Реферат на тему:
Транспарентність і контроль ефективності
Громадянське суспільство в сучасних демократичних правових державах
світу забезпечує для контрольних органів умови транспарентності.
Транспарентність — прозорість (гласність, відкритість) для громадськості
інформації про результати діяльності, функції і структуру органів
державного управління, зміст бюджетної політики і стан бюджету. Під
громадськістю розуміються всі особи, організації, засоби масової
інформації, яких цікавлять питання бюджету, оподаткування, фінансової
політики, функціонування системи державних фінансів загалом. Бюджет і
фіск — це насамперед грошові кошти, а гроші торкаються інтересів усіх і
кожного.
Суспільні вигоди прозорості очевидні. Вона посилює підзвітність
посадових осіб та створює політичні ризики для тих урядовців, які
працюють неефективно і/або здійснюють нераціональну політику. Прозорість
сприяє зростанню довіри, що, у свою чергу, забезпечує ширшу підтримку
уряду. І навпаки, непрозорість знижує ефективність діяльності державних
установ, є чинником деморалізації й дестабілізації суспільства.
Міжнародний стандарт вимог до транспарентності був прийнятий Радою
керуючих Міжнародного валютного фонду (МВФ) у 1998 р. у формі «Кодексу
(декларації принципів) щодо забезпечення прозорості в
бюджетно-податковій сфері». Кодекс рекомендовано для застосування,
зокрема, в країнах із перехідною економікою, де питання транспарентності
є особливо гострими. Необхідність цього документа обумовлена тим
значенням, яке має належне державне управління для забезпечення
економічного зростання і суспільної стабільності. Ключовою умовою такого
управління є забезпечення прозорості в бюджетній сфері.
Згідно зі згаданим Кодексом Транспарентність бюджетної сфери має
відповідати чотирьом основоположним принципам.
Принцип визначеності ролі і функцій вимагає чіткого розмежування
діяльності органів державного управління між бюджетною,
грошово-кредитною сферою, державними підприємствами, державним і
приватним секторами в цілому.
Принцип доступності інформації передбачає як наявність повної бюджетної
інформації, так і її обов’язкову публікацію у визначені строки. При
цьому поняття повноти інформації виходить за межі публікації показників
державного чи місцевого бюджету в газетах. Ідеться про більш розширені і
детальні матеріали.
Принцип відкритості підготовки і виконання бюджету та бюджетної
звітності стосується питань достовірності інформації, її відповідності
установленим нормам, міжнародним статистичним і бухгалтерським
стандартам.
Принцип незалежних гарантій достовірності забезпечує такі гарантії за
допомогою зовнішнього аудиту та незалежних перевірок.
Для країн із перехідною економікою мінімальний стандарт транспарентності
в бюджетній сфері зводиться до певних основоположних вимог, що
передбачають суспільну доступність фінансової інформації своєчасно і в
повному обсязі. Нижче наведемо ці вимоги.
Мінімальний стандарт забезпечення прозорості. Роль і функції
— Визначення і діяльність органів державного управління мають
відповідати вимогам системи національних рахунків або вказівкам МВФ щодо
статистики державних фінансів.
— Органи державного управління мають розглядати позабюджетну діяльність
у рамках бюджетного процесу.
— Необхідно запровадити законодавчу й адміністративну основу бюджету, що
охоплює як бюджетну, так і позабюджетну діяльність із конкретизацією
функцій управління бюджетною сферою.
— Правила оподаткування мають визначатися силою закону, на
адміністративне застосування податкового права повинні поширюватися
процедурні гарантії.
Інформування громадськості
—Позабюджетна діяльність має бути відображена в бюджетній документації
та матеріалах обліку.
— У бюджетну документацію належить включати початкові й уточнені
бюджетні розрахунки за попередні два роки.
—Бюджетна документація має містити інформацію про основні зобов’язання і
податкові видатки уряду (суму податкових пільг), а також дані про
пов’язану з бюджетними операціями діяльність центрального банку і
нефінансових державних організацій.
—Дані про обсяг і структуру державного боргу належить повідомляти
щорічно з затримкою не більше ніж на шість місяців.
—Необхідно публікувати дані про практику бюджетно-податкової звітності.
—Завчасно мають бути оголошені графіки строків публікації звітності.
Відкритість підготовки і виконання бюджету та бюджетної звітності
—Разом із бюджетом необхідно подати документ про перспективи розвитку
бюджетної сфери й економіки в цілому, в тому числі про пріоритети та
кількісну оцінку обгрунтованості бюджетної політики.
—Необхідно опублікувати розрахунки середньострокової макроекономічної
основи бюджету, а також макроекономічні прогнози.
—Подати дані про бюджетні і податкові ризики та інші невизначеності
відносно видатків за певними програмами.
— Уся діяльність органів державного управління має бути охоплена
бюджетною класифікацією; операції належить класифікувати за
економічними, адміністративними і функціональними ознаками.
—Треба визначити адміністративну відповідальність за збір і витрачання
державних коштів.
—У бюджетній документації показати загальне сальдо з аналітичною
таблицею, складеною на основі бюджетних оцінок.
—Разом із бюджетом слід подати дані про стандарти бухгалтерського
обліку.
— Необхідно дотримуватися правил щодо періодичності та своєчасності
звітності.
— Підсумкові бюджетні рахунки мають бути підготовлені не пізніше ніж
через 12 місяців після закінчення фінансового року, відповідати високим
вимогам повноти й надійності та бюджетним асигнуванням, пройти
аудиторську перевірку незалежним зовнішнім аудитором.
Незалежні гарантії достовірності
— Результати зовнішнього аудиту слід повідомляти законодавчим органам та
застосовувати коригуючі заходи.
— Стандарти проведення зовнішнього аудиту повинні відповідати
міжнародним стандартам.
— Методи і розрахунки, використані під час підготовки мак-роекономічних
прогнозів, необхідно обнародувати.
Обсяг діяльності органів державного управління визначається за сумою
державних видатків. У цьому зв’язку серйозні проблеми з прозорістю може
створити роздільний порядок визначення величини і розподілу видатків,
фінансованих із державного бюджету і за рахунок іноземної допомоги,
зловживання резервами на непередбачувані видатки, а також розрахунку
показників самого бюджету — з урахуванням чи неврахуванням позабюджетних
коштів. Тому для забезпечення належної прозорості бюджетного менеджменту
ключове значення мають три умови: дотримання принципу повноти бюджету,
тобто повна аналітична інформація про діяльність, фінансовану з
бюджетних і позабюджетних джерел; чітко визначена правова основа
оподаткування з метою обмеження адміністративного втручання в
застосування податкового законодавства (що може трансформуватися в
адміністративне свавільство); високі етичні норми поведінки персоналу,
передбачені міжнародним Кодексом поведінки державних посадових осіб,
прийнятим ООН у 1996 р.
У сфері оподаткування в контексті вимог транспарентності важливим є
питання так званих податкових видатків. Під ними розуміють різні
вилучення із податкової бази1, а також знижки з валового доходу,
податкові кредити, зниження податкових ставок, прискорену амортизацію,
відстрочення сплати податків. Отже, по суті, під назвою податкових
видатків мають на увазі податкові пільги або упущені доходи. Так, у
Німеччині дані про податкові видатки за два попередні, поточний і
наступний роки наводяться в статті «звітність із субсидування», що
відображає всі форми федеральної підтримки як шляхом прямих видатків,
так і податкових видатків або пільг.
За своїм економічним впливом податкові видатки ідентичні субсидіям або
програмам видатків для тих осіб і корпорацій, на які поширюється
пільговий режим оподаткування. Але сама назва «видатки» підкреслює
зворотний бік кожної пільги як форми скорочення державних доходів. До
того ж точне кількісне визначення податкових видатків порівняно з
«еталонною» потенційною податкоспроможністю, відхилення від якої і
вважаються видатками, підвищує прозорість бюджетної сфери в цілому.
Оцінка і звітність за податковими видатками регулярно публікується в
країнах Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР). США
і ФРН стали першими країнами, які починаючи з 1967 р. відображають у
бюджетній звітності інформацію про податкові видатки. Крім США і
Німеччини, сьогодні інформація про податкові видатки передбачена
законами в Австралії, Австрії, Бельгії, Іспанії, Португалії, Фінляндії,
Франції і в деяких інших країнах. У ФРН у федеральній бюджетній
звітності про субсидування за кожною статтею податкових видатків
перераховуються доходи, недоодержані федеральним бюджетом, а також
бюджетами земель та інших територіальних органів. Звітність класифікує
всі податки за галузевими ознаками їх походження, а в межах галузі — за
типами податків. Звітність із субсидування (податкових видатків)
подається в бундестаг, де розглядається в різних комітетах, а також
перевіряється федеральною аудиторською інстанцією. Незалежні
дослідницькі інститути проводять власний аналіз динаміки, економічного
впливу та ефективності податкових видатків і прямих субсидій.
Отже, у розвинених країнах Заходу податкові видатки (пільги), зважаючи
на їх вплив на величину державних доходів, перебувають під особливим
контролем. Гострою є проблема податкових видатків і в країнах із
перехідною економікою. Наприклад, в Україні через податкові пільги
бюджет втрачав до останнього часу майже половину потенційних доходів.
Контроль ефективності. Структуроване за інстанціями оформлення
фінансових рішень і операцій необхідне для функціонування державного
механізму. Про апаратно-процесуальну діяльність можна сказати те саме,
що і про державне регулювання соціально-економічної сфери взагалі. Як
можлива неефективність державного втручання не перекреслює доцільності
такого втручання в необхідних випадках у принципі, а свідчить про
необхідність зробити його більш ефективним, так і надмірна інколи
зафор-малізованість чи громіздка процедура приймання рішень не означає
їх непотрібності, а лише створює привід до їх раціоналізації.
Підзвітність — важлива умова демократії з тим, однак, притаманним
бюрократичному середовищу недоліком, що воно створює атмосферу
пасивності, тяганини, прагнення одних чиновників перекласти
відповідальність на інших. По суті, право вето має будь-який апаратний
працівник. Для типового бюрократа ліпше пропустити можливу вигоду для
державної організації, ніж прийняти ризиковане для особистої кар’єри
рішення. Тому не раз звучали справедливі звинувачення, що бюрократію
більше турбують проблеми самозбереження, ніж суспільне ефективне
виконання своїх функцій. На основі поведінкових мотивацій бюрократії
розроблена так звана економічна теорія бюрократії, класиком якої
вважають американського економіста Вільяма Нісканена.
Громадянське суспільство за своєю природою передбачає контроль над
владою. По суті, в умовах розвиненого громадянського суспільства
відносини між громадянами і державою мають договірний характер —
громадяни сплачують податки, а державні структури за їх рахунок беруть
на себе обов’язок належним чином захищати інтереси громадян у тих
сферах, де індивідуальні зусилля чи самодіяльні суспільні організації не
здатні їх забезпечити (оборона, правопорядок, судочинство тощо). Проте
навіть у демократичних країнах існує проблема контролю над діями
представників державної влади. Тому суспільству необхідно мати знаряддя
впливу на бюрократію, якими є контроль ефективності та аудит. Вони
забезпечують певну підконтрольність і прозорість дій функціонерів
державних органів. Коли державні фінансові ресурси перебувають у
розпорядженні бюрократичного апарату, особливо актуальним стає
раціональне їх використання за допомогою методів, що дістали назву
контролю ефективності.
Принцип контролю ефективності походить із притаманних ринковій економіці
властивостей досягати намічених цілей, маючи обмежені ресурси і діючи в
умовах конкуренції, а також імперативу підприємницько-комерційної
ефективності, вимірюваної кількісними грошовими показниками. Ринкові
мотивації мають настільки універсальне значення, що поширюють свій вплив
на неринкові сфери, у тому числі і на бюджет.
Основні позитиви ринків полягають у їх здатності найефективніше
розподіляти існуючі фінансово-економічні ресурси та вивільняти творчу
енергію суб’єктів господарювання. Отже, мета контролю ефективності
зводиться до забезпечення ефективності використання ресурсів у
державному секторі до рівня, наближеного і порівнянного з ринковим.
Головне завдання контролю ефективності можна сформулювати так: покласти
в основу роботи контрольних органів не критику попередньої діяльності,
формальну перевірку виправдувальних документів та інші дріб’язкові
питання, а вивести на перший план проблеми формування бюджетної
політики, аналізу і перспективного фінансового планування, складання і
реалізації програм, забезпечення ефективного бюджетного менеджменту в
цілому.
У західних країнах контроль ефективності почали запроваджувати з
середини 60-х років. Доктрина контролю ефективності означала перехід від
контролю формальної правильності вже проведених робіт і витрачених
грошових коштів до контролю ефективності за здійснюваними в реальному
масштабі часу і/або майбутніми операціями. Такий тип контролю, по суті,
має характер контролю за ефективністю здійснюваних державними
відомствами (установами) управлінських операцій.
Контроль ефективності буває: традиційний, операційний, програмний.
Традиційний контроль має підготовчий зміст, зосереджуючись на питаннях
перевірки відповідності фінансових операцій, бюджетних кошторисів і
звітності чинному законодавству. Операційний контроль виконує функцію
власне контролю ефективності в управлінні ресурсами та режиму економії у
витрачанні коштів. Програмний контроль посилює контроль ефективності за
рахунок перевірки досягнутих результатів під кутом зору їх відповідності
завданням, поставленим органами державної влади і відображеним у
цільових програмах, кошторисах, бюджетах.
Контролю ефективності властиві специфічні риси, які розкривають його
зміст і призначення.
Конструктивність і об’єктивність. Якщо результативними показниками
традиційного контролю вважають виявлення негативних фактів: порушень,
зловживань, викриття злочинів тощо, то контроль ефективності, не
виключаючи розкриття негативу, на перший план висуває завдання
вдосконалення бюджетного менеджменту і контрольної роботи,
раціоналізації витрачання коштів на об’єкті, що перевіряється. Умовою
такого вдосконалення є співробітництво контролера з тими, кого
перевіряють, а не їх протистояння. Конструктивність більше спирається на
лояльність перевіряльників і відвертість підконтрольних осіб, ніж на
детективні методи контролю. Навіть критика за результатами контролю у
відкритій пресі має дозований характер.
Об’єктивність під час здійснення контролю ефективності передбачає
відображення, крім негативних, і позитивних сторін контрольованого
об’єкта. В обов’язок контролера навіть входить поіменна популяризація
ініціаторів найбільш високоефективних методів управління та
раціонального витрачання коштів з метою поширення їхнього досвіду.
Кваліфікованість. Якісний контроль може бути здійснений за наявності у
контролера спеціальних знань. Контроль ефективності потребує не лише
безумовно необхідних знань із питань бюджету, фіску, права, а також
навиків фінансово-економічного аналізу і бухгалтерського обліку, а й
запасу знань із економічних, політичних, соціальних і навіть технічних
наук (наприклад, досконалого знання певних технологій під час перевірки
оподаткування деяких суб’єктів господарювання).
Належний кваліфікаційний рівень контролера передбачає всебічне
оцінювання інформації, почерпнутої з планів, наказів, звітів та інших
матеріалів. За таких вимог набувають великого значення професійна
підготовка і систематичне підвищення кваліфікації працівників
контрольних установ. Із цією метою у західних країнах розгорнута широка
мережа факультетів і дослідних центрів при університетах, створено
Міжнародний інститут державного контролю, на національному і
міжнародному рівнях проводяться наукові конференції та практичні
семінари з питань контролю, видаються спеціальні журнали.
У зв’язку з високими кваліфікаційними вимогами до операторів контролю
ефективності останній покладають здебільшого на центральний контрольний
апарат, укомплектований найбільш підготовленими працівниками. Водночас
відомство державного контролю виконує функції методологічного центру з
розроблення ефективних засобів контролю. Простіші завдання контролю
правильності (відповідності формальним вимогам, законності,
рахунково-бухгалтерської точності) передаються регіональним і
периферійним контрольним органам. Тобто контроль ефективності передбачає
організаційні заходи щодо спеціалізації і децентралізації контрольної
роботи, а також координацію дій позавідомчого, відомчого і місцевого
контролю, за якої кожна з ланок доповнює іншу.
З методологічного погляду контроль ефективності по суті означає
системний підхід до оцінювання діяльності державних структур. У режимі
контролю ефективності одна й та сама операція перевіряється в різних
аспектах: її законності, рахунково-бухгалтерської правильності,
соціально-економічної виправданості, практичної корисності, державної
доцільності тощо. Контроль ефективності передбачає навіть скасування
законно санкціонованих видатків, якщо їх визнають неефективними.
Зрозуміло, подібні рішення розраховані на функціонерів, яких можна
назвати просвіченою бюрократією, що прагне постійно поповнювати запас
знань, набувати нових навиків аналізу дійсності.
Слід мати на увазі, що порівняно з мотиваціями ефективності ринкового
походження, демократія суперечливо впливає на стан державних фінансів.
Вона сприяє функціонуванню механізму конкуренції між приватним і
державним секторами економіки за доступ до обмежених ресурсів і
формуванню політичного середовища для конкурентної боротьби різних
інтересів, суспільних сил і владних структур за розпорядження бюджетними
коштами. Зазвичай конкуренція передбачає ефективність. Проте конкуренція
цього виду не завжди результативна з погляду ефективності саме тому, що
її основна мета — розпорядження ресурсами в певних інтересах.
У такому разі ефективність сприймається в обмеженій корисливій
інтерпретації. Так, французький соціолог Алексіє Токвілль (1805—1859),
відомий своєю книгою «Демократія в Америці», яку і досі перевидають та
цитують, дійшов висновку, що «народна влада справляє шкідливий вплив на
державні фінанси». «Демократія марнотратна. Демократії не відоме
мистецтво дотримуватися ощадливості». Отже, вплив ринкових і політичних
мотивацій на ефективність може бути протилежним.
Принципи контролю ефективності реалізуються на стадіях розроблення
заходів фінансової політики, прогнозування агрегованих бюджетних
показників, складання річних і, особливо, багаторічних бюджетів
(кошторисів, фінансових програм), \ практичної аудиторської роботи.
Прийоми аудиту значною мірою повторюють загальні технології аудиторської
перевірки фінансової звітності за деяких особливостей, обумовлених
належністю контрольованих об’єктів (за винятком платників податків як
об’єктів податкового аудиту) до державного сектору та специфікою
бюджетного менеджменту в даному секторі. Найбільш дієвим практичним
інструментом здійснення контролю ефективності є аудит.
Список використаної літератури:
Ивановский В. В. Учебник государственного права. — Казань, 1913. —С. 56.
Казначейська система виконання бюджету: Підручник / За ред. С. О.
Булгакової. — К.: КДТЕУ, 2000. — 250 с.
Классики теории государственного управлення: американская школа / Под
ред. Дж. Шафритца, А. Хайда: Пер. с англ. — М.: Изд-во Моск. ун-та,
2003.
Колб Р. В., Родригес Р. Дж. Финансовьш менеджмент. — М.: Финпресс, 2001.
КрейгДж. Форма представлення бюджета й основньїе понятия: Материал,
представленньїй на семинаре МВФ по вопросам налогово-бюджетной политики.
— Вена, 1994.
Мескон М. X., Альберт М., Хедоури Ф. Основи менеджмента: Пер. с англ. —
М.: Дело, 1993. — 702 с.
Мидлтон Д. Бухгалтерский учет й принятие решений: Пер. с англ. — М.:
Аудит, 1997.
Милль Дж. Стюарт. Размьішления о представительном правлений: Пер. с
англ. — СПб., 1863. — С. 79.
Мітіліно М. Основи фінансової науки. — К.: Держ. вид-во України, 1929.
—С. 114.
Мортон А. Л. История Англии: Пер. с англ. — М.: Иностр. ли-тература,
1950. — С. 62—66.
Озеров Й. X. Основи финансовой науки. — Вьіп. II. — М.: Тип. Й. Д.
Сытина, 1910. —С. 4.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
