Реферат на тему:
Адмiнiстративне судочинство – новий iнститут реалiзацiї судової влади
У системі конституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина
особлива роль відводиться судовому контролю за публічним управлінням.
Результатом багаторічної творчої діяльності колективу суддів,
вчених-юристів, адвокатів, котрі були членами групи Кабінету Міністрів
України з розробки першого Адміністративно-процесуального кодексу
України, став остаточно підготовлений проект закону, який було внесено
народними депутатами України на розгляд Верховної Ради України, за
підсумками якого 6 липня 2005 р. його прийнято як Кодекс
адміністративного судочинства України (далі — КАС). Уже сама назва
Кодексу відображає теоретико-правову концепцію, що активно розвивалася
протягом останнього десятиріччя у вигляді форм і засобів функціонування
адміністративної юстиції, зокрема, адміністративного процесу як
складного судового явища. Йдеться про наявні у ньому складові:
адміністративне судочинство, адміністративне провадження (за складами
адміністративних правопорушень) та адміністративно-процесуальний розгляд
справ. Сучасні наукові уявлення про адміністративне судочинство
відрізняються від традиційних концепцій адміністративної юстиції, яка
становить фундамент юридичної ваги у структурі адміністративного
процесу. На відміну від позиції російських вчених, які досліджують
проблеми адміністративної юстиції (Ю.М. Старилов та інші), ми
розрізняємо вказані категорії, оскільки головний смисл і завдання
адміністративного судочинства — забезпечити дотримання принципу
верховенства права у відносинах між публічними органами державної влади
та місцевого самоврядування з людиною і громадянином, при цьому
враховувати міжнародні зобов’язання України та практику Європейського
суду з прав людини. Нормативні положення Конституції України про
здійснення судової влади за допомогою адміністративного судочинства є
конституційно-правовим базисом, на основі якого відбуватиметься
формування адміністративної юстиції в Україні як організаційно-правової
форми здійснення права на судовий захист незалежним і неупередженим
судом.
Отже, адміністративне судочинство слід визначити як систему принципів та
адміністративно-процесуальних норм, які зумовлюють і регламентують
порядок розгляду судом справ щодо публічно-правових спорів, котрі
виникають у сфері адміністративно-правових відносин між суб’єктами права
(фізичні та юридичні особи) у сфері здійснення владних управлінських
функцій. З цього випливає, що сучасне адміністративне судочинство стає,
у певному розумінні, важливою формою захисту публічних прав та свобод
людини і громадянина, а також законних інтересів публічних осіб. Таким
чином, законодавець з прийняттям КАС відкрив шлях становленню нового
процесуального судочинства у сфері судового контролю за публічним
управлінням, втілюючи в життя пріоритет конституційних гарантій захисту
прав і свобод людини і громадянина.
Адміністративний процес згідно з визначенням, яке міститься у п. 5 ст. 3
Кодексу, є правовідносини, що складаються під час здійснення
адміністративного судочинства. Однак, на нашу думку, через це не дуже
вдале з правової точки зору формулювання обмежується простір для
науково-практичної перспективи щодо формування складної концепції
адміністративного процесу, зважаючи на значний нормативний обсяг
регулювання у майбутньому адміністративно-правових (публічних) відносин.
Перший висновок, який одразу слід зробити, з’ясовуючи сутність
адміністративного судочинства, це позбавлення його деліктної складової,
коли юрисдикційна діяльність з метою застосування заходів примусу до
фізичних або юридичних осіб (точка зору I.П. Голосніченка) при вирішенні
індивідуально-конкретних справ не належить до його компетенції, оскільки
може здійснюватись, як правило, чисельним складом уповноважених на це
посадових осіб. Другий висновок, який спонукає до запровадження
адміністративної юстиції, стосується підвищення ефективності правосуддя,
коли можна оскаржити до суду всі рішення (нормативно-правові акти чи
правові акти індивідуальної дії), дії чи бездіяльність суб’єктів владних
повноважень (органів влади і місцевого самоврядування та їх посадових
осіб), що дає впевненість громадянам та юридичним особам, що їхні права
і свободи, можливості у сфері здійснення повноважень, права економічного
і соціального характеру, виборчі права та інші можна захистити в суді.
Отже, у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності (державного управління)
захист законних прав та інтересів здійснює судова влада, яка є кінцевою
інстанцією у вирішенні спорів про право. Третій висновок стосується
нових можливостей, які надає адміністративна юстиція у забезпеченні
доступу до правосуддя громадянам, які отримали процесуальну можливість
звертатися за захистом своїх прав до суду як кінцевої ланки у
застосуванні впливу на бюрократію. Але саме в цьому може бути небезпека,
якщо неефективність роботи суду блокуватиме проведення адміністративної
реформи і боротьбу з адміністративним свавіллям (корупція,
адміністративні перепони тощо). Якщо таке станеться в адміністративному
судочинстві, то це негативно позначиться на довірі до органів
правосуддя, що гальмуватиме розвиток позитивних суспільних відносин.
Коли ж адміністративна юстиція швидко подолає шлях до свого становлення,
це дасть змогу державі забезпечити правову, конституційну безпеку
громадянам, суспільству і державі, оскільки спори з органами влади
вирішуватимуть з позицій верховенства права, що усуває соціальну базу
для виникнення конфліктів, протистоянь, непокори людей владі. Отже,
відомий постулат про те, що без належної, чесної адміністративної
юстиції влада легко перетворюється у деспотію, нині все ще актуальний.
Запровадження адміністративного судочинства викличе появу нових поглядів
на теорію адміністративного процесу, що зумовлено загальними тенденціями
у розвитку управлінської правової системи, а це стосується і розвитку
системи правових галузей. У цьому смислі можна лише підкреслити, що за
останні 15 років активно і доволі успішно провадиться обговорення в
Україні, а особливо в Росії, щодо проблем формування в правових системах
нових галузевих інституцій (галузей і підгалузей права). Слід нагадати,
що завдяки активності різних наукових шкіл було сформовано теоретичну
базу та запроваджено в життя природоохоронне (екологічне) право,
банківське, договірне, інформаційне, податкове та інші структурні
утворення за наявності у них свого предмета та методу правового
регулювання суспільних відносин. При цьому предмет законодавчого
регулювання переводився у предмет галузі чи підгалузі і, таким чином,
дуже просто пояснювалася нова класифікація системи права та
обµрунтовувалася наукова доктрина її формування. Однак практика
засвідчила, що до числа найактуальніших проблем теорії правових
інституцій належить, насамперед, теорія юридичного процесу, його
розуміння відповідно до рис та характеристики, структурної побудови та
основних видів.
Якщо проаналізувати структурну будову нового КАС, то можна впевнено
стверджувати, що з його появою розпочинається стадія принципового
оновлення і змін всього процесуального законодавства. З 1 вересня 2005
р. набрав чинності новий Цивільний процесуальний кодекс України (далі —
ЦПК), у Верховній Раді України на завершальній стадії опрацювання
перебувають нові Господарський процесуальний та
Кримінально-процесуальний кодекси України, майже готовий для обговорення
новий Адміністративно-процедуральний кодекс України та інші важливі
законодавчі акти, які належать до процесуальної сфери судової
діяльності.
Щодо адміністративного судочинства, то слід уважно проаналізувати і
виокремити його головну спрямованість, що полягає не у вирішенні
правоохоронних і процедурних завдань, а має судову правозахисну сутність
адміністративного судочинства в структурі адміністративного процесу. Це
дає можливість визначити його спеціальне призначення —
процесуально-контрольна діяльність судів у сфері публічної влади.
Російські вчені, зокрема, Ю.М. Старилов, схиляються саме до такої точки
зору, відмічаючи, що на інститут адміністративного процесу необхідно
зважати, як на адміністративне судочинство (адміністративну юстицію).
Таким чином, судова влада, беручи до уваги конституційний принцип
розподілу влад, існує у своїй процесуальній формі, коли здійснюється
юридичний процес.
При цьому різні за предметом розгляду спори (цивільні, кримінальні,
справи про адміністративну відповідальність) безпосередньо пов’язані з
юридичним процесом: цивільним, кримінальним, адміністративним
провадженням, що безпосередньо стосується судочинства. Водночас саме
адміністративне судочинство у сфері публічного управління залишалося без
законодавчого регулювання і за його відсутності громадяни змушені були
звертатися до відповідних норм (глави 31, 31-А ЦПК у редакції 2004 р.),
оспорюючи дії чи бездіяльність та акти органів виконавчої влади і
місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Більше того, до
адміністративного процесу з невідомих причин належало дисциплінарне
провадження, що жодним чином не можна пояснити з позицій правосуддя у
сфері публічного управління.
У зв’язку з цим постає запитання: в яких взаємозв’язках (з погляду
теоретико-прикладного підходу) перебуває адміністративне судочинство та
відносини, що виникають у громадян і юридичних осіб з органами влади?
Насамперед відмітимо, що у сфері адміністративного судочинства як
складової адміністративного процесу не передбачено участі як окремого
суб’єкта самостійної компетенції у вирішенні спору будь-якого державного
органу (посадової особи), тому що судочинство здійснюється за
безпосереднім зверненням особи і виключно судом. Особливістю
адміністративного судочинства, на відміну від цивільного, є те, що тягар
доказування в спорі покладається на відповідача — орган публічної влади
(посадову особу). Саме орган влади, до якого громадянин пред’явив позов,
повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про його правомірні дії.
Громадянину достатньо заявити, що його права порушені, або створені
перепони для їх реалізації, або на нього неправомірно покладені ті чи
інші обов’язки. Суд у такому разі, допомагаючи громадянину за своєю
ініціативою, повинен витребувати від органу публічної влади додаткові
матеріали і документи, призначити експертизу, викликати свідка,
спеціаліста, а також вжити заходи для негайного виконання прийнятого ним
рішення. Що характерно для адміністративного судочинства, то це
обов’язок суду повністю або частково звільнити особу згідно з п. 3 ст.
16 Кодексу від оплати правової допомоги і забезпечити її надання згідно
із законом, якщо орган влади відмовив особі у забезпеченні правової
допомоги. Це, зокрема, стосується обов’язку позивача складати судові
документи відповідно до ст. 15 Кодексу виключно державною мовою. Проте,
як і в інших видах юридичного процесу, в адміністративному судочинстві
повторено, на наш погляд, жодним чином не обµрунтований порядок
вирішення питання про відвід суду самим судом, котрий розглядає справу.
До того ж це ускладнюється забороною оскарження ухвали про відвід суду
за мотивами, які встановлені ст. 27 КАС. Через це послаблюються гарантії
здійснення правосуддя незалежним і неупередженим судом, оскільки принцип
«суддя у своїй власній справі» не дуже переконливий і дає підстави для
певних сумнівів щодо здійснення ефективного правосуддя. Невиправданим є
позбавлення можливості брати участь в об’єктивному розгляді претензій до
суду з боку будь-якої сторони, який розглядає справу в сфері публічного
управління, голови чи заступника голови суду, котрі не задіяні у такому
процесі. Чи не тому викликає нарікання з боку учасників процесу практика
кількох вмотивовано заявлених відводів? Але право вирішення цього
питання покладено на самого суддю і, таким чином, виникають підстави для
різного розуміння своїх прав, а це може призвести до втрати довіри до
судового розгляду та вирішення спору, коли все ж таки «сильним
учасником» процесу, акти і діяльність якого оспорюються, завжди є орган
влади чи місцевого самоврядування.
Якщо для прикладу проаналізувати результати вирішення спорів у порядку
судового оскарження дій, актів Київської міської Ради щодо земельних
питань, оренди комунального майна тощо, то немає жодного судового
рішення за минулі п’ять років, що були б ухвалені на користь захисту
прав і свобод громадянина, мешканця територіальної громади.
Слід зазначити, що на відміну від цивільного процесу, в
адміністративному судочинстві, де наявні специфічні процедури, не
визначені кінцеві строки розгляду публічно-правового акту, а також
розгляду скарг на рішення місцевого суду. Загальний річний строк для
звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та
інтересів особи згідно зі ст. 99 Кодексу дає змогу вирішувати лише
питання позовної давності, але щодо того, скільки такий процес має
тривати в суді та обов’язок стосовно вирішення спору в розумний строк
(судді це розуміють по-різному) у Кодексі не визначено.
На наш погляд, вагомою обставиною, що стосується діяльності суб’єктів
владних повноважень, які діють в сфері публічного управління, є
врахування специфіки адміністративного судочинства. Предметом спору є
рішення, дії чи бездіяльність органу публічної влади, тому важливо було
б встановити, що як відповідач (сторона) у справі може залучатися судом
не тільки певний державний орган або його посадова особа, а й Україна як
держава загалом. Це випливає і з практики Європейського суду з прав
людини. За нинішніх умов це цілком можливо, оскільки у вітчизняному
судочинстві передбачено предметну підсудність у спорах, пов’язаних із
порушенням виборчих прав громадян, правом на участь у референдумі,
надання громадянства і виду на проживання, у спорах про винання
громадянина інвалідом, учасником бойових дій на захист Вітчизни, про
надання пенсійних пільг, вилучення майна для державних потреб тощо.
Можна констатувати, що поява адміністративної юстиції у вигляді судів
(суддів), апеляційної інстанції та Вищого адміністративного суду України
забезпечена правилами адміністративного судочинства і цей вид судового
контролю за публічною владою вже певним чином розвивається. Проте однією
з основних проблем у цьому процесі є формування судового корпусу із
авторитетних, незалежних від влади суддів, які б мали спеціальні знання,
належну теоретичну і практичну підготовку в сфері застосування закону
при вирішенні спорів, пов’язаних з адміністративно-правовими
відносинами. Очевидним є те, що реалізація громадянином своїх прав
залежить частково не стільки від закону, скільки від розсуду чиновника,
і тільки суд здатний припинити адміністративне свавілля. Спеціалізований
адміністративний суд — це вимога життя щодо існування окремої судової
ланки, оскільки вирішення спорів публічного характеру в судах
господарської юрисдикції засвідчило, що, наприклад, у Господарському
суді м. Києва, коли колегія суддів під головуванням судді П. вирішувала
справу за позовом заступника Генерального прокурора України в інтересах
держави, то у прийнятій ухвалі цього суду від 23 вересня 2005 р. за №
41/201 позовна заява в інтересах держави була залишена без розгляду. В
мотивувальній частині ухвали колегія суддів вказала: заступником
Генерального прокурора в ході судового розгляду не було доведено, що
позивачі (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України — примітка
автора) дійсно є органами держави, які уповноважені здійснювати
відповідні функції у спірних правовідносинах. Отже, прокурор, як
встановив суд, неправильно визначив орган, уповноважений здійснювати
відповідні функції у спірних правовідносинах. Важко зрозуміти, якими
законами керувалися судді, котрі висловили сумнів у тому, чи є Верховна
Рада України, Кабінет Міністрів України дійсно органами держави, які
мають безпосереднє відношення до об’єктів права державної власності у
спірних відносинах з Міністерством оборони України.
У справді демократичному суспільстві громадянин вправі судитися з
владою, із самою державою. Кілька десятиліть тому такий «спір» міг бути
тільки у формі скарги до вищестоящого органу тієї ж самої влади.
Створювалися офіційні бюро скарг, прийматися політичні рішення про
роботу з листами, скаргами трудящих. Позитивних моментів в такому
порядку дійсно було чимало, оскільки існував спеціальний закон, але все
це було знову пов’язано з чиновниками публічної адміністрації, що
породжувало протекціонізм, хабарництво, пряму залежність громадянина від
органу державного управління.
Поява КАС дає можливість створити повноцінні процедури розгляду позовів,
а не скарг громадян, в ньому визначені основоположні загальні принципи і
порядок здійснення судочинства, передбачені норми, якими регулюються
права та обов’язки осіб, котрі беруть участь у процесі, порядок апеляції
і касації, а також судового нагляду Верховним Судом України щодо
перегляду судових рішень адміністративних судів за винятковими
обставинами. Це сприяє виробленню такого механізму, який передбачав би
доступ кожного громадянина до правосуддя, тобто до судового вирішення
його спору з владою.
Таким чином, головним висновком, що випливає з аналізу адміністративного
судочинства як важливого інституту здійснення судової влади, є те, що
розвиток цього інституту перебуває у взаємозв’язку з проведенням судової
реформи, яка охоплює питання судоустрою і здійснення судочинства.
Формування адміністративних судів відповідає потребам побудови правової
держави, в якій мають бути встановлені та забезпечені публічні інтереси,
що означатиме необхідність піклування держави про судово-правовий захист
суб’єктивних публічних прав і свобод громадян і юридичних осіб.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
