Пошукова робота
Бюджетування на нульовій основі і метод «витрати—вигоди»
Найоригінальнішим інструментом, новацією фінансового аналізу та
управління грошовими ресурсами є технологія так званого нульового
бюджетування. У світлі завдань ефективнішого розподілу й витрачання
наявних грошових коштів виявилася недосконалість традиційної системи
складання кошторисів неприбуткових державних установ, що фінансуються з
бюджету, а також цільових бюджетних програм, на основі
інкременталістсько-декременталістського методу «база плюс (мінус)
зміни». Цей метод застосовується у фінансовій практиці з давніх-давен,
але він, на думку критиків, не дає відповіді на фундаментальні питання:
наскільки достатня й ефективна поточна державна діяльність; чи варто
скоротити її на користь більш пріоритетних нових програм?
Тому для модернізації технологій фінансування державних потреб був
обраний новий інституційно-інструментальний підхід, орієнтований на
оціночний аналіз ефективності фінансованих з бюджету програм і видатків
з відповідним організаційно-адміністративним забезпеченням через
нововведення у процедури приймання рішень. Традиційно розрахунки
бюджетів і кошторисів здійснюються на основі вартісних показників
базового періоду, скоригованих на очікувані зміни обсягу видатків. За
альтернативним методом «складання бюджету на нульовій основі» кожен
розпорядник бюджетних коштів має щорічно доводити заново доцільність
витрачання кожної статті кошторисних коштів. Іншими словами, менеджери
кожної фінансованої урядом установи (організації, програми) повинні
систематично аналізувати й переглядати свою діяльність і видатки під
кутом зору їх результативності, функціонального призначення та вартості
у такий спосіб, щоб спершу приймалися принципові рішення про
доцільність, а потім уже визначалися суми потрібних витрат.
Ідея бюджетування на нульовій основі ґрунтується на тому, що вже діючим
у традиційному процесі бюджетного планування програмам притаманні вищі
пріоритети, ніж новим. Звідси, щоб розширити простір для прийняття
ефективних рішень, вважають німецькі економісти Берт Рюруп і Карл-Гейнц
Грюневальд, усі бюджетні плани — старі і нові — мають бути складені і за
однаковими критеріями перевірені з нульової бази1. Далі на основі
відповідних пакетів рішень відбираються кращі й найефективніші
можливості рішення кількох розроблених альтернатив. Остаточна
координація програм різних міністерств і надання бюджетних коштів
відбувається відповідно до складених із «пакетів рішень» списків програм
зверху донизу. Діяльність відповідних міністерств фінансується
відповідно до послідовності внесення їх до списку.
Бюджетування на нульовій основі завдяки відкритому опрацюванню рішень,
добре підготовленому методичному забезпеченню і роботі, орієнтованій на
досягнення мети і результату, сприяє поліпшенню бюджетного менеджменту.
Вищі його рівні досягаються завдяки певній прозорості процесу, кращим
можливостям координувати і консолідувати програми (і видатки)
підпорядкованих їм органів влади.
Уперше метод ЗББ був упроваджений в експериментальну практику при
розробленні бюджету штату Джорджія (СІЛА) в 1969 р., поширений на
федеральний рівень з 1973 р. і застосовується в інших країнах Заходу з
1970-х років. Один із розробників методу та піонерів його застосування,
спеціаліст з фінансового менеджменту Пітер Пайр назвав ЗББ «практичним
управлінським інструментом оцінювання видатків» і дав йому таку
характеристику: «Нам потрібна була бюджетна процедура, котра б змушувала
визначати й аналізувати наші наміри взагалі, намічати завдання і цілі,
приймати необхідні оперативні рішення, переглядати зобов’язання та
обсяги роботи, причому не після завершення бюджетного процесу, а як
інтегровану частину його здійснення»/
І далі: «З метою ефективного використання обмежених ресурсів бюджетна
процедура має водночас дати відповідь на два питання: 1. Де і в який
спосіб можна найефективніше витратити гроші? 2. Скільки має бути
витрачено? (Яким має бути доларовий еквівалент обмежених ресурсів?»)3
Тобто як метод фінансового дослідження ЗББ базується на аналізі фактів і
статистичних даних, виявленні існуючих чи потенційних проблем,
визначенні їх відносної важливості з метою приймання рішень у проекції
на наступний бюджетний рік.
Аналогічні ЗББ методи бюджетування під іншими назвами були свого часу
запроваджені в багатьох країнах Заходу: метод програмного аналізу й
огляду (Велика Британія); кон’юнктурно-нейтральний бюджет (ФРН); метод
раціоналізації вибору бюджетних рішень (Франція).
За процедурою ЗББ бюджетні розрахунки починаються з нуля, немов самої
установи і здійснюваних нею програм раніше не існувало. Ніякі колишні
досягнення, традиції, прецеденти не беруться до уваги як аргумент на
користь продовження діяльності. Натомість потрібні свіжі обгрунтування
доцільності витрат на підставі новітніх фактів та існуючих умов,
актуальних цілей і критеріїв. ЗББ запроваджувався з метою забезпечення
результативної роботи бюджетних установ та реалізації програм державного
сектору шляхом мультифакторного багатоіндикаторного аналізу, блокування
марнотратства, посилення персональної заінтересованості та
відповідальності менеджерів.
Отже, замисел ЗББ полягав у якнайточнішому визначенні обсягу і функцій
поточної діяльності, величини фінансування неприбуткових державних
організацій незалежно від попереднього операційного періоду. Це вимагає
аналітичного обгрунтування всього бюджету, а не лише змін, обумовлених
інфляцією та іншими факторами. Складання кошторису (або програми) за
процедурою ЗББ починається не з виділення асигнувань на підставі
бюджетних призначень минулих років, а з перегляду доцільності
функціонування всієї фінансованої за рахунок бюджетних коштів структури.
ЗББ — системна технологія бюджетування шляхом щорічно виконуваних заново
обгрунтування й перерахунку видатків, що вимагає ранжирування програм у
порядку їх пріоритетності з відповідним фінансовим забезпеченням
ресурсами. Термін «на нульовій основі» пояснює той факт, що менеджери
програм мають довести доцільність витрачання будь-якої суми, більшої
нуля. Якщо докази непереконливі, фінансування скорочується або навіть
припиняється. За словами американського економіста Р. Германсона, «кожен
долар у бюджеті щорічно має відстоювати своє право на виживання» .
Витрачання коштів ув’язується виключно з завданнями поточного року,
розрахунки починаються з нуля за принципом, що прецеденти, досвід,
минулі досягнення до уваги не беруться.
Оскільки бюджетні кошти завжди розосереджені по багатьох програмах, у
разі застосування ЗББ стає неминучим вибір між пакетами програм, а також
доказами «за» і «проти» в різних комбінаціях. Описові й кількісні
аргументи на користь тієї чи іншої програми включають: урахування змін
порівняно з минулорічними бюджетними призначеннями; характеристику
діяльності, передбачену аналізованою програмою; наслідки відмови від її
реалізації; альтернативні способи досягнення мети, під яку складена
програма; розрахунок за методом «витрати—вигоди». Рішення приймаються на
основі найбільш прийнятних варіантів співвідношення витрат і вигід,
решта програм відхиляється.
Усі заявки на бюджетні видатки зосереджуються в пакетах рішень стосовно
конкретних програм з наступним визначенням їх пріоритетності в порядку
важливості та витратної вартості. Отже, ЗББ фокусує увагу економістів і
менеджерів на посиленні оціночно-аналітичних дій та прийманні рішень, що
передбачає визначення комплексних характеристик для відповідних програм
бюджетних видатків: намірів і цілей; способів їх реалізації; величини
витрат і вигід; трудомісткості та операційних заходів; альтернативних
підходів до досягнення намічених цілей; вигід, можливих на різних рівнях
фінансування.
Взятий за правило систематичний аналіз і вибір альтернатив у кінцевому
підсумку може привести до повного переосмислення й переорієнтації
програми, при цьому відкидаються попередні розрахунки і все починається
заново, «з нуля» (звідси і метафористична назва методу). ЗББ вважається
«перевернутою вверх дном і вниз верхом» процедурою приймання рішень, бо
ранжирування програм, усі необхідні розрахунки й обґрунтування виконують
менеджери нижчого рівня, а рішення приймають політики та вищі
адміністратори. Важлива особливість ЗББ полягає в послідовності
приймання рішень — спочатку визначаються джерела й ліміти фінансування,
а потім під визначені обмеження виділяються бюджетні асигнування. На цій
процедурній підставі відхиляються завищені претензії до бюджетних
коштів.
Розроблення бюджетних програм на нульовій основі ведеться на двох
рівнях: операційному й політичному. Більш багатоступеневим є операційний
рівень, він включає взаємозв’язані рішення й операції, які американський
дослідник Джозеф Хоулі розмістив у такій ієрархічній послідовності:
— (1) перегляд змісту існуючих програм;
— (2) розгляд альтернативних програм;
— (3) порівняння пріоритетності існуючих і альтернативних програм;
— (4) реалокація ресурсів з нижчого рівня пріоритетності на вищий;
— (5) підвищення (зниження) або збереження існуючих податкових ставок;
— (6) визначення цілей: збереження існуючих чи формулювання нових;
— (7) керівництво виконанням програм з реалізації поставлених цілей;
— (8) оцінювання виконання програм;
— (9) реалізація досягнутих результатів;
— (10) контроль державних видатків.
Політичний рівень приймання рішень охоплює такі етапи:
— (1) перегляд змісту й призначення існуючих програм;
— (2) розгляд альтернативних програм;
— (3) порівнянне визначення пріоритетності існуючих і альтернативних
програм; визначення цілей (залишаються попередні чи змінюються на нові).
Помітно, що операційні функції органічно взаємозв’язані з політичними. У
більш деталізованому вигляді політична складова процедури ЗББ найперше
полягає в підготовці пакетів рішень за їх попереднім ранжируванням.
Декларовані переваги ЗББ вбачаються в таких положеннях:
• ефективніше розміщення (алокація) ресурсів;
• допоміжний аргумент у процесі реорганізації державних структур;
• умова безперервного процесу бюджетування знизу доверху;
• збільшення доступної менеджерам інформації;
• бюджетуванню передує етап фінансового планування.
Останню тезу ілюструє рис. 44. На стадії планування намічаються бажані
результати (риіриі), на стадії бюджетування — інформаційно-аналітичні
зусилля і фінансово-ресурсні затрати, необхідні для їх реалізації.
В аналізі за методологією витрати/вигоди увага зосереджується на
результатах, а не на величині фінансування, що перешкоджає відомій і на
Заході звичці урядових чиновників наприкінці року будь-що витрачати
асигновані суми незалежно від потреби.
Викладання основ ЗББ увійшло в університетські підручники, де воно
розглядається в контексті економічного аналізу бюджетного фінансування
як найменш витратний спосіб. В одному з них наводиться приклад
практичного застосування ЗББ на місцевому рівні (у США федеральні органи
від ЗББ відмовились)1. Припустимо, за допомогою процедури ЗББ оцінюється
ефективність прибирання сміття в місті, з якого воно вивозиться двічі на
тиждень. У такому разі керівництво відповідної муніципальної служби має
подати розрахунки альтернативних варіантів обов’язково на меншому,
існуючому і вищому рівні, скажімо, одна, дві і три очистки на тиждень.
На основі аналізу співвідношення витрат і ефекту необхідно довести, що
один з цих варіантів найбільш су-спільно вигідний, тобто обходиться
міському бюджету найдешевше за максимального ефекту.
Розроблення бюджетів (кошторисів) на нульовій основі було задумано як
ланка в тій низці нововведень у бюджетний менеджмент, які покликані
покінчити з антианалітичним і фрагментарним підходом до бюджетних
видатків, посилити підконтроль-ність витрачання фінансових ресурсів.
Будучи розрахованою на економію та ефективне витрачання бюджетних
коштів, процедура ЗББ була впроваджена з метою своєчасного виявлення та
виключення можливості фінансування тих програм, потреба в яких уже
відпала. На ЗББ покладалися надії створення такої
інформаційно-аналітичної системи, суб’єкти якої б понад усе керувались
усвідомленням обмеженості фінансових ресурсів і відповідно діяли.
Бюджетування на нульовій основі було задумане як засіб оптимізації
витрачання бюджетних коштів, спираючись на науково-аналітичні методи.
Однак складність і трудомісткість процедури, великі затрати часу,
потреба в спеціалістах виключно високої кваліфікації дуже обмежили
практичне застосування даної технології. Попри добрі наміри, адептів ЗББ
розчарував реальний ефект, зокрема соціальний. У період свого
максимального поширення в установах федерального і штатного рівня в США
(60— 70-ті роки) процедура ЗББ наводила жах на державних службовців, —
адже без скорочення видатків і, відповідно, робочих місць щорічний
трудомісткий перегляд бюджетних програм, по суті, втрачав свій сенс.
З іншого боку, за свідченням американських економістів, ЗББ викликав
незадоволення державного апарату тим, що вимагав «величезних зусиль»
персоналу Адміністративно-бюджетного управління та інших урядових
установ. Оскільки ЗББ застосовується задовго до того, як бюджетні
програми виносяться на публічне обговорення в представницьких
законодавчих установах, не законодавцям, а саме менеджерам на виконавчих
рівнях приймання рішень відводилася центральна роль у визначенні цілей
та встановленні пріоритетів діяльності державних структур. Отже, з
самого початку в ЗББ був закладений парадокс: на тлі звинувачень
бюрократії у засиллі та надмірному роздуванні обсягів бюджетів понад
нормальне забезпечення суспільними благами та послугами процедура ЗББ
передбачала зростання ролі управлінського апарату.
За визнанням американських спеціалістів, покладені на ЗББ сподівання не
повністю матеріалізувалися через нездатність персоналу бюджетних
організацій за браком часу та компетенції щорічно здійснювати всеохопний
аналіз діяльності власної установи, а також у зв’язку з природною
незацікавленістю апарату в скороченні фінансування. Як справедливо
зазначає німецький економіст Петер Лангнер, концептуальним дефектом
моделі бю-джетування на нульовій основі є відсутність конкретних,
науково розроблених і обґрунтованих критеріїв відбору альтернативних
варіантів. У результаті можливість ефективно функціонуючої моделі
раціонального бюджетного планування а ргіогі не закладена . Цей аргумент
підтверджує досвід Грузії, де після впровадження ЗББ, хоча і відбувалося
підвищення ефективності бюджетного менеджменту, але важко було
відповісти на питання, за рахунок яких факторів це сталося.
Не дивно, що під кінець 80-х років ентузіазм, з яким було зустрінуте
запровадження ЗББ, спав. Складність процедури, соціальне напруження,
породжувані ЗББ, обмежили застосування цієї бюджетної технології в
повному обсязі мультифакторного аналізу й багатоіндикаторного
розрахунку. Бюджетування на нульовій основі залишається теоретично
привабливим, логічно переконливим, але водночас досить важкодоступним
методом на рівні бюджетної практики.
Частково фрагменти ЗББ застосовуються для аналітичного обґрунтування
відмови від окремих програм, які стали непотрібними, і заміни їх новими,
а також спрощеної форми ЗББ — так званого складання бюджетів на основі
контрольних лімітів. Згідно з цією процедурою установі виділяється
грошовий фонд, який вона має право розміщувати в банках, інвестиційних
компаніях, фірмах тощо з розрахунком на вигоду (проценти, дивіденди).
Фінансування діяльності здійснюється в межах суми доходів з капіталу,
роль якого виконує наданий з бюджету фонд, що вимагає ретельного відбору
витратних статей та суворого режиму економії. Вочевидь, що в такий
спосіб бюджетне фінансування організацій державного сектору комбінується
з господарюванням на ринкових засадах.
Підсумовуючи, бюджетування на нульовій основі можна охарактеризувати як
аналітично-адміністративну інновацію з метою раціоналізації бюджетного
процесу на засадах ринково-підприємницьких підходів до витрачання
коштів. Уся сукупність статей видатків у кожному бюджетному періоді
аналізується й прораховується за критеріями доцільності, вартості,
альтернативності, пріоритетності так, ніби кожна установа чи програма
з’являються вперше. Поєднуючи менеджмент, аналіз і облік, ЗББ виконує
функцію оптимізації алокації ресурсів у секторі, де безпосередньо не діє
універсальний показник економічної ефективності — рівень окупності.
Кошториси державних неприбуткових установ підпорядковуються режиму
конкуренції, створюється наближений до ринкових правил механізм боротьби
за доступ до завжди обмежених фінансових ресурсів.
Експерименти з ЗББ, запровадження інших аналітично-адміністративних
технологій бюджетного менеджменту знаменували собою новаторські спроби з
удосконалення практики бюджетування. Загалом питання контролю за
державними видатками і бюджетними дефіцитами вийшли на інституційний і
навіть конституційний рівень. Ідеться, зокрема, про закон
Гремма—Рудме-на—Холлінгса (1985 р.), акт про скорочення бюджетного
дефіциту (1993 р.), проект конституційної поправки про заборону дефіциту
федерального бюджету в США. Бюджети в цілому й окремі бюджетні програми
аналізуються як політичні документи надзвичайної ваги, важливі
інструменти вирішення економічних і соціальних проблем.
У даному контексті призначення розглянутих технологій полягає в
інтенсифікації у сфері бюджету основоположних цінностей інтелекту,
знань, організації менеджменту з метою раціонального використання
фінансових ресурсів. Різні способи бюдже-тування складаються в простий,
але ефективний формат: показники певного бюджету (кошторису, програми)
зміни, обумовлені аналітична обґрунтованими кількісними, якісними,
структурними, кон ‘юнктурними, інфляційними факторами — бюджет
(кошторис, програма) на наступний період у виконанні, посиленому
організаційно-управлінськими заходами.
Важливо, що розглянуті технології бюджетного менеджменту можуть
запроваджуватися без надмірних побоювань засилля бюрократії. Адже, з
одного боку, західному чиновництву не чужа етика суспільного служіння, а
з іншого — громадянське суспільство в західних країнах достатньо
впливове, щоб контролювати державний апарат, змушуючи його діяти в
інтересах суспільства. Реально бюджетні ресурси перебувають під
подвійним розпорядженням: в оперативному управлінні бюрократії, але, як
і був задуманий ЗББ, останню віддаляють від питань алокації (розподілу)
ресурсів, що перебуває під гласним контролем представницьких політичних
і громадських структур. Бюрократія почувається некомфортно — в
адміністративному порядку її змушують регулярно відстоювати право на
існування установ чи бюджетних програм, якими вона управляє, задля
збереження бюрократичної ренти власними зусиллями виліковувати систему
державних фінансів від марнотратства та неефективності.
Питання вдосконалення бюджетного менеджменту й оптимі-зації витрачання
бюджетних ресурсів набувають особливої актуальності в Україні, коли
гостро стоїть проблема вибору між скороченням державних видатків і
ефективнішим використанням наявних коштів. У цих умовах кожен чиновник і
кожен громадянин повинні бути зацікавлені в ефективному функціонуванні
бюджетного господарства, в економному і з максимальною віддачею
витрачанні кожної гривні вкрай обмежених фінансових ресурсів.
Перш ніж перейти до характеристики конкретних аналітичних технологій
методу «витрати—вигоди», необхідно зробити кілька попередніх зауважень.
Західні економісти, аналізуючи прийняття рішень державними органами,
оперують двома категоріальними поняттями: раціональність і ефективність.
Техніка прийняття рішень, її форми і методи є процесом, який дає
можливість вибирати з відповідних проектів, ураховуючи певні можливості
дій, найбільш правильне, тобто «раціональне й ефективне рішення»1. Ці
дефініції, маючи спільні риси, ознаки і властивості, характеризують дещо
різні аспекти сутнісної, якісної основи результативності процесу
прийняття рішень. Вони різняться між собою: раціональність є попереднім
поняттям, зорієнтованим на рішення, а ефективність — наступним,
спрямованим на наслідки.
Рішення раціональне, якщо підводить його носія (в межах відповідних
передумов, обмежень тощо) якомога ближче до бажаної мети або конкретних
цілей. Захід ефективний, якщо в процесі його реалізації, виходячи з його
мети й обумовленого використання фінансових ресурсів, досягається
найбільший ефект. Раціональність і ефективність визначаються і
розраховуються спеціальними аналітичними методами. Але, і на цьому
особливо акцентують західні економісти, їх не можна визначити, не
враховуючи змісту різних цілей відповідного носія рішення. Ця
зв’язаність з метою, а точніше, різний зміст цілей приватних і державних
їх носіїв, обумовлює принципову сутнісну різницю в розумінні самого
поняття «прийняття рішень», у техніці цього процесу, формах і методах,
які використовуються в державному і приватному секторах, державними
органами влади і приватними підприємствами. Цілі і відповідно цільові
функції держави, публічно-правового управління мають значно більший
спектр (кількісний і якісний), ніж цілі і функції приватного сектору, а
отже, і значно більше вимірів.
Ураховуючи ці попередні зауваження, можна перейти до характеристики
аналітичних методів, які покладені в основу прийняття бюджетних рішень у
публічно-правовому управлінні в демократичному суспільстві. Для
одержання відповіді на питання, чи треба проводити конкретний захід або
приймати програму, чи є вони економічними, раціональними й ефективними,
використовуються кілька аналітичних методів, домінуюче і пріоритетне
місце серед яких належить методу «витрати—вигоди».
Головна ідея цього методу, як вважає німецький економіст Курт Ціммерман,
— використання позитивних якостей механізму вартості для обгрунтування
прийняття фінансових рішень у державному управлінні, які з
техніко-організаційних причин не мають вартісної оцінки визначення їх
раціональності, економічності та ефективності1. Метод «витрати—вигоди»
орієнтований на загальноекономічний ефект і на «суспільне благо», яке
інтерпретується як національний продукт, на досягнення «об’єктивних і
ефективних результатів».
Аналітично-управлінська процедура «витрати—вигоди» призначена для
виявлення й вимірювання вигід від реалізації державних програм з
урахуванням чинника часу. Це дає можливість порівняти вигоди від
бюджетних витрат на потреби сьогоднішнього дня з вигодами, віддаленими в
часі, очікуваними в майбутньому. Йдеться або про мінімальні витрати на
досягнення заданого результату (наприклад, рівня суспільного добробуту),
або про максимальний результат за умови заданих обмежених витрат.
Подібні міркування орієнтуються на рівень віддачі у приватному секторі
економіки, котрий вважається еталоном ефективності. Цей метод передбачає
грошовий розрахунок потенційних вигід від реалізації державних програм і
проектів, здійснюваних на перспективу, порівняно з сумою пов’язаних з
ними теперішніх витрат.
Головною проблемою цього методу є лаг між моментами фінансування й
реальної віддачі з відповідним зіставленням величини теперішніх витрат з
вартістю майбутніх вигід. На відміну від методу «витрати—ефективність»,
який більше стосується аналізу поточної короткострокової діяльності, за
процедурою «витрати—вигоди» аналізуються кількісні й якісні параметри
очікуваних вигід. У формалізованому вигляді оптимальне відношення
вигоди/витрати має бути більшим одиниці.
У Сполучених Штатах Америки метод «витрати—вигоди» у сфері державної
діяльності має вікову історію; вперше він був застосований корпусом
армійських саперів у 1900 р. для вибору оптимальних способів
водопостачання. З 1981 р. ця аналітична процедура використовується на
рівні федеральних установ з метою економічної оцінки ефективності
фінансових витрат на захист довкілля, заходи з техніки безпеки,
державний контроль за якістю продуктів харчування та ін.
Процес аналізу включає три послідовні етапи:
• інформаційний: визначення переліку статей витрат та видів потенційних
вигід пропонованої бюджетної програми;
• оціночний: визначення грошової оцінки очікуваних вигід;
• дисконтний: визначення майбутньої чистої вигоди (вартість вигоди мінус
сума витрат) у сучасній її вартості та з урахуванням можливості
бюджетного фінансування за даних умов.
Передбачення складу й вартості потенційних вигід та визначення
оптимальних витрат на їх створення згідно з названими вимогами досить
часто потребує складного багатофакторного аналізу, для виконання якого
потрібні спільні зусилля експертів різної компетенції: учених,
економістів, інженерів, менеджерів. У процесі аналізу розрізняють два
види вигід: прямі та непрямі. Перші виражаються в безпосередньому
ефекті. Наприклад, пряма вигода від інвестицій в іригацію полягає в
підвищенні врожайності. Непрямі вигоди породжуються побічними ефектами
даного проекту за межами його прямого призначення. У наведеному прикладі
до непрямих вигід відносять зростання доходів фермерів, а також вартості
нерухомого майна на впорядкованій території, з відповідним збільшенням
податкових надходжень до бюджету. Необхідно врахувати й ефект від
побічних невигід, скажімо, в результаті зниження врожайності тих
культур, яким протипоказане зрошення.
Центральне місце в методиці «витрати—вигоди» посідає проблема
дисконтування, бо аналіз за схемою «витрати—вигоди» застосовується до
ф’ючерсного фінансування на певний строк. Дисконтування означає
приведення економічних розрахунків, зроблених на перспективу, до умов
найближчого моменту. Необхідно визначити відповідну дисконтну ставку,
тобто зробити поправку на вартісну різницю між теперішніми і майбутніми
вигодами за даних витрат.
Розрахунки норм дисконту мають суттєве значення для бюджетної політики,
особливо для вибору стратегії державних видатків інвестиційного
характеру. Якщо кількісні показники майбутньої вигоди (норма процента,
рівень рентабельності) очікуються нижчими, ніж нинішні, фінансові
витрати, спрямовані в майбутнє, стають безперспективними. Немає рації в
інвестиціях у майбутнє і тоді, коли порівняно з можливістю сучасних
вигід вигоди, віддалені в часі, мінімальні. До того ж у масштабах
тривалості людського життя вони можуть стати недосяжними для нинішнього
покоління, що установлює політичні обмеження на осіб, від яких залежить
приймання рішень. Ці міркування змушують остерігатися дій, націлених на
майбутні вигоди за рахунок витрат і жертв, що мають бути понесені в
очікуванні потенційних вигід. Водночас і без коштів, інвестованих у
майбутнє, неможливі ні людське життя, ні існування держави.
Наведені аргументи торкаються всіх статей бюджетних видатків, але
особливо вони актуальні стосовно державного фінансування людського
фактора сучасної економіки. Як наголошувалося на Світовому економічному
форумі в Давосі (Швейцарія, січень 2000 р.), в умовах економіки,
заснованої на інформації та знаннях, інвестиції в інтелектуальні ресурси
(освіту, науку, технології) скуповуються інтелектуальною рентою швидше
всіх інших. Проте ця істина не знімає питання про необхідність вибору
таких інвестиційних програм, які б, відповідаючи поставленим вимогам,
водночас обходились найдешевше. Адже мінімізація витрат рівнозначна
зближенню очікуваних вигід з їх реальним сьогоднішнім рівнем, що
рівнозначно знешкодженню потенційних невигід. Тому розрахунки
дисконтування виконуються в усіх випадках, коли треба схвалити чи
відхилити певні інвестиційні програми.
За існування загальних норм прибутку і процента в масштабах національної
економіки для оцінювання потенційно можливої вигоди від коштів,
витрачених з державного бюджету, береться розрахункова, так звана
суспільна норма дисконту. Плюсова норма означає, що майбутні вигоди
вартістю один долар нееквівалентні нинішнім вигодам також вартістю один
долар. Наприклад, якщо норма процента становить 5 % за рік, тоді
достатньо інвестувати 95,24 дол., щоб отримати 100 дол. (95,24 + 0,05 х
х 95,24 = 100) через рік. Тобто вигода в 100 дол., одержана з
відстроченням в один рік, буде еквівалентна сьогоднішній вигоді вартістю
95,24 дол.
Професор Девід Хайман з університету штату Північна Каро-ліна (США)
пропонує такі формули для дисконтування майбутньої чистої вигоди.
Сучасна вартість РУ сумою X дол. через п років за норми процента г
обчислюється за формулою
Тоді
Чим вища норма процента, використовувана для дисконтування певної суми
майбутнього доходу X, тим менша сьогоднішня вартість X. Процент r, або
соціальна норма дисконту, є основою для розраховування сучасної вартості
X. Якщо певний проект приносить дохід протягом ряду років, річна чиста
вигода ХІ може бути щорічно дисконтована за формулою
Якщо проект приносить суму Х1 чистого доходу протягом першого року і Х2
протягом другого року, сьогоднішня вартість даного проекту становитиме:
Наведені вище розрахунки мають велике значення для практичного вирішення
питання про співвідношення між вигодами (величиною доходів, обсягами
споживання) у порівнянні їх між нинішнім і майбутнім періодами.
Відкладене споживання, капіталізований дохід можуть виявитися
кориснішими у майбутньому. Як спосіб кількісного емпіричного аналізу
схема «витрати— вигоди» методологічно близька до схеми «витрати—випуск»,
розробленої американським економістом В. Леонтьє-вим, з тією різницею,
що аналітична система Леонтьєва оперує вже існуючими фактичними даними,
а за методом «витрати—вигоди» розрахункові майбутні вигоди оцінюються
через прирівнювання до необхідних для їх досягнення витрат за нинішніх
умов.
Інтерес до методу «витрати—вигоди» обумовлений і тими міркуваннями, що
суспільної згоди на жертвування теперішніми інтересами заради прийдешніх
вигід може і не бути. Така ситуація цілком реальна в умовах
представницької (парламентської) плюралістичної демократії. Переконати
суспільство в доцільності середньо- і довгострокової капіталізації
поточних вигід в інвестиції з відповідним відстроченням реалізації
невідкладних інтересів легше, коли сучасні норма процента і рівень
рентабельності, з орієнтацією на які приймаються рішення, порівняно
невисокі. Чим у віддаленіше майбутнє спрямовані інвестиційний проект чи
програма бюджетних витрат, тим охочіше за інших рівних умов вони будуть
прийняті за невисоких показників сучасних вигід.
Метод «витрати—вигоди» — корисний аналітичний інструмент, важливий засіб
пізнання динамічних бюджетно-економічних процесів. Хоч і визнається, що
оцінити, а тим більше точно кількісно виміряти потенційну вигоду витрат
на майбутнє, залишається непростим завданням. Постає одвічна проблема —
як оптимально збалансувати поточні й перспективні інтереси, розподілити
витрачання наявних, завжди обмежених фінансових ресурсів між поточними і
перспективними вигодами. Зіставляння реальних витрат з потенційними
вигодами створює додаткові гарантії підвищеної ефективності у
використанні бюджетних ресурсів, оскільки допомагає своєчасно розпізнати
й відсіяти ті програми чи статті видатків, гранична суспільна вартість
яких перевищує суспільну вигоду від їх реалізації, і, отже, від них
доцільно відмовитись.
У такий спосіб на державний рівень переноситься нормальна ділова
практика врахування всіх «за» і «проти», що передує витрачанню коштів у
будь-яких фінансово-господарських операціях, особливо тих, які мають
довгостроковий інвестиційний характер. Як наслідок, альтернативні
інвестиційні проекти класифікуються за критерієм очікуваної вигоди,
відсікаються менш ефективні варіанти.
Цей метод ілюструє ту істину, що вище фінансове мистецтво полягає не
тільки і не стільки в умінні наповнити бюджет, скільки у витрачанні
завжди обмежених коштів з максимально корисним ефектом, наближеним до
рівня ефективності в ринковому секторі. Сам факт застосування методу
«витрати—вигоди» підкреслює логічну обґрунтованість теоретичного
тлумачення бюджетного господарства як сфери державного господарювання,
на яку поширюються закономірності економічного раціоналізму. Подібні
погляди, на відміну від релікта затратної економіки — концепції
«абсолютизації відносин», на Заході розділяє абсолютна більшість
учених-фінансистів.
Якщо розрахунки за пропонованою методикою не дають переконливих доказів,
практичне вирішення питань бюджетних пріоритетів та інвестицій у
майбутнє передовіряється політичним структурам, національним лідерам,
тобто стає більш залежним від політичної волі, ніж від аналітичних
викладок фінансових експертів.
Останнім часом у практиці бюджетного менеджменту використовуються ще два
аналітичні методи: «вартісного ефекту» й «ефективності витрат».
Порівняно з методом «витрати—вигоди» ці аналітичні процедури зовсім
молоді і дещо спрощені. Метод «аналізу вартісного ефекту» передбачає
визначення з численних можливих багатовимірних варіантів дій
відповідного носія прийняття рішень оптимальне для нього рішення (за
різних можливостей). Суб’єктивні постановки цілей одного носія
зважуються і порівнюються «безрозмірними» вартісними ефектами .
Критерієм прийняття бюджетних рішень у рамках цього методу є «вартісний
ефект». «Вартісний ефект» альтернативних дій є суб’єктивним поняттям, що
визначається через придатність проекту для індивідуального задоволення
потреб носія прийняття рішень. Цей критерій не є «грошовою» (монетарною)
величиною і визначається як індекс, обумовлений виключно постановками
цілей і пріоритетів носія прийняття рішень. Центральна концептуальна
проблема методу «аналізу вартісного ефекту», як зазначають німецькі
економісти, — це відсутність у реальному житті незалежно існуючих один
від одного різних цілей і, відповідно, ступеня їх реалізації. Без цього,
підкреслюють вони, неможливо побудувати матрицю часткових вартісних
ефектів.
Метод «аналізу ефективності витрат» ураховує позитиви аналітичних
методів «витрати—вигоди» і «вартісного ефекту», але водночас значною
мірою відрізняється від них. Якщо метод «витрати—вигоди» створює основу
для прийняття рішень на ма-кроекономічному рівні, то метод «аналізу
ефективності витрат» — на мікроекономічному рівні. Кожний із цих методів
має свої, різні передумови для аналізу. Метод «аналізу ефективності
витрат» на відміну від методу «витрати—вигоди» досліджує наслідки
функціонування проекту, беручи до уваги багатоспекторність постановки
цілі. Він здатний за допомогою більш глибокого і детального аналізу мети
знаходити нові шляхи рішень, досліджувати не тільки переваги, а й
недоліки проектів, ставити цілі конкретних дій у залежність від головної
мети.
На відміну від методу «аналізу вартісного ефекту», де витрати і вигоди
проекту одночасно фіксуються, під час «аналізу ефективності витрат»
здійснюється роздільна калькуляція витрат і вигід. Розрахунок
здійснюється майже аналогічно методу «аналізу вартісного ефекту», але з
тією особливістю, що до фактичної вартості витрат відносять лише
безпосередні витрати, тоді як навіть негативні ефекти не враховуються.
Оцінка вигід відбувається аналогічно методу «аналізу вартісного ефекту».
Привабливість проекту й ефективність заходу встановлюються як відношення
вартості вигід до величини витрат. Проект вважається кращим, коли для
реалізації цільового коефіцієнта корисної дії потрібні мінімальні
витрати. Захід вважається ефективним, якщо він у рамках цільових витрат
має найвищий вартісний ефект і відповідно найвищу ефективність. Цим у
критерій прийняття управлінських рішень уже заздалегідь закладаються
певні фінансові обмеження.
І ще одне. Незалежно від різних аналітичних методів, і на цьому особливо
наголошують західні економісти, для всіх варіантів прийняття
інвестиційних і бюджетних рішень у системі державного управління
потрібне головне — підвищення прозорості цього процесу.
Список літератури
Классики теории государственного управлення: американская школа / Под
ред. Дж. Шафритца, А. Хайда: Пер. с англ. — М.: Изд-во Моск. ун-та,
2003.
Колб Р. В., Родригес Р. Дж. Финансовьш менеджмент. — М.: Финпресс, 2001.
КрейгДж. Форма представлення бюджета й основньїе понятия: Материал,
представленньїй на семинаре МВФ по вопросам налогово-бюджетной политики.
— Вена, 1994.
Мескон М. X., Альберт М., Хедоури Ф. Основи менеджмента: Пер. с англ. —
М.: Дело, 1993. — 702 с.
Мидлтон Д. Бухгалтерский учет й принятие решений: Пер. с англ. — М.:
Аудит, 1997.
Милль Дж. Стюарт. Размьішления о представительном правлений: Пер. с
англ. — СПб., 1863. — С. 79.
Мітіліно М. Основи фінансової науки. — К.: Держ. вид-во України, 1929.
—С. 114.
Мортон А. Л. История Англии: Пер. с англ. — М.: Иностр. ли-тература,
1950. — С. 62—66.
Озеров Й. X. Основи финансовой науки. — Вьіп. II. — М.: Тип. Й. Д.
Сытина, 1910. —С. 4.
Отчет о мировом развитии, 1997: государство в меняющемся мире: Пер. с
англ. — М.: Прайм-ТАСС, 1997. — С. 107—108.
Паррингтон В. Л. Основньїе течения американской мисли: Пер. с англ. —
М.: Иностр. литература, 1962. — С. 374.
Поппер К. Відкрите суспільство та його вороги: Пер. з англ. — К.:
Основи, 1994. — С. 137, 143—144.
Романів М. В. Державний фінансовий контроль і аудит: Навч.-метод.
посібник. — К: НІОС, 1998. — 224 с.
Саймон Г. -А. Адміністративна поведінка: Пер. з англ. — К.: Ар-тЕк,
2001. —С. 12.
Сафонова Л. Д. Бюджетний менеджмент: Навч.-метод. посібник для самост.
вивч. дисц.— К.: КНЕУ, 2001.— 186 с.
Свенссон Б. Зкономическая преступность: Пер. с швед. — М.: Прогресе,
1987. —С. 118.
Словник сучасної економіки Макміллана: Пер. з англ. — К.: АртЕк, 2000. —
С. 389, 435.
Смит А. Исследование о природе й причинах богатства наро-дов: Пер. с
англ. — М.: Соцзкгиз, 1962. — С. 28.
Суторміна В. М. Фінанси капіталістичних держав. — К.: Вища школа, 1970.
—С. 225.
Суторміна В. М., Федосов В. М., Андрущенко В. Л. Держава — податки —
бізнес / За ред. проф. В. М. Федосова.—К.: Либідь, 1992. — 328 с.
Тимченко О. М. Податковий менеджмент: Навч.-метод. посібник для самост.
вивч. дисц.— К.: КНЕУ, 2001.— 116с.
Токвилль А. Демократия в Америке: Пер. с франц. — К., 1860. — С. 68, 70.
Тур Н. О финансовой прокуратуро в Австрии й Италии. — СПб., 1886. —С. 5.
Федосов В., Опарін В., Льовочкін С. Фінансова реструктуризація в
Україні: проблеми і напрями / За наук. ред. В. Федосова. — К.: КНЕУ,
2002. — 387 с.
Финансово-кредитньїй словарь. — М.: Финансн й статистика, 1984.-—Т. 1.
—С.282.
Фінанси підприємств: Підручник / За ред. А. М. Поддєрьогіна. — К.: КНЕУ,
2002. — С. 450-553.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
