Основні елементи і переваги програмно-цільового методу бюджетного планування. Елементи програмно-цільового методу фінансування в Україні (реферат)

Реферат на тему:

“Основні елементи і переваги програмно-цільового методу бюджетного
планування. Елементи програмно-цільового методу фінансування в Україні”

ПЛАН

Вступ

1. Історія програмно-цільового методу та досвід застосування у інших
країнах

2. Головні риси програмно-цільового методу

3. Складові бюджетної класифікації та її застосування

Висновки

Використана література

Вступ

Сучасний етап соціально-економічного розвитку держави вимагає
поглибленого розуміння ролі бюджету в економічній системі держави,
поліпшення прозорості та зрозумілості бюджету для громадськості,
підвищення якості надання державних послуг та ефективності використання
коштів бюджету. Для досягнення цих цілей в Україні з 2002 року почалось
впровадження програмно-цільового методу складання бюджету. Оскільки
програмно-цільовий метод – це певною мірою новий спосіб формування
бюджету, й тому мало хто глибоко обізнаний з цією бюджетною
методологією, метою розробки цього посібника є:

• пояснити логіку складання бюджету за бюджетними програмами;

• визначити переваги та труднощі такого методу;

• описати весь алгоритм побудови бюджетних програм.

1. Історія програмно-цільового методу та досвід застосування у інших
країнах

Програмно-цільовий метод складання бюджету було запропоновано у США в
середині 1960-х років. Вперше його було застосовано в Міністерстві
оборони міністром Робертом Макнамарою. Він запозичив цю систему в
автомобілебудівній компанії “Ропі”, яку сам раніше і очолював. Цей
підхід настільки сподобався тогочасному Президенту США Ліндону Джонсону,
що він наказав усім іншим міністерствам федерального уряду перейняти
його.

Відтоді практика програмно-цільового методу складання бюджету поширилася
на цілу низку інших країн. Канада й більшість країн Європейського союзу
активно практикують програмно-цільовий метод складання бюджету. Сьогодні
більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам саме у формі програм,
після здійснення яких ЄС прагне бачити досягнення конкретних
результатів. В Сполучених Штатах програмно-цільовий метод складання
бюджету застосовується більшістю урядів штатів і муніципальних урядів.

Дедалі більше дослідників схиляється до думки, що найпрогресивнішими в
плані застосування програмно-цільового методу складання бюджету є
Австралія та Нова Зеландія. З регулярних бюджетних звітів, що видаються
цими двома країнами, видно, що вони досягли вражаючого рівня відкритості
й прозорості діяльності урядових структур та результатів, які при цьому
досягаються. Саме їх досвід застосування програмно-цільового методу
складання бюджету, в основі якого лежить абсолютно нова для України
бюджетна філософія, часто ставлять за приклад для наслідування рештою
країн світу.

2. Головні риси програмно-цільового методу

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі передбачає складання і
виконання бюджету в розрізі бюджетним програм.

Запровадження програмно-цільового методу складання бюджету є істотною
зміною в бюджетній ідеології. Бюджетний процес можна уявити собі як
виробничу функцію, яка встановлює зв’язок між бюджетними результатами та
ресурсами державного сектора, що використовуються для досягнення цих
результатів. У цьому контексті формування бюджету полягає в тому, щоб
виходити у першу чергу з обсягу наявних ресурсів, що використовуються
для досягнення певних результатів у державному секторі. При традиційній
практиці формування бюджетів увага часто зосереджується саме на
ресурсній частині виробничої функції державного сектора, і часто мало
уваги приділяється одержуваним результатам. З іншого боку,
програмно-цільовий метод формування бюджету застосовує зовсім інший
підхід до формування бюджету, особливістю якого є те, що процес
починається із зосередження уваги спершу на результатах, яких необхідно
досягти в державному секторі, а вже потім ставиться питання про те, які
ресурси слід використати для досягнення цих результатів. Результати в
цій системі – це те, чого уряд має намір досягти, або цілі, яких він
досягає, здійснюючи певні заходи в державному секторі.

Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету зосереджує
увагу на результатах та досягненнях діяльності уряду та його структур,
він дозволяє посилити дієвість та ефективність державного сектора. В
аналітичному плані він запроваджує в бюджетний процес важливі елементи
аналізу зіставлення витрат і досягнутих результатів. Цей аналіз є
інструментом оцінки програм, який забезпечує схвалення та здійснення у
бюджетній сфері тих програм, результати від реалізації яких (що можуть
бути визначені кількісно) перевищуватимуть витрати на них. Однак
оскільки часто результати, яких досягають, витрачаючи державні кошти, є
нематеріальними за своєю природою, в багатьох випадках застосовувати
аналіз витрат і результатів непросто. За умови, коли результат важко
оцінити кількісно, нерідко застосовується дещо менш потужний критерій
ефективності, а саме критерій ефективності витрат. Аналіз ефективності
витрат спонукає розробників бюджетної політики шукати такий метод
досягнення тієї чи іншої цілі, який пов’язаний із якнайменшими
витратами.

Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету формує
систему звітування та оцінки роботи, він забезпечує вищий рівень
прозорості ухвалення рішень у державному секторі. При застосуванні
програмно-цільового методу як суспільство в цілому, так і законодавча
гілка влади можуть отримати значно чіткішу картину того, що робить
головний розпорядник бюджетних коштів і для чого він взагалі існує, чого
він намагається досягнути, яким чином він намагається це здійснювати і,
в кінцевому результаті, наскільки успішно він це здійснює. Ця чітка
картина, у свою чергу, сприяє створенню такого клімату для розробки
політики, в якому стає можливим приймати більш раціональні фінансові
рішення стосовно рівня та складу видатків бюджету.

Із запровадженням програмно-цільового методу складання бюджетів помітно
змінюється характер обговорення державної політики. Акцент переноситься
з потреби в коштах для утримання бюджетних установ на те, які результати
будуть від використання бюджетних коштів, тобто забезпечується
ефективність їх використання. Розробники політики зосереджують свою
увагу на тому, що одержує суспільство за ті кошти, які воно витрачає.
Замість того, щоб ставити питання, чи правильно витрачаються кошти при
виконанні бюджетного плану, спочатку піднімаються питання про те,
наскільки добре витрачаються кошти при досягненні цілей державної
політики.

Таким чином, запровадження програмно-цільового методу до складання та
виконання бюджету має такі переваги:

1. забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі і
завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення
рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм;

2. забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки
діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених
цілей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин
неефективного виконання бюджетних програм;

3. упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних
коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого
розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми
між визначеними головним розпорядником бюджетних коштів відповідальними
виконавцями бюджетних програм;

4. посилення відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за
дотримання відповідності бюджетних програм законодавче визначеній меті
його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і
результати їх виконання;

5. підвищення якості розроблення бюджетної політики, ефективності
розподілу і використання бюджетних коштів.

3. Складові бюджетної класифікації та її застосування

Із впровадженням нової програмної класифікації видатків бюджету, за
якою складається та затверджується бюджет, і яка також буде
використовуватися для аналізу та для прийняття відповідних бюджетних
рішень, виникає питання про роль функціональної класифікації, а також
економічної класифікації, яка служила основою для аналізу та контролю.

Розглянемо послідовно кожну із бюджетних класифікацій та спробуємо
з’ясувати, для чого вони існують і як їх слід використовувати.

Відповідно до Бюджетного кодексу бюджетна класифікація має такі складові
частини:

1. Класифікація доходів бюджету.

2. Класифікація видатків бюджету.

3. Класифікація фінансування бюджету.

4. Класифікація боргу.

Зупинимося докладніше на класифікаціях видатків бюджету, оскільки їх
використання і застосування зазнає найбільших змін із впровадженням
програмно-цільового методу. Видатки бюджету класифікуються за:

1. бюджетними програмами (програмна класифікація видатків);

2. функціями, з виконанням яких пов’язані видатки (функціональна
класифікація видатків);

3. економічною характеристикою операцій, при проведенні яких
здійснюються ці

видатки (економічна класифікація видатків);

4. ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча
класифікація).

Програмна класифікація – це розподіл видатків бюджету за програмами.
Саме такий формат розподілу видатків головних розпорядників коштів
необхідно використовувати для подання на розгляд Верховної Ради. Саме
цей формат служить для представлення того, яка діяльність фінансується,
та які завдання та цілі ставляться при цьому. І, нарешті, саме в такому
форматі необхідно проводити ретельний аналіз використання коштів,
застосовуючи його висновки як основу для прийняття рішень щодо
фінансування.

Відповідно до вимог частини третьої статті 38 Бюджетного кодексу України
програмна класифікація видатків державного бюджету щорічно визначається
у Законі “Про Державний бюджет України”.

Програмна класифікація використовується для:

1. представлення проекту бюджету на розгляд Верховної Ради;

2. представлення того, яка діяльність фінансується, та які завдання та
цілі при цьому ставляться;

3. проведення аналізу використання коштів та досягнутих результатів.

Одночасно з розробкою програмної класифікації видатків державного
бюджету виникла необхідність переглянути функціональну класифікацію
видатків бюджету для приведення її у відповідність до міжнародних
стандартів (нових стандартів статистики державних фінансів МВФ).

Функціональна класифікація – це групування видатків бюджету за
функціями, які виконує держава при здійсненні цих видатків, наприклад,
освіта, охорона здоров’я, оборона.

Хоча введена у грудні 1997 року бюджетна класифікація України у значній
мірі була наближена до міжнародних стандартів, проте за багатьма
параметрами вона вже на той час їм не відповідала. Зокрема, діюча
функціональна класифікація до 2002 року складалася з 25 розділів (новими
міжнародними стандартами передбачено 10 розділів), серед яких окремі
розділи взагалі не визначали загальні функції держави (наприклад, КФКВ
240000 “Цільові фонди”, КФКВ 250000 “Видатки, не віднесені до інших
категорій”). Підрозділи функціональної класифікації вміщували елементи
відомчої класифікації (наприклад, КФКВ 020002 “Верховний Суд України”,
КФКВ 061001 “Управління державної охорони України”), економічної
класифікації (наприклад, КФКВ 150101 “Капітальні вкладення”) та інколи
безпосередньо назви програм (приклади наведено вище). А враховуючи, що
назви кодів функціональної класифікації використовуються для
затвердження бюджетних призначень у Законі “Про Державний бюджет
України”, вони часто змінювалися, у тому числі за поданням Верховної
Ради України, і зрештою все менше узгоджувалися з вимогами міжнародних
стандартів і не відповідали призначенню функціональної класифікації.

Прийнята у минулому році нова функціональна класифікація була створена
на основі загальноприйнятої міжнародної класифікації, розробленої
статистичним відділом Організації Об’єднаних Націй. Вона складається із
розділів, в яких визначаються видатки бюджету на здійснення загальних
функцій, та підрозділів і груп, в яких конкретизуються напрями
спрямування бюджетних коштів. Наприклад, розділ – “Економічна
діяльність”, підрозділ -“Транспорт,” група – “Автомобільний транспорт.”
Ця класифікація складається із десяти загальних розділів:

1. загальнодержавні функції;

2. оборона;

3. громадський порядок, безпека та судова влада;

4. економічна діяльність;

5. охорона навколишнього середовища;

6. житлово-комунальне господарство;

7. охорона здоров’я;

8. духовний та фізичний розвиток;

9. освіта;

10. соціальний захист та соціальне забезпечення.

Україна є однією із перших країн, яка запровадила нову функціональну
класифікацію видатків. Оскільки ця класифікація відповідає міжнародним
стандартам, вона дозволяє робити порівняння державних видатків між
різними країнами. Після впровадження програмно-цільового методу до
формування бюджету функціональна класифікація видатків бюджету буде
застосовуватися виключно в аналітичних та статистичних документах
(складання показників зведеного бюджету, макроекономічний аналіз тощо).
Аналіз видатків, який проводиться на основі функцій, може служити
основою для формуванням галузевої політики на рівні держави. Таким
чином, залишивши роль головної класифікації бюджетних видатків, у
форматі якої затверджувався бюджет до 2002 року, функціональна
класифікація буде використовуватися для:

1. здійснення міжнародних порівнянь видатків за функціями;

2. формування показників зведеного бюджету;

3. макроекономічного аналізу;

4. формування державної політики у різних галузях економіки.

Економічна класифікація – це групування видатків за економічною
характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки,
наприклад, зарплата, нарахування на заробітну плату, придбання предметів
постачання і матеріалів, утримання бюджетних установ. Як відомо,
економічна класифікація поділяється на такі головні категорії: поточні
видатки, капітальні видатки та кредитування з вирахуванням погашення.
При підході до формування бюджету за функціональної класифікацією, який
існував до 2002 року, саме економічна класифікація була головним
предметом аналізу. При впровадженні програмно-цільового методу акцент
аналізу повинен зміститися на програмні категорії (цілі, завдання та
показники результативності). Наприклад, якщо дотепер робився акцент на
тому, що певна бюджетна установа має визначену кількість працівників,
яких необхідно забезпечити зарплатою, то при програмному підході до
формування бюджету наголос повинен ставитися на тому, як найефективніше
використати обмежені ресурси для досягнення поставлених програмою цілей
та завдань, тобто, мабуть, треба поставити питання: “А чи необхідна нам
ця кількість працівників? Чи є менш затратний спосіб досягнення цілі?”

Разом з тим економічна класифікація є основою для ведення
бухгалтерського обліку та звітності бюджетної установи. Також економічна
класифікація є потужним інструментом контролю за використанням коштів,
оскільки саме на її основі складається розпис видатків, який не дозволяє
бюджетним установам спрямовувати всі кошти на зарплати або перевищувати
обсяг капітальних видатків, або вимагає, щоб відповідні кошти
спрямовувалися на оплату енергоносіїв, тобто контролює, щоб не
накопичувалася заборгованість по енергоносіям. Таким чином, можемо
виділити дві головні функції, які виконує економічна класифікація:

1. основа ведення бухгалтерського обліку та звітності;

2. інструмент адміністративного контролю за використанням коштів.

Відомча класифікація – це групування головних розпорядників бюджетних
коштів. На її основі Державне казначейство та місцеві органи влади
ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів. Ця класифікація теж
відіграє важливу роль при програмному підході до формування бюджету.
Саме вона встановлює структуру головних розпорядників, на основі якої
визначаються підрозділи, відповідальні за виконання програм. Як уже
говорилося, існування одного відповідального виконавця програми є
ключовою вимогою застосування програмно-цільового методу до формування
бюджету. В той же час один організаційний підрозділ головного
розпорядника може відповідати за здійснення кількох програм, що дозволяє
здійснювати групування споріднених програм. Таким чином, відомча
класифікація виконує такі головні функції:

1. забезпечує ведення реєстру усіх розпорядників бюджетних коштів;

2. дозволяє групувати споріднені програми в межах одного розпорядника
коштів;

3. дозволяє чітко розподілити відповідальність за виконання програм.
Отже, із впровадженням програмно-цільового методу до формування бюджету
класифікація видатків набуває нового змісту, і розуміння її призначення
є суттєвим для цілісного сприйняття цього методу.

Висновки

Впровадження в Україні програмно-цільового методу формування бюджету
викликало необхідність розробки і застосування інструментів складання
бюджету у розрізі програм та аналізу їх виконання на основі розроблених
показників результативності.