Реферат
на тему:
Організаційно-правові аспекти та стан протидії корупційним проявам у
системі державної служби України
Розбудова державності в Україні супроводжується ускладненням процесів в
економічній, соціальній і політичній сферах суспільного розвитку. За
таких умов важливою є роль держави, її апарату, від якого вимагається
організованість управління, чіткість діяльності та узгоджена взаємодія.
Державне управління при цьому, будучи основним інститутом організації
життєдіяльності всього суспільства, є інститутом, що стимулює здійснення
найбільш важливих, із суспільної точки зору, позитивних інтересів і
обмежує реалізацію негативних за допомогою спрямування суперечностей між
людьми і групами людей, з яких складається суспільство, до русла
правової форми розв’язання цих сперечань. Невирішеність основних
теоретичних і методологічних питань призводить до того, що будь-які
судження щодо конкретних суспільних процесів, у тому числі й у галузі
державного управління, залишаються необґрунтованими.
Сучасна цивілізація, про що свідчить історія, не знає жодної держави,
яка б уникнула корупції в системі управління. Альтернативою цьому явищу
може бути розробка та реалізація державної антикорупційної політики тієї
чи іншої країни на основі консолідації більшої частини політичних сил і
за тісної взаємодії з міжнародними правовими інститутами світового
співтовариства.
На жаль, це негативне явище стало й для України реальністю сьогодення, і
є одним з основних чинників, які створюють реальну загрозу національній
безпеці та демократичному, соціально-правовому розвитку держави, що
негативно впливає на всі сторони суспільного життя: економіку, політику,
управління, соціальну та правову сфери, громадську свідомість,
міжнародні відносини.
Корупція, як зазначається в Указі Президента України “Про Концепцію
боротьби з корупцією на 1998–2005 роки” від 24 квітня 1998 р., є вкрай
негативним явищем не лише для соціальної, правової держави та
громадянського суспільства, а й для будь-якої демократичної системи
врядування. Її суспільна небезпека полягає в тому, що корупція: 1)
підриває авторитет держави, завдає шкоди утвердженню демократичних основ
управління суспільством, побудові та ефективному функціонуванню
державного апарату; 2) суттєво обмежує конституційні права та свободи
людини й громадянина, особливо пересічних громадян, які найбільше
потерпають від неї і неспроможні уникнути корупційного тягаря, втрачають
при цьому віру в демократичні засади суспільства і держави; 3) порушує
принципи верховенства права; 4) призводить до гальмування та викривлення
правових, соціально-економічних реформ, перешкоджає розвитку ринкових
відносин, передусім середнього та малого підприємництва, а також –
надходженню іноземних інвестицій; 5) грубо порушує встановлений порядок
здійснення повноважень посадовими і службовими особами органів державної
влади, місцевого самоврядування, управлінських структур приватного
сектора; 6) надає незаконні привілеї корумпованим угрупованням і кланам,
підпорядковує державну владу їх інтересам; 7) сприяє криміналізації та
“тінізації” економічних відносин, легалізації доходів, одержаних
незаконним шляхом; 8) порушує принципи соціальної справедливості та
законності; 9) нищить основоположні духовні, моральні та суспільні
цінності [1].
Проблеми попередження та припинення корупції у сфері державної служби
перебувають невипадково у центрі уваги наукової громадськості й
фахівців-практиків, які досліджують зазначену проблематику. Дані
неурядової організації “Трансперенсi iнтернейшнл” свідчать про те, що за
ступенем корумпованості Україна посідає у списку з 91 країни світу одне
з перших місць, тобто – 83.
На думку спеціалістів, прямі втрати України від корупції складають
щорічно до 30 % річного бюджету, включаючи незаконний вивіз капіталу,
ухилення від сплати податків, протидію розслідуванням, пов’язаним з
незаконною економічною діяльністю і т.д.
Масштаби й наслідки криміногенних процесів в Україні вимагають від
відповідних державних інституцій постійного та поглибленого аналізу їх
причин, з метою як їх нейтралізації, так і врахування при розробці та
здійсненні заходів щодо зміцнення правопорядку і законності в державі.
Однією з таких негативних причин і є корупція і її небезпечні наслідки,
насамперед, негативний вплив на реформування економіки, сприяння її
“тінізації”, підрив довіри громадян до влади, зниження міжнародного
авторитету України і зменшення іноземних інвестицій в економіку України.
Той факт, що останнім десятиліттям криміногенна ситуація в Україні
характеризується поширенням корупційних проявів, визнаний не лише
фахівцями в галузі юриспруденції, а й на вищому політичному рівні нашої
країни.
За даними Міністерства юстиції та Головного управління державної служби
України, у 2001 р. до суду надійшло 8 692 адміністративні протоколи про
корупційні діяння з винесенням постанов, які були розглянуті районними
та міськими судами, понад 4,6 тис. (або 60,7 %) – провадженням з різних
підстав були закриті. У деяких областях відчутна кількість закритих
справ складає такі відсотки: Вінницька (54,7), Житомирська (58,5),
Сумська (61,2), Хмельницька (53,4), Черкаська (63,6), Чернігівська
(60,8).
Серйозні зауваження викликає також стан виконання постанов у справах про
корупційні діяння. За даними Міністерства юстиції України, у 2000 р. 42
% накладених штрафів на винних було реально стягнуто, а у 2001 – лише
33,2 %.
Упродовж першого і другого кварталу 2002 р., за даними Головного
управління державної служби України органами, які здійснюють боротьбу з
корупцією, було виявлено 2 182 порушення закону з боку державних
службовців. До суду надіслано 1 861 протокол, з яких розглянуто 1 467.
До адміністративної відповідальності судами притягнуто 1 129 державних
службовців та осіб, уповноважених на виконання функцій держави.
Залишається неприпустимо великою значна кількість справ, закритих за
відсутності складу правопорушення – 519, що складає майже 1/4 від
складених протоколів.
Порівняно з аналогічним періодом минулого року, на 9 % збільшилася
кількість справ, закритих за малозначністю вчиненого порушення.
Найбільшу кількість правопорушень антикорупційного законодавства
упродовж звітного періоду зафіксовано серед:
центральних органів виконавчої влади – в системах органів: ДПА України –
50 випадків, Державного комітету України по земельних ресурсах – 10,
Міністерства юстиції України – 16;
областей – місцевих органах виконавчої влади і органах місцевого
самоврядування: Хмельницької – 96, Одеської – 76, Полтавської – 62,
Львівської – 58, Харківської – 52, Рівненської та Тернопільської, –
відповідно, по 48 випадків.
Значна кількість справ закривається у зв’язку з перебігом строків
давності притягнення до адміністративної відповідальності. Причиною
цього є невиправдане зволікання зі збором матеріалів, несвоєчасне
направлення матеріалів до суду і т. ін.
На кінцеві результати цієї роботи вкрай негативно впливають і недоліки у
роботі судів. Мають місце факти безпідставного закриття судами таких
справ.
Основною причиною такого стану є низький професійний рівень
співробітників правоохоронних органів, які допускають чисельні порушення
вимог чинного законодавства.
Адміністративні справи заводяться на осіб, які скоїли дії, що не містять
складу корупційного правопорушення. За цієї ж причини факти
правопорушення не підкріплюються доказами, у справах відсутні необхідні
пояснення свідків, а то й самого порушника. В абсолютній більшості справ
неповно, або нечітко вказуються місце, час, суть та обставини
корупційного діяння, а також – дані про особу, що притягується до
відповідальності.
Працівники зазначених органів погано володіють знаннями вимог чинного
законодавства. Протоколи складаються на осіб, що не є суб’єктами
корупційних діянь, або складаються співробітниками, які не мають на це
повноважень, як це передбачено ст. 4 та 12 Закону України “Про боротьбу
з корупцією”.
Проте, статистичні дані щодо результатів протидії корупції
характеризують лише один бік проблеми (активність правоохоронних
органів), але в жодному разі – не масштаби корупції у державі. Рівень
корупції, враховуючи її латентний характер, залишається досить високим.
Її стан обумовлює багато різних чинників.
Поглиблений аналіз проблеми протидії корупції дозволив дійти висновку,
що поширеність корупції в Україні обумовлено організаційно-правовими,
економічними та соціально-політичними факторами. На нашу думку, подальша
“тінізація” економіки породжує і характеризує рівень корупції, а
кримінальна та адміністративна статистика констатує лише результати
протидії.
Така ситуація переважно стала наслідком того, що боротьба з корупцією
здійснюється безсистемно, за відсутності стратегії запобігання і
протидії її. Для боротьби з корупцією замало тільки досліджень масштабів
корупції, викриття великих афер, зняття з посад державних чиновників,
потрібно розглядати та досліджувати не наслідки цього явища, а його
причини. Головні зусилля необхідно спрямовувати на усунення причин та
умов, що сприяють корупції, а не тільки на реагування щодо конкретних
корупційних проявів.
У зв’язку з цим попередження і припинення корупції є вкрай необхідним у
всій системі державної влади нашої країни та органах місцевого
самоврядування, але особливого значення це набуває в системі виконавчої
влади. По-перше, суб’єкти виконавчої влади представляють численну групу;
з ними громадяни, недержавні об’єднання контактують частіше, ніж із
прокуратурою, судами, представницькими органами державної влади.
Кількість державних службовців, пов’язаних з виконавчо-розпорядницькими
функціями, у багато разів перевищує чисельність усіх службовців, які
здійснюють іншу державну діяльність. По-друге, суб’єкти державної
виконавчої влади здійснюють правозастосування, видають велику кількість
нормативно-правових актів, володіють владними повноваженнями. По-третє,
вони безпосередньо розпоряджаються величезними матеріальними,
фінансовими та трудовими ресурсами. По-четверте, органи державної
виконавчої влади, їх посадові особи вправі здійснювати позасудовий
примус, юрисдикційну діяльність, у їх безпосередньому розпорядженні
знаходиться механізм фізичного примусу, захисту (армія, органи
внутрішніх справ, кримінально-виконавча система). По-п’яте, їх наділено
дискреційними повноваженнями, що слугує одним із засобів виконання
державними органами покладених на них завдань та повноважень. Саме тому
припинення корупції у сфері виконавчої влади є першочерговим завданням
держави. При цьому така діяльність має спиратися на норми права.
Державне управління передбачає цілеспрямований вплив держави (суб’єкта
управління) на суспільство в цілому (об’єкт управління) для оптимального
функціонування та розвитку останнього. Цей вплив здійснюється,
насамперед, шляхом прийняття і виконання численних законодавчих рішень.
У статті 8 Конституції України закріплено положення про те, що в Україні
визнається і діє принцип верховенства права. Відображаючи місце і роль
права в державі і суспільстві, принцип означає, насамперед,
співвідношення права і держави та її інститутів – органів державної
влади та інших, тобто підпорядкованість держави та її інститутів праву і
його пріоритет стосовно них [2]. Всі органи держави створюються
відповідно до прийнятого законодавства і проводять свою роботу виключно
в межах наданих повноважень. Що ж стосується їх посадових осіб, то вони
зобов’язані діяти лише на підставі та в межах повноважень і у спосіб,
передбачений Конституцією і чинними законами України (ч. 2 ст. 19
Конституції України). Такі повноваження випливають із самої суті
правової держави і принципу верховенства права. Право повинно домінувати
над органами влади, не допускати можливого свавілля з боку останніх,
забезпечувати можливість контролю громадянського суспільства за
державною діяльністю, у тому числі за здійсненням функцій державного
управління.
Дія закону в суспільстві, в системі відносин самоорганізації у процесі
державного управління поширюється, так би мовити, “згори-донизу”, а
вплив права відбувається і “знизу-догори”, та “згори-донизу”. Право
повинне домінувати над державою, зокрема над діяльністю органів
виконавчої влади, не допускати свавілля з боку останньої, забезпечувати
можливість контролю з боку громадянського суспільства за державною
діяльністю в цілому. Реалізація принципу верховенства права є дуже
важливою передумовою панування у життєдіяльності українського
суспільства саме правових принципів, досягнення правового прогресу в
суспільному житті України. Це є передумовою створення в Україні нового,
що грунтується на пріоритеті загальнолюдських цінностей, державного,
адміністративного, муніципального права, забезпечення єдності та
внутрішньої узгодженості національного законодавства, зміцнення
правопорядку в державній діяльності та встановлення нового, властивого
саме “державі для людини” співвідношення людини і держави [3].
Таким чином, правова регламентація взаємодії органів державної влади з
особою і з суспільством є найважливішою передумовою ефективної
діяльності держави як суб’єкта державного управління. При цьому право
виступає як засіб виконання завдань і функцій державної влади і умова її
нормального функціонування. Право також здійснює могутній субсидіарний
вплив на організацію державної влади, стабілізацію суспільно-політичного
життя, забезпечення надійного захисту особи, у тому числі й від
корупційних проявів з боку державних службовців, встановлює обмеження
державної влади за допомогою правових форм і владно-правових методів.
Особливість же державного управління полягає в тому, що держава виступає
водночас суб’єктом і об’єктом правового впливу. Держава формує право,
механізм його реалізації, контролює виконання. У той самий час держава
сама діє в рамках установленого права і дуже важливо, щоб її
представники були чесними, “не зараженими корупцією” громадянами, адже
корумпованість апарата управління – це системні недоліки організації, що
обумовлюють зловживання службовим становищем її персоналу.
Недосконала система державного управління породжує корупціонерів, а
продажні чиновники формують “вигляд системи”, створюють умови для її
неефективного функціонування. Сама організація управління винна у
створенні атмосфери можливості використання чиновником недоліків
бюрократичної машини як засобу для задоволення виключно особистих
корисливих потреб [4]. Злочинність миттєво реагує на безсилля та
нерішучість влади, вона нахабніє, набирає темпів зростання і поглинає
все на своєму шляху, залишаючись суворою та об’єктивною реальністю.
Корупція у сфері державної служби призводить до дезорганізації
державного апарата, підриває організаційні основи влади, є перешкодою на
шляху соціально-економічних перетворень, що здійснюються у нашій країні.
Корупція сприяє виникненню й розвитку цілого ряду негативних явищ і
процесів, серед яких слід, насамперед, виділити такі:
порушення механізму ринкової економіки, оскільки розвиваються монополії
у найбільш рентабельних галузях економіки;
неналежне виконання державного бюджету, яке спричиняє порушення при
формуванні державних замовлень, виділенні кредитів, розподілі
трансфертів, що перешкоджає реалізації заходів, спрямованих на боротьбу
з корупцією;
перерозподіл доходів, які збагачують корупціонерів, у тому числі в
інтересах олігархічних кланів на шкоду іншим членам суспільства,
зростання впливу олігархічних угруповань на державний механізм;
зниження податкових надходжень до Державного бюджету;
відтік капіталу за рубіж;
деформація цінностей, подвійний стандарт поводження, підвищення
соціальної напруги в суспільстві, формування у свідомості громадян
уявлення про беззахисність перед корупцією, посилення правового
нігілізму, зневірення у можливість вирішення питання законними засобами
й ін. [5].
Висновок стосовно того, що корупція є соціальним явищем, корені якого
виростають з недоліків організації державної служби і специфічної
психології її персоналу, диктує необхідність прийняття широкого спектра
заходів антикорупційного характеру і, насамперед,
адміністративно-правових і організаційно-управлінських.
Потреба у створенні реальних механізмів попередження та протидії
корупції зумовила необхідність прийняття ряду нормативно-правових актів,
спрямованих на попередження та боротьбу з корупційними діяннями. На
жаль, більшість з них декларативно проголошували необхідність боротьби з
корупцією та не визначали при цьому правових і організаційних основ для
попередження, виявлення та припинення проявів корупції, усунення причин
і умов, що їм сприяють.
Не відповідають сучасним вимогам окремі закони і нормативні акти. Аналіз
ефективності дії Закону України “Про державну службу” показав, що його
реальний вплив на вирішення зазначеної проблеми є малоефективним,
основні норми спрацьовують слабо, особливо ті, які регламентують
атестацію та декларування доходів.
Суттєвих змін і доповнень потребує Закон України “Про боротьбу з
корупцією”. Він не визначив головного: чітких рамок, які розділяли б
поняття адміністративного та кримінального корупційного діяння. Як
результат – кримінальне законодавство щодо протидії корупції різко
відстає від криміногенної ситуації в державі.
В цілому Закон прийнято без урахування основних чинників корупції, норми
його побудовані переважно на забороні займатися тією чи іншою
підприємницькою діяльністю. Він вирішив лише одну із проблем – встановив
адміністративну відповідальність за корупційні діяння. Передбачені ним
норми не конкретні, не узгоджені між собою та дозволяють по-різному їх
тлумачити. 12 вересня 2002 року внесено зміни до Закону України “Про
боротьбу з корупцією”, але, на жаль, вони є незначними і не мають
широкого впливу на обставини, що склалися.
Доводиться констатувати, що різноманітні заходи щодо подолання корупції,
які плануються і здійснюються сьогодні в державі, дуже слабо
пов’язуються із зусиллями по наведенню порядку в економіці, а
законодавчі акти, які регламентують економічні реформи, нерідко прийняті
поспіхом, недосконалі і, головне, не завжди передбачають відповідні
механізми з нейтралізації зловживань. Це обумовило внесення до них
чисельних змін і доповнень: до Закону України “Про плату за землю” з
липня 1992 р. зміни і доповнення вносилися 36 разів; до Закону України
“Про підприємництво” та “Про підприємства в Україні” з 1991 p.
відповідно – 44 і 31 раз.
Така нестабільність економічного законодавства, з одного боку,
ускладнила його правильне застосування, з іншого, цим максимально
скористався злочинний елемент.
Аналіз причин подальшої криміналізації економіки і на цій базі
корумпованості суспільства дозволяє виділити ряд основних чинників, які
визначально впливають на цей процес. Головним з них стала “тінізація”
економіки, яка за підрахунками фахівців сягнула сьогодні більше 50 % ВВП
і перетворилася по суті на головний фактор ускладнення криміногенної
ситуації в країні.
Є нагальною потреба у прийнятті законів про державне регулювання та
підтримку розвитку малого та середнього підприємництва; про фінансову
відповідальність юридичних та фізичних осіб; про порядок видання
ліцензій на здійснення окремих видів підприємницької діяльності; про
декларування фізичними особами доходів і майна; про протидію відмиванню
незаконно здобутих коштів і майна та ін.
Викладене дає підстави констатувати, що рівень діяльності державних і
правоохоронних органів та судів щодо обмеження розмірів і впливу
корупції на життєво важливі сторони суспільного життя країни та
організаційно-правове забезпечення цієї діяльності не відповідають
вимогам сьогодення.
Вважаємо, що зрушення ситуації на краще у вирішенні зазначених проблем
потребує від виконавчої та законодавчої влади неординарних заходів що до
наведення порядку і законності, у першу чергу, в економіці і, зокрема,
посилення контрольних, фінансових і владних функцій.
Список використаних джерел
1. Концепція боротьби з корупцією на 1998–2005 рр.: Указ Президента
України від 24 квітня 1998 р. № 367/98 // Офіційний вісник. – 1998. – №
17. – Ст. 621.
2. Коментар до Конституції України. – 2-ге видання. – К., 1998. – С. 38.
3. Теорія государства и права. – Ч. 1: Теория государства. – М., 1995. –
С.111.
4. Социально-психологический портрет государственного служащего и
законность // Прикладная юридическая психология. – М., 2001. – С. 81.
5. Кузнецов А.Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате
(Теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – СПб.,
2000. – С.15.
О.Я. Прохоренко. Організаційно-правові аспекти та стан протидії
корупційним проявам у системі державної служби України. “Боротьба з
організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика)” 6’2002
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
