на тему:
“Поняття, зміст, завдання муніципальної реформи”
ЗМІСТ
ВСТУП
1. Підгрунтя муніципальної реформи в Україні……………………..
Територіальна організація публічної влади за Конституцією
України………………………………………..
Статут територіальної громади як елемент правового забезпечення
адміністративної та муніципальної реформ…………………………………………………………..
2 Муніципальна реформа…………………………………………………
2.1 Муніципальна реформа: поняття, завдання, проблеми,
необхідність………………………………………………………………..
2.2 Проблеми удосконалення законодавства про місцеве
самоврядування………………………………………………………
ВИСНОВКИ…………………………………………………………………
ПЕРЕЛІК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ…………………………….
ВСТУП
Відродження вУкраїні інституту місцевого самоврядування, підписання нею
Європейської Хартії про місцеве самоврядування вимагають цілеспрямованих
дій на організаційно-правове та економічне забезпечення децентралізації
у сфері управління, впровадження оптимальної моделі розподілу
функціональних та економічних повноважень між центральними місцевими
органами влади, удосконалення організаційної діяльності, правовоїта
економічної бази функціонування органів місцевого самоврядування.
Успішне розв”язання цих завданнь має суттєве значення для вирішення
проблем державної та міської мобільності, а відтак ефективності
управлінської системи й відповідності трансформаційним змінам в
національній економіці.
На жаль, доводиться констатувати, що децентралізація управління в
Україні розпочалася стихійно, переміщення вектора управлінського впливу
в регіони не завжди супроводжується покращенням діяльності в розв”язанні
державних і локальних проблем, а становлення системи регіонального і
місцевого самоврядування ще не в повній мірі відповідає вимогам
Європейської Хартії.
Конституція України та законодавство, розподіливши повноваження між
органами влади по вертикалі стосовно даного зафіксованого періоду, не в
повній мірі враховують ті динамічні зміни, які відбуваються в процесах
ринкотворення, недостатньо зорієнтовані на прогнози структурних
перетворень, несуть на собі відбиток запізнення з формуванням єдиної
державної політики у сфері державного управління. Це вимагає
комплексного системного порівняльного аналізу організаційно-економічних
змін в Україні та досвіду розв”язання проблем муніципального,
регіонального управління та місцевого самоврядування в зарубіжних
країнах, врахування його у визначенні напрямків діяльності з
удосконалення управління.
В умовах переходу до ринку посилюється роль регіональних органів
управління в системі управління державою. В Україні регіональне
управління охоплює два рівні: державне регіональне управління, місцеве
самоврядування. Поєднання в різних формах державного територіального
управління і місцевого самоуправління властиве і для зарубіжних країн,
залишаючись однією з найактуальніших проблем теорії і практики
управління. Хоча об”єкт управління один – територія, – функції державних
органів управління і органів місцевого самоврядування різні Якщо перші
забезпечують реалізацію національних цінностей і гарантії досягнення
мінімальних соціальних норм, то другі діють в інтересах населення, що
тут проживають.
В Європі розподіл цих повноважень і статус місцевого самоврядування
закріплено прийнятим в жовтні 1985 року актом міжнародного рівня
“Європейська Хартія про місцеве самоврядування”. Прагнучи розвивати і
зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, Конституція України
закріпила принцип , згідно з яким “в Україні визнається та гарантується
місцеве самоврядування” (ст.7). Закон “Про місцеве самоврядування в
Україні” сформував засади взаємодії територіальних громад, держави та
особи. Визначено рівень державного управління – область, район, рівень
самоврядування – місто, село, селище. Разом з тим очевидно, що
закріплення політично-правових основ державного управління та місцевого
самоврядування недостатнє для здійснення ефективного управління
територіями, вимагає вироблення і реалізації широкого спектру механізмів
місцевого управління. Цього можна досягти шляхом індукції, емпірично
узагальнюючи усталені аспекти місцевого, в тому числі муніціпального,
управління в Сполученних Штатах Америки, Франції, Німеччині, Великій
Британії, Польщі та інших країнах. Основними зрізами цього дослідження є
: організація місцевого управління в зарубіжних країнах, основні типи
систем місцевого самоврядування, фінансова база муніципального
управління, функціональні аспекти діяльності органів місцевого
управління.
1. Підгрунтя муніципальної реформи в Україні
1.1 Територіальна організація публічної влади за Конституцією України.
Труднощі конституційного процесу, обумовлені як об’єктивними, так
суб’єктивними чинниками, не могли не позначитися і на якості викладення
окремих норм в прийнятій Конституції. Проте відразу ж слід зазаначити,
що порівняно з усіма згаданими проектами автори діючої Конституції
найбільш логічно підійшли до викладення відповідних норм територіальної
організації влади та територіального устрою.
Насамперед, заслуговує на увагу чіткість норми, зафіксованої в ст.2
Конституції, в якій наголошується, що Україна є унітарною державою. В
розділі IX тенденційно викладені принципи територіального устрою, а
також регламентована система адміністративно-територіального поділу як
структурної частини територіального устрою держави. Зафіксовані принципи
територіального устрою, на наш погляд, є базовими. Завдяки їм
визначається конституційно-правова суть поняття територіального устрою.
Розкриваючи правову природу єдності та цілісності державної території,
слід відмітити, що зазначені процеси зумовлюють фактори єдності держави.
В свою чергу єдність та цілісність будь-якої держави залежить, в першу
чергу, від єдності державної влади. Справедливо з цього приводу
зауважував відомий російський юрист Б.Нольде, що держава єдина не тому,
що єдина її територія, а тому, що єдина її державна (публічна) влада[3].
Територія держави є всього лише просторовою основою для ефективного
здійснення публічної влади. За відсутності останньої ознаки територія є
частиною земної поверхні. Виходячи з наведених міркувань, на наш погляд,
важливішим було б закласти в суть вказаного конституційного принципу
саме ідею єдності державної влади, а не території, яка б стала
запорукою цілісності і території, і держави в цілому.
Другий принцип – поєднання централізації та децентралізації у
здійсненні державної влади оптимально відображає його суть. Саме
поєднання вказаних явищ є надто актуальне у той момент, коли держава
“переживає” перехідний період. Вкрай важливо у зв’язку з цим налагодити
діяльність централізованої виконавчої “вертикалі”, без якої просто
немислиме проведення будь-яких реформ. Ситуація ускладнюється тим, що
республіканський уряд був у роки радянської влади не чим іншим, як
“поштовою станцією” між Москвою та українськими регіонами. Тому традиції
централізації слід активно напрацьовувати.
В той же час необхідно чітко визначити, в яких формах має проводитися
децентралізація державної влади. Однією з найважливіших таких форм має
бути належне використання на практиці конституційних засад місцевого
самоврядування як реальної протидії бюрократизації державної влади.
Третій принцип має стати конституційним підґрунтям для вироблення
єдиної концепції регіональної політики в Україні. Регіоналізм як
політичний рух за компромісне поєднання позитивних сторін унітарного та
федеративного державного устрою зараз досить поширений в
Європі. Характерною формою сучасного регіоналізму є зростання ролі
регіонів, економічна регіоналізація. Ці процеси суттєво вплинули на хід
європейської інтеграції. З більшим прилученням до європейських процесів
Україна не може не враховувати чинників регіоналізму.
Виходячи з аналізу норм Конституції, важливо вказати на те, що правові
відносини, пов’язані з регулюванням питань територіального устрою,
належать, згідно із ст. 92, до виключного врегулювання законами України.
Зазначену норму слід розуміти так, що жоден нормативно-правовий акт,
окрім закону, не може заступити врегулювання зазначених проблем.
Укладачі нової Конституції відмовилися від ідеї поєднання в одному
розділі (як це було в останніх проектах) нормативних засад
територіального устрою та територіальної організації державної влади.
Тому питання територіальної організації влади в діючій Конституції
висвітлені дещо інакше. На наш погляд, логічним є те, що відповідні
норми знайшли своє відображення в розділі VI “Кабінет Міністрів України.
Інші органи виконавчої влади”. Якщо ми говоримо про територіальну
організацію державної влади, то маємо передовсім на увазі її виконавчу
“гілку”. Тому цілком слушно йдеться про організацію виконавчої влади на
місцях саме в загальному розрізі її функціонування.
Ст. 118 Конституції, насамперед, визначає, що виконавчу владу в областях
і районах здійснюють місцеві державні адміністрації, склад яких формують
їх відповідні голови. Останні призначаються та звільняються з
посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів і при здійсненні своїх
повноважень відповідальні перед ними. Рішення голів, що суперечать
законодавству України, можуть бути скасовані Президентом або головою
місцевої державної адміністрації вищого рівня, якому вони підзвітні та
підконтрольні. Функціонально-предметну сторону діяльності місцевих
державних адміністрацій складають положення, зафіксовані в
ст.119 Конституції. Вказаний перелік, на наш погляд, не є вичерпний,
оскільки п.7 ст.119 допускає реалізацію інших, наданих державою владних
повноважень.
Чільне місце при нормативному закріпленні конституційних положень
територіальної організації влади відведене проблемам взаємовідносин
місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Насамперед, п. 6 та п. 7 ст. 119 Конституції покладають на місцеві
органи виконавчої влади обов’язок організації взаємодії з органами
місцевого самоврядування та реалізацію делегованих відповідними радами
владних повноважень. В частині виконання останніх повноважень місцеві
державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідно обласним та
районним радам. Така ж позиція прослідковується при закріпленні норм у
відповідних проектах законів, покликаних конкретизувати зазначені
конституційні приписи. Зокрема, в проекті Закону “Про обласну Київську
та Севастопольську міську державну адміністрацію” прямо вказується на
здійснення держадміністраціями делегованих владних повноважень
відповідних рад, зазначається ряд особливостей у відносинах між двома
владними місцевими інституціями.
Проте якщо вдатися до теоретичного обгрунтування останніх
положень Конституції та відповідних проектів законів, то вони суперечать
усталеним теоретичним конструкціям. Дійсно, будь-яка територіальна
громада, як і будь-яка держава, має відповідну територію, населення та
самостійну владу. Але така громада відрізняється за своєю природою від
державних інституцій тим, що владі громади ніколи не належить первісне
не делеговане державою ітрегіит (право владарювати). Влада, яка належить
громаді, є завжди влада похідна, в тому числі і право владарювання, яке
дароване їй з боку держави як ‘”індивідуальне” право. Власне право
громади ніколи не було її первісним правом. В той же час територія
громади є передовсім державною територією, її населення є громадянами
держави, а її похідна влада підкорена владі держави. Разом з тим не слід
забувати, що громада наділяється з боку держави саме правом владарювати,
тобто їй делегована влада в такій формі, що вона має всі підстави на
здійснення цих прав. Причому делегована влада дається громаді не тільки
в інтересах держави, але й у її власних інтересах.
Виходячи з викладених теоретичних міркувань, важко уявити, як орган
місцевого самоврядування, наділений похідними владними повноваженнями,
може їх передати органу державної влади, в якого такі повноваження
випливають з самої природи цієї влади. На похідність владних повноважень
органів місцевого самоврядування вказує і ч.З ст. 143 Конституції, яка
встановлює делегування повноважень органів виконавчої влади
органам місцевого самоврядування. Останні з питань здійснення ними
делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні відповідним органам
виконавчої влади. Говорячи про взаємодію двох зазначених місцевих
інституцій, слід зазначити, що обласна (районна) рада може висловити
недовіру голові відповідної держадміністрації, на підставі чого
Президент приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру
голові висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради,
Президент приймає рішення про відставку голови місцевої
держадміністрації. На жаль, на конституційному рівні не
зафіксовано, що “компетенційні” спори між місцевими органами
виконавчої влади та органами місцевого самоврядування
вирішуватимуться судовими органами. На наш погляд, ст.145
Конституції не розв’язує зазначеної проблеми. Проте Конституція створила
всі об’єктивні умови для подальшої нормативної фіксації відповідних
норм. Цілком слушно в цьому зв’язку вказується на необхідність
багаторівневого поділу предметів правового регулювання.[1]
1.2 Статут територіальної громади як елемент правового забезпечення
адміністративної та муніципальної реформ.
Одним з важливих напрямів адміністративної реформи в Україні має стати
вдосконалення системи територіальної організації влади, пов’язане з
перебудовою системи місцевих органів виконавчої влади та системи
місцевого самоврядування, подальшою децентралізацією й деконцентрацією
управління та поступовою передачею функцій і повноважень виконавчої
влади до сфери компетенції місцевого самоврядування.
Визначаючи природу місцевого самоврядування як специфічну форму
публічної влади територіальної громади, Конституція України, Закон
України “Про місцеве самоврядування в Україні” закріплюють принципи його
правової, організаційної та фінансової самостійності.
У свою чергу правова автономність місцевого самоврядування пов’язана як
з необхідністю закріплення функцій і повноважень місцевого
самоврядування законодавчим шляхом, окремо від повноважень органів
виконавчої влади, так і з правом територіальної громади, органів
місцевого самоврядування видавати власні нормативно-правові акти – акти
місцевого самоврядування (муніципальні акти) (Під актами місцевого
самоврядування слід розуміти владний припис уповноваженого суб’єкта
місцевого самоврядування, який відповідно до закону регулює відносини у
сфері місцевого самоврядування шляхом встановлення, зміни чи відміни
правових норм). Реалізація цього права є своєрідним засобом
саморегуляції територіальної громади, системи місцевого самоврядування.
Стаття 144 Конституції України визначає, що органи місцевого
самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають
рішення, які є обов’язковими для виконання на відповідній території.
Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст.7) також
закріплює право територіальної громади приймати обов’язкові для
виконання рішення на місцевих референдумах.
Таким чином, акти місцевого самоврядування, поряд із Конституцією і
законами України, відповідними міжнародно-правовими документами
(наприклад Європейською хартією місцевого самоврядування), указами
Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, актами
органів виконавчої влади виступають важливим і необхідним елементом
правової основи місцевого самоврядування. Вони утворюють самостійну
підсистему підзаконних нормативних актів в Україні, самостійність якої
обумовлена тим, що органи місцевого самоврядування згідно зі ст. 5
Конституції України не входять до системи органів державної влади.
Актами місцевого самоврядування встановлюються обов’язкові для
населення, органів, установ та організацій в межах відповідної території
норми права. Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу
органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації їх
діяльності, управління комунальною власністю та статусу окремих об’єктів
комунальної власності, місцевих податків і зборів, участі громадян та їх
об’єднань у реалізації повноважень місцевого самоврядування тощо.
Суттєву роль акти місцевого самоврядування можуть відіграти в ході
проведення адміністративної та муніципальної реформ, коли виникає
потреба в оперативному регулюванні питань організації управління в
системі місцевого самоврядування.
Водночас проблематика актів місцевого самоврядування, незважаючи на її
важливе теоретичне та практичне значення, ще недостатньо розроблена
вітчизняною юридичною наукою. Це, зокрема, стосується питань, пов’язаних
з визначенням кола суб’єктів місцевої (муніципальної) правотворчості,
ієрархією таких актів за юридичною силою, їх предметом, процедурою
скасування тощо. Поза увагою дослідників фактично залишаються й питання
юридичної сили, предмету, порядку розробки та прийняття найважливішого
акта місцевого самоврядування – статуту територіальної громади, що
суттєво стримує процес його запровадження в муніципальну практику.
Статути територіальних громад свого часу відіграли надзвичайно важливу
роль в історії становлення та розвитку сучасних форм місцевого
самоврядування. Так, саме з появою статутів (хартій) міст пов’язують
виникнення передвісника сучасного місцевого самоврядування –
комунального самоврядування в країнах Західної Європи в ході так званих
комунальних революцій (XI – XII ст.).
Перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя – 1014, Феррара -1055,
Піза – 1081, Кремона – 1114), Франції (Сент-Омер – 1127, Бове -1182,
Камбре- 1184, Арбуа – 1282), Англії (Лондон – 1129) виступали своєрідним
засобом “юридизації” комунальної форми місцевого самоврядування, а їх
метою було закріплення прав (у першу чергу, права на створення виборних
органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни);
особистої свободи та майнових прав її членів; демократичної, побудованої
на засадах виборності, системи управління місцевими справами;
повноважень, структури та порядку формування органів міського
самоврядування.
Процес творення статутів (хартій) міст відбувався двома шляхами: у
містах, які виборювали свої самоврядні права силою зброї
(Італія,Франція), він протікав на основі кодифікації норм, прийнятих
органами міського самоврядування (міськими радами) та норм звичаєвого
права; у містах, яким вільності та привілеї були пожалувані зверху,
хартії дарувалися верховною державною владою в особі імператора чи
короля (Англія, Німеччина, скандинавські країни) або церковною владою
(Франція).
У багатьох середньовічних українських містах роль подібних хартій
відігравали так звані “уставні грамоти великих князів литовських та
королів польських”, якими за часів входження українських земель до
Литовське-Руської держави та Королівства Польського надавалося
магдебурзьке право, пожалування якого місту означало відміну дії
звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації
(намісників, воєвод тощо) і запровадження міського самоврядування з
виборною адміністрацією та виборним судом.
Метою магдебурзьких грамот було закріплення нової системи управління
містом, заснованої на принципах місцевого самоврядування. Як і хартії
західноєвропейських міст вони визначали систему органів міського
самоврядування, їх повноваження та порядок обрання, статус посадових
осіб міста. Наприклад, у Києві за Уставною Грамотою Сигіз-мунда І від
1514 р. був створений орган міського самоврядування -магістрат
(проіснував до 30-х років XIX ст.), що складався з війта, бурмістрів і
двох колегій із 6 радників (райців, ратманів) та 6 засідателів
(лавників). До сфери компетенції магістрату входили справи міської
адміністрації, міського господарства та міських фінансів, поліції, суду,
виконання покарань.
Сьогодні статути територіальної громади також досить поширені в країнах
Європи та Америки, хоча й виконують дещо інші функції, ніж статути
(хартії) міст середньовічної Європи.
Для сучасної муніципальної практики характерним є велике різноманіття
статутів, які розрізняються за формою, змістом, порядком прийняття,
юридичною силою. Наприклад, лише в США сьогодні поширено чотири типи
статутних документів, в основу класифікації яких покладено характер
функцій місцевого самоврядування [2]:
1) статути загального типу – дозволяють здійснювати органам місцевого
самоврядування різні функції;
2) класифіковані статути – регламентують функції місцевого
самоврядування залежно від чисельності територіальної громади;
3) необов’язкові статути – передбачають, що органи місцевого
самоврядування мають праро змінювати форми діяльності залежно від
конкретних обставин;
4) статути “місцевих правил” – надають органам місцевого самоврядування
свободу у виборі форм діяльності.
Мета прийняття статуту в різних країнах суттєво відрізняється.
У США – це вільний вибір територіальною громадою тієї чи іншої моделі
місцевого самоврядування (“сильна рада”, “сильний мер”, “мер
-сіті-менеджер – рада” тощо) (Статут приймається на добровільній основі:
у містах, які мають статути (“чартерні міста”), система органів міського
самоврядування будується відповідно до обраної моделі місцевого
самоврядування; у містах, які не мають статутів (“статутарні міста”),
управління організоване відповідно до законів штату).
У Росії статут – це необхідний атрибут муніципального утворення, який є
основним нормативно-установчим документом, шо визначає його статус. При
цьому предмет статуту досить широкий, він визначається Федеральним
законом “Про загальні засади організації місцевого самоврядування в
Російській Федерації” і передбачає, зокрема, питання кордонів і складу
території муніципального утворення, форм та порядку участі населення в
здійсненні місцевого самоврядування, структури й порядку формування
органів місцевого самоврядування, найменування й повноважень органів та
посадових осіб місцевого самоврядування, статусу депутатів та виборних
посадових осіб місцевого самоврядування тощо. Тобто впровадження
статутів у Росії не обмежується лише вибором певної моделі місцевого
самоврядування, його мета полягає також у створенні сприятливих умов для
формування первинного суб’єкта місцевого самоврядування – територіальної
громади.
На відміну від Росії в Україні статут не є необхідним атрибутом
територіальної громади. Як і в США, територіальна громада ухвалює статут
на власний розсуд. Проте мета прийняття статуту в Україні принципово
інша, ніж, скажімо, у США чи Росії. Так, вона не може бути пов’язана з
вибором моделі місцевого самоврядування, – в Україні на законодавчому
рівні закріплена єдина уніфікована модель, або з визначенням порядку
формування органів місцевого самоврядування чи встановлення їх
найменування – ці питання також вичерпно врегульовані законом.
У загальних рисах мета статуту територіальної громади окреслена в ст. 19
Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, це врахування
історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших
особливостей здійснення місцевого самоврядування.
Законодавство України обмежується лише загальним посиланням на мету
прийняття статуту, не конкретизуючи питання організації та
функціонування місцевого самоврядування, регламентація яких потребує
врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та
інших особливостей. Крім того Закон України “Про місцеве самоврядування
в Україні” практично не визначає предмета статуту. В окремих статтях
Закону є посилання на необхідність врегулювання в статуті лише окремих
питань участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, наприклад,
у ст. 9 говориться про можливість визначення в статуті порядку внесення
на розгляд ради місцевої ініціативи, у ст. 10 – окремих питань
організації діяльності рад, а в ст. 13 – про необхідність визначення в
статуті порядку організації громадських слухань.
Подібна законодавча невизначеність може бути причиною сумніву щодо
потреби в статуті територіальної громади в умовах максимальної
законодавчої уніфікації моделі місцевого самоврядування та детальної
регламентації структури органів місцевого самоврядування, їх повноважень
та форм роботи. Але статут потрібний, і насамперед з огляду на те, що
його прийняття дозволить ліквідувати існуючі прогалини в правовій
регламентації питань організації місцевого самоврядування в Україні, що
сприятиме формуванню належного правового поля для проведення
адміністративної та муніципальної реформ.
Зокрема, статут сприятиме процесу формування територіальної громади
(комунізації), тобто спільноти (а не просто сукупності, як це фактично є
сьогодні) людей – жителів населеного пункту, об’єднаних необхідністю
вирішення спільних питань. Ця проблема сьогодні набуває першочергового
значення і її розв’язання значною мірою буде визначати перспективи
становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні, перехід від
декларування до реального втілення в життя децентралізованої
демократичної системи територіальної організації влади, засади якої
визначені Конституцією України.
Цей процес пов’язаний з необхідністю вирішення кількох питань, що можна
зробити в рамках статуту:
а) юридичне визначити територію, у межах якої територіальна громада
здійснює місцеве самоврядування. Так, у статуті територіальної громади
можна було б досить чітко, з посиланням на офіційні документи, закріпити
межі території об’єднаної територіальної громади (громади населеного
пункту, в адміністративних кордонах якого перебувають інші населені
пункти) та розмежувати її повноваження з повноваженнями територіальних
громад, що входять до складу об’єднаної громади;
б) врегулювати ряд важливих питань організації життя територіальних
громад, формування й діяльності органів місцевого самоврядування, інших
елементів системи місцевого самоврядування, які не отримали достатньої
деталізації в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” та
галузевих законодавчих актах, що визначають окремі повноваження органів
місцевого самоврядування. Це, зокрема, питання статусу комунальної
власності, управління об’єктами спільної власності територіальних
громад, міжбюджетних відносин, організації та діяльності органів
самоорганізації населення, різних форм безпосередньої участі громадян у
здійсненні завдань та функцій місцевого самоврядування, взаємовідносин
органів та посадових осіб місцевого самоврядування з відповідними
місцевими органами державної влади та їх посадовими особами,
організаційних форм взаємодії різних територіальних громад, їх
співробітництва в реалізації спільних проектів, статусу муніципальних
службовців, їх соціального та правового захисту тощо. Значною мірою всі
ці питання також можуть бути врегульовані в статуті територіальної
громади.
Статут територіальної громади займає особливе місце в системі актів
місцевого самоврядування – це основний акт локальної нормотворчості й
він повинен мати більш високу юридичну силу стосовно всіх інших актів,
які приймаються в системі місцевого самоврядування. Така юридична сила
статуту вимагає особливої процедури його прийняття.
Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачає, що
статут територіальної громади ухвалюється відповідною радою в звичайному
порядку, тобто таким чином, як і будь-яке інше рішення ради. Такий
підхід зменшує роль територіальної громади в регламентації питань
місцевого життя й не відповідає значенню статуту як найважливішого акта
місцевого самоврядування. Звідси, доцільнішим було б прийняття статуту
шляхом місцевого референдуму або відповідною місцевою радою, але
кваліфікованою більшістю голосів депутатів, наприклад, двома третинами
від встановленого числа депутатів.
2 Муніципальна реформа
2.1 Муніципальна реформа: поняття, завдання, проблеми, необхідність.
Однією з визначальних ознак демократичної, соціальної, правової держави
є наявність в ній повноцінного місцевого самоврядування. Слово
повноцінного виділене другим шрифтом не випадково. Це слово має одну
найважливіших ролей в становленні та розвитку місцевого самоврядування.
Саме через повноційне місцеве самоврядування найповніше може бути
реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо, вирішені
важливі питання взаємодії держави, територіальних громад, особи.
Розглянуті у попередніх розділах різні проблеми та дискусії натовкують
нас на таке питання: “А чи дійсно в Україні працює повноційний інститут
місцевого управління?”. Не потрібно бути семі пядей в чолі, щоб
відповісти не це запитання. Ситуація, в якій зараз знаходиться Україна,
– є перехідним періодом в становленні правової, соціальної держави, який
на жаль для нас усіх дуже затягнувся, тому процеси реформування у
області місцевого самоврядування дуже повільні та стримані.
Поштовхом цього процесу має стати – муніципальна реформа. Її
впровадження є необхідним атрибутом розвитку регіона, а значить й
розвитку усієї держави. Муніципальна реформа покликана на зміну старих
принципів державного впливу та втручання у життя регіонів, вона повинна
розглянути та перебудувати, якщо потрібно, структуру органів місцевого
самоврядування, дати простір для вироботки довгострокових програм та
ідей. На жаль на сьогодні ми не маємо концепції муніципальної реформи,
однак вона зараз вже розробляється, тому що муніципальна реформа є
невід”ємною частиною адміністративної реформи.
Наша держава ще живе старими поглядами на систему державного
управління, тому багато питань та проблем існує на сьогодні.
Систематизуючи та розібравши сучасну ситуацію я виділив декілька
найважливіших проблем, які муніципальна реформа повинна розв”язати:
Муніципальне самоврядування на сьогодні не має чітко визначених
повноважень у бюджетній сфері та сфері управління комунальною власністю.
На цьому тлі постійно виникають суперечки між органами державної влади
та органами місцевого самоврядування.
Продовжує зберегатися практика втручання держави в формування доходів
місцевих бюджетів. Верховна Рада України час отчасу приймає
законопроекти про надання льгот деяким шарам населення, хоча виділення
коштів на цей крок вона вказує із місцевих бюджетів.
і до сьогодні залишається питання про фінансову автономію. Формальна
заява про фінансову автономію органів місцевого самоврядування лише
залишається заявою, бюджетна система України не взмозі забезпечити цієї
автономії, тому про які доходи від своєї діяльності ми можемо говорити?
Реально продовжує залишатися залежність органів місцевого самоврядування
від регіональних державних адміністрацій. Ця автономія лишається тількі
на бумазі. Кожного дня можно бачити, як впливає державна влада на
діяльність місцевих органів управління, і що цей вплив нічого корисного
з собою не несе. Бачимо лише продовжуючу централізацію влади.
Продовжує мати місце невизначенність щодо визначення об”єктів
комунальної власності, тобто запитання про комунальну власність у
правовому співвідношенні залишається не відрегульованим до кінця.
Потребує подальша розробка земельне законодавство, зокрема запитання
про земельні повноваження місцевих рад. У земельному кодексі, що був
прийнятий зовсім недавно немає нічого, щодо врегулювання та розподілу
земельних ресурсів.
І на місцях, серед органів місцевого самоврядування необхідно посилення
кадрової політикі. Зараз ми бачемо низькі зарплатні, низьку освіту,
низький рівенб фахової підготовки та інше, з чого випливає дуже низька
ефективність роботи органів місцевого самоврядування.
Маємо також проблему психологічного фактору, менталітету населення. Хоча
органи місцевого самоврядування оголошуються автономними та
самостійними, однак у реальному житті ними втрачен менталітет свідомого
свободного суб”єкта місцевого самоуправління. Частіше за все – це
об”єкти впливу тих чи інших органів державної влади.
Розглянувши деякі проблеми, пов”язані з реформуванням
муніципальної системи ми можемо казати, якщо на найближчий час не буде
розроблена концепція муніципальної реформи та не буде проводитись її
впровадження, тоді можна засумніватись про найближче рішення цих
проблем. Усі ми знаходимось у очикуванні прийняття муніципального
кодексу, який повинен буде розв”язати багато запитань та проблем у цієї
сфері життя регіонів.
Проте, послідовне впровадження в життя Закону України “Про місцеве
самоврядування” не вирішує проблеми соціально-економічного розвитку
територіальної одиниці методом використання місцевих ресурсів для
задоволення потреб територіальної громади, усього населення відповідної
території, а зумовлює необхідність здійснення комплексу заходів, які
умовно можна поділити на кілька груп:
перша група заходів має бути спрямована на створення стабільної правової
основи місцевого самоврядування. Не порушуючи усіх аспектів цієї
проблеми, зазначимо, що правове забезпечення місцевого самоврядування не
завершується прийняттям базового Закону “Про місцеве самоврядування в
Україні” . Адже його практична реалізація потребує цілого пакету
законодавчих актів.
Друга група заходів має бути спрямована на формування
матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування. Це зумовлено
тим, що ефективне функціонування системи місцевого самоврядування
значною мірою залежить не стільки від обсягу повноважень, якими и
наділені територіальні громади та обрані ними органи, скільки від
наявності в їх володінні та вільному розпорядженні матеріальних,
фінансових та інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них
завдань. Під цим кутом зору необхідно завершити формування комунальної
власності територіальних громад, провести муніципалізацію земель,
забезпечити чітке розмежування доходів і видатків між державними та
місцевими бюджетами, а також між районими та обласними бюджетами та
сільскими, селищними, міськими бюджетами місцевого самоврядування,
розробити механізми фінансування державою витрат органів місцевого
самоврядування, яких вони зазнали внаслідок виконання делегованих
повноважень виконавчої влади та рішень органів державної влади.
Третя група заходів пов”язана з наданням інформаційної,
науково-методичної та організаційної підтримки, створенням системи
підготовки та перепідготовки кадрів для органів місцевого
самоврядування. Становлення місцевого самоврядування значною мірою
стримується не лише внаслідок об”єктивних факторів (відсутність
належного матеріально-фінансового забезпечення), а й внаслідок
суб”єктивних причин, тобто через наявність суперечливих, часом і
діаметрально протилежних підходів до розуміння справжньої природи,
функцій та завдань місцевого самоврядування.
Для більш конструктивного погляду щодо мети муніципальної реформи хочу
привести уривок з виступу Пустовойтенка від 9 січня 1998 року у
Верховній Раді України:
« Великою мірою ефективність місцевого самоврядування
залежить від того, наскільки результативно буде втілена в життя
адміністративно-територіальна та муніципальна реформи.
Головне їх завдання – забезпечення чіткого розмежування
функцій місцевих державних адміністрацій та органів місцевого
самоврядування, їх роль в організації життя на місцях має поступово
зростати. Це має відбуватися при збереженні сильних
контрольно-наглядових повноважень державних адміністрацій. В цілому ж
мова йде про остаточний злам бюрократичної адміністративної системи, яка
гальмує розвиток і економіки держави, і суспільства взагалі.
Тому ще раз хочу наголосити на особливому значенні
адміністративно-територіальної та муніципальної реформи, без яких
місцеве самоврядування не в змозі виконати ті функції і завдання, що
покладаються на нього в демократичній державі.
Головна мета муніципальної реформи – зміцнення основ
народовладдя через підтримку місцевого самоврядування як однієї з
підвалин демократичного ладу. Муніципальна реформа має забезпечити
поступовий перехід від централізованого державного управління до
місцевого самоврядування шляхом передачі територіальним громадам та
утвореним ними органам необхідних повноважень та матеріально-фінансових
ресурсів для самостійного вирішення значної частини суспільних справ.
Тут надзвичайної актуальності набуває розв’язання таких питань, як:
* формування дієвих територіальних громад;
* забезпечення організаційної, правової та фінансової самостійності
місцевого
самоврядування;
* визначення правового режиму комунальної власності та порядку
формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування;
* розробка програм муніципальної реформи та державної підтримки
місцевого
самоврядування;
* комплексне законодавче забезпечення розвитку місцевого
самоврядування.
Одночасно хочу наголосити, що зміни мають проводитися
поступово, зберігаючи в державі політичну та соціальну стабільність,
керованість процесами державного регулювання.
Завершуючи свій виступ, хочу наголосити, що Кабінет
Міністрів розраховує на плідну співпрацю і на вашу підтримку. Потенціал
місцевого самоврядування повинен бути задіяний повною мірою. Часу на
розмірковування у нас з вами немає. Попереду велика робота, якої
вистачить усім. Думаю, що Асоціація міст України відіграє важливу роль у
розв’язанні назрілих проблем нашого сьогодення. Для цього вона має
необхідний потенціал.»
2.2 Проблеми удосконалення законодавства про місцеве самоврядування
Одним з найважливіших елементів взаємозв’язку держави і суспільства є
місцеве самоврядування – громадсько-політичний і правовий інститут, що
набуває все більшого значення як демократична форма організації
публічної недержавної влади на місцях.
Розвиток місцевого самоврядування пов’язаний з певним колом політичних,
правових, адміністративно-територіальних та економічних проблем.
Сьогодні їх належить розв’язувати Українській державі, яка прагне на
цивілізованому рівні будувати нові відносини у сфері місцевого
самоврядування. Без теоретичного обгрунтування всього комплексу питань,
пов’язаних з місцевим самоврядуванням, важко розраховувати на те, що
нове законодавство про місцеве самоврядування і практика його
застосування будуть ефективними.
У частині 1 ст. 140 Конституції України територіальна громада
ототожнюється з жителями села, селища, міста. Частина 1 ст. 41
Конституції України визначає: громадяни для задоволення своїх потреб
можуть користуватися об’єктами комунальної власності керуючись законом.
Згідно з ч. 1 ст. 70 Конституції України право голосу на виборах і
референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення
вісімнадцяти років. Таким чином, виникає неоднозначне тлумачення права
особи на участь у місцевому самоврядуванні і постає запитання, хто є
повноважним членом територіальної громади – житель чи громадянин
України? Чи рівні у своїх правах жителі як члени територіальної громади?
У функціональній характеристиці місцевого самоврядування названо суб’єкт
місцевого самоврядування – жителі села, селища, міста. Їм як
співтовариству громадян, котрі проживають на відповідній території, й
кожному окремо гарантується право на здійснення місцевого самоврядування
безпосередньо, а також через своїх представників, причому незалежно від
їх раси, кольору шкіри; політичних, релігійних та інших переконань,
статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну
проживання на відповідній території, мовних та інших ознак (ст. 3 Закону
України “Про місцеве самоврядування в Україні”). Вказане право
конкретизується через систему спеціальних прав, передбачених
Конституцією: обирати та бути обраним в органи місцевого самоврядування,
брати участь у референдумі (ч. 1 ст. 38); причому згідно із ст. 70
Конституції України право голосу на виборах і референдумах виникає у
громадян з 18 років, а право бути обраним -по досягненню піку,
встановленого Конституцією та законами України; звертатись особисто, а
також направляти індивідуальні та колективні звернення в органи
місцевого самоврядування (ст. 40); право на доступ до служби в органах
місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 38); право на оскарження в суді
рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, посадових
і службових осіб (ч. 2 ст. 55); право користуватися об’єктами права
комунальної власності відповідно до закону (ч. 3 ст. 41) та інші.
Виходячи з наведених положень, повноважними членами територіальної
громади є жителі як співтовариство громадян, котрі проживають на
відповідній території. Жителі як члени територіальної громади є рівними
в своїх правах, але здійснення деяких прав Конституція та закони України
ставлять у залежність від віку та належності до громадянства України.
Потребують однозначного трактування і питання, пов’язані з утворенням
територіальних громад.
Ч. 1 ст. 140 Конституції України фіксує територіальні межі місцевого
самоврядування. Їх встановлення має важливе значення, бо таким чином
окреслюються просторові межі діяльності територіальної громади, його
населення та органів, дія прийнятих ними рішень. Місцеве самоврядування
здійснюється не в чітких межах адміністративно-територіальних кордонів,
а на визначених територіях. Такий підхід передбачає, що в
адміністративно-територіальній одиниці може функціонувати більше однієї
територіальної громади або можуть об’єднувати, наприклад, в сільську
громаду жителів кількох сіл.
Ч. 2 ст. 141 Конституції України визначає порядок обрання територіальною
громадою сільського, селищного та міського голови, тобто виборної
посадової особи, яка очолює діяльність щодо здійснення місцевого
самоврядування. Ст. 42 Закону України “Про місцеве самоврядування в
Україні” закріплює повноваження сільського, селищного, міського голови.
Ч. 2 ст. 142 Конституції України визначає, що в окремих випадках, коли
необхідно вирішити ту чи іншу проблему місцевого значення, у
розв’язуванні якої зацікавлені кілька територіальних громад, останні
можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності,
а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або спільного
фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ.
Ч. З ст. 143 Конституції України містить перелік найважливіших питань,
що належать до відання територіальних громад села, селища, міста та
утворюваних ними органів місцевого самоврядування. Однак зазначений
перелік не є остаточним, оскільки територіальні громади та їх органи
можуть вирішувати й інші питання місцевого значення, віднесені законом
до їх відання.
Враховуючи вищезазначене, жителі населених пунктів, до категорії яких
належать села, селища, міста, не можуть бути одночасно членами кількох
територіальних громад; територіальні громади не входять одна до одної,
при цьому мають однаковий рівень повноважень; територіальні громади
утворюються не за адміністративно-територіальною одиницею, а за
населеними пунктами – село, селище, місто.
2.3 Проблеми реформування структури управління сучасним містом
Адміністративна реформа, що вже переросла рамки обговорення її
концептуальних засад, зорієнтована переважно на органи державної
виконавчої влади. Водночас проблема створення сучасної та дієвої моделі
управління містами має не менш, а може й більш важливий характер. Адже
органи місцевого самоврядування влади в частині делегованих повноважень
не тільки включені до системи державної виконавчої влади, але й
найближче стоять до інтересів населення, на більш повну реалізацію яких,
у кінцевому підсумку, й спрямована адміністративна реформа.
У відомій Концепції адміністративної реформи, створеної під керівництвом
Л.М. Кравчука, означені лише деякі концептуальні засади розбудови
на місцевому рівні демократичної, гнучкої та ефективної організації
управління. Найбільш принциповими з них є:
– утвердження територіальних громад, як первинних суб’єктів місцевого
самоврядування;
– належне політико-правове, фінансово-економічне та організаційне
забезпечення здійснення функцій і повноважень у системі місцевого
самоврядування;
– розмежування самоврядних повноважень між органами місцевого
самоврядування різного територіального рівня;
– законодавче закріплення інституту служби в органах місцевого
самоврядування.
Проте автори концепції обмежилися лише констатацією принципових
положень. Згідно з Конституцією України, Закону “Про місцеве
самоврядування в Україні” органи місцевого самоврядування не входять до
органів державної влади, а питання утворення виконавчих органів ради є
компетенцією місцевого самоврядування. Нове законодавство України
ставить питання саме про виконавчі органи місцевих рад, до яких за
змістом належить не лише виконком. Не маючи права на визначення
загальної моделі самоврядування, територіальні громади через місцеві
ради, таким чином, набули можливість створювати будь-які виконавчі
органи в межах власної компетенції, проводити адміністративні реформи
“місцевого значення”.
Як показує аналіз, діюча у більшості міст модель управління не
відповідає цілому ряду принципів управління складними
соціально-територіальними спільнотами, якими є будь яке місто. Як
правило, у містах не реалізовані принципи цільової орієнтації міста,
відсутні програми розвитку (що не зводяться до передвиборчих програм
міських голів або депутатів). Невизначеність у виборі пріоритетів
створює великі труднощі у побудові оптимальної структури міського
управління. Виявом нереалізованості принципу цілісності функції є
розірваність функцій з різних блоків, що підпорядковані міським головам
та їх заступникам. Подібна ситуація склалася і з принципами
горизонтального та вертикального розподілу функцій, функціонального
обмеження діяльності, діапазону контролю та норми підпорядкування,
чіткості ліній влади, сполучення обов’язків, повноважень та
відповідальності, взає-мопов’язаністю організаційних структур та
механізмів правовою базою, ресурсами тощо. Фактично структура управління
українськими містами за рівнем менеджменту завмерла на рівні 40-50-х рр.
На ситуацію, що склалася в системі управління українськими містами,
накладає також свій відбиток той факт, що значна кількість об’єктів,
котрі забезпечують цілісність, розвиток та життєдіяльність міста,не є
власністю міських громад або її виконавчих органів. У містах значну роль
у вирішенні власних проблем відіграють обл- і райдержадміністрації, їх
відділи і управління. Через це дво- трирівнева (органи самоорганізації
населення, районні адміністрації, міськвиконком) система органів
управління містами виявляється доповненою ще одним – районним чи
обласним рівнем управління. Єдиний об’єкт управління –
містообслуговуючий комплекс виявляється у цьому випадку розчленованим на
дві частини з підпорядкуванням різноманітним органам управління: вплив
на одну частину містообслуговуючої підсистеми здійснюється
міськвиконкомами, на іншу – рай- і облдержадміністрациями. Крім того,
цілий ряд об’єктів обслуговування міста знаходяться в недержавній
власності.
Таким чином, аналіз організаційної структури виконавчих органів
місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про неповну
відповідність управляючої системи міста (структурних підрозділів
міськвиконкомів) системі, що управляється (міській общині, міському
господарству, стосунками, що складаються в них). Ця невідповідність
виявилася, по-перше, у відставанні управляючої системи від системи, яка
управляється, що призводить до домінування стихійних засад, застарілих
організаційних форм; по-друге, до забігання в цілому ряді випадків
управляючої системи в своєму розвитку уперед, не рахуючись з
закономірністю процесів, які управляються, що призводить до неприродних
і спотворених форм деяких структурних підрозділів.
Окреслене вище викликає необхідність здійснення організаційного
проектування [7], модернізації структури управління містом відповідно до
ринкового середовища, в яке органи місцевого самоврядування залучені
більше, ніж органи державної влади. Основним вектором подібної
модернізації повинен стати перехід на так звану функціонально-програмну
модель побудови органів управління містом (матричну).
Заходи щодо реалізації даної моделі необхідно об’єднати у єдиний
організаційний блок у вигляді департаментів структурних підрозділів
міськвиконкомів, що функціонально, змістовно, технологічно тісно
зв’язані між собою за видом діяльності. Цьому органу треба надати статус
юридичної особи, ліквідававши його у структурних підрозділах зі
збереженням статусу юридичної особи за комунальними підприємствами, що
опікуються керівником департаменту. Для здійснення покладених на
департаменти функцій треба також забезпечити їх необхідними
матеріальними ресурсами (шляхом передачі в оперативне управління
комунального майна) і фінансами (в межах зафіксованого у міському
бюджеті кошторису), правом утворювати позабюджетні фонди. Директор
департаменту, заступник директора департаменту призначаються міським
головою; директор департаменту входить за посадою до міськвиконкому і є
заступником міського голови. Структура департаменту, функціональна схема
управління ним, штатна чисельність визначається департаментом самостійно
в межах встановленого кошторису витрат, ефективного виконання покладених
на нього функцій і затверджується міськвиконкомом.
Основна перевага функціональної департаменталізації полягає в тому, що
вона дає простір для безперервного удосконалення спеціалізованого знання
і вміння кожного департаменту. Функціональна структура дозволяє
вирішувати складні проблеми об’єднання висококваліфікованих фахівців і
експертів, створює всі умови для ефективних комунікацій, обміну знаннями
і швидкого вирішення проблем, що виникають. Уявляється, що дане
нововведення підвищить відповідальність службових осіб у межах
департаменту і керівника департаменту перед міським головою, чіткий
розподіл прав і обов’язків. У структурі міськвиконкомів, як показує
досвід реформування (міста Львів, Миколаїв, Одеса), як правило,
створюються департаменти за такими напрямками: економічної політики і
ресурсів; соціально-гуманітарної політики; житлово-комунального
господарства; містобудівної політики і землекористування;
організаційно-правового і інформаційно-аналітичного забезпечення
місцевого самоврядування.
Деякі структурні підрозділи міськвиконкомів можуть і не входити до
складу департаментів у зв’язку зі специфічністю або важливістю
покладених на них функцій. Такі підрозділи можуть підпорядковуватися
міському голові безпосередньо.
Необхідно визнати, що деякими вадами подібної функціональної структури,
пов’язаної з введенням департаментів, є більш складне забезпечення
координації різноманітних видів функціональної діяльності, забезпечення
нововведення в межах міста. Міжфункціональні комунікації при цьому
перетворюються у серйозну проблему. Це, в свою чергу, призводить до
того, що департаменти виявляють більшу зацікавленість у реалізації
власних цілей та завдань, ніж загальної мети всіх виконавчих органів.
Однак означений недолік багато в чому нівелюється наявністю
колегіального органу – міськвиконкому, що є організаційним механізмом
координації за межами підрозділу. Крім того, функції загальної
координації забезпечує міський голова, якому підпорядковані директори
департаментів – його заступники.
Для забезпечення інноваційних процесів у системі управління міським
господарством може бути рекомендовано використання деяких тимчасових
структур, що накладаються на традиційну ієрархічну піраміду. Це може
бути, наприклад, команда проекту, тимчасовий творчий колектив, що
створюється для вирішення конкретного завдання. Сенс її в тому, щоб
зібрати в одну групу найбільш кваліфікованих співробітників виконавчих
органів міста для здійснення проекту або програми у встановлений термін,
із заданим рівнем якості і в межах встановленого кошторису витрат. Коли
проект завершений, команда розпускається, її члени переходять до нового
проекту або повертаються до постійного місця роботи.
Основна перевага команди проекту полягає в тому, що вона концентрує усі
зусилля на розв’язанні тільки одного завдання. Тоді як керівник
департаменту повинен “розриватися” між декількома проектами водночас,
керівник проекту концентрується винятково на ньому. Підконтрольність
команди проекту забезпечується підпорядкуванням її керівника міському
голові.
Побудова структури міськвиконкому на основі департаментів та проектів
призводить до матричної системи управління.
“Перевага матричної структури полягає в тому, що вона переборює слабку
реакцію на конкретні завдання, що характерно для функціональної
організації, концентруючи знання й уміння фахівців у межах проектних і
профамних груп. З іншого боку, вона переборює недоліки довгострокової
спеціалізації і обмеженої компетенції, що властиво проектній
організації, зберігаючи тісний зв’язок фахівців з їхнім функціональним
підрозділом” [8]. У ході реалізації матричної структури хоча й
збільшується кількість структурних одиниць міськвиконкому, але
зменшується їхній розмір за рахунок збільшення числа комунікаційних
зв’язків. Таким чином, штатна чисельність міськвиконкому не збільшується
порівняно з іншими моделями побудови структури управління містом, хоча
підвищується ефективність міського управління.
Одним із найбільш дискусійних питань є проблема управління містами з
районним поділом. Тому правовий статус міських районів може бути
визначений як частина міської території, складовий елемент міської
громади, хоча їх утворення й ліквідація – прерогатива органів державної
влади. Однак органи міського самоврядування можуть самостійно визначати
правовий статус районних адміністрацій, який повинен визначатися
формулою – “виконавчий орган міської ради, створений для здійснення
поточних (оперативних) функцій управління комунальним майном і
забезпечення щоденних потреб населення, яке проживає у міському районі”.
Подібний статус районних адміністрацій пояснюється основним принципом
управління, згідно з яким суб’єкт управління повинен відповідати своєму
об’єкту, який визначає стан суб’єкта. Таким чином, цілісній міській
громаді повинна відповідати цілісна система її управління. Районні
адміністрації в структурі виконавчих органів міської ради забезпечують
подібну цілісність.
Принцип цілісності зовсім не виключає принципу децентралізації. Районам
повинен бути переданий максимальний обсяг повноважень у забезпеченні
безпосередньої життєдіяльності мешканців району. Одночасно за
загальноміським рівнем управління повинні залишитися питання, що
вимагають міжрайонних взаємодій. Цілісність подібної системи
забезпечується входженням голів міських районів до виконкому з
призначенням їх на посаду міським головою. Райони повинні фінансуватися
згідно з кошторисом витрат, що затверджується міською радою як складова
бюджету міста. Для стимулювання ініціативи міських районів їм необхідно
дати також право на створення позабюджетних цільових фондів.
Ліквідація районних у місті рад, що відбулася в низці українських міст
(Львів, Одеса тощо), зафіксувавши безперечний факт відсутності на
районному рівні територіальних громад, одночасно призвела до зменшення,
а то й до ліквідації представництва інтересів реальних
соціально-просторових утворень, що склалися природно в місті (наприклад,
історичні райони Одеси: Молдаванка, Пересип, Фонтан, Аркадія, Бугаївка,
Чубаївка, Воронцовка, Ближні і Дальні Млини, Нова і Стара Слобідка,
Лузанівка тощо). Водночас інститут самоорганізації населення в межах
подібних одиниць є значним і ледве не головним елементом підвищення
ефективності управління міським господарством, передусім, житловим
фондом, дворищами, внутрішньоквартальними проїздами, іншими проблемами
благоустрою. Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування”
реєстрація органів самоорганізації населення належить до компетенції
міських Рад.
Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування” міська громада
в особі міської ради може прийняти статут міста. Існування такого
документа засвідчить очевидний факт, що держава не створює міську
громаду, а лише її визначає, наділяючи повноваженнями щодо реалізації її
невід’ємних прав. Політико-правовий сенс даного документа полягає в
тому, що міське самоврядування не є інститутом держави, а складає один з
елементів громадянського суспільства. Як й інші інститути цивільного
права (господарські структури, громадські об’єднання) міське
самоврядування повинно мати свій конституючий документ, де були 6
зафіксовані основні права і обов’язки його членів, органи управління ним
[З]. Нарешті, статут також повинен зафіксувати ефективну і зрозумілу
мешканцям міста загальну схему управління містом.
ВИСНОВКИ
Виходячи з сьогодення ми бачимо, що Україна, як держава, має поступове
зростання в політичному та економічному житті. Однак це зростання
відбувається за рахунок того, що народ дедалі стає біднішим. Тому цей
рост не має ніякого впливу на життя простих людей. Щоб покращити
становище в країні необхідно більш бистрими темпами впроваджувати
економічні, політичні, соціальні, правові реформи. Запорукою реального
впровадження цих реформ має стати абсолютна прозрачність,
незаангажованість цих реформ, можливість усього народу, та кожного
громадянина в окремості мати публічну думку та голос, щодо реформ в
Україні.
Нажаль цього на сьогодні ми не маємо, та й в найближчому майбутньому я
вважаю не слід чекати. Хоча усе в нашому житті залежить від нас самих.
Для прискорення реформ нербхідно запровадити політичну освіту населення,
яка змогла б дати пояснення кожному громадянину що робиться в країні і
навіщо, кожен зрозумів би свої права та обов”язки, яку силу має кожен в
окремості, та яку силу має об”єднання.
Як бачимо, багато що залежить від нас самих, тому і муніципальна реформа
в Україні має на меті вдосконалення місцевого самоврядування шляхом
розширення повноважень і компетенцій органів місцевого самоврядування на
підвалинах громадської ініциативи.
ПЕРЕЛІК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
1. Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування:
Монографія/ Кол.авт.; За зас. Ред.-проф. О.Ю.Оболенського. –
Хмельницький: “Поділля”, 1999. – 570 с.
2. Муниципальнос право: Учебник для юридических вузов / Отв. ред.
проф. А.И. Коваленко. – М.: Ноый Юрист, 1997. – С. 136.):3. Конституція
України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996.
– К.: Просвіта, 1996.
3. Нольде Б. Очерки русского государственного права. – Спб.
1903.-С.253.
4. Закон України від 21 травня 1997 р. про місцеве самоврядування
в Україні // Голос України. – 1997 . – 12 черв.
5. Закон України від 14 січня 1998 р. про вибори депутатів
місцевих рад та сільських, селищних, міських голів // Голос України. –
1998. – 24 січ.
6. Положення про Фонд сприяння місцевому самоврядуванню: Додаток
№ 1 до Указу Президента України від 5 травня 1996 р. № 306/96.
Мильнер Б.З. Теория организаций. – ., 1998.
Мак-Гоун Р.П., Спаньола Р.Дж. Разработка новых технологий. //
Эффективность государственного управления. – М., 1998.
Уставное право. – М., 1998.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
