Аналітичний матеріал. МIСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ Робоча група
“Парламент – Уряд – мiсцеве самоврядування”. Мiсцеве
самоврядування в Українi, яким йому бути?
Одним з найважливiших питань, що стоять зараз перед
Президентом та Верховною Радою України є органiзацiя влади в Українi
таким чином , аби втримати ситуацiю в державi пiд контролем в умовах
жорстокої економiчної кризи та за допомогою такої структури влади
забезпечити накiнець проведення в Українi економiчних реформ, без яких
держава приречена. Велика роль в системi влади вiдводиться якраз
органiзацiї влади на мiсцях, населенних пунктах та
адмiнiстративнотерiторiальних одиницях. Адже будь-якi самi прогресивнi
починання в Києвi не принесуть бажаних результатiв , якщо влада на
мiсцях буде неефективною. Зараз пiдготовлено новий проект закону “Про
мiсцевi ради народних депутатiв”, який по концепцiї суттєво
вiдрiзняється вiд прийнятого , Верховною Радою в першому читаннi в
липнi 1994 року. Враховуючи той факт, що це вже 4-й варiант закону за
перiод травня-жовтня 1994 року, можна зробити висновок, що модель
органiзацiї мiсцевої влади в Українi до сих пiр не вiдпрацьована, хоча
новообранi мiсцевi ради та їх голови приступили до роботи. Для
розумiння ситуацiї , що склалася та прогнозування можливого розвитку
подiй навколо цiєї проблеми, необхiдно згадати етапи реформування
мiсцевої влади в Українi протягом останнiх рокiв.
Iсторичний огляд. До 1990 року реальна влада в Українi як в Києвi так
i на мiсцях належала партiйному керiвництву, тому цей перiод
розглядати недоцiльно, оскiльки повернення до такого стану речей
навряд чи можливе. В 1990 роцi , разом з обранням народних депутатiв
України, були обранi i мiсцевi органи влади – мiсцевi ради народних
депутатiв. Саме тодi,коли починався рух за розподiл влади на
законодавчу i виконавчу в колишньому Союзi, цей принцип був закладений
i для мiсцевих рад, де з’явився i Голова Ради i Голова виконкому.
Укладачi тодiшнього союзного закону не врахували, що на мiсцевому
рiвнi такого розподiлу влад не буває, тому поява мiж Головою Ради та
виконкомом ще одної особи- Голови виконкому взагалi владу та
персональну вiдповiдальнiсть розмило зовсiм. Конкуренцiя мiж головами
рад та головами виконкомiв плюс романтизм новообраних рад , якi хотiли
вирiшувати все, незважаючи на закон i можливостi мiсцевого
господарства, показали вади такого закону i в Sкраїнi 7 грудня 1990
року був прийнятий свiй Закон:
“Про мiсцевi Ради народних депутатiв Української РСР та мiсцеве
самоврядування”. Варто вiдмiтити, що цей закон був досить важливим
кроком на шляху до демократизацiї мiсцевої влади i наближав структуру
влади в Українi до аналогiчних структур європейських демократiй. Адже
саме в цьму законi з’явилось поняття “базового рiвня” мiсцевого
самоврядування до якого було вiднесено сiльради , селища мiського
типу, мiста. Це мало надати прiорiтет саме населенним пунктам, а саме
там проживають люди i саме там має концентруватись мiсцева влада. Але
i в цьому Законi не вдалося повнiстю вiдiйти вiд старих догм про
тотальний державний(колись партiйний) контроль та iєрархiчну
пiдпорядкованiсть.
Статя 2 Закону, визначаючи систему мiсцевого самоврядування,
закрiпила: “Система органiв мiсцевого самоврядування включає:сiльськi,
селищнi, районнi, мiськi, районнi у мiстах, обласнi ради народних
депутатiв та їх органи, якi є державними органами мiсцевого
самоврядування;”
Таке визначення рад одночасно державними органами та органами
мiсцевого самоврядування не дозволило чiтко роздiлити державнi i
самовряднi функцiї цих органiв, що призвело до появи конкуренцiї мiж
радами населених пунктiв та районними i особливо обласними радами.
Крiм того, обласнi ради та їх виконкоми фактично вийшли зпiд впливу
центральної влади, стали проводити свою власну полiтику, вiдмiнну вiд
полiтики держави, що ще бiльше стало поглиблювати кризовi явища в
державi. Пiсля обрання Президента України, для забезпечення виконання
функцiй Президента, як глави виконавчої влади та гаранта додержання
Конституцiї України i з метою послаблення негативних наслiдкiв надто
великої автономностi обласних рад, Верховною Радою України 26 березня
1992 року була прийнята нова редакцiя Закону, який одержав назву: ”
Про мiсцевi Ради народних депутатiв та мiсцеве та регiональне
самоврядування”. За цим Законом вводились новi визначення для рад
народних депутатiв. “Органами мiсцевого самоврядування є сiльськi,
селищнi, мiськi Ради народних депутатiв”. Районнi та обласнi Ради
народних депутатiв визначались як органи регiонального самоврядування.
Виконкоми районних та обласних рад лiквiдовувались i на рiвнi районiв
та областей вводились посади Представники Президента, якi очолили
державнi адмiнiстрацiї – органи державної виконавчої влади на мiсцях.
Це була майже класична форма органiзацiї влади вiд столицi $. села,
яка мала забезпечити широке самоврядування поряд iз сильною державною
виконавчою владою. Представники Президента якраз мали забезпечити
вертикаль виконавчої влади та єднiсть територiї держави. На жаль,
призначення Представникiв Преидента не вирiшило проблем оптимiзацiї
структури влади. На цi посади не завжди призначались люди, здатнi
органiзувати роботу, а партiйнi функцiонери, якi не були призначенi
Представниками, а залишились Головами Рад без влади, радянське лоббi у
Верховнiй Радi розпочали шаленну атаку на iнститут представникiв,
намагаючись таким шляхом послабити позицiї Президента. Сам Президент
також не здiйснював контрольних функцiй над своїми Представниками,
довгий час не звiльняючи з посад особливо одiозних фiгур. Внаслiдок
усунення Президента вiд спiвпрацi з Урядом, не вдалося органiзувати
робочi вiдносини мiж Урядом та Представниками Президента. Все це
привело до того, що Верховна Рада України 12-го скликання, з мовчазної
згоди Президента скасувала iнститут Представникiв Президента, прийняла
закони за якими обранi новi мiсцевi ради та Голови рад, якi уособлюють
в собi представницьку та виконавчу владу.
Можливi варiанти законодавчого врегулювання проблеми органiзацiї
мiсцевої влади. Парадокс нинiшньої ситуацiї в Українi якраз полягає в
тому, що обранi органи мiсцевої влади, в першу чергу це стосується
районного та обласного рiвня не мають власної законодавчої бази, адже
за Законом “Про мiсцевi Ради народних депутатiв та мiсцеве i
регiональне самоврядування” ради населенних пунктiв можуть працювати i
нинi. Що ж стосується районної та обласної ланки то правова
невизначеннiсть статусу цих рад та їх Голiв є дуже небезпечною. До
врегулювання цього питання може бути кiлька пiдходiв, кожен з яких має
свої позитивнi та негативнi сторони. 1. Найбiльш радикальним i
зрозумiлим є, звичайно, прийняття нового закону, який би врахував
сьогоднiшню ситуацiю i визначив правове поле для всiх органiв мiсцевої
влади. Але чи можливе зараз прийняття такого досконалого закону? Всi
попереднi закони, що приймались Верховною Радою, були приреченi на
недосконалiсть тому, що вони приймались постфактум, тобто коли влада
обрана, а концепцiя органiзацiї влади не визначена. Зараз ситуацiя
аналогiчна. Досить зрiвняти лише три останнiх проекти закону, умовно,
про мiсцеву владу, щоби це побачити. 1) Проект “Про мiсцеве
самоврядування в Українi.”(ред. травень 1994) Стаття 5. Ради – органи
мiсцевого самоврядування. 2) Проект “Про мiсцевi Ради народних
депутатiв.” (ред. +(/%-l 1994) Стаття 1. Мiсцевi Ради народних
депутатiв – органи державної влади i самоврядування. 3) Проект “Про
мiсцевi Ради народних депутатiв”.(ред. жовтень 1994) Стаття 1. Ради
народних депутатiв – органи мiсцевої влади. Три проекти i три рiзних
пiдходи. I це цiлком закономiрно, адже самоврядування населенних
пунктiв та “самоврядування” районiв i областей навряд чи можна звести
до однiєї формули i примирити мiж собою iнтереси рад населенних
пунктiв та територiальних одиниць. Тим паче, що навряд чи в когось
iснує впевненнiсть, що така система мiсцевої влади для України є
оптимальною i цей закон буде дiяти в Українi досить довго. Тобто в
будь-якому випадку це буде тимчасовий закон. 2. Взяти за основу Закон
” Про мiсцевi Ради народних депутатiв та мiсцеве i регiональне
самоврядування” i внести туди необхiднi змiни , що стосуються
районного та обласного рiвня, врахувавши повноваження державної
виконавчої влади, якi були прерогативою Представникiв Президента, та
реалiзувавши виконавчу вертикаль через Голiв вiдповiдних рад. Але i
цей, на перший погляд простiший шлях, не є досконалим, оскiльке
будь-яке зараз введення пiдзвiтностi, пiдпорядкованостi Голiв рад
входить в коллiзiю iз всенародним обранням цих осiб, причому тодi,
коли такої пiдпорядкованостi взагалi не iснувало. Ще одним з найбiльш
слабких мiсць i дiючого законодавства про мiсцеву владу i приведених
вище проектiв, є в тому, що в жодному з цих документiв не розписана ,
як потрiбно, фiнансово-економiчна частина, що якраз i визначає i силу
влади i реальне управлiння ситуацiєю.В Українi ж цим питанням фактично
нiхто не займається, тому навiть реалiзацiя модної зараз тези про
передачу величезних прав, особливо в бюджетнiй та податковiй сферi, на
рiвень областей проблем мiсцевої влади не вирiшить, якщо не
розроблений механiзм збору мiсцевих податкiв та їх розподiлу мiж
рiзними радами. 3. Незалежно вiд того, яким шляхом пiде Верховна Рада,
шляхом прийняття нового закону чи шляхом внесення вiдповiдних змiн до
дiючого, назрiла нагальна необхiднiсть розпочати роботу над створенням
концепцiї органiзацiї влади в Українi, з урахуванням оптимiзацiї
адмiнiстративного устрою держави. Це питання дуже складне, i потребує
сер’йозних дослiджень та наукових розробок. Але ця робота могла б бути
використана в новiй Конституцiї України. От тодi , пiсля прийняття
нового, детально розробленого закону про мiсцеву владу, де передбаченi
всi необхiднi для ефективного функцiонування влади механiзми, можна
проводити -.”i вибори мiсцевої влади, уже пiд закон, а не навпаки.
Що говорить свiтовий досвiд. Аналiз побудови влади в демократичних
країнах показує, що незалежно вiд форми правлiння, мiсця знаходження
країни є багато спiльного. що характеризує органи мiсцевої влади. На
проаналiзованих моделях органiзацiї влади у президентських
республiках, таких як США та Францiя, парламентських республiках –
Iталiя та Австралiя, конституцiйних монархiях – Нiдерландах та
Норвегiї викристалiзувались такi спiльнi для всiх демократiй принципи:
– найширше самоврядування притаманне якраз населенним пунктам, –
економiчну основу самоврядування становлять мiсцевi податки, збори та
мунiципальна власнiсть, – органи самоврядування самостiйнi в межах
компетенцiї, визначеної законом, – державна влада здiйснюється , як
правило , iншими органами влади, а не органами самоврядування, –
забезпечення iнтересiв держави в адмiнiстративнотериторiальних
одиницях здiйснюється через державну виконавчу владу, – координацiя
роботи органiв мiсцевого самоврядування, та контроль за дотриманням
законодавства цими органами реалiзується або через представникiв
держави, або через призначення голiв рад Главою держави, – арбiтром у
вирiшеннi спорiв мiж органами самоврядування та державою чи
громадянами є суд, – органи самоврядування мають бути максимально
вiдкритi для громадянина.
Висновки. Кардинально вирiшити, питання органiзацiї влади на мiсцях
зараз навряд чи можливо. Україна потребує нової концепцiї органiзацiї
влади як в центрi так i на мiсцях. Ця концепцiя може бути реалiзована
в новiй Конституцiї України. Досвiд демократичних країн свiту показує,
що в умовах економiчної кризи i полiтичної нестабiльностi проходить
централiзацiя влади, в iнакшому випадку ослаблення центральної влади
на фонi економiчної кризи приводить до розпаду держави. Теза про те,
що вихiд з кризи можливий через бiльшу автономiю регiонiв не знаходить
iсторичного пiдтвердження, а досвiд Криму цю тезу взагалi спростовує.
В цiй ситуацiї для України найбiльш прийнятним, скорiш за все є
французська модель органiзацiї влади – широке самоврядування на рiвнi
населенних пунктiв i сильна державна
влада в префектурах, звичайно з урахуванням українських особливостей.
Пiдготував Анатолiй Ткачук. 7 жовтня 1994 року.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
