Передумови та проблеми
формування місцевих бюджетів.
Після набуття Україною суверенітету розпочався процес
становлення національної фінансової системи. Важливою складовою цього
процесу є відродження місцевих фінансів як об’єктивної економічної
реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих
держав.
Прийняття в 1996 році Конституції України, закріплення в ній інституту
місцевого самоврядування та його матеріальної і фінансової основи
обумовило необхідність невідкладного практичного розв’язання проблем
становлення місцевих фінансів, організації фінансової системи держави на
принципово нових засадах. Основні положення формування місцевих бюджетів
і їхніх взаємовідносин із державним бюджетом містяться в законі України
«Про місцеве самоврядування» та в Бюджетному кодексі. Проте, можна
стверджувати, що на сьогодні в Україні не існує механізму, який би
забезпечував розробку бюджетів усіх рівнів, а також регулював би
відношення між ними.
До найбільш гострих проблем у сфері формування місцевих
бюджетів, а також їхніх відношень із держбюджетом України, у першу
чергу, варто віднести використання вільних бюджетних коштів,
нестабільність доходної бази, неефективну систему вилучення надлишків
загальнодержавних податків, недостатнє фінансування з держбюджету.
Ситуація ускладнюється надмірною централізацією коштів на державному
рівні, що ставить можливості реалізації місцевими органами влади
покаладених на них функцій у повну залежність від Державного бюджету.
Позиція Міністерства фінансів у цьому питанні обумовлена
адміністративно-теріторіальним режимом України як унітарної, а не
федеральної держави, а також недостатнім кваліфікаційним рівнем місцевих
органів влади для фінансування бюджетних програм. Разом з цим, як
відомо, Франція, яка має аналогічний адміністративно-територіальний
устрій, фінансує з держбюджету близько 40% витрат консолідованого
бюджету. При цьому необхідно відзначити існуючий суб’єктивізм у
розподілі бюджетних ресурсів, коли, по-перше, тому або іншому регіону
України віддається перевага у виділенні коштів, а по-друге — бюджетні
кошти виділяються непропорційно і нерівномірно.
Ще однією проблемою є невідповідність повноважень, покладених на
місцеві органи влади, і виділених коштів на ці цілі. Ситуацію ускладнює
центральна влада, яка при складанні бюджету і визначенні розмірів
трансфертів “забуває” забезпечити фінансуванням усі передані на місця
повноваження. Крім того, регіони України дуже різняться за рівнем життя,
промислового виробництва, розвитку підприємництва. А наша бюджетна
система передбачає “подушне” вирівнювання бюджетних витрат. Саме тому,
здорові пропозиції регіонів по поліпшенню бюджетного забезпечення навряд
чи здійсненні. У чому суть цих пропозицій? Залишилась ностальгія по тим
блаженним часам, коли на місцях залишалася частина податку з прибутку
підприємств чи навіть ПДВ, багато керівників масштабу району і вище
почали обережно лобіювати повернення до золотого століття. Їхні
пропозиції прості: залишати у розпорядженні громади відсоток від усіх
платежів, що збираються на її території. Думка цілком здорова: таке
положення речей буде стимулювати місцеву владу до розвитку
промисловості, підприємництва, торгівлі.
Крім того, в Україні вистачає районів, на території яких знаходиться
лише одне-два великих підприємства. При системі “потроху звідусіль”
районні бюджети менше б залежали від коливань виробництва на цих
підприємствах (насамперед, від виплати зарплат на них). Нарешті,
останній аргумент — податки, у яких зацікавлені місцева влада, звичайно
збираються набагато ефективніше, ніж “держбюджетні”, а адміністрування
по них набагато людяніше. Грубо говорячи, директору легше домовитися з
міським головою, чим з начальником податкової адміністрації.
Але введення подібної системи малоймовірно в силу вищезгаданого
урівнювання бюджетних нормативів. Зрозуміло, що в Донецькій області
сукупний податковий відсоток буде істотно вищий, ніж у Закарпатської,
отже, порушиться принцип рівномірного бюджетного забезпечення. А
відновлювати справедливість за допомогою трансфертів занадто клопітно і
технічно складно. Так що, найближчим часом місцевим начальникам
прийдеться миритися з тим, що вони мають. Вони і миряться, демонструючи
центру, наскільки хитрі на вигадки. Ті ж позабюджетні фонди — по суті,
місцеві системи оподатковування, формують другий бюджет, часом
порівнянний з основним. Скільки не намагалися бороти з цим явищем у
Києві і на місцях, позабюджетні фонди (чи благодійні) були, є і будуть.
Тому що іншого виходу немає.
У різних регіонах фонди бувають різні: будівельні, медичні,
правоохоронні, культурні. Подекуди не мудрують і лукаво називають свої
фонди просто благодійними. Так навіть зручніше — ніхто не обвинуватить
керівника в створенні позабюджетного фонду, якщо усе робиться під соусом
добродійності. Та й перед місцевими радами про діяльність благодійного
фонду можна не звітувати. На відміну від фонду позабюджетного.Механізми
ж залучення засобів в усі фонди однакові:”пропозиції, від яких не можна
відмовитися”.Створення позабюджетних фондів стимулюється ще і
внутрішньо суперечливим пристроєм регіональної влади. З одного боку,
вона виборна (ради, мери). З іншого боку — призначається з Києва
(губернатори, глави адміністрацій). Задачі цих влад не завжди
збігаються, і кожна прагне до контролю над фінансовими ресурсами. Отут
вже однієї годівниці мало. Тому позабюджетні фонди і фондики множаться в
межах одного регіону: фонд мера, губернатора, фондики голів
райадміністрацій. Причому не можна сказати, що всі ці гроші безбожно
розкрадаються. Більшість дійсно направляється по призначенню — на
ремонт, закупівлю, підтримку…
У деяких регіонах керівництво, щоб підвести під існування фондів
законну базу, проводить опитування населення. І населення, як правило,
двома руками голосує “за”. Тому що не платить. А підприємців, котрі
реально наповняють фонди, ніхто і ніколи не запитував. Навіщо, адже є
ідеальний механізм примуса: хочеш тут працювати — плати.
Отже, зазначені підходи — це лише окремі шляхи стабілізації та зміцнення
місцевих фінансів. Для успішного вирішення даної проблеми необхідні
масштабні теоретичні дослідження, проте сьогодні в Україні майже немає
серйозних комплексних досліджень з проблематики місцевих фінансів.
Зазначеними проблемами займається дуже обмежене коло фахівців.
Формування місцевих фінансів, як і всієї фінансової системи України,
відбувається в жорстих умовах. Це гальмує процес становлення основ
фінансової автономії місцевих органів влади і в даний час регіональні
фінанси знаходяться в стані, близькому до розрухи. Комплекс проблем
можна умовно поділити на дві частини: проблеми, які неможливо розв’язати
при чинному законодавстві і проблеми, які можна розв’язати, але у
віддаленій перспективі.
Насамперед, зовсім нереально угамувати фінансовий голод регіонів на тій
кормовій базі, що вони мають. Прибуткового податку і плати за землю явно
недостатньо навіть для підтримки комунального господарства на більш-менш
пристойному рівні, не говорячи вже про його розвиток. Різноманітні збори
з дрібних підприємців настільки незначні і нерегулярні, що в багатьох
фінансових управліннях майже не беруться до уваги.
Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна
нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування
та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді
загальнодержавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються
найболючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство,
соціально-культурна сфера, освіта, охорона здоров’я, погіршується стан
доріг та інших засобів комунікації. До цього додається ще й надзвичайно
неефективна, збанкрутіла система менеджменту як у центрі, так і на
місцях, що базується на старих управлінських традиціях, коли все
намагалися вирішувати з єдиного центру.
За цих умов саме процес прискореного формування місцевих фінансів має
стати серйозним фактором стабілізації ситуації в країні. Він дозволить
залучити активність та енергію багатьох тисяч територіальних громад, які
з прохачів грошей перетворяться на суб’єкти, що заробляють ці гроші.
Функціонування органів місцевої влади в рамках характерного для ринкової
економіки жорсткого бюджетного обмеження змушує їх звертатися до
ринкових механізмів залучення додаткових коштів для розвитку
територіальних громад. У світовій практиці однією із форм залучення
інвестицій є випуск і розміщення так званих «муніципальних» позик.
Акумуляція коштів через випуск облігацій місцевих позик — явище нове для
розвитку економіки України. У ринкових умовах обмеженість коштів
державного бюджету створює до життя різноманітні способи поповнення
місцевих бюджетів, у тому числі й такий інструмент, як місцеві цінні
папери. Емісія облігацій місцевих позик вигідно вирізняється з інших
способів поповнення місцевих фінансів, наприклад, «добровільної» або
«спонсорської» допомоги суб’єктів господарювання, яка залучається на
примусовій основі, нерідко під тиском органів, що перевіряють, і
витрачається в довільному порядку, а не на основі чітко визначених
законодавчих норм. Саме по собі спонсорство чи меценатство — явище
безумовно притаманне ринковому середовищу, однак його правова
неврегульованість в Україні, практична відсутність будь-яких пільг для
спонсора перетворює цю нібито благородну акцію у звичайне вилучення
коштів з обігу по колу капіталу економічного суб’єкта, що суперечить
його економічним інтересам — як інтересам отримання прибутку, так і
зацікавленісті бізнесмена у мінімізації податкових сум.
Застосування муніципальних позик дозволяє вирішити низку проблем
соціального характеру, абсолютно не суперечить засадам промислової
політики та її інвестиційного забезпечення. Однак на сьогодні в Україні
цей інструмент застосовувався епізодично. Така ситуація логічно
пояснюється рядом об’єктивних і суб’єктивних факторів. Так, об’єктивні
обмеження обумовлює сам перехідний характер економіки: не варто
очікувати широкого розповсюдження такого інструменту, як місцеві позики,
коли фондовий ринок перебуває у стадії становлення. Крім того,
недосконалість нормативно-правової бази, відсутність відповідної
інфраструктури ринку цінних паперів, у тому числі і механізмів
реєстрації, дефіцитний характер бюджетів усіх рівней, вкрай обмежені
фінансові можливості потенційних інвесторів, відсутність досвіду та
практики подібної діяльності аж ніяк не сприяють поширенню місцевих
позик. Серед суб’єктивних факторів спостерігається в цілому негативне
ставлення потенційних інвесторів до будь-яких позик, цінних паперів,
облігацій тощо, недовіра до органів влади різного рівня, слабка
інформованість та економічна пропаганда.
Таким чином, розвиток ринку муніципальних цінних паперів потребує
прискорення, оскільки кошти, зібрані під відповідальність місцевої
влади, можуть бути спрямовані на збереження і розвиток виробничого
потенціалу регіону, що відповідає інтересам не тільки влади, а і
населення певної території.
Не секрет, що саме територіальні громади в розвинутих країнах,
спираючись на власні фінанси, відіграють важливу роль у
фінансово-економічноій ситуації держави. Проблема фінансового
забезпечення розвитку територій властива фактично всім країнам. Її суть
у тому, що адміністративно-територіальні утворення, на які поділена
кожна держава, мають різну податкову базу та фінансовий потенціал, що є
наслідком нерівномірності територіального розміщення природно-ресурсного
потенціалу та продуктивних сил. В економічно розвинених країнах
фінансові проблеми регіонів розв’язуються через надання місцевим органам
влади стабільно закріплених доходних джерел, розширення сфери місцевого
оподаткування та реформування всієї системи міжбюджетних взаємовідносин.
На жаль, практика України вже виявила численні конфлікти між державою і
керівниками органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері. Це є
наслідком того, що більшість проблем місцевих фінансів, як і місцевого
самоврядування загалом, залишаються неврегульованими в праві.
Одним із важливих питань податкового реформування є подальше посилення
ролі місцевих податків і зборів у формуванні доходів місцевих бюджетів,
що вимагає розробки та реалізації регіональної податкової політики, яка
повинна грунтуватись на чіткому законодавчому розподілі повноважень,
відповідальності та фінансово-економічної бази між державними,
територіальними і місцевими рівнями управління. Удосконалення податкової
системи на макро- та мікроекономічному рівнях має здійснюватись шляхом
встановлення стабільних ставок податкових надходжень до державного і
місцевих бюджетів та розширення прав місцевих органів виконавчої влади
щодо формування і використання місцевих податків та зборів. У більшості
розвинених країн місцеві податки становлять 5-30% усіх податкових
надходжень до державних бюджетів і досить значну частку надходжень — до
місцевих бюджетів. Зокрема, в Японії — 35%, Великобританії — 37%,
Німеччині — 46%, Франції — 67%, у США — це 66% доходів органів місцевого
самоврядування2.
Досвід застосування місцевих податків і зборів в Україні засвідчує поки
що незначну їх роль у формуванні фінансів органів місцевого
самоврядування. Порівняно з практикою західних країн інститут місцевих
податків і зборів в Україні фактично залишається недієздатним.
Аналіз фінансових проблем місцевих органів влади, проведений відомими
ученими, які займаються даною проблемою, свідчить, що податкові доходи
на території України формуються досить нерівномірно. Лідером у
податкових доходах на душу населення є Київ. Друге та третє місця
займають відповідно Донецька та Дніпропетровська області. До категорії
«багатих» територій також належать Полтавська, Запорізька, Львівська,
Сумська та Харківська області. В той же час дуже низькі середні
податкові доходи на душу населення в Тернопільській та в
Івано-Франківській області. У таких умовах проблеми бюджетного
вирівнювання продовжують загострюватися. При збільшенні диспропорцій у
територіальному розміщенні податкової бази центральній владі дедалі
важче здійснювати бюджетне вирівнювання для забезпечення єдиного
стандарту послуг, які надаються за рахунок бюджету на всій території
держави4.
За цих обставин зростають обсяги перерозподілу фінансових ресурсів
безпосередньо через Державний бюджет України, що гостро критикується як
представниками влади «багатих» територій, так і окремими політичними
силами.
Зрозуміло, що доходна частина бюджету буде реальною лише тоді, коли
визначатиметься на основі реального стану економіки в кожному районі,
місті, області. Щоб доходна частина бюджету була реальною, треба
розпочинати з територій і, в першу чергу, з бюджету районів, де повинні
формуватись проекти доходів району і решту надходжень до обласних і
державного бюджету. Опрацьовуючи доходи бюджету по районах і в цілому по
області, можна більш об’єктивно визначити можливі надходження до
державного бюджету згідно із встановленими нормами та нормативами.
Поряд з цим в Україні необхідно створити багатоканальну систему
формування бюджету, на основі якої кожен рівень бюджетної системи
повинен мати власні закріплені доходи. Обсяг цих доходів має бути
достатнім для забезпечення функцій і обов’язків, які покладаються на той
чи інший рівень влади. При вирішенні проблем бюджетного вирівнювання
необхідно, в першу чергу, розробити правові засади й механізм бюджетного
регулювання в Україні, де зафіксувати стабільні частки різних рівнів
влади — центральної, регіональної, місцевої — у розподілі
загальнодержавних податків.
Досить повчальним у цьому плані для України може стати досвід еволюції
податкової системи Німеччини. Так, у цій країні для забезпечення
фінансування всіх трьох рівнів управління податкова система побудована
таким чином, що найбільш значні джерела формують одразу три або два
бюджети. Також, в Німеччині застосовується не тільки вертикальне, а й
горизонтальне вирівнювання доходів. Землі, які мають високі доходи
перераховують частину фінансових ресурсів менш розвинутим землям.
Успішний розвиток процесу становлення місцевих фінансів в
Україні можливий лише за умови проведення в державі широкомасштабної
адміністративної реформи, результатом якої має стати формування нової,
сучасної організації як державної влади, так і місцевого самоврядування,
перебудова неефективних фінансово-бюджетної та податкової систем країни.
Фінансова система, що формується в Україні, тільки тоді стане
ефективною, коли в її складі, поряд із державними фінансами, чільне
місце буде належати місцевим фінансам як самостійному інституту.
Література
1. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» //Голос
України.— 12 червня 1997.
2. Бюджетний кодекс України
3. Налоговые системы зарубежных стран.— М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997.—
С. 21-22, 46-47.
4. Кириленко О.П. Місцеві бюджети України. – К: НІОС 2000. – С. 322-335
5. Кравченко В.І. Місцеві фінанси України. – К.: “Знання”1999. – С.
143-151, 334-336, 379-390
6. Панасюк Б. Податки як дзеркало економічного і політичного стану
країни//Банківська справа.— 1997, № 5 — С.16.
7. Гушта О.В. Шляхи зміцнення бюджетів органів місцевого
самоврядування// Фінанси України 2000. №2. – С. 69-73
8. Кириленко О.П. Міжбюджетні відносини в Україні і світовий досвід//
Вісник ТАНГ 1998. №6 – С. 44—47
9. Мельник П.В. Проблема формування місцевих бюджетів і податкова
політика держави//Фінанси України 1998. №6 – С.101-103.
10. Костиков И. Рынок муниципальных облигаций.// МЭМ0.1999, № 1.—С.
110-115.
11.Бизнес, 2001, № 48— С.16-17
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» //Голос України.—
12 червня 1997.
Налоговые системы зарубежных стран.— М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997.—
С. 21-22, 46-47.
Костиков И. Рынок муниципальных облигаций.// МЭМ0.1999, № 1.—С.
110-115.
2 Налоговые системы зарубежных стран.— М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997.—
С. 21-22, 46-47.
4 Кириленко О.П. Місцеві бюджети України. – К: НІОС 2000. – С. 322-335
Кравченко В.І. Місцеві фінанси України. – К.: “Знання”1999. – С.
143-151, 334-336, 379-390
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
