Реферат
на тему:
Державна служба і корупція
Коли йдеться про поняття “державна служба”, важливо мати на увазі й
виборних державних службовців, і державних чиновників, яких призначають
на посади, оскільки як перші, так і другі є однаково підзвітними. Проте,
політикам легко стверджувати, що зазначеним службовцям треба звітувати
на тих самих умовах, що й громадським службовцям, тільки тому, що вони
пов’язані з періодичними виборами, які передбачають більшу безпосередню
підзвітність суспільству. З іншого боку, ця підзвітність може бути
серйозно підірваною, якщо суспільство не усвідомлює зловживання владою
чи протизаконні дії і залишається необізнаним стосовно засобів виконання
державних обов’язків виборними чиновниками. Тому гласність для виборних
державних чиновників не менш важлива, ніж для державних службовців, яких
призначають на посади.
Державний чиновник частіше за інших громадян в змозі опинитися в
ситуації, де конфлікт інтересів є реальним і значимим, в результаті чого
може постраждати неупередженість думок і з’являється спокуса або мотив
забезпечити власні, а не державні інтереси.
Відповідальність за підтримку стандартів і зниження рівня корупції на
державній службі покладається на державну адміністрацію. Кримінальне
право – занадто “грубий інструмент” для боротьби з корупцією на
державній службі, тому що:
а) спирається на мінімум стандартів;
б) керується переважно примусом, ніж запобіганням;
в) тягар доказів лежить “на плечах” уряду.
За правильного розуміння правила напряму, що регулюють конфлікт
інтересів у сфері державної служби, існує можливість створення системи
захисту процесу ухвалення державних рішень. Подібна система спрямована,
в першу чергу, не на розслідування дій: покарання правопорушника після
того, як факт відбувся, а на зменшення ризику виникнення корупції в
майбутньому. Для того, щоб система була ефективною, відповідальність
щодо запобігання корупції не повинна бути внутрішнім централізованим
завданням уряду, а загальною управлінською функцією, яка охоплює всі
рівні керівників на державній службі.
Система корупції наявна лише там, де вона стає частиною системи
управління – у багатьох випадках настільки невід’ємною, що система не
функціонує без неї. Система корупції – найбільш слабке місце
реформаторів, оскільки новий уряд, що зобов’язується боротися з
корупцією, виявляється нездатним реформувати систему, якою він править.
Країни, що розвиваються, частіше зазнають страждань від системної
корупції, ніж розвинені країни, в яких корупція часто уражає будь-яку
окрему складову частину політики (впливову спілку, або, можливо,
політичну партію). Країна, що розвивається, є менш захищеною системою
інститутів, дозволяючи більшості державних службовців діяти
протизаконно, для того щоб вижити.
Цей вид укоріненої корупції має тенденцію до процвітання в тих
ситуаціях, коли зарплата в державному секторі є нижчою за прожитковий
рівень. За таких обставин стають можливими різноманітні негативні явища,
наведені нижче.
1. Державний службовець припиняє дорожити посадою, яку він (або вона)
посідає. Люди можуть бути змушені поповнювати свій доход із зовнішніх
джерел і, якщо це вимагає тимчасових протиправних зусиль, державна
посада починає перешкоджати одержанню “заробітку на стороні”.
2. Якщо різниця у зарплаті відповідно до службового становища є
невеликою, то малоймовірно, що її підвищення у зв’язку із просуванням по
службі компенсує витрачені зусилля, що призводить до зниження мотивації
до просування по службі залежно від заслуженого.
3. Державні службовці (часто вищого рівня) організують “бізнес” або
“консультації”, найважливішими, і, можливо, єдиними клієнтами яких є
відділи, де вони безпосередньо працюють. Ці особи виконують за угодою
роботу відділу за ринковими цінами для себе, або один для одного,
збільшуючи кількість зловживань і порушуючи норми поведінки на державній
службі.
4. Використовуються довготривалі закордонні відрядження. Добові за час,
проведений за межами країни, встановлюються надто високі. Інколи свій
місячний оклад можна заробити за рахунок оплати, отриманої за 2–3 дні
перебування за кордоном в офіційному відрядженні. Ці гроші сприймаються
як неофіційний (і неоподаткований) спосіб підвищення доходів.
Наведені категорії поведінки вважаються за корупцію у чистому вигляді,
але навряд чи це є гріховною корупцією. Ніхто надмірно не багатіє:
звичайно “зводять кінці з кінцями”. Зазначене є тактикою виживання. Такі
особи не вважають себе корумпованими, скоріше за все вони є жертвами
системної корупції. Проте, результат їх діяльності може надзвичайно
дорого коштувати контрактним товарам і послугам без наявності тих
переваг, що дає конкуренція.
Для того щоб змінити й довести громадське сприйняття корупції як
неминучого зла, звичайно, необхідним є значне підвищення зарплати у
контексті загальної реформи державного сектору. В адміністративній
системі, що добре функціонує, корупція не з’явиться, а якщо й
з’являтиметься, то зазнає негайного дисциплінарного покарання. Тому
необхідно акцентувати увагу на реформуванні процедур і систем державної
служби з метою приведення їх у відповідність до інтересів суспільства.
Одним із основних факторів існування корупції є складність урядової
структури бюрократичних процедур, що сприймаються широкою громадськістю
за “недружні”. Вони часто домінують у галузі розрахунків та стягнення
податків. В обставинах, коли податкова система сприймається пересічними
громадянами за несправедливу, бажання обманути систему є непереборним за
відсутності наочного ризику викриття й покарання.
Без допомоги посередника звичайні громадяни відчувають себе заляканими з
боку складної бюрократії та абсолютно не в змозі її здолати. В
результаті можуть виникати і з’являються системи корупції спеціально для
обслуговування цих потреб. Посередник – це людина, зазвичай стороння,
яка отримує плату за оформлення процедур у державній установі: ним може
бути і співробітник цієї самої установи. Зазначена процедура
необов’язково є незаконною. Питання полягає лише в тому, що посередник
більш досвідчений за клієнта, наприклад, брокер при оформленні
документів для правомірного розмитнення (без корупції й хабарництва).
Однак, часто при виконанні такої роботи існує щільний зв’язок із
корупцією, оскільки використовується плата чиновникам для прискорення
розв’язання проблеми при існуванні посередника. Державні чиновники
стають лише відповідальними за надання послуг суспільству; вони або
мають “долю” у комісійних, які отримують посередники, або взагалі не
бажають співпрацювати з громадянином, якому ніхто не допомагає, оскільки
це марне і зайве витрачання часу.
Ще одним джерелом потенційної корупції є надання непотрібних, або, за
можливістю, розпливчастих повноважень урядовим чиновникам, які не дають
їм чітких і об’єктивних критеріїв управління процесом ухвалення рішень.
Інше джерело корупції – це сімейні обставини чиновника. Типовий
службовець отримує освіту за рахунок своїх численних родичів, які
терпляче збирали гроші для оплати навчання, влаштування на роботу,
розраховуючи на турботу про них у майбутньому. “Глибокі родинні почуття”
примушують людину порушувати закон і зловживати службовим становищем,
допомагати своїм рідним, вважаючи це за свій першочерговий обов’язок. А
якщо зважити на друзів, товаришів, однокурсників по навчанню, сусідів,
то нерідко зазначені порушення накладаються на систему поведінки
чиновника. Учиняючи протиправні дії, службовець не відчуває каяття,
оскільки всі так роблять, і ніхто не вважає це неправильним.
У середовищі системної корупції значна реформа державної служби може
виявитися марним гаяттям часу, грошей та енергії, а весь процес –
зупинитися, якщо корупція ігноруватиметься. Насправді, у результаті
можна отримати реформовану, але ще ефективнішу систему корупції, тому до
неї треба ставитися свідомо із самого початку процесу реформ, сприймаючи
її за невід’ємний негативний чинник.
Методи боротьби або стримування корупції у процесі реформ полягають у
розвитку культури етики й здійсненні заходів, що сприяють підзвітності
та гласності.
Деякі особи вважають, що все, чого треба вжити, – застосувати закон, що
криза – не результат широкомасштабної корупції, а наслідок недостатнього
примусу.
Якщо б припинення корупції полягало тільки у використанні системи
примусів, то дана проблема вже не існувала би. Навіть у країнах із
найвищим рівнем корупції є закони, що забороняють корупцію на державній
службі. Але, на жаль, цих законів просто ніколи не дотримуються, а
система підзвітності ігнорується. Протидія корупції не може бути
зведеною тільки до процесу прийняття законів. Головне полягає у
спонуканні системи до праці, спрямовуючи поведінку людей у позитивний
бік.
Досить часто сьогодні лунають пропозиції щодо покарання головних
винуватців у наявній ситуації. Дехто стверджує, що процес реформ має
стати більш рішучим або спрямованим на зміну системи, а не таким, що
“озирається на минуле” і карає “старих” порушників. Щоб покарати
головних винуватців, має існувати керівництво, здатне до значних реформ,
а механізми примушування повинні бути дійовими і владними. Перевага
орієнтації на майбутнє, а не на минуле полягає у мінімальній опозиції.
Особи, які вже встигли злочинним шляхом збагатитися (і хто часто
перебуватиме усередині могутньої “еліти”) антикорупційну програму не
розглядатимуть за пряму особисту загрозу. Необхідно, щоб антикорупційна
програма знаходила підтримку у вищих політичних колах дієво, а не у
гаслах.
У багатьох дослідженнях причин адміністративної корупції наголошується
на живучості традиційних цінностей та звичаїв, що суперечать запитам
сучасної бюрократії. У бюрократів існує два набори цінностей. Хоч вони й
виховані в межах сучасних організацій, в душі, однак, є прибічниками
традиційних норм. Сила традиції виявляється надто потужною: якщо навіть
бюрократ визнає традиційні цінності потужного суспільства, він постійно
змушений ними поступатися. Наприклад, щоб уникнути звинувачень у
невдячності, політики й вищі державні чиновники повинні оточувати себе
своїми земляками, а також найближчими родичами, добирати для себе на
роботу працівників не за професійними якостями, а за показниками
особистої відданості чиновнику. Зазначена ситуація викликає у деяких
державних чиновників труднощі щодо пристосування до деперсоніфікованих,
не заснованих на особистих інтересах, правових вимог сучасної
демократії. Якщо ситуація “нагорі” турбує державних чиновників, звичайна
людина повинна відчувати збентеження й хвилювання.
З урахуванням наведеного, можливим вбачається здійснення таких заходів:
1. Розробка наведеного процесу ухвалення рішень таким чином, щоб до
цього не залучати тих державних службовців, які можуть опинитися під
тиском своєї сім’ї або клану.
2. Широке оприлюднення згаданих вказівок, підкреслюючи той чинник, що
державні чиновники перебувають у певних межах і не можуть діяти на
власний розсуд.
3. Введення ефективної системи підвищення кваліфікації державних
службовців всіх рівнів разом із формуванням і розповсюдженням чітко
визначених етичних норм та правил поведінки.
4. Посилення (або запровадження) адміністративних заходів, що
забезпечать відповідальність керівників усіх рівнів за існування
корупції у межах їх компетенції.
Багато заходів, здійснених в ході реформи державної служби, також можуть
дати позитивний ефект для стримування корупції. Це і відміна непотрібних
процедур і ліцензій, численних узгоджень, спрощення податкової системи,
створення робочих місць, за які люди трималися б і цінували їх, а не
ризикували втратити через хабарництво. Ось лише деякі приклади реформ,
спрямованих на більш якісне надання послуг, які також зменшують масштаби
корупції. Контроль майна й доходів вищих державних чиновників чітко
спрямовано на досягнення підзвітності та покликано протидіяти корупції.
Періодичне надання посадовими особами декларацій про доходи, майно й
борги є одним із основних інструментів збереження “чистоти” на державній
службі. Хоча, звичайно, оприлюднення майна і доходів не буде чітко
виконуватися тими, хто бере хабарі, проте змусить їх зафіксувати своє
фінансове становище і створить основу для можливого подальшого судового
розслідування. Зазначене переконає громадськість, наприклад, у тому, що
будь-яке неоприлюднене майно і кошти можна вважати за такі, що придбані
незаконним шляхом.
При цьому слід враховувати, що контроль може виявитися наполегливим і
втручатися в особисте життя людини, особливо, якщо він поширюється на
близьких членів сімей державних службовців.
Але, з огляду на зазначену обставину, виникає низка питань:
1. Для кого оприлюднювати?
2. Що оприлюднювати?
3. Наскільки повно необхідно охоплювати членів сім’ї?
4. Як часто варто це проводити?
5. Який доступ повинні мати засоби масової інформації й члени
суспільства до цих декларацій?
6. Якщо торкнутися ієрархічних сходів посад державних службовців, з
якого рівня вони повинні брати участь у цьому процесі?
7. Яким має бути порядок перевірки даних, зазначених у деклараціях, і
реального стану?
На жодне з цих питань немає до сьогодні простої відповіді.
Делікатність процесу полягає не стільки в тому, щоб визначити критерії
майна й чиновників, які повинні подавати декларації, а скоріше, –
уточнити масштаб доступу суспільства до таких декларацій. Показовою має
бути вся необхідна для досягнення громадського спокою інформація, а не
те, що бажають, або не бажають оприлюднювати найактивніші опоненти.
Потрібно розуміти, що за відсутності ефективних каналів зв’язку між
тими, хто захищає закони і тими, хто виконує бюрократичну роботу, перші
будуть неспроможними ефективно виконувати свої обов’язки, а останні –
незадоволеними, позбавленими мотивації та безсилими протидіяти корупції.
Необхідно розробити такі процедури, щоб скарги, які викликають довіру,
могли доводитися до відома і розслідуватися, а скаржники не наражали на
небезпеку своєї кар’єри або, власне, себе на ризик розплати в
майбутньому.
Процедуру роботи зі скаргами щодо негативної поведінки керівництва
необхідно переглянути, створивши механізм, за допомогою якого державні
службовці могли б повідомляти про підозрілі випадки корупції або
неналежну поведінку без ризику розплати або перешкод для своєї кар’єри;
необхідно, щоб вони могли забезпечити незалежну оцінку скарг, щоб
громадяни могли діяти відповідно до принципів рівності й природної
справедливості. Процедура оскарження також має забезпечувати відповідні
дії для таких категорій осіб:
1. Простих людей, які зазнали збитків в результаті рішення, що
стосувалося їх особисто, і які вважають себе жертвами корупції (у
крайньому разі), або неналежного керівництва.
2. Державних службовців, які вважають, що начальник є корумпованим,
проте у них не вистачає сміливості відкрито подати скаргу у середині
організації.
Поки державні службовці, які знають про серйозні порушення у
бюрократичному апараті, не заявлять про це, малоймовірно, що їх
начальники дізнаються про них до моменту заподіяння значної шкоди.
Існує ряд основних перешкод, що заважають оприлюдненню інформації:
перша – стосується молодшого персоналу, який звітує стосовно своїх
керівників. Простий службовець повинен бути впевненим, що вжиття певних
дій в його інтересах, навіть якщо це на деякий час викличе у підрозділі
збентеження. І, звичайно, немає сенсу доповідати про факти корупції
керівництву, якщо воно само є корумпованим і може закрити звичайні
канали зв’язку, щоб помститися, якщо звинувачення не підтвердилося;
друга – відноситься до самої природи доносу про корупцію. Багато
державних службовців не доповідають стосовно друзів і колег, хоча
зустрічаються випадки, коли сумлінні працівники можуть послужитися
роботодавцю, учинивши саме у такий спосіб. У такому разі для
повідомлення про факти корупції можна використовувати телефони “довіри”,
що забезпечить захист особи інформатора та його анонімність;
третя – полягає в тому, що жодна організація не буде задоволена
скандалом. Інстинкт бажання “не виносити сміття з хати” є настільки
загальнолюдським, наскільки і непродуктивним. Вищі начальники й
керівники повинні заохочувати факти викриття корупції та боротьби з нею
(навіть при тимчасовому скандальному становищі), і, можливо, за
необхідності надавати таким діям позитивної моральної забарвленості.
Пряме протистояння скандалу у сфері своєї особистої відповідальності
потребує хоробрості й виваженості дій.
Чітко налагоджений механізм інформування є надзвичайно важливим для
розвитку й підтримки системи порядності й чесності в державній службі.
Для дійсного використання такої системи необхідно виробити поняття
“жертв корупції”, щоб потенційні скаржники вбачали позитивний аспект у
наданні скарг, а не просто брали реванш.
Зазначена система має захищати невинних від зловмисних і частих
помилкових звинувачень, що легко висуваються підлеглими, здатними
вчинити так через образи або неповне володіння ситуацією. Тому дуже
важливим є проведення тонкої межі між підтримкою громадських інтересів,
захистом інформаторів від переслідувань, а також правами й
конфіденційністю приватних осіб.
В.А. Щербань. Державна служба і корупція. “Боротьба з організованою
злочинністю і корупцією (теорія і практика)” 6’2002
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
