Міжбюджетні відносини: стан і проблеми удосконалення. Порядок касового виконання бюджетів за доходами (контрольна)

Контрольна робота з фінансів

на тему:

Міжбюджетні відносини: стан і проблеми удосконалення. Порядок касового
виконання бюджетів за доходами

1. Міжбюджетні відносини: стан і проблеми удосконалення

Досвід використання централізованого регулювання міжбюджетних відносин
Україна має з часів, коли вона перебувала у складі Радянського Союзу.
Рішення місцевих органів влади цілком залежали від директив вищестоящого
державного центру.

Така модель фінансових відносин між рівнями влади по вертикалі стала
значним гальмом у побудові нової фінансової системи суверенної України
та забезпеченні її соціально-економічного розвитку. Зокрема, через
залежність бюджетів від функціонування промислових і
сільськогосподарських підприємств, які забезпечували бюджетну систему
країни доходами не менш ніж на 90 %, відсутність у місцевих органів
влади власної стабільної фінансової бази, нормативних актів, які
визначали б порядок проведення взаєморозрахунків і надання дотацій,
бюджетних позичок тощо.

Організація міжурядових фінансових відносин з доходів в той час
здійснювалась за такою схемою (див. рис. 1).

Рис. 1. Схема міжбюджетних відносин Української РСР

Віддаляючись від принципу централізованого керування міжбюджетними
відносинами було б недоцільно реалізовувати принцип децентралізації у
крайньому його вираженні, тобто формувати бюджет “знизу догори”. Ми вже
згадували про застосування такого підходу в СРСР у 1991 р. Застосування
його в сучасних умовах на терені нашої країни остаточно зруйнувало б
фінансову систему України. Не слід також вводити у бюджетну політику
положення концепції бюджетного федералізму через причини функціонування
в нашій державі унітарного ладу.

Інструментальну основу регулювання міжбюджетних взаємовідносин в Україні
становить сукупність фінансових методів, до складу яких входять: власні
доходні джерела, регульовані доходи, нормативи відрахувань від
регульованих доходів, закріплені доходи, бюджетні позички, дотації,
субвенції, субсидії, взаєморозрахунки, перерахування до Державного
бюджету України, передача коштів з Державного бюджету України обласним і
районним бюджетам для розподілу їх між територіальними громадами або для
виконання спільних проектів, кошти, залучені на договірних засадах з
місцевих бюджетів до обласних і районних бюджетів для реалізації
спільних програм.

На думку деяких вітчизняних дослідників, сфери державних фінансів
України, окремі методи міжбюджетних відносин є непридатними для нових
умов розвитку бюджетної системи нашої держави. Насамперед йдеться про
використання регульованих дохідних джерел і нормативів відрахувань від
цих надходжень. У своїх працях вони наводять такі аргументи необхідності
скасування зазначених методів міжурядових фінансових взаємовідносин:

Спричинення цими методами наростання суперечностей між центральною
владою, з одного боку, і місцевою та регіональною, з іншого, що
призводить до порушення зарахування регульованих доходів у місцеві
бюджети.

Породження розподілом прямих податків складних проблем при визначенні
походження конкретних доходів і неможливість розщеплення непрямих
податків між рівнями державної влади.

Щорічні зміни у нормативах відрахувань від регульованих доходів не дають
можливості місцевим органам влади здійснювати повноцінне бюджетне
планування на наступний рік.

На противагу цим аргументам висуваються тільки два докази на захист
методів регульованих податків і встановлення нормативів відрахувань від
цих платежів:

Диференціація часток розподілу податків сприяє посиленню впливу
розщеплення платежів на стимули до збирання різних податків.

Застосування розподільчого методу є ефективним інструментом для уряду,
завдяки якому він може змусити області-донори виконувати свої
зобов’язання.

Вагомість двох останніх положень при формуванні механізму міжбюджетних
відносин в Україні підтверджується аналізом скасування регульованих
доходів у 1997 і 1998 рр. Зокрема, виключення у 1997 р. ПДВ з переліку
податкових доходів місцевих органів влади призвело до зменшення
надходжень з цього платежу в Державний бюджет 1998 р. порівняно з 1996
р. на 6 %. При цьому ті області, які одержували ПДВ повністю у 1996 р.,
виконали завдання щодо збирання цього платежу для Державного бюджету на
91 % в 1998 р., в той час як області, яким були встановлені менші частки
відрахувань від ПДВ, забезпечили його надходження до бюджету
центрального уряду 1998 р. на 97 % щодо відповідного показника 1996 р.
Зацікавленість регіонів у збиранні податків зумовлюється подвійною
підпорядкованістю місцевих відділень Державної податкової адміністрації
України – формально вони підпорядковані тільки урядові, однак вплив на
їхні дії місцевого органу влади, на території якого вони живуть і
працюють, не слід недооцінювати.

В Україні розподіл регульованих податків має свої особливості. По-перше,
починаючи з 1997 р., ПДВ до бюджету місцевих органів влади не надходить.
По-друге, акцизний збір був неформально поділений на 2 види: від
вітчизняних товарів та від продуктів іноземного виробництва. При цьому
перший вид акцизного збору залишився регульованим податком, другий –
закріпленим за Державним бюджетом. По-третє, незважаючи на повне
виключення у 1997 р. з переліку дохідних джерел Державного бюджету
прибуткового податку з громадян і податку на прибуток підприємств, ці
платежі залишилися регульованими, про що свідчить встановлення
нормативів відрахувань від цих доходів 2003 р. Зазначені особливості
фіскального розподілу основних загальнодержавних податкових надходжень
знайшли своє відображення у таблиці 1.

Таблиця 1

Розподіл регульованих загальнодержавних платежів між бюджетними рівнями
України у 1997-2003 рр.

Показник ПДВ Податок на прибуток підприємств Прибутковий податок з
громадян Акцизний збір з вітчизняних товарів

1997 2001 2005 1997 2001 2005 1997 2001 2005 1997 2001 2005

Державний бюджет 100 100 100 — — 14,1 — — 13,5 50 100 54,4

Місцеві бюджети — — — 100 100 85,9 100 100 86,5 50 — 45,6

Проведення аналізу необхідності подальшого використання у механізмі
міжбюджетних взаємовідносин України методів регульованих податків і
нормативів відрахувань від них засвідчує, що, незважаючи на їхні
недоліки, переваги, які вони забезпечують, є більш вагомими у фіскальній
політиці України. Незайвим було б нагадати, що регульовані доходи в
структурі місцевих бюджетів складають не менше 70 % їхніх доходів, і
тому вилучення цих платежів з переліку надходжень цих бюджетів відчутно
позначиться на фінансовій самостійності регіонів.

Доцільно зберегти принцип зацікавленості центральних і місцевих органів
влади у мобілізації загальнодержавних податків, зборів та інших
обов’язкових платежів. Однак при цьому потрібно врахувати досвід інших
країн, зокрема:

1. Нормативи відрахувань від регульованих доходів повинні
встановлюватися шляхом використання єдиної методології.

2. Закріплення нормативів відрахувань від регульованих платежів на
постійній основі (не менше трьох років) у законі про Державний бюджет
України.

3. Слід встановити розміри мінімальних часток загальнодержавних податків
для місцевих бюджетів найнижчого рівня.

4. Відновити регульований характер ПДВ і затвердити його за місцевими
бюджетами в обсязі не менш як 5 % загальної суми надходжень від кожного
регіону.

У порівнянні з 1992 р. відсоток трансфертів у доходах місцевих бюджетів
за 11 останніх років зріс на 12,2 % і склав 12,7 %.

Таблиця 2

Питома вага трансфертів Державного бюджету в доходах місцевих бюджетів
України і кількість дотаційних регіонів в 1992 — 2004 рр.

Платежі 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Трансферти – всього, % 0,5 — 9,3 5,6 7,5 16,3 12,7

В тому числі:

дотації, %

—

5,6

7,5

16,3

12,6

субвенції, % 0,5 — 9,3 — — — 0,1

Кількість дотац. регіонів 3 — 22 14 12 20 22

Перевага серед видів трансфертних ресурсів останнім часом надається
дотаціям, покликаним збалансувати дохідні і витратні частини місцевих
бюджетів. Зростання питомої ваги трансфертів у дохідних джерелах
місцевих бюджетів зокрема обумовлене тенденцією зростання числа
дотаційних областей. У 2003 році дотуванню підлягають усі регіони
України. За такими кроками центрального уряду простежується його
намагання до вилучення і централізованого розподілу ресурсів.

Відображення питомої ваги трансфертів у доходах місцевих бюджетів дає
узагальнену збалансовану картину отримання регіонами фінансової допомоги
з центру і не враховує індивідуальних потреб у ній кожної обласної
адміністративно-територіальної одиниці. За рівнем дотаційності бюджетів
областей їх можна класифікувати на три групи: найменш дотаційні (0-20 %
у загальному обсязі кожного бюджету області), середньодотаційні (20-40
%), надтодотаційні (40-60 %). До першої групи слід віднести Автономну
Республіку Крим, Дніпропетровську, Донецьку, Запорізьку, Київську,
Луганську, Львівську, Миколаївську, Одеську, Полтавську, Сумську,
Харківську області, міста Київ і Севастополь; до другої – Вінницьку,
Івано-Франківську, Рівненську, Херсонську, Хмельницьку, Черкаську,
Чернівецьку, Чернігівську області; до третьої – Волинську, Житомирську,
Закарпатську, Кіровоградську, Тернопільську області.

Диференціація регіонів України обумовлена їх різним рівнем економічного
розвитку, передусім у промисловому плані. Більшість першої групи – менш
дотаційних областей — складають адміністративно-територіальні одиниці
Сходу України. На Східний економічний макрорайон припадає 65 %
виробництва промислової та 33 % сільськогосподарської продукції, 51,8 %
експорту України. На противагу йому стоїть розвиток Західного
економічного макрорайону, питома вага якого в товарній продукції
промисловості України набагато нижча від зазначених вище показників і
складає близько 37 %, сільського господарства, навпаки, вища – 52 %.

Перевищення частки промислової продукції над сільськогогосподарським
товарним обсягом дає підстави говорити, що східні області України мають
більш широку податкову базу, ніж західні, відповідно величина податкових
і неподаткових надходжень буде більше саме у цих областей, і тільки вони
спроможні найбільш повно надати товари суспільного вжитку мешканцям, які
проживають на їх території.

В Україні продовжує застосовуватися порядок надання дотацій і субвенцій
шляхом переливу коштів від “заможних” східних областей до “бідних”
областей через Державний бюджет, який при цьому безпосередньо бере
участь. Такий порядок не обумовлюється технічними деталями у нормативній
базі нашої країни і проводиться безсистемним способом. На нашу думку,
більш доцільним було б застосування такої схеми надання трансфертів, яка
б передбачала створення фонду фінансової підтримки
адміністративно-територіальних утворень (див. рис. 2).

Запровадження наведеного механізму трансфертування у бюджетній системі
України передбачає використання формули, яка б враховувала фіскальні
можливості і частково бюджетні потреби територіальних громад та їх
об’єднань:

Ті = (Пср – Пі) + ((Ві – Вср) / Вср) * Пср * Сті,

де Ті – величина трасферту, який має одержати чи сплатити і-та область;

Пср – середня по областях податкоспроможність;

Пі – податкоспроможність і-тої області;

Ві – видатки і-тої області, необхідні для задоволення потреб
населення, що проживає на її території, у суспільних товарах і послугах;

Вср – середні видатки в усіх областях;

Сті – середня ставка, за якою оподатковується дохідна база і-тої
області.

Податкоспроможність є ключовою у фінансовому плані категорією, кількісні
виміри якої відображають можливості регіону щодо виділення в бюджет
країни грошових ресурсів після задоволення потреб власних
відтворювальних процесів. Оскільки для економічного зростання регіону і
країни в цілому необхідно не просте, а розширене відтворення для
нарощування національного багатства та всіх процесів життєдіяльності
суспільства, формалізовано податкоспроможність можна відобразити таким
чином:

П = ВВП – Пв,

де П – податкоспроможність області;

ВВП – валовий внутрішній продукт області;

Пв – потреби на відтворювальні процеси в області.

Під середньою по областях податкоспроможністю треба розуміти обсяг
доходів в межах України, що може бути об’єктом оподаткування
закріпленими за громадами податками і припадає на одиницю
адміністративно- територіального утворення (одну область). Ті громади,
що мають доходи, нижчі рівня середньої податкоспроможності,
потребуватимуть фінансової допомоги для надання послуг на відповідному
рівні. Інша група громад матиме надлишок власних фінансових ресурсів для
цих потреб і повинна їхню частину передати державі (критерії віднесення
регіонів до групи “бідних” і “багатих”, а також місцевих бюджетів до
категорій “донорів”, “реципієнтів” і “нейтралістів” подано у рис. 2).

Пропонована схема передбачає створення фондів фінансової підтримки як
на рівні центральної влади, так і на регіональному рівні.

Фонд фінансової підтримки адміністративно-територіальних утворень на
державному рівні повинен шомісячно нараховуватися від фактичних
надходжень в Державний бюджет ПДВ і податку на прибуток підприємств, а
також коштів, що отримують “багаті” регіони від прибуткового податку з
громадян, за нормативом, встановленим Законом про Державний бюджет
України. Формування ж регіональних фондів фінансової взаємодопомоги
забезпечуватиметься перерахуванням грошових ресурсів від місцевих
бюджетів “донорів” відповідно по податку на прибуток підприємств чи
прибутковому податку з громадян (див. рис. 2) за нормативом, закріпленим
окремим законом. Право на допомогу із цих фондів слід надавати тим
регіонам, які мають податкоспроможність на рівні менше 5 % від середньої
податкоспроможності в межах “багатих” областей та 8 % — на території
“бідних” областей. Внески до фондів мають здійснювати громади із
податкоспроможністю, що перевищує 2 % від середньої податкоспроможності
по регіонах країни в “багатих” областях та 10 % — в ”бідних”.

Формування дієвої моделі міжбюджетних відносин є запорукою, з одного
боку, створення регіональної економіки, що стабільно розвивається, а з
іншого, гарантією того, що кошти державного та місцевих бюджетів будуть
витрачатися ефективно. Тому ухвалення Бюджетного кодексу сприяло
упорядкуванню й підвищенню ефективності міжбюджетних відносин. Однак
модифікація механізму міжбюджетних відносин згідно Бюджетного кодексу не
позбавлена негативних моментів. Однією з головних проблем є відсутність
принципу пропорційності фінансових засобів, що мають закріплюватися за
територіальними громадами, зважаючи на обсяг їхніх повноважень. Іншими
проблемами є:

1. У порівнянні з 2000 роком (до прийняття Бюджетного кодексу) частка
місцевих доходів у ВВП виросла на 0,2% у 2003 році. Частка місцевих
видатків у ВВП за цей же період збільшилась на 2,8%. Це є свідченням
того, що податкові повноваження на місцях не збільшились, однак на
місцевий рівень було делеговано більше повноважень і трансфертів з
державного бюджету на їх виконання.

2. У місцевих органів влади відсутні стимули до збільшення доходів саме
в регіонах-донорах.

3. В результаті застосування чинної схеми міжбюджетних трансфертів
складається ситуація, коли органи місцевого самоврядування позбавлені
можливості самостійно вирішувати власні проблеми: одні через залежність
від дотацій, інші через те, що зайві кошти вилучаються. Органи місцевого
самоврядування не мають стимулів для більш ефективного розвитку
інфраструктури, оскільки вигідніше залишатися реципієнтом, ніж
переходити у розряд донорів.

4. Незважаючи на те що Бюджетним кодексом закріплено за місцевими
бюджетами на довгостроковій основі понад 16 різних джерел доходів, які
не враховуються при розрахунку міжбюджетних трансфертів (які не
вилучаються у разі перевиконання плану), фіскальні повноваження по них
місцевих органів влади (можливості змінювати податкову базу, ставку)
залишаються незначними. Місцеві ради мають право встановлювати ставку
місцевих податків або суму збору у межах, визначених ще Декретом
Кабінету Міністрів України від 20 травня 1993 року (із змінами та
доповненнями), а також звільняти від сплати податків і надавати пільги
по місцевих податках. Немає зацікавленості у збиранні і в раціональному
впровадженні тих доходів, що не враховуються при розрахунку міжбюджетних
трансфертів.

5. Бюджетним кодексом територіальні громади поставлені у досить нерівні
відносини між собою. “Бюджетоутворюючі” території не завжди відповідають
економічному потенціалу. На таких територіях коштів бюджету вистачає
тільки на забезпечення діяльності органів управління.

6. Багатоканальна система фінансування бюджетних галузей украй
неефективна. Немає змоги налагодити контроль за цільовим спрямовуванням
коштів. Не визначено і державних стандартів щодо рівня фінансування тих
чи інших бюджетних потреб.

7. Значною є диференціація доходів місцевих бюджетів у розрахунку на
одну особу наявного населення.

Як видно з таблиці, бюджетні доходи на одну особу у 2003 році у
регіональному розрізі різко коливалися, від максимальних цифр у м. Києві
(1586,6 грн.), м. Севастополі (626,1 грн.), Дніпропетровській області
(569,8) до мінімальної у Тернопільській (225,4 грн.). Тобто
диференціація між максимальним та мінімальним значенням складає понад 7
разів (без врахування міст Києва та Севастополя більш ніж 2,5 разу).

Серед інших проблем міжбюджетних відносин можна назвати: низький рівень
обґрунтованості й прогнозованості доходної частини місцевих бюджетів;
неврегульованість відносин на рівні район – місто районного значення,
селище, село; невнесення до місцевих бюджетів коштів, необхідних на
утримання об’єктів соціальної інфраструктури, що переходять у комунальну
власність; невирішеність питань подолання заборгованості між бюджетами
різних рівнів за взаємними розрахунками.

Отже, бюджетна система України сьогодні недостатнім чином відповідає
потребам регіонального розвитку. Надмірна централізація фінансових
потоків призводить до того, що органи місцевого самоврядування не мають
можливості проводити у межах своєї компетенції належну політику.
Недостатність власної доходної бази породжує залежність від вказівок
центральних органів влади. Неможливість проведення власної політики у
задоволенні місцевих інтересів породжує зменшення авторитету органів
місцевого самоврядування. Це ставить під сумнів перспективи розвитку
демократичних відносин на місцевому рівні і в масштабах всієї країни.
Потрібна подальша реформа з метою посилення самостійності місцевих
бюджетів.

Однак, до значних здобутків Бюджетного Кодексу можна віднести той факт,
що після його ухвалення було відкрито шлях до прискореного реформування
бюджетної системи, особливо у частині встановлення взаємовідносин між
Державним та місцевими бюджетами. Так, у минулому (2003 році) було
прийнято ряд законодавчих актів, що регламентують міжбюджетні відносини,
та внесенні змін до існуючих. Було затверджено Методику розподілу обсягу
міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та бюджетами міст
районного значення, сіл, селищ (затверджено Постановою Кабінету
Міністрів України від 24 грудня 2003 р.). Як продовження започаткованих
модифікацій, у 2004 році було прийнято Постанову Верховної ради України
“Про прийняття за основу проекту Закону України про міжбюджетні
відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл,
селищ, міст районного значення та їх об’єднань” (від 16 березня 2004
року). Цим же Законом також будуть визначатися засади міжбюджетних
відносин між міським бюджетом міста обласного (республіканського
Автономної Республіки Крим) значення, міста Севастополя, та бюджетами
адміністративно підпорядкованих йому міст, селищ, сіл. Тим самим було
зроблено важливий крок – законодавчо забезпечено подальшу
децентралізацію бюджетної системи. Це дозволить органам місцевого
самоврядування базового рівня (міст районного значення, сіл, селищ)
відчути себе реальними суб’єктами творення регіональної політики на
низовому рівні, розширить їх можливості у плануванні діяльності, у
фінансовому забезпеченні потреб громадян.

Реформу системи міжбюджетних відносин і становлення фінансово міцних
місцевих бюджетів послідовно має продовжувати і бюджетна політика у
наступному році. Так, в Основних напрямках бюджетної політики на 2005
рік (схвалено Постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004
року) зазначено, що необхідно зміцнити ресурсну базу місцевих бюджетів,
поглибити децентралізацію управління бюджетними ресурсами шляхом
проведення адміністративної реформи з метою створення фінансово
спроможних адміністративно-територіальних одиниць. Про необхідність
удосконалення бази місцевих податків і зборів сказано і в листі
Президента України до Прем’єр-Міністра України з приводу основних
напрямків бюджетної політики на наступний рік. На думку Леоніда Кучми,
починаючи з 2005 року потрібно здійснити реальні кроки до зростання
частки місцевих податків і зборів у доходах місцевих бюджетів шляхом
введення податків на майно та інших, через збільшення обсягу власних
повноважень органів місцевого самоврядування та відповідних видатків, що
забезпечують ці повноваження. Невирішення цих проблем, переконаний Глава
держави, призводитиме до дестабілізації бюджетної системи.

Формування ринкової економіки передбачає її соціалізацію, тобто
підпорядкування усіх ланок економічної системи реалізації соціальної
функції держави – розвитку людини, її особистості, знань та інтелекту.
Тому виробництво соціальних благ – найперше завдання держави, яка будує
соціально-орієнтовану економіку. Цьому завданню відповідає і проголошена
у Основних напрямках бюджетної політики на 2005 рік мета такої політики
– фінансове забезпечення реалізації стратегічних цілей Програми
діяльності Кабінету Міністрів України. Такими цілями є підвищення рівня
державних соціальних стандартів надання державних і суспільних послуг та
зниження рівня бідності в країні.

Позитивні зміни у фінансуванні соціальної сфери позначені вже у
Державному бюджеті України на 2004 рік, який сформований винятково на
нових принципах, що логічно продовжують політику щодо покращання якості
життя населення і економічного зростання. Якщо розглянути так званий
“зведений соціальний бюджет”, у склад якого входять видатки на освіту,
охорону здоров’я, соціальний захист, духовний і фізичний розвиток, то
його питома вага складе більше половини всього бюджету. Уперше соціальні
пріоритети виписані безпосередньо у Закон про Державний бюджет окремими
статтями: “Соціальний захист та соціальне забезпечення в Україні” (сума
видатків 12630,0 млн. грн.), “Охорона здоров’я населення України”
(2650,5 млн. грн.), “Освіта населення України”(6294,8 млн. грн.),
„Розвиток наукового і науково-технічного потенціалу України” (1463,0
млн. грн.), “Духовний розвиток в Україні”(649,7 млн. грн.), „Фізична
культура і спорт в Україні” (256,7 млн. грн.), „Житлово-комунальне
господарство”(563,6 млн. грн.). Також вказано, за якими пріоритетними
напрямками передбачено бюджетні призначення.

У Державному бюджеті на 2004 рік затверджено перелік захищених статей
витрат загального фонду державного бюджету, серед яких: оплата праці
працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, придбання
медикаментів та перев’язувальних матеріалів, забезпечення продуктами
харчування, трансферти населенню (стаття 46 Закону України “Про
Державний бюджет України на 2004 рік”).

Такі дані свідчать про посилення соціальної спрямованості державної
політики. Характерно, що для економіки України на нинішньому етапі
властива значна децентралізація виконання соціальних зобов’язань
держави.

На сьогодні більшість соціальних функцій держави передано для
забезпечення на регіональний та місцевий рівень. У видатках місцевих
бюджетів у 2003 році найбільшу питому вагу займала сума видатків на
освіту, охорону здоров’я, культуру, мистецтво, засоби масової
інформації, фізичної культури і спорту (53,3%), соціальний захист і
соціальне забезпечення громадян (18,2%). Отже, більше 70% видатків
місцевих бюджетів спрямовуються на виконання державних функцій. Тобто
соціальна сфера передана для забезпечення регіонам, місцевим бюджетам.

Тому у соціальній сфері весь обсяг діяльності державних відомств,
міністерств, служб, місцевих державних адміністрацій – це
децентралізоване виконання соціальних зобов’язань центру. Основні
об’єкти соціальної сфери адміністративно-територіальних утворень є
суб’єктами державних інтересів і централізованого управління.
Стратегічний напрям державної політики у соціальній сфері – це
максимальне наближення послуг, що надаються органами державної влади та
органами місцевого самоврядування, до безпосередніх споживачів.

Посилення значимості соціальної складової місцевих бюджетів – вимога
часу. Місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування
повною мірою відповідальні за виконання державних функцій у соціальній
сфері, як і своїх власних.

Зарубіжний досвід засвідчив, що власні кошти місцевих бюджетів мають
спрямовуватися на забезпечення суто місцевих потреб. А видатки
соціальної сфери мають фінансуватися закріпленими джерелами доходів,
тобто загальнодержавними коштами, і також трансфертами.

Фінансувати видатки соціальної сфери за рахунок коштів місцевих
бюджетів, як вже зазначалося, не дозволяє надто низька база місцевого
оподаткування. Отже, на місцевому рівні виникає проблема нестачі коштів
і водночас проблема ефективного розподілу наявних ресурсів. Органи
місцевого самоврядування потребують розширення фінансової бази для
здійснення покладених на них функцій. А фінансування видатків соціальної
сфери за рахунок трансфертів має на меті знаходження такого розміру
міжбюджетних трансфертів, який був би прийнятним для забезпечення
економічної самостійності регіонів.

У період 1998-2003 року частка державних трансфертів у загальних доходах
місцевих бюджетів збільшилась з 14,95 до 33,7%. Значну частину
трансфертів складають субвенції на соціальні потреби. Перше місце серед
офіційних трансфертів належить дотаціям вирівнювання – близько половини
всіх трансфертів, але вони надходять до бюджетів територіальних одиниць
і населених пунктів, які є дотаційними (де вони можуть складати
четвертину-третину надходжень). Це не сприяє збільшенню фінансової
самостійності місцевих органів влади і самоврядування.

За перший квартал 2004 року у повному обсязі згідно із розписом
профінансовано дотацію на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими
бюджетами у зв’язку із нерівномірністю мережі бюджетних установ,
субвенцію на виплату допомоги сім’ям із дітьми, малозабезпеченим сім’ям
та інвалідам з дитинства і дітям інвалідам, субвенцію на надання пільг
та субсидій населенню, субвенцію на будівництво і придбання житла
військовослужбовцям та ін.

Необхідно зазначити, що поки не здійснені вагомі кроки у вирішенні
соціальних питань відносно суттєвого збільшення мінімальної заробітної
плати, визначення конкретного графіку її поетапного підвищення з метою
наближення до прожиткового мінімуму, збільшення сум соціальної допомоги
малозабезпеченим верствам населення.

Відсутність чітких перспектив законодавчого оформлення можливостей
наповненості місцевих бюджетів породжує пошуки місцевими органами влади
та органами місцевого самоврядування можливостей самостійного наповнення
бюджетів у рамках чинного законодавства.

Деякі елементи нинішньої моделі міжбюджетних відносин застаріли і
стримують соціально-економічний розвиток на місцях. Змінити ситуацію
можливо лише шляхом узгодження реформи міжбюджетних відносин із
загальною логікою змін у відносинах “держава-регіон”. Так, в Основних
напрямах бюджетної політики на 2005 рік зазначено, що і надалі необхідно
продовжити вдосконалення міжбюджетних відносин, виходячи з динаміки
фінансово-бюджетних та соціально-економічних показників розвитку
адміністративно-територіальних одиниць і розробити методику вартісної
оцінки мінімальних стандартів основних послуг, надання яких держава
делегує органам місцевого самоврядування.

Отже, розбудова самодостатніх адміністративно-територіальних одиниць –
нагальна вимога часу. У першу чергу це залежить від наповненості
місцевих бюджетів та ефективного витрачання ними коштів, а також значною
мірою від чіткого розмежування функцій і повноважень між центральними та
місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування.

Для забезпечення міцності місцевих бюджетів необхідно вжити практичні
заходи щодо реформування економічних та організаційно-правових засад
місцевого оподаткування та запровадження в дію таких норм законодавства,
які сприятимуть розбудові регіонів та держави в цілому, включенню
України в сучасні інтеграційні процеси.

Зміцнення фінансової бази регіонів неможливе без визначення додаткових
дохідних джерел, розширення доходної бази бюджетів. У країн із ринковою
економікою широко застосовуються податок на володіння цінними паперами,
на біржові операції, на володіння двома і більше будинками (квартирами),
на розміщення офісів у центральній частині міста. Є доцільним вивчити
можливості щодо застосування таких податків і в Україні.

В Основних напрямках бюджетної політики на 2005 рік наголошено на
необхідності удосконалення порядку планування міжбюджетних трансфертів з
метою заохочення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого
самоврядування до нарощення дохідної бази. Суб’єктами міжбюджетних
відносин мають стати не тільки АР Крим, міста Київ, Севастополь,
області, райони, міста обласного та республіканського (в АР Крим
значення), а і міста районного значення, селища, села. Як було зазначено
вище, для цього вже було прийнято ряд законодавчих актів. Особливо
важливими ці питання стають у контексті проведення
адміністративно-територіальної реформи, оскільки бюджетна реформа має
відбуватися паралельно із реформою адміністративно-територіального
устрою.

Як зазначено у листі Президента України до Прем’єр-Міністра щодо
бюджетної політики на 2005 рік, поглиблення децентралізації управління
бюджетними ресурсами держави має бути тісно пов’язане з проведенням
адміністративної реформи, ключовими напрямками якої мають стати
створення фінансово спроможних адміністративно-територіальних одиниць та
розподіл повноважень виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що загальний напрям державної політики, спрямованої на
формування ефективної регіональної економіки, має втілювати заходи, що
дозволять підвищити фінансову автономію територій за рахунок збільшення
частки їх бюджетних надходжень на основі власних і закріплених доходів.

У контексті формування нових принципів функціонування місцевих бюджетів
та міжбюджетних відносин необхідним є вирішення конкретних завдань у
рамках наступних напрямків:

1. Реформа бюджетної системи:

включення до Державного бюджету України спеціальної бюджетної програми
щодо розвитку регіонів;

поступовий перехід до взаємовідносин Державного бюджету безпосередньо з
бюджетами місцевого самоврядування.

2. Зміцнення власної доходної бази місцевих бюджетів:

формування ресурсного мінімуму (мінімальної ресурсної бази) в органів
місцевого самоврядування, що включає місцеві податки і збори та
комунальну власність;

надання місцевим органам влади більших прав по регулюванню ставок,
закріплених за місцевими бюджетами, вибору податків;

розширення податкової бази місцевих органів влади за рахунок введення
податку на майно та спадщину;

введення таких місцевих податків (зборів), як плата за використання
природних ресурсів, збір за утилізацію сміття та відходів, ветеринарне
обслуговування, використання природних будівельних матеріалів місцевого
значення, забруднення довкілля;

визначення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків до
місцевих бюджетів на основі диференційованих коефіцієнтів, що враховують
місцеві особливості, рівень розвитку регіону;

надання місцевій владі права встановлювати податкові пільги
підприємствам, що відіграють важливу соціальну роль в регіоні;

схвалення законів “Про місцеві податки і збори”, “Про фінанси місцевого
самоврядування”.

3. Визначення видаткових повноважень місцевих органів виконавчої влади і
органів місцевого самоврядування:

удосконалення нормативів соціальних видатків, які повинні враховувати
регіональну і місцеву специфіку;

надання державних соціальних гарантій, визначених Конституцією та
законодавством України, з урахуванням поєднання економічних можливостей
держави та місцевого самоврядування, посилення відповідальності місцевих
органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за їх
дотримання;

запровадження формування державного та місцевих бюджетів у галузях
освіти, охорони здоров’я, соціального захисту та культури на основі
загальнодержавних соціальних стандартів;

забезпечення належного фінансування органами державної влади виконання
органами місцевого самоврядування делегованих повноважень (цей принцип
внесено у проект Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”
(від 12 квітня 2003 року).

4. Реформа міжбюджетних відносин:

вироблення чітких критеріїв надання державної підтримки розвитку
регіонів;

створення конкурсного характеру процедур фінансування регіональних
програм;

поступова заміна дотацій вирівнювання на субвенції на виконання
конкретних інвестиційних проектів, на розвиток тих галузей, які б
дозволяли виходити регіонам із числа слаборозвинених;

запровадження формульної системи розподілу державних централізованих
капітальних вкладень (інвестиційних субвенцій) за визначеними
критеріями.

5. Здійснення адміністративно-територіальної реформи:

формування адміністративно-територіальних утворень із достатнім
економічним потенціалом;

створення територіальних громад на основі їх економічної
самодостатності;

об’єднання фінансових можливостей територіальних громад для вирішення
своїх соціально-економічних проблем, що дозволить зменшувати видатки на
забезпечення діяльності органів управління (за оцінками експертів,
чисельність бюджетів має зменшитися із 12 до 6-7 тисяч).

Упровадження зазначених вище заходів дозволить посилити фінансову
самостійність місцевих бюджетів, зміцнити економічне становище регіонів,
сприятиме подальшому зростанню регіональних економік, дозволить
задовольняти потреби громадян у кожній місцевості на високому рівні у
відповідності із загальнодержавними стандартами.

Реалізація запропонованих шляхів подальшого нарощування і підвищення
ефективності використання ресурсного потенціалу регіонів України та
удосконалення міжбюджетних відносин покликана зміцнити ресурсне
забезпечення соціально-економічних перетворень в державі. Все це
сприятиме зменшенню соціально-економічних диспропорцій регіонального
розвитку, створить передумови для запровадження інноваційної моделі
розвитку регіонів та підвищення конкурентоспроможності регіональних
економік на внутрішньому і зовнішньому ринках.

2. Проаналізувати діючий порядок касового виконання бюджетів

за доходами

У процесі виконання бюджету як державного, так і місцевого рівнів у
самостійну сферу виділяється касове його виконання.

Під касовим виконанням бюджету слід розуміти організацію і здійснення
розрахунково-касових операцій (приймання, зберігання і видання бюджетних
коштів) щодо виконання бюджету відповідного рівня. Це одна з
найскладніших сфер виконання бюджету в цілому.

Відомо три системи касового виконання бюджету:

банківська,

казначейська,

змішана.

За банківської системи рахунки для виконання бюджету відкриваються в
установах банківської системи. Казначейська система касового виконання
бюджету передбачає відкриття та ведення рахунків для виконання бюджету
через спеціалізовану структуру — Державне казначейство. Змішана система
передбачає можливість відкриття та ведення рахунків для виконання
бюджету як в установах банківської системи, так і в Державному
казначействі.

За банківської системи касового виконання бюджету установи банків
здійснюють такі операції:

— приймають кошти в доходи кожного з бюджетів, які входять у бюджетну
систему, і зараховують їх на рахунки відповідних бюджетів;

— розподіляють в установлених розмірах (у законі про Державний бюджет, у
постановах місцевих органів влади про затвердження бюджетів)
загальнодержавні податки і доходи між усіма бюджетами бюджетної системи
країни;

— видають кошти міністерствам, відомствам, галузевим управлінням
(відділам) виконавчих комітетів місцевих органів влади, підприємствам,
організаціям і установам;

— ведуть облік доходів і видатків бюджетів і складають звітність про їх
касове виконання;

— контролюють своєчасність подання підприємствами, організаціями й
установами доручень в установи банків на перерахування в бюджет
податків, стягнених із заробітної плати, і внесків із
загальнообов’язкового державного соціального страхування та ряд інших
операцій.

Коли Українська РСР входила до складу СРСР, Державний бюджет СРСР
об’єднував союзний бюджет і державні бюджети союзних республік, а
порядок касового виконання Державного бюджету СРСР установлювався
Державним банком СРСР за погодженням з Міністерством фінансів СРСР.
Контори Держбанку СРСР організовували і контролювали, забезпечували
касове виконання Державного бюджету СРСР у міських (операційних)
управліннях (відділах) контор і в підпорядкованих установах Держбанку
СРСР. Держбанк Української РСР був підпорядкований Держбанку СРСР, а
Міністерство фінансів Української РСР виконувало всі вказівки і
розпорядження Міністерства фінансів СРСР. Тривалий час, а саме в умовах
командно-адміністративної системи СРСР, діяла єдина централізована
банківська система в особі одного банку — Держбанку СРСР, яка
здійснювала касове виконання Державного бюджету СРСР.

У зв’язку з розпадом СРСР і проголошенням України як незалежної держави
зі своїми органами законодавчої і виконавчої влади, своїм фінансовим
планом з’явилася потреба у новій системі касового виконання бюджету.
Проте тривалий час касове виконання бюджету в Україні, по суті, не
змінювалося, як і в колишньому СРСР воно включало дві схеми фінансування
видатків:

— виконання місцевих бюджетів здійснювалось у межах доходів, які реально
надійшли;

— виконання Державного бюджету України базувалося на принципі
авансування видатків на кредитній основі.

Доходи, які надходили в державний бюджет, акумулювались на окремих
рахунках в установах комерційних банків.

Комерційні банки, де відкривалися рахунки організацій і установ, які
фінансувалися з бюджету, повинні були спрямовувати свої кредитні ресурси
на оплату видатків відповідно до одержаних від Міністерства фінансів
України бюджетних доручень. По суті, бюджетні рахунки цих організацій і
установ були активними рахунками, за якими здійснювалось авансування
видатків Державного бюджету за рахунок кредитних ресурсів комерційних
банків. Такий порядок виконання Державного бюджету був розрахований на
систему єдиного Державного банку і підривав основи ліквідності
банківської системи України: комерційні банки не мали у своєму
розпорядженні достатньої суми ресурсів для авансування видатків
Державного бюджету в умовах постійного зростання бюджетного дефіциту і
здійснювали, по суті, необгрунтовану емісію грошової маси.

У 1993 р. у зв’язку з прийняттям низки нормативних актів, зокрема Указу
Президента України від 18 червня 1993 р. «Про порядок виконання
Державного бюджету України» та Тимчасових методичних вказівок «Про
порядок касового виконання Державного бюджету України по доходах та
видатках», затверджених Міністерством фінансів України і НБУ від 28
червня 1993 р., касове виконання бюджету зазнало суттєвих змін. З 1
липня 1993 р. касове виконання Державного бюджету почало здійснюватись
Національним банком України через його регіональні управління та за його
дорученням, погодженим з Міністерством фінансів України — через
Укрсоцбанк, банк «Україна», Промінвестбанк та інші комерційні банки.
Новий порядок касового обслуговування означав, що фінансування повинно
було здійснюватися в межах доходів, які реально надійшли, а також
одержаних кредитів банку. Державний бюджет України почав виконуватися за
схемою, аналогічною місцевим бюджетам.

Касове виконання дохідної частини бюджету здійснювалося шляхом
перерахування коштів платниками податків, зборів та інших обов’язкових
платежів зі своїх розрахункових рахунків на відповідний рахунок бюджету.
Для цього установи комерційних банків відкривали відповідним фінансовим
органам (районним, міським) рахунки для обліку доходів Державного
бюджету на балансовому рахунку № 100 «Доходи Державного бюджету» за
підрозділами бюджетної класифікації і символами щомісячного звіту
Національного банку про виконання Державного бюджету України.

Для обліку загальнодержавних податків і зборів (податок на додану
вартість, акцизний збір та прибутковий податок з громадян), які
розподіляються між Державним бюджетом України і бюджетом Автономної
Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, був відкритий
балансовий рахунок № 080 «Доходи, що розподіляються між бюджетами». Суми
надходжень на вказаний рахунок розподілялися між бюджетами за
нормативами, затвердженими Верховною Радою України, не пізніше
наступного робочого дня. З метою забезпечення контролю за надходженням
доходів Державного бюджету, своєчасним їх перерахуванням Міністерству
фінансів України в установах комерційних банків був відкритий окремий,
особовий активний рахунок на балансовому рахунку № 100 «Кошти Державного
бюджету України, що перераховані Міністерству фінансів України», на
якому відображалась сума щоденних перерахувань.

Суми доходів, що надійшли на дохідні рахунки, відкриті на балансовому
рахунку № 100, переказувалися комерційними банками обласним управлінням
Національного банку на відкриті в них транзитні рахунки на балансовому
рахунку № 100 «Кошти Державного бюджету України».

З метою забезпечення контролю за своєчасним і повним перерахуванням
доходів Державного бюджету в Управлінні Національного банку
реєструвались дати і номери повідомлень (авізо), що надійшли з
комерційних банків.

Управління Національного банку щоденно переказували регіональні залишки
транзитних рахунків на централізований рахунок Міністерства фінансів
України, що був відкритий в операційному управлінні Національного банку
на балансовому рахунку № 100 «Кошти Державного бюджету України».
Операційне управління Національного банку щоденно видавало Міністерству
фінансів виписки з централізованого рахунка, з додаванням копій
повідомлень, одержаних від регіональних управлінь Національного банку.

Касове виконання дохідної частини місцевих бюджетів здійснювалося
перерахуванням коштів з розрахункових рахунків платників податків і
зборів, інших уповноважених на те органів або безпосередньо громадян на
основні поточні бюджетні рахунки, які відкривалися відповідним
(районним, міським, обласним) фінансовим органам.

По сільських і селищних бюджетах відкриття рахунків здійснювалося
відповідно для сільської і селищної Рад, на які зараховуються всі внески
до бюджету.

На вказані рахунки зараховувались і суми відрахувань від
загальнодержавних податків і зборів, а також дотації, субвенції і
бюджетні позички.

Касове виконання видаткової частини бюджетів здійснювалося шляхом
перерахування коштів з відповідних бюджетних рахунків на поточні
бюджетні рахунки головних розпорядників коштів по відповідних бюджетах.

Міністерство фінансів України здійснювало фінансування видатків з
Державного бюджету України в межах доходів бюджету шляхом перерахування
коштів платіжними дорученнями на відкриті міністерствам, відомствам,
підприємствам, організаціям, установам і фінансовим органам бюджетні
поточні рахунки в установах банків.

Для фінансування витрат за рахунок Державного бюджету Міністерству
фінансів України відкривався в операційному управлінні Національного
банку на балансовому рахунку № 124 «Видатки Державного бюджету України»
— централізований рахунок за видатками Державного бюджету.

Перерахування коштів Державного бюджету на розрахункові рахунки
підприємств, установ і організацій заборонялося.

Міністерствам і відомствам, іншим розпорядникам коштів в установах
банків з фінансування видатків на економічну діяльність держави та на
капітальні вкладення відкривалися поточні бюджетні рахунки відповідно до
розділів, глав і статей бюджетної класифікації та символів звітності.
Для фінансування видатків на соціально-культурні заходи та на утримання
органів управління і влади, міністерствам і відомствам та іншим
розпорядникам коштів у банку відкриваються поточні бюджетні рахунки
згідно з бюджетною класифікацією. Головним розпорядникам коштів
відкривались два бюджетні поточні рахунки: на видатки установи і для
переказування підвідомчим установам та на централізовані видатки.
Розпорядникам коштів в установі банку відкривається бюджетний поточний
рахунок на видатки установи. Головним розпорядникам коштів поточні
бюджетні рахунки відкриваються на підставі платіжного доручення
Міністерства фінансів України, а розпорядникам коштів другого і третього
ступенів — на підставі платіжного доручення головного розпорядника
коштів.

Фінансування міністерств і відомств (головних розпорядників коштів)
здійснюється Міністерством фінансів України через операційні управління
Національного банку України, Промінвест-банку, банку «Україна» та
Укрсоцбанку. Фінансування здійснюється в межах квартальних асигнувань, а
в разі недоодержання доходів, асигнування з бюджету відповідно
коригуються.

Така система касового виконання бюджету має низку недоліків:

1. Указана схема передбачає постійний зустрічний рух доходів і видатків
«по вертикалі». Як наслідок, значні суми коштів протягом тривалого
проміжку часу перебувають «у дорозі», значна частка бюджетних коштів
відволікається у взаєморозрахунки.

2. Розподіл загальнодержавних податків, зборів і обов’язкових платежів
здійснювали установи комерційних банків. Вони порушували встановлені
нормативи відрахувань та терміни їх перерахування. Унаслідок цього
Державний бюджет недоотримував належних йому коштів.

3. Наявність великої кількості поточних бюджетних рахунків не давала
змоги застосувати механізм попереднього контролю за їх використанням.
Кошти бюджету були розосереджені на багатьох рахунках міністерств,
відомств, які використовувалися неефективно.

4. Звітність Національного банку Міністерству фінансів була єдиним
джерелом даних, які давали змогу контролювати процес виконання бюджету.
Міністерство фінансів не мало повноважень та реальних важелів управління
коштами.

Зазначені недоліки діючої на той час системи касового виконання бюджету
не давали змоги забезпечити вирішення нагальних питань, які виникли з
переходом до фінансування видатків Державного бюджету України в межах
його доходів. Насамперед це стосувалося забезпечення системного контролю
як за проходженням коштів бюджету через банківську систему, так і за
ефективним використанням коштів розпорядниками. Зазначені питання можна
було вирішити через перехід до казначейської системи касового виконання
Державного бюджету України. З цією метою при Міністерстві фінансів
України в 1995 р. було утворене Головне управління Державного
казначейства України, на яке покладалася функція касового виконання
Державного бюджету.

Принципова відмінність казначейської системи виконання Державного
бюджету від банківської полягає в такому: всі бюджетні кошти
акумулюються на єдиному казначейському рахунку, який об’єднує у собі
систему рахунків, що діють в єдиному режимі і через які органи
Державного казначейства здійснюють операції по доходах та видатках.

В основу діяльності казначейства покладено принцип єдності каси
Державного бюджету. Перехід від банківської системи касового виконання
бюджету до казначейської означає заміну практики виконання бюджету за
відомчим принципом системою, що ґрунтується на територіальному принципі
(через територіальні органи казначейства). За цієї системи касового
виконання мобілізацію доходів бюджету, фінансування видатків бюджету,
розподіл фінансових ресурсів між відповідними рівнями бюджетної системи
здійснюють органи Державного казначейства через систему єдиного
казначейського рахунка, відкритого в Національному банку.

Система фінансування через органи Державного казначейства принципово
відрізняється від відомчої системи фінансування, коли бюджетні кошти
передаються у користування розпорядникам коштів. Для цього були закриті
поточні бюджетні рахунки в комерційних банках і замість них відкриті
особові (реєстраційні) рахунки в органах Державного казначейства. З цих
рахунків здійснюються оплата рахунків за певні послуги чи виконані
роботи, які були надані розпорядникові коштів, та видача готівки
безпосередньо розпорядникові коштів. Перерахування коштів бюджетним
установам здійснюється через територіальні органи Державного
казначейства.

З 1 квітня 1997 р. в Україні запроваджена казначейська система касового
виконання Державного бюджету за видатками, яка передбачає відкриття
рахунків розпорядникам коштів у системі органів Державного казначейства
України. При цьому казначейські рахунки відкриваються в таких
банківських установах — Національному банку України, Державному
експортно-імпортному банку України, Акціонерно-комерційному
агропромисловому банку «Україна», Акціонерно-комерційному банку
соціального розвитку «Укрсоцбанк», Українському акціонерному
промислово-інвестиційному банку «Промінвестбанк», Акціонерному
поштово-пенсійному банку «Аваль», Ощадному банку України. На кінець 1997
р. через органи Державного казначейства здійснювалося близько 45 %
операцій з виконання Державного бюджету. Рахунки для виконання місцевих
бюджетів відкриваються в установах тих банків, з якими укладають
договори відповідні Ради. Ці рахунки можуть відкриватися і в установах
банків, де розміщені казначейські рахунки.

1998 р. — рік завершення переведення на казначейську систему виконання
видаткової частини Державного бюджету майже всіх міністерств і відомств.
Одночасно здійснювалася підготовча робота з переведення на казначейське
обслуговування силових міністерств і відомств, які мали свої
особливості, що вимагало від них структурної перебудови у галузевій
фінансовій системі. Так, наприклад, Міністерству оборони України
необхідно було скоротити підпорядкованість розпорядників коштів з п’яти
ланок до трьох. Ця робота була завершена у 1999 р. Крім того, у 1998 р.
було запроваджено нову бюджетну класифікацію та План рахунків
бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів.

З 1999 р. Державне казначейство України стає центральним органом
виконавчої влади, діяльність якого регламентується Міністром фінансів.
Основною подією 1999 р. було переведення на казначейське обслуговування
позабюджетних коштів бюджетних установ та організацій. Тим самим були
створені необхідні передумови для включення цих коштів до Державного
бюджету.

У 2000 р. позабюджетні кошти розпорядників стали складовою Державного
бюджету — увійшли до спеціального фонду державного бюджету. Бюджет
держави став складатись із двох частин: загального фонду; спеціального
фонду. У цьому ж році відбулися ще дві важливі події: у порядку
експерименту в двох областях (Дніпропетровська, Чернігівська)
запроваджено касове обслуговування місцевих бюджетів органами Державного
казначейства; прийнято рішення про вдосконалення управління коштами
державного бюджету наданням Державному казначейству статусу учасника
Системи електронних платежів Національного банку України.

2001 р. став роком прийняття Бюджетного кодексу України, в якому вперше
на законодавчому рівні було легалізовано казначейське обслуговування
бюджетів та розпорядників бюджетних коштів. Крім того, Кодекс
підтверджує його пріоритетність відносно всіх інших законодавчих актів,
пов’язаних з бюджетним процесом, та дає можливість органам Державного
казначейства проводити єдину політику в процесі виконання бюджетів.

2000—2002 рр. стали для Державного казначейства України роками
оптимізації процесу управління бюджетними ресурсами шляхом удосконалення
функцій з виконання дохідної та видаткової частин бюджету.

Першим кроком, зробленим Державним казначейством у 2000 р. у напрямі
досягнення поставленої мети, стало переведення рахунків, через які
здійснюються видатки Державного бюджету, з установ комерційних банків до
Національного банку України. Консолідація всіх коштів державного бюджету
на рахунках Державного казначейства у Національному банку України дала
змогу розпочати виконання однієї з основних функцій казначейства —
управління загальним залишком грошових ресурсів і створила передумови
для розміщення тимчасово вільних коштів на фінансовому ринку. Слід
зазначити, що при цьому органи Державного казначейства залишалися
клієнтами Національного банку України.

Крім досягнення ліквідності, ефект від такого кроку досягнутий не був.
Залишалися не вирішеними проблеми, пов’язані з отриманням в оперативному
режимі інформації і складанням фінансової звітності. Робота системи
органів Державного казначейства була непрозорою та закритою.

2001 р. став роком зміни статусу Державного казначейства: із клієнта
банку Казначейство стало учасником Системи електронних платежів
Національного банку України (СЕН НБУ). З одного боку, це не викликало
змін структури органів Державного казначейства, а з іншого — змінило їх
статус. Завдяки тому, що в основу функціонування Системи електронних
платежів покладено бухгалтерську модель, учасники цієї системи мають
можливість здійснювати багатоступеневий контроль за достовірністю даних
на всіх стадіях та рівнях розрахунків, отримувати в автоматизованому
режимі щоденну інформацію у форматі затвердженого бюджету.

Однією з основних вимог переходу Державного казначейства в статус
учасника Системи електронних платежів була необхідність розроблення
нової системи бухгалтерського обліку та звітності, особливістю якої є, з
одного боку, відповідність вимогам Національного банку щодо побудови
структури рахунків, а з іншого — відповідність функціональності
Державного казначейства і цілям бюджетного процесу. Такий план рахунків
був розроблений і впроваджений по всій системі органів Державного
казначейства та фінансових органів країни.

Суть переходу в СЕН НБУ полягала в тому, що будь-яка операція (чи то
платіж, чи зіставлення планових показників) в автоматичному режимі
відображається бухгалтерськими проведеннями в системі у розгорнутому
вигляді. Цьому передує попередня методологічна робота з відображення у
певній послідовності операцій чи їх складових і обов’язкове проведення
необхідного контролю, що в майбутньому виключає втручання в роботу
системи її користувачів та гарантує єдність підходу і достовірність
відображення операцій з виконання бюджету. Особливістю роботи в СЕП НБУ
є автоматичне формування інформації щодо виконання бюджету в
розрахункових палатах Державного казначейства, яка за відповідними
алгоритмами трансформується в необхідну звітність.

При цьому необхідно зазначити такі можливості СЕП НБУ: отримувати
інформацію про здійснені операції в режимі реального часу; проводити
міжбанківські платежі між усіма кореспондентськими рахунками за 10—15
хвилин; автоматично, в режимі реального часу, відображати у
бухгалтерському обліку здійснені операції; складати звітність, у тому
числі щоденний баланс, використовуючи інформацію з єдиної бази даних
Держказначейства. Ці можливості та переваги значно відрізняють Державне
казначейство України від аналогічних інституцій в інших країнах, де
останні виступають як клієнти банку і мають доступ до інформації тільки
після її отримання з установ банків та відповідної обробки.

У червні 2001 р. було завершено входження всієї системи органів
Державного казначейства в Систему електронних платежів Національного
банку України з виконання Державного бюджету за доходами. Слід
зазначити, що два експериментальні обласні управління (Дніпропетровське
і Чернігівське) ввійшли до СЕП НБУ з виконання Державного бюджету й за
видатками.

Нині доходи бюджету зараховуються платниками податків відразу на рахунки
обласних управлінь Державного казначейства та щоденно акумулюються на
центральному рівні. Це дало змогу Державному казначейству України
безпосередньо отримувати усю первинну інформацію щодо трансакцій за
доходами Державного бюджету (на рівні управлінь Державного казначейства
в режимі оп-ііпе) та формувати на її підставі звіт про виконання
Державного бюджету за доходами не тільки в щоденному режимі, а й на
будь-який момент протягом операційного дня. За рахунок доходів, які
надходять на рахунки управлінь Державного казначейства, одномоментно
формуються активи для здійснення видатків з Державного бюджету.

Входження Державного казначейства в СЕП НБУ в частині касового виконання
Державного бюджету за доходами значно скоротило терміни проходження
платежів, збільшило обіговість бюджетних коштів, дало можливість
складати щоденну оперативну звітність з обліку доходів Державного
бюджету, яка до цього часу надавалась виключно Національним банком
України на другий (третій) робочий день з моменту платежу.

Однак цей процес був би неможливий без створення і функціонування
відповідної автоматизованої системи Державного казначейства. Загальний
обсяг коштів для створення та впровадження розвинутої автоматизованої
системи Державного казначейства становить 26,2 млн дол. США, в тому
числі позика Світового банку — 16,4 млн дол. США та фінансування держави
— 9,8 млн дол. США. Згідно з планом закупівель проведено міжнародні
конкурентні торги і підписано контракт на постачання та інсталяцію
комп’ютерного і телекомунікаційного обладнання на суму 11,3 млн дол.
США, що дасть змогу суттєво модернізувати існуючу технічну базу та
створить передумови для належного впровадження прикладного програмного
забезпечення.

На початку 2001 р. органи Державного казначейства використовували у
своїй роботі три програмні продукти. Такий стан справ призводив до
певних ускладнень у роботі всієї системи Державного казначейства, що
обумовило необхідність прийняття рішень про використання єдиного
прикладного програмного забезпечення. Оскільки програмний продукт АС
«Казна» найбільш повною мірою забезпечував функціональність системи,
було прийнято рішення про використання єдиного прикладного програмного
забезпечення, розробленого одним із обласних управлінь Державного
казначейства. Зараз Державне казначейство проводить роботу щодо
запровадження цього програмного продукту по всій країні. Однак сьогодні
в Україні існують певні труднощі, пов’язані з якістю чи взагалі
відсутністю телекомунікаційного зв’язку, що стримує темпи розвитку
Державного казначейства України.

У цьому ж році було запроваджено облік зобов’язань розпорядників
бюджетних коштів в органах казначейства, основна мета якого — здійснення
органами Державного казначейства контролю за прийняттям юридичних та
фінансових зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів; забезпечення
якісного планування ресурсного балансу. Достовірний облік зобов’язань —
досить складна проблема для Державного казначейства, оскільки Цивільний
кодекс України не передбачає участі органів казначейства у двосторонніх
договірних відносинах. Наслідком цього є те, що розпорядники бюджетних
коштів мають можливість брати юридичні зобов’язання, які перевищують
бюджетні призначення, а зареєструвати їх в органах Державного
казначейства тільки в межах кошторису. Державне казначейство вживає
заходів щодо виявлення таких випадків зіставленням даних звіту в органах
казначейства з аналогічними даними розпорядників бюджетних коштів.
Порушення правил укладання договорів розцінюється як бюджетне
правопорушення, яке веде за собою призупинення платежів конкретного
розпорядника коштів.

У 2002 р. розпочався процес запровадження казначейського обслуговування
місцевих бюджетів за доходами та перерахування міжбюджетних трансфертів.
Це дає змогу володіти достовірною інформацією про надходження в розрізі
видів доходів та бюджетів у режимі реального часу, надавати звітні дані
заінтересованим органам з метою здійснення аналізу та прийняття
управлінських рішень, реалізувати на центральному рівні механізм
доведення бюджетних коштів до 595 місцевих бюджетів шляхом автоматичного
щоденного перерахування міжбюджетних трансфертів за індивідуальними
нормативами до кожного місцевого бюджету, а також здійснювати вилучення
коштів до державного бюджету з 91 місцевого бюджету. І цим досягається
поєднання заінтересованості обласного, міських і районних рівнів влади у
надходженні загальнодержавних податків і зборів та своєчасного і в
повному обсязі отримання місцевими бюджетами дотацій вирівнювання.

Наступний дуже важливий етап — запровадження казначейського
обслуговування місцевих бюджетів за видатками. Він припадає на 2003—2004
рр. і передбачає, що рахунки розпорядників та одержувачів коштів
поетапно будуть відкриті в органах Державного казначейства. Ці органи
здійснюватимуть операції на рахунках розпорядників із зарахування та
перерахування коштів, забезпечуючи попередній та поточний контроль за
цільовим направленням бюджетних коштів.

З переходом місцевих бюджетів на казначейське обслуговування значно
зростає обсяг навантаження на органи Державного казначейства. Кількість
місцевих бюджетів, які повинні перейти на казначейське обслуговування,
становить більше 12 тис., кількість розпорядників та одержувачів коштів
місцевих бюджетів — ЗО тис., тобто в середньому один орган Державного
казначейства обслуговуватиме 18 місцевих бюджетів.

Додатковий обсяг робіт виникне у зв’язку з великою кількістю звітної
інформації, яку необхідно надавати органам місцевого самоврядування,
іншим органам законодавчої влади на всіх рівнях. Крім того, необхідно
враховувати також роботу з консолідації звітної інформації та складання
управлінської звітності.

Сьогодні потрібно повністю вирішити питання управління бюджетними
ресурсами держави. Всі ресурси держави повинні працювати максимально
ефективно саме на державу, з дотриманням принципу наявності мінімально
необхідної суми залишків коштів на рахунках Державного казначейства. З
метою ефективного управління бюджетними ресурсами Державним
казначейством України встановлено денний ліміт коштів на обласному
рівні, який має забезпечити реальну потребу управлінь Державного
казначейства у ресурсах на наступний день. Залишок коштів за день, який
перевищує ліміт, перераховується щоденно після завершення операційного
дня на рахунок Державного казначейства України.

У таких умовах Державне казначейство виважено підійшло до вибору моделі
функціонування Єдиного казначейського рахунка. Ще в 1999 р. розглядалися
два можливі варіанти відкриття кореспондентського рахунка (Єдиного
казначейського рахунка) Державного казначейства в Національному банку
України:

1) усім територіальним управлінням Державного казначейства України — в
обласних управліннях Національного банку;

2) Державному казначейству України — на центральному рівні. Ураховуючи
реальні можливості та стан здобутків Державного казначейства, в 1999 р.
було прийнято рішення про відкриття 28 кореспондентських рахунків —
відкриття Єдиного казначейського рахунка в кожному з обласних управлінь
Державного казначейства України та на центральному рівні. При цьому
Державне казначейство прийняло виважене рішення щодо скорочення функцій
на рівні районних відділень. Це дало змогу зосередити виконання складних
процесів на обласному рівні, обмеживши функціональність районних
відділень. Інформацію про здійснені операції Державне казначейство
України отримує шляхом її консолідації в автоматизованому режимі.

Сьогодні всі бюджетні грошові надходження Уряду автоматично
спрямовуються на центральний кореспондентський рахунок за доходами, а
платежі за видатками здійснюються через 28 кореспондентських рахунків у
Національному банку України: один — для центрального казначейства і один
— для кожного з обласних управлінь казначейства. При цьому всі ці
рахунки містяться в єдиній системі електронних платежів, і тому Державне
казначейство має до них прямий доступ. Управління цими рахунками
здійснюється центральним казначейством.

Таким чином були створені передумови для завершального кроку з
упровадження Єдиного казначейського рахунка на центральному рівні
казначейства — відкриття кореспондентського рахунка на центральному
рівні шляхом технічного злиття 28 діючих кореспондентських рахунків
казначейства в НБУ у консолідований Єдиний казначейський рахунок з
субкореспондентськи-ми рахунками для кожного обласного управління
Державного казначейства України та з доступом до СЕП НБУ через
розрахункові палати НБУ на обласному і центральному рівнях. При цьому
управління Єдиним казначейським рахунком здійснюється центральним
апаратом Державного казначейства.

ВИСНОВКИ

З вищенаведеного можна зробити наступні висновки:

Питання, пов’язані зі стабілізацією нашої економіки, повинні
розв’язуватись із урахуванням діючих фінансових механізмів, одним з яких
є механізм міжбюджетних відносин.

Механізм міжбюджетних відносин є певною системою принципів, інструментів
та методів управління господарськими зв’язками, в які вступають суб’єкти
цих відносин.До структури такої системи входять три блоки:

принципи управління, які визначають певну ідеологію підходу до
міжбюджетних відносин. Розрізняють два головних принципи міжбюджетного
співробітництва: централізм та повна фіскальна децентралізація. В
реальному житті ці принципи частіше застосовуються зараз у комбінованому
вигляді, включаючому окремі елементи першого та другого підходів;

сукупність конкретних методів та інструментів регулювання. До цього
блоку належать, наприклад, дотації, субвенції, бюджетні позички тощо;

інституційно-правові структури. Цю підсистему механізму складають різні
правові норми, правила й угоди, які регламентують порядок здійснення
міжбюджетного співробітництва.

В умовах, коли закріплених і регульованих доходів недостатньо,
збалансування міжбюджетних відносин проводиться за допомогою
трансфертів. В Україні законодавством передбачається застосування трьох
видів трансфертів: дотацій, субсидій та субвенцій. Перевага серед видів
трансфертних ресурсів останнім часом надається дотаціям, покликаним
збалансувати дохідні і витратні частини місцевих бюджетів. Зростання
питомої ваги трансфертів у дохідних джерелах місцевих бюджетів зокрема
обумовлене тенденцією зростання числа дотаційних областей. У 2003 році
дотуванню підлягають усі регіони України. За такими кроками центрального
уряду простежується його намагання до вилучення і централізованого
розподілу ресурсів.

Таким чином, загальний висновок нашого дослідження такий: проблему
міжбюджетних відносин слід розглядати з точки зору окремого фінансового
механізму, що має власні принципи, інструменти, методи, правові
нормативні акти, що регулюють його діяльність. Це забезпечить
систематизоване бачення внутрішніх проблем бюджетної системи, що
виникатимуть при її побудові, і надасть необхідні рекомендації щодо їх
вирішення. В свою чергу, впорядкування процесу міжбюджетного регулювання
сприятиме досягненню стану макроекономічної стабілізації і поступовому
переходу національної економіки у фазу економічного зростання.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

Бюджетний кодекс України. – К.: “АрТек”,2001.

Бюджетний і податковий огляд. Четвертий квартал 2004 р. Річний звіт 2004
Аналітичні статті, коментарі, таблиці. – К., 2005. – С. 69 – 78.

Василенко О.Д. Державні фінанси України К., Вища школа 1997р.

Василик О. «Проблеми вдосконалення бюджетної та банківської систем
Україні». «Банківська справа». №3,1998. С.44-50

Горленко І. О., Тарангул Л. Л. Економічні райони України: Посібн. – К.,
1999. – С. 60.

Демченков В. С. Регулирование местных бюджетов: распределение доходов
между бюджетами. – М.: Финансы, 1975. – С. 19—21, 28.

Задоя А.А., Петруня Ю.Е. «Основи економіки». Київ, 1997. – 543 с.

Єпіфанов А.О., Сало І.В., Д’яконова І.І. Бюджет і фінансова політика
України. – К.: Наукова думка, 1997.

Кравченко В. І. Місцеві фінанси Украни: Навч. посіб. – К.: Т-во
«Знання», КОО, 1999. – С. 249 – 254.

Кравченко В. І. Місцеві фінанси Украни: Навч. посіб. – К.: Т-во
«Знання», КОО, 1999. – С. 266 – 269.

Крупка М.І. “Фінанси і підприємництво в Україні на межі тисячоліть”.
Діалог, 1998.

Павлюк К.В. Фінансові ресурси держави. – К.: НІОС, 1998.

Пасічник Ю.В. Бюджетна система: Навчальний посібник. – Черкаси:
Відлуння. – 1999.

Юрій С.І. Бюджетна система України.: навчальний посібник. – К.: НІОС,
2000.

PAGE

PAGE 26

Республіканський бюджет

Державні доходи і податки + кошти державного соціального страхування +
інші неподаткові доходи

Відрахування від державних доходів і податків + місцеві податки і збори
+ доходи від підприємств і майна, підвідомчих органам влади цього рівня
+ інші неподаткові доходи

Централізована ланка місцевих бюджетів

(обласні і районні бюджети)

Дотації

Бюджетні позички

Взаємороз-рахунки

Базовий рівень місцевих бюджетів (сільські, селищні, міські, районні у
містах бюджети)

Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter