала iснування:
1. НА РIВНI ДЕРЖАВИ Президент Глава Держави i Глава виконавчої влади.
Президент одноособово призначає Вiце-Прем’єрiв та бiльшiсть
мiнiстрiв,вносить до Верховної Ради на затвердження кандидатури
Прем’єра та 7 ключових фiгур Кабiнету Мiнiстрiв.
Верховна Рада – вищий законодавчий орган влади в Українi з
широкими контрольними повноваженнями.
Кабiнет Мiнiстрiв – вищий орган виконавчої влади ,
пiдпорядкований Президенту та пiдзвiтний Верховнiй Радi.
2.НА РIВНI ОБЛАСТI
Представницьким органом влади є Обласна Рада народних
депутатiв. Керує радою її Голова , який обирається депутатами iз свого
складу. Виконавчого органу рада немає. Для забезпечення роботи ради є
невеликий секретерiат. Основнi повноваження ради – бюджет , вiдведення
земель , визначення нормативiв вiдрахувань вiд податкiв до бюджетiв
районiв i мiст, вирiшення питань пов’язаних з обласною
власнiстю(затвердження програм приватизацiї)
Органом державної виконавчої влади в областi є Обласна державна
адмiнiстрацiя яку очолює Представник Президента , котрий призначається
i звiльняється з посади безпосередньо Президентом, що забезпечує
здiйснення в областi єдиної державної полiтики та вплив Президента на
обласне керiвництво.
3. НА РIВНI РАЙОНУ Структура влади на районному рiвнi аналогiчна
структурi
влади в областi. Представник Президента в районi призначається
Президентом за поданням Представника Президента в областi i є йому
пiдпорядкований .
4. НА РIВНI МIСТА На рiвнi мiста дiє класичне самоврядування. Мiська
рада
є представницьким органом самоврядування мiста. Рада обирає iз свого
складу Голову ради, який одночасно є Головою виконавчого комiтету –
виконавчого органу ради.
Наведена вище структура забезпечувала досить широке
самоврядування для населенних пунктiв, лiквiдовувала принцип
централiзму системи рад(ради не пiдпорядковувались одна однiй),
повноваження рад кожного рiвня визначались законом i в межах цих
повноважень ради були самостiйнi.
Наявнiсть мiсцевої державної адмiнiстрацiї в областях i районах
мало стати вертикаллю сильної державної виконавчої влади. Чому не
спрацювала ця система i чому вона була зруйнована? * По перше.
Президентська влада i система розподiлу влад
є не сприйнятною для комунiстiв-соцiалiстiв України так i не
змогла Верховна Рада 12-го скликання закрiпити цi положення в
Конституцiї.
* По друге. Кадрова полiтика Кравчука щодо
Представникiв Президента призвела до того, що в багатьох
районах були призначенi люди досить слабкi в порiвняннi з
головами вiдповiдних рад. В багатьох мiсцях це привело до
протистояння мiж радами i адмiнiстрацiями.
* По третє. Iснування Президента i
Прем’єра не як одного механiзму ,а як зовсiм окремих iнституцiй
вiдривало Представникiв Президента вiд Кабiнету Мiнiстрiв i не
дозволило побудувати дiєву вертикаль виконавчої влади.
* По четверте. Посилення суперечностей мiж
Кравчуком i Плющем стало надто потужним фактором для лiквiдацiї
державної “(*.- “g.u влади в областях i районах.
12 лютого 1994 року Верховна Рада Законом ” Про формування мiсцевих
органiв влади в Українi” заклала мiну пiд майбутнього Президента та
пiд основи державної влади взагалi, адже саме цим законом визначалась
нова структура влади на мiсцях i скасовувався iнститут Представникiв
Президента в Українi. Пiдписавши цей Закон, Л.Кравчук пiдписав вирок
своїй кар’єрi як Президента, адже вiдмовившись вiд Представникiв
Президента вiн втратив ту опору на яку можна було спертись на виборах.
Л.Кравчук вибори програв, але й I.Плющ їх не виграв, хоча
доклав немало зусиль для лiквiдацiї президентських структур на мiсцях
i посиленню ролi Рад. Найкраще цiєю ситуацiєю скористались
комунiсти-соцiалiсти, якi виборовши бiльшiсть в парламентi,
використовуючи основи, закладенi I.Плющем та Л.Кравчуком пiшли в
наступ на президентську форму правлiння i зайнялись повним
вiдновленням “радянської влади” в найгiрш можливому варiантi.
На мал. 4 представлена , в основному , структура влади в Українi
, яка має бути створена , якщо парламент таки прийме Закон ” Про
мiсцевi Ради народних депутатiв “, який уже схвалений в першому
читаннi. Як видно з представленої на мал.4 схеми , головна вiдмiннiсть
нової структури влади якраз в тому , що в Українi президентська влада
має обмежитись лише Києвом. З лiквiдацiєю президентських структур в
областях i районах втрачається можливiсть реального впливу Президента
на дiяльнiсть мiсцевої влади в областях i районах , що в кризовiй
ситуацiї вкрай необхiдно. Натомiсть , замiсть чiткої вертикалi i
пiдпорядкованостi виконавчої влади, вводиться пiдпорядкованiсть
представницьких органiв влади , тобто районна рада та її виконком
мають право скасовувати рiшення вiдповiдно мiської ради та
мiськвиконкому, обласна рада та облвиконком мають таке ж право
вiдносно рай ради та райвиконкому.
Згаданий вище проект закону перетворює ради в органи державної
влади, при цьому називаючи їх “представницькими органами державної
влади i самоврядування на вiдповiднiй територiї”. Розподiл повноважень
по рiвнях рад не проводиться, функцiї рад як органiв самоврядування та
державних органiв не визначаються. Все це потенцiально може привести
або до повного домiнування вищестоящих рад над нижчестоящими, або до
конфлiкту мiж цими радами ( найшвидше мiж головами цих рад). Приклад
Nдеси, Вiнницi i Хмельницького наглядне тому пiдтвердження. Єдина
система рад передбачає найвищою ланкою Верховну Раду. Але оскiльки
виконавча влада вiд областi i нижче знаходиться в структурi рад, то
фактично нi Кабiнет Мiнiстрiв нi Президент не матимуть своїх владних
структур на мiсцях, а виконавча влада вiд областей до сiл буде
знаходитись пiд представницькою(законодавчою) владою.
Великою небезпекою такої структури влади є i загроза
сепаратизму. Оскiльки Голова областi обраний виборцями , має достатню
легiтимнiсть та великi повноваження , йому фактично належить вся влада
в областi , а зв’язок та пiдпорядкованiсть Києву мiнiмальнi – все це
стимулюватиме все бiльшi вiдцентровi тенденцiї в областях. Адже за цим
проектом розпустити раду чи звiльнити її Голову може лише Верховна
Рада, але ж реально , та й оперативно зробити це буде неможливо
(яскравий приклад цьому ситуацiя навколо Криму).Як видно з проведеного
аналiзу та схеми мал.4 ,iдея лiвої бiльшостi нової Верховної Ради щодо
вiдновлення радянської форми правлiння, реалiзована в проектi Закону ”
Про мiсцевi Ради народних депутатiв ” має дуже мало спiльго з мiсцевим
самоврядуванням, зате має чiтку антипрезидентську направленнiсть ,
послаблює державну виконавчу владу i закладає умови для посилення
сепаратизму. Президент України , зрозумiвши небезпеку для
президентської влади,котра виходить з цього проекту закону, зразу
пiсля прийняття згаданого вище закону в першому читаннi, звернувся до
Верховної Ради з пропозицiєю не приймати цей закон доти, доки вiн не
внесе своїх пропозицiй. Верховна Рада тодi погодилась з цiєю
пропозицiєю, але зараз лiва частина парламенту “кусає собi руки”, що
не схвалили “радянський” закон тодi в липнi, коли лiвi мали у
Верховнiй Радi стiйку бiльшiсть. Адже зараз, як видно iз схеми мал.5,
Президент запропонував фактично лiквiдувати всевладдя рад i посилити
свою владу, в тому числi i за рахунок парламенту. А схвалити тепер,
коли жодна полiтична сила в українському парламентi не має стiйкої
бiльшостi, липневий варiант Закону “Про ради народних депутатiв”
практично неможливо. Але що чекає українську мiсцеву владу, якщо
допустити, що буде прийнято варiант Президента? По-перше, мiсцеве
самоврядування залишеться лише на рiвнi населенних пунктiв, а на рiвнi
областей i районiв органи влади злiквiдовуються взагалi. По-друге, на
районному та обласному рiвнi створюються державнi адмiнiстрацiї, якi в
своїй дiяльностi мають вертикальну пiдпорядкованiсть. Фактично
Президент намагається повернутись до iнституту Представникiв
Президента, як уже було в Українi в перiод 1992-1994 рокiв, але щоб не
допустити конкуренцiї мiж Головами Рад та Главами адмiнiстрацiй, що
мало мiсце в згаданий перiод, Л. Кучма вирiшив взагалi позбутись
обласних i районних рад. Але, враховуючи факт недавнього обрання голiв
рад всiм населення вiдповiдно району чи областi, Президент був
змушений зафiксувати цей принцип в проектi Закону i для Глав
адмiнiстрацiй, iнакше на їх пiдтримку йому розраховувати не довелось.
Але чи будуть “всенародно обранi” Глави адмiнiстрацiй пiдкорятись
Президенту чи Прем’єру? От уже мiсяць, прийнятий в першому читаннi
проект Закону Про владу, знаходиться у Верховнiй Радi. Над його
текстом працює погоджувальна комiсiя i є вiдомостi, що на рiвнi
районiв i областей знову з’явились ради, якими мають керувати – Глави
державних адмiнiстрацiй? Як бачимо проблема органiзацiї мiсцевої влади
в Українi зараз стоїть дуже гостро, та й не тiльки мiсцевої. Нова
Україна живе за старою Конституцiєю, хоча i з значними змiнами. На моє
глибоке переконання, без вирiшення питання Конституцiї неможливо
вирiшити питання реформи мiсцевої влади. Зараз в Українi опублiковано
вже три проекти Конституцiї, пiдготовлених рiзними полiтичними
партiями. Кожен проект посвоєму вирiшує питання органiзацiї влади на
мiсцях. Але в кожному з них передбачена широка децентралiзацiя влади,
i в першу чергу перенесення влади ближче до людей, в населеннi пункти.
Кожен проект передбачає наявнiсть iнституту представника держави на
обласному(районному) рiвнi. I хiд розвитку подiй показує, що така
модель i буде скорiш за все реалiзована в новiй Конституцiї України i
це буде останньою реорганiзацiєю в системi мiсцевої влади.
Анатолiй Ткачук – виконавчий директор проекту Програми
сприяння парламентовi України,
заступник голови комiсiї з питань
законодавства i законностi у
Верховнiй Радi України 12-го скликання. В.1
2.1ння
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
