Настольная книга прокурора С.И. Герасимова, Москва 2002
С О Д Е Р Ж А Н И Е
Введение …………………………………………………………………… 5
Раздел I.
Общие положения организации и деятельности прокуратуры
Российской Федерации
I.1. Cтруктура и основные направления деятельности прокуратуры…… 17
I.2. Организация работы. Планирование. Контроль исполнения………. 58
I.3. Организация делопроизводства и рассмотрения обращений граждан в
прокуратуре города (района)………………………………………..
87
I.4. Служба в органах и учреждениях прокуратуры…………………….. 107
I.5. Правовые средства прокурорского надзора…………………………. 139
I.6. Компьютеризация органов прокуратуры…………………………….. 173
Раздел II.
Прокурорский надзор за исполнением законов
II.1. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов…. 202
II.2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина…… 223
II.3. Надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной
деятельности…………………………………………………………………………
282
II.4. Надзор за исполнением законов при производстве дознания и
предварительного следствия. ……………………………………………..
312
II.5. Надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных,
предварительного заключения, при исполнении наказания и назначаемых
судом мер принудительного характера………………………
345
Раздел III.
Особенности прокурорского надзора за исполнением законов в
межотраслевых сферах деятельности
III.1. Надзор за исполнением законов в сфере экономики……………… 375
III.2. Надзор за исполнением законодательства в природоохранной
сфере…………………………………………………………………………
477
III.3. Надзор за исполнением законов по охране прав и законных интересов
несовершеннолетних………………………………………………..
509
III.4. Надзор за исполнением законодательства о судебных приставах. 561
III.5. Надзор за соблюдением законов об ответственности за
административные правонарушения………………………………………………
586
III.6. Оказание взаимной правовой помощи по уголовным делам……… 620
Раздел IV.
Иные направления и функции деятельности органов прокуратуры
IV.1. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел……… 643
IV.2. Прокурор в суде с участием присяжных заседателей…………….. 670
IV.3. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел…… 710
IV.4. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве…………… 758
IV.5. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью……………………………………………………
780
IV.6. Деятельность органов прокуратуры по предупреждению
преступности……………………………………………………………………
803
IV.7. Психологические аспекты управленческой деятельности
прокурора………………………………………………………………………….
Сведения об авторах………………………………………………………
819
838
ВВЕДЕНИЕ
Уважаемый коллега!
Перед Вами книга, которая выходит впервые в истории отечественной
прокуратуры. Она необходима прокурору в его работе, поэтому должна
занять достойное место на вашем рабочем столе.
Прокурор как должностное лицо, наделенное в соответствии с Федеральным
законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочиями по
осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением
законов, выступает проводником государственной воли, гарантом законности
и правопорядка.
Правоприменение предполагает профессиональное мышление и мастерство
прокуроров. Это проявляется, прежде всего, в адекватном использовании
методов и средств прокурорского реагирования на выявленные
правонарушения с целью их устранения и предупреждения. Хорошее знание
законодательной базы – первостепенное условие реализации функций
прокурора. Действующее законодательство непрерывно изменяется,
обновляется, усовершенствуется, поэтому важно «наращивать», углублять
свой, как говорится, «умственный багаж».
Но в своей каждодневной, во многом рутинной работе прокурор поставлен в
трудные условия, его возможности не беспредельны. И тогда ученые
приходят ему на помощь. Они разрабатывают рекомендации по организации
работы прокуратур различных звеньев – городских, районных, прокуратур
субъектов Федерации, специализированных прокуратур.
Но эта книга – не подбор справочного материала для экономии времени
прокурора и не универсальный учебник. Авторский коллектив, в который
вошли как научные, так и практические работники, используя свои знания,
накопленный опыт и научную интуицию, поставил цель – представить
правоприменительную базу на современном уровне, но в перспективном
видении.
Правильный, но не догматический подход при применении своих полномочий
должен выработать работник прокуратуры, поскольку правоприменение –
сложный творческий процесс, ответственная аналитическая работа, это
постоянное принятие решений. Осмыслить возникающие вопросы и ситуации,
уяснить их с точки зрения действующего законодательства и потребностей
общества, скоординировать и направить свои волевые решения и действия в
нужном направлении прокурор сможет, консультируясь с представляемой
«Настольной книгой прокурора».
Справочно-информационный и одновременно научно-методический характер
настоящей книги дает теоретическую и практическую платформу прокурорам
по основным направлениям их деятельности. Это рациональное изложение
совокупности законов и иных нормативных правовых актов, определяющих,
раскрывающих, детализирующих предмет прокурорского надзора во многих
сферах правовых отношений, а главное – в разработке приемов и методов
организации работы прокурора.
Методическая, рекомендательная направленность книги применительно к
общим положениям и отдельным сферам правовых отношений дает основания
полагать, что прокуроры смогут использовать ее как базовую литературу и
одновременно как руководство в решении конкретных задач. Эта посылка
определила структуру изложения.
Условно можно выделить Общую и Особенную части книги.
В Общей части (Раздел I. «Общие положения организации и деятельности
прокуратуры Российской Федерации») осветить с исчерпывающей полнотой все
стороны деятельности прокуратуры по обеспечению правопорядка невозможно.
Общие положения создают, образно говоря, «ствол древа» или стержень, на
который опирается многоуровневая система, включающая отдельные
направления, функции, аспекты надзорной и иной деятельности прокуратуры.
В начале нового тысячелетия в условиях глубоких социально-экономических
перемен в стране активно идет процесс становления обновленного
законодательства. Почти одновременно приняты УПК РФ, КоАП РФ, Трудовой
кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, выходят «в свет» АПК РФ, ГПК РФ, другие
фундаментальные законы.
Новые процессуальные правила и процедуры не могут быть усвоены в
одночасье, а тем более не может быстро сложиться правоприменительная
практика.
«Настольная книга прокурора» поможет осмыслить этот огромный нормативный
материал, его специфику применительно к отдельным отраслям надзора.
Ценность книги также в ее информативности. Информационный подход
включает в себя совокупность идей и общенаучных средств исследования.
Концепция создания и поддержания информационной системы обеспечения
надзора за исполнением законов, утвержденная Генеральным прокурором РФ,
основана на научных разработках ученых Института. Эта идея «красной
нитью» проходит в книге.
Несомненную значимость и новизну представляет комплексный, многогранный
характер изложения, освещение основных параметров деятельности
прокуратуры по обеспечению законности, включая организацию работы,
методику надзора по отраслям, иные функции и приоритеты надзорной
деятельности.
Все разделы логически, концептуально связаны между собой и в то же время
каждый подраздел – это отдельный блок, составляющий «здание»,
комплексную систему прокурорского надзора.
Значительное внимание авторы книги уделяют использованию в деятельности
прокуроров указаний, разъяснений, рекомендаций, содержащихся в
нормативных правовых актах Генерального прокурора РФ.
Отдельно излагаются вопросы, характеризующие место прокуратуры в
государственно-правовой системе Российской Федерации.
«Организационная структура и основные направления деятельности
прокуратуры». Прежде всего это система органов и учреждений прокуратуры
и принципы ее организации и деятельности, такие как: единство,
централизация, независимость, гласность, внепартийность, законность, а
также зональный и предметный принципы. На основе адаптированного к
деятельности прокуратуры понятия «функция» проведен анализ
функционального содержания ее деятельности: надзора за исполнением
законов; уголовного преследования за совершение преступлений; участия в
правотворческой деятельности; координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью и др. Проведено
разграничение функций и основных направлений деятельности прокуратуры,
систематизированно изложены правовые основы ее деятельности.
«Организация делопроизводства и рассмотрение обращений граждан в
прокуратуре города (района)». Здесь четко определены виды документации,
обращающейся в прокуратуре, технология работы с документированной
информацией, включая средства приема и первичной обработки входящих
документов, последующего рассмотрения прокурором и разрешения
исполнителем. Выделены: организация и техника контроля за исполнением
документов; порядок регистрации и учета уголовных, гражданских и
арбитражных дел, материалов проверок; организация приема граждан в
прокуратуре, разрешения их письменных обращений; виды решений прокурора
и порядок их оформления.
Организация работы прокуратуры города (района) служит основой ее
успешной деятельности. Предлагаемые рекомендации основаны на
использовании интенсивных методов работы, научных разработок, учете
передового опыта и современной техники в прокурорской практике,
систематическом повышении профессиональных качеств каждого работника,
утверждении делового и взыскательного стиля. Путь к совершенствованию
работы прокуратуры города (района) – научная организация труда (НОТ):
применение на практике достижений науки, техники и передового опыта для
оптимальной деятельности. Это предполагает: рациональное распределение
обязанностей между работниками; обеспечение согласованности их действий;
создание необходимых условий для непрерывной и ритмичной работы,
высокоэффективное и полное использование рабочего времени и трудовых
ресурсов; применение разнообразных методов и приемов надзорной
деятельности, технических средств, включая персональные компьютеры и
оргтехнику. В систематизированном виде приведены используемые
прокурорами предусмотренные различными законодательными актами правовые
средства для выявления правонарушений и их устранения. Это требования
прокурора о представлении необходимых документов, комплексные и иные
проверки исполнения законов в связи с поступившей в орган прокуратуры
информацией о фактах нарушения закона, обращения в суд и др.
Отдельно рассматривается комплекс вопросов, характеризующих специфику
государственной службы в органах прокуратуры: условия и порядок приема
на службу, аттестация прокурорских работников, присвоение им классных
чинов и воинских званий, основания поощрений, а также дисциплинарной и
иной ответственности. С учетом прокурорской и судебной практики,
излагаются основания и порядок прекращения службы в органах и
учреждениях прокуратуры, обеспечения материальных условий службы и
правовой защиты прокуроров и следователей.
Исключительно важны вопросы компьютеризации, создания
телекоммуникационной среды в органах прокуратуры; автоматизации
информационных процессов и построения их информационного обеспечения с
использованием современных программно-технических средств и возможностей
информационно-телекоммуникационной системы ФАПСИ специального назначения
для органов государственной власти. В этой связи даны описание
действующих автоматизированных систем и рекомендации по применению на
практике комплексов задач и баз данных общего и специального назначения
для органов прокуратуры, включая ведомственный электронный
документооборот, интегрированный банк данных статистики
правоохранительных органов, информационно-правовые фонды обеспечения
прокурорского надзора и расследования преступлений, для решения
организационно-управленческих задач в органах прокуратуры с
использованием сети Интернет.
Овладение практическими навыками обеспечения действенного надзора за
исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и
свобод человека и гражданина – сложная задача. Обширный состав правовых
сфер, на которые распространяется прокурорский надзор, многоплановость
регулируемых правом общественных отношений, недостаточность и
нестабильность правовой базы экономических и социальных преобразований
предопределяют повышенные требования к профессиональной подготовке
сотрудников органов прокуратуры, занятых на этом участке работы. Следует
учитывать, что многообразие, индивидуальность надзорных ситуаций, их
осложненность обстоятельствами неправового характера создают серьезные
трудности в деятельности по надзору за исполнением законов, заметно
повышают интенсивность нагрузки прокуроров. Исходя из особенностей
надзора за исполнением законов (общего надзора), раскрываются:
конкретное содержание предмета надзора, полномочия прокурора, специфика
организации работы, ее информационное, аналитическое обеспечение,
сущность основных направлений деятельности прокурора – тот блок ключевых
проблем, профессиональное видение и освоение которых нужно для
обеспечения высокой эффективности прокурорского надзора.
Повышенное внимание к проблеме исполнительного производства в Российской
Федерации, которое в последние годы проявляют как законодательные, так и
исполнительные органы государственной власти, обусловлено целым рядом
причин. В связи с изменением государственных подходов к вопросам
собственности, свободы предпринимательской деятельности и договорных
отношений значительно осложнилось взыскание задолженности с юридических
и физических лиц по исполнительным документам.
По имеющимся данным, ежегодно не исполняется около 40 % судебных
решений. Такое положение в значительной степени способствовало
дискредитации судебных процедур разрешения споров, замене их другими, в
том числе связанными с привлечением криминальных структур в качестве
своеобразных «судебных исполнителей». Наблюдаются многочисленные факты
неправомерных действий или бездействия судебных приставов.
Прокурорам понадобятся приведенные комплексные рекомендации,
способствующие эффективности надзора в современных условиях.
Актуальная задача – укрепление законности в деятельности государственных
органов, наделенных административной юрисдикцией. Анализ масштабов
административных правонарушений (ежегодно их регистрируется свыше 60
млн.) свидетельствует о тенденции значительного роста, широком
распространении, повсеместном негативном влиянии их на состояние
законности и правопорядка как в регионах, так и в целом в Российской
Федерации. Нарушения административного законодательства выявляются в
деятельности органов Государственной инспекции безопасности дорожного
движения, службы охраны общественного порядка и паспортно-визовой службы
органов МВД России, административных комиссий органов местного
самоуправления, Государственного пожарного надзора, Госторгинспекции,
Госсанэпиднадзора, Федеральной инспекции труда, других государственных
структур. Нередко при возбуждении производств об административных
правонарушениях сами прокуроры допускают случаи небрежного отношения к
оформлению документов. В результате органы, осуществляющие
административную юрисдикцию, лишаются возможности вынести своевременное
и законное решение, тем самым сводятся к нулю все усилия по выявлению и
пресечению правонарушений. Приведенный систематизированный перечень
наиболее распространенных и типичных нарушений административного
законодательства, характерных для большинства государственных органов,
наделенных административной юрисдикцией, несомненно, поможет прокурорам
в их работе по осуществлению надзора в этой сфере.
В связи с принятием Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях, который вступает в силу с 1 июля 2002 г., даны
методические рекомендации прокурорам, акцент сделан на усилении защиты
прав и законных интересов граждан, ответственности за нарушение
избирательных, трудовых, социально-экономических прав и законных
интересов граждан, за экологические правонарушения, правонарушения в
области информации, торговли, общественной безопасности; на
своевременном выявлении правонарушений и оперативном принятии правовых
мер по восстановлению нарушенных прав граждан и юридических лиц.
УПК РФ поставил новые задачи перед работниками правоохранительных
органов. С учетом предписаний УПК РФ в книге определены сущность и
задачи надзора за исполнением законов при производстве дознания и
предварительного следствия; соотношение надзора и уголовного
преследования в деятельности прокурора; раскрыты полномочия прокурора и
правовые средства прокурорского реагирования в данной сфере; даны
рекомендации по организации и методике надзорной деятельности
применительно к основным этапам расследования преступлений и наиболее
важным процессуальным решениям, затрагивающим конституционные права
граждан; показаны возможности обеспечения средствами прокурорского
надзора прав и законных интересов участников уголовного процесса,
особенности прокурорского надзора при принятии органами расследования
процессуальных решений и совершении действий, требующих разрешения суда.
В последнее время федеральное, в том числе уголовно-процессуальное,
законодательство пополнилось многими новыми положениями, касающимися
оперативно-розыскной деятельности и прокурорского надзора за законностью
ее осуществления, для обеспечения эффективной борьбы с преступностью и
защиты прав граждан. В этой связи авторы излагают правовые основы
оперативно-розыскной деятельности (ОРД), специфику полномочий прокурора,
актуальные вопросы организации и методики надзора, меры прокурорского
реагирования на нарушения законов и прав граждан в сфере ОРД.
Вопросы осуществления надзора за исполнением законов в местах содержания
задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и мер
принудительного характера, назначаемых судом, сохраняют актуальность,
что связано с характером задач прокуратуры, их возможностями по
обеспечению исполнения законов в данной сфере, охране прав и законных
интересов лиц, содержащихся под стражей. Ввиду быстротечности, скрытости
многих совершаемых здесь правонарушений (прежде всего администрациями
этих мест) другие механизмы обеспечения законности, включая рассмотрение
жалоб и заявлений судами, зачастую не срабатывают. Только прокурор,
используя предоставленные ему полномочия, в состоянии своевременно
выявлять нарушения законов и принимать действенные меры по их
устранению, особенно в современных условиях признания и подписания
Россией многих международных конвенций и договоров, которые являются
составной частью ее правовой системы.
Разработаны дифференцированные методические рекомендации по методике
надзора за соблюдением прав и обязанностей задержанных, заключенных под
стражу, осужденных и лиц, к которым применены меры принудительного
характера, а также оснований, порядка и условий содержания в местах
лишения свободы.
В последние годы вполне закономерно большое внимание со стороны общества
уделяется экологии.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
