Реферат
на тему:
Агреговані показники державного управління світового банку: динаміка
корупції у пострадянських країнах
Українське суспільство потребує знання різних боків своєї
життєдіяльності, проблем і здобутків у розбудові демократичної держави.
Попри існування певної національної практики вироблення підходів до
критеріїв якості роботи держслужбовців [1], моніторингу економічних
процесів [2; 3] поки що залишаються відкритими питання оцінки
ефективності державного управління. Від здатності державних органів
підбирати кваліфікований персонал, надавати якісні послуги різним
категоріям споживачів, формувати раціональне інституційне середовище для
бізнесу, “прозоро” ухвалювати важливі рішення прямо залежить якість
життя та розвиток країни. Ми ставимо собі за мету розглянути
методологічні підходи Світового банку до побудови математично
узагальнених показників, що відбивають соціально-політичну ситуацію в
різних країнах світу, докладно зупинитися на оцінці явища зловживання
владою, проаналізувати тренди контролю корупції у посткомуністичних
країнах.
Цікавим виявляється досвід формування певних інтегральних індикаторів,
що в узагальненому вигляді відбивають різні сторони політичного та
економічного життя, який широко вкористовується у міжнародній практиці.
Серед них можна назвати Індекс людського розвитку ООН, Індекс
конкурентноздатності Світового економічного форуму, Індекс економічної
свободи Інституту Фрезера, Індекс глобалізації А.Т. Кернея і т. ін. На
такі відомості, а також результати опитувань (наприклад, експертів
Фондом “Спадщина”) орієнтуються іноземні інвестори та уряди розвинених
країн світу при формуванні політики.
В історичній перспективі першими аналітичними структурами, що оцінювали
корупцію для різних країн світу, виявилися “Бізнес Інтернешнл” (1980р.),
“Служба оцінки політичних ризиків” (1982р.) та Інститут розвитку
управління в Лозанні (1992р.). Зсередини 90-их років до визначення
поширеності корупції долучаються й інші консалтингові компанії (у 1995
році – “Служба аналізу глобальних ризиків ДРІ Мак Гроу-Хілл” та “Служба
консультацій з політичних та економічних ризиків” в Гонконзі).
Необхідність здійснення реформ у державному секторі обумовила активну
участь в опрацюванні антикорупційних стратегій боротьби міжнародних
організацій – “Трансперенсі Інтернешнл”, ООН, Організації економічного
співробітництва і розвитку, участі в цьому процесі великих фінансових
інституцій, таких як Світовий економічний форум, Міжнародний валютний
фонд.
Світовий банк, починаючи з 90-их років, впровадив ряд широкомасштабних
проектів, пов’язаних з обстеженнями якості надання послуг державою та
інституційного середовища, масштабів тіньової економіки, корупції та
перешкод для ведення бізнесу: “Дослідження ділового середовища у світі”
(2002 p.), “Обстеження бізнес-середовища та результатів роботи
підприємств” (1999 р. та 2002 p.), “Дослідження державного сектора”
(1999-2001 рр.) “Обстеження громадського сектора” (1999–2002 pp.).
Один з проектів Світового банку безпосередньо стосується збору
інформації про якість державного управління та її математичного
узагальнення у групи субіндексів. У теорії статистики виокремлюють
наступні напрями стандартизації ознак, що утворюють інтегральний індекс:
на основі відхилень (Індекси підтримки навколишнього середовища
Колумбійського університету, рейтинг конкурентноздатності Світового
економічного форуму, економічної свободи Інституту Фрезера, оцінка
результатів соціально-економічного розвитку регіонів України за
методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України) [3], на основі
відношень (дослідження людського розвитку в регіонах України (1999р.) за
програмою ООН) [4], на основі рангів [5]. Підсумковий індекс у таких
випадках визначається на підставі багатовимірної середньої. Інший шлях
передбачає звернення до статистичних моделей, наприклад, факторного
аналізу (подібної логіки дотримується Роберта Патнема (R. Putnam) при
вивченні ефективності роботи інституцій у регіонах Італії) [6].
Застосовуючи оригінальну процедуру математичного об’єднання (модель
компоненту, що не спостерігається, – unobserved components model) різної
кількості даних для тієї чи іншої країни (як власних, так і з інших
джерел, що оприлюднюють відомі аналітичні структури, – “Дім свободи”,
“Служба інформації журналу “Економіст”, “Служба оцінки політичних
ризиків”, “Гелап Інтернешнл”), Світовий банк будує агреговані показники,
котрі відбивають різні сторони державного управління. Останнє
визначається “як традиції та інститути, шляхом яких реалізується функція
влади в окремій країні.
Воно включає: 1) процес відбору, встановлення підзвітності; моніторингу
і заміни органів державного управління країни; 2) властивість органів
державного управління країни ефективно керувати ресурсами, розробляти і
втілювати обгрунтовану політику та нормативні положення; 3) повагу
громадян і держави до інститутів, що регулюють економічні і соціальні
взаємодії між ними” [7, с. 10]. Структурувавши окремі ознаки у шість
підгруп, аналітики світового банку Деніель Ка-уфман (D. Kaufinann), Аарт
Краай (А. Кгаау) і Пабло Сойдо-Лобатон (P. Lobaton) обстоюють тезу щодо
логічного взаємозв’язку показників в межах груп змінних у тому сенсі, що
кожен окремий показник забезпечує певну корисну інформацію; дані є
інформативними, оскільки вони виявляють стійку узгодженість між собою,
коли, наприклад, думка аналітиків з рейтингових агентств узгоджується з
відповідями підприємців і громадян (тобто спостерігається співпадіння
глобальної перспективи і національного досвіду) та співставними,
оскільки за кожним окремим джерелом можливо закріпити деякий загальний
набір одиниць [7, с. 11].
До таких агрегованих показників належать:
– право голосу та підзвітність, що містить різні аспекти політичного
процесу і оцінки рівня громадянських свобод, зокрема свободи преси,
політичних прав, відповідальності держави перед народом, участі
військових у політиці, прозорості механізмів управління, демократичності
виборчої системи, повідомлень бізнесу про зміни в законодавстві,
можливості підприємців висловити свій інтерес до змін у законодавстві й
політиці;
– політична стабільність і відсутність насилля, що відбиває різні форми
державного впливу в політиці, етнічних питаннях, соціальній сфері; до
уваги також беруться фактори нестабільності: ймовірність етнічних
сутичок, військових конфліктів та дій, соціального напруження,
терористичних загроз, внутрішнього протистояння, роздроблення
політичного спектру, повалення уряду неконституційними засобами;
– ефективність державного управління, що враховує механізми ухвалення та
реалізації рішень, основні характеристики управління (структура і якість
бюрократії, компетентність чиновників, ротація персоналу, стабільність
уряду, незалежність державних службовців від політичного тиску, довіра
до зобов’язань уряду), якість громадської системи охорони здоров’я,
трансакційні витрати;
– якість регулювання, що охоплює необгрунтовані зазіхання держави на
нетипові для нього сфери діяльності та цінового контролю, а також умови
конкуренції, що визначаються державою, нагляд за банківською системою,
сприйняття труднощів, що виникають внаслідок невиправданого регулювання
у зовнішній торгівлі та ділового розвитку;
– верховенство права, що визначається такими параметрами, як ступінь
впевненості громадян у правилах суспільства та їх дотриманні; повага до
закону; масштаби поширення неофіційних і незаконних видів діяльності,
чорного ринку, корупції у банківській сфері, злочинності та розкрадань
як перешкод підприємництву; втрати від злочинності; рівень розвитку
судової системи (забезпечення виконання приватних і державних
контрактів, передбачуваність юстиції);
– контроль корупції, що охоплює різні типи і прояви хабарництва –
використання державної влади для отримання приватного зиску, частота
“нерегулярних платежів” чиновникам та працівникам суду, хабарі заради
інтересу підприємства, сприйняття корупції у громадському секторі тощо.
Усі агреговані показники вимірюються від -2,5 до 2,5 балів із середнім
значенням, що дорівнює 0. Більше значення свідчить про кращий стан тієї
чи тієї сфери [8, с. 98 – 115]. Агреговані показники державного
управління розглядаються насамперед на макронауковому рівні
(кореляційно-регресійний аналіз з різноманітними соціально-економічними
показниками) і меншою мірою придатні до формулювання докладних
практичних рекомендацій. Отже, порівняння конкретних значень по країнах
поступається за значенням аналізові регіональних відмінностей корупції.
Динаміка показників якості державного управління в Україні представлена
у таблиці 1.
Таблиця 1
Тренд оцінок державного управління в Україні
Позиція 1996 1998 2000 2002
Est. S.E. N. Est. S.E. N. Est. S.E. N. Est. S.E. N.
Право голосу та підзвітність -0,37 0,18 4 -0,14 0,18 6 -0,39 0,16 7
-0,59 0,13 9
Політична стабільність -0,25 0,28 5 -0,13 0,24 7 -0,51 0,25 8 0,14 0,20
8
Ефективність державного управління -0,59 0,17 6 -1,00 0,19 8 -0,78 0,18
9 -0,74 0,13 10
Якість регулювання -0,57 0,23 6 -0,89 0,20 7 -1,19 0,28 7 -0,62 0,17 9
Верховенство права -0,64 0,15 8 -0,76 0,16 11 -0,71 0,13 12 -0,79 0,12
13
Контроль корупції -0,69 0,22 5 -0,89 0,15 10 -0,98 0,15 11 -0,96 0,13 11
Est. – оцінка в умовних балах якості різних сторін державного
управління;
S.E. – стандартне відхилення – показник узгодженості даних різних
досліджень;
N. – кількість досліджень, за результатами яких розраховані відповідні
оцінки.
Як бачимо з таблиці, практично за усіма показникам соціально-політична
ситуація в Україні має гірші за середньовибіркові оцінки, крім
політичної стабільності у 2002 році. При цьому кількість досліджень, за
якими розраховуються агреговані показники, постійно зростає, а
варіабельність даних зменшується.
Розглянемо докладніше обстеження, на підставі яких формується
узагальнені оцінки контролю корупції [8, с. 97]. До репрезентативних
джерел, тобто тих, які охоплюють якомога широкий спектр країн – від
економічно високорозвинених до тих, що розвиваються, – відносяться
п’ять.
1. Колумбійський університет (Columbia University, State Capacity
Project) у “Дослідженні потенціалу держави” з’ясовує відповіді на такі
запитання:
“Оцінка серйозності корупції в межах держави.
До якого ступеня політичні діячі (наприклад, виконавчий керівник і члени
кабінету) залучені до відносин кумівства, дружби і патронату?
До якого ступеня державний орган країни (представники, що займають
середні і більш високі ролі в ієрархії управління) втягнені у відносини
кумівства, дружби і патронату?
До якого ступеня відносини кумівства, дружби і патронату підривають
здатність держави до ефективного здійснення основних функцій уряду?
До якого ступеня відносини кумівства, дружби і патронату спотворюють
економічний розвиток?”
2. Служба аналізу глобальних ризиків ДРІ Мак Гроу-Хілл (Global Insight’s
DRI McGraw-Hill Country, Risk Review) в “Огляді ризиків” робить оцінку
втрат від корупції і витрат на неї протягом 12-місячного періоду за
шкалою від 0 до 10.
3. Служба інформації журналу “Економіст” (Economist Intelligence Unit,
Country Risk Service) на підставі експертного опитування в “Огляді
ризиків у країнах” визначає рівень корупції.
4. Служба оцінки політичних ризиків (Political Risk Services
International, Country Risk Guide) у “Довіднику із ризиків у країнах”
вимірює корупцію в межах політичної системи, що спотворює економічне і
фінансове середовище, зменшує ефективність державного управління і
бізнесу, дозволяючи людям долучатися до влади за рахунок патронату,
сприяє тим самим нестійкості політичної системи.
5. Компанія “Обстеження ризиків ділового середовища” (Business
Environment Risk Intelligence, Qualitative Risk Measure in Foreign
Lending) у “Якісному вимірі ступеню іноземного ризику” робить оцінку
поширеності непрямого привласнення фондів та нав’язливості бюрократії
країни, імовірності зіткнення з корумпованими чиновниками та іншими
групами.
Нерепрезентативні в межах усього світу джерела охоплюють, як правило,
менше 100 країн. До таких відносяться вісім проектів.
1. В опитуванні “Африканський барометр” (Afrobarometer, Afrobarometer
Survey) населенню ставиться запитання: “Наскільки звичайною є корупція
серед державних посадових осіб?”
2. Світовий банк (World Bank, Business Enterprise Environment Survey) у
“Обстеженні бізнес-середовища та результатів роботи підприємств”
цікавиться думкою підприємців посткомуністичних країн з таких проблем:
“Наскільки звичайною для фірм є ситуація, коли для досягнення мети
необхідно сплатити нерегулярні додаткові платежі?
У середньому, який відсоток від щорічного прибутку сплачують фірми
неофіційні платежі державним посадовим особам?
Як часто фірми роблять платежі, щоб впливати на зміст нового
законодавства?
Ступінь впливу на бізнес неофіційних платежів, які виплачують фірми
державним посадовим особам.
Наскільки проблематичним є корупція для росту бізнесу?”
3. Компанія “Обстеження ризиків ділового середовища” (Business
Environment Risk Intelligence, Business Risk Service) вивчає так звані
внутрішні причини політичного ризику: менталітет, включно з ненавистю до
іноземців, націоналізм, корупцію, кумівство, готовність йти на компроміс
тощо.
4. Світовий банк (World Bank, World Business Environment Survey) у
“Дослідженні ділового середовища у світі” оцінює прозорість/корупцію.
5. Експерти “Дому свободи” (Freedom House, Nations in Transition) у
доповіді “Перехідні суспільств” визначають рівень корупції.
6. Світовий економічний форум (World Economic Forum, Global
Competitiveness Report) в “Огляд конкуренції у світі” на підставі
опитування підприємців з’ясовує:
“Довіру до фінансової доброчесності політичних діячів.
Ступінь, до якого законні внески в політичні партії неправильно
використовуються політичними діячами?
Звичність привласнення суспільних фондів через корупцію.
Частоту додаткових платежів пов’язаних з: дозволом на імпорт/експорт,
підприємствами комунального обслуговування, податковими платежами,
одержання позичок, винагородою за надання державних контрактів, впливом
на закони, інструкціями, декретами, сприятливими судовими рішеннями.
Ступінь, до якого незаконні платежі фірм впливають на урядову політику,
накладаючи витрати на інші фірми?
Який відсоток державних службовців є корумпованим?”
7. В опитуванні “Латинський барометр” (Latinobarometro, Lati-nobarometro
Survey) населенню ставиться запитання: “Який відсоток державних
службовців є корумпованим? ”
8. Світовий центр ринкових досліджень (WorldMarkets Research Center,
World Markets Online) оцінює хабарництво та корупцію в економіці.
Методологія обчислення агрегованого показника контролю корупції Світовим
банком має відмінності від Індексу сприйняття корупції Трансперенсі
Інтернешнл (ТІ) [8; 9]. Світовий банк використовує спеціально розроблену
статистичну техніку “модель латентних компонент” (ТІ – усереднення
джерел), охоплює 195 країн (ТІ – 133), залучає мінімум одне джерело (ТІ
– три), відбирає дані для одного року (ТІ – накопичені дані за трирічні
періоди), використовує результати експертних і масових соціологічних
опитувань, а також оцінки, де корупція визначається не явно, як довіра
до доброчесності фінансових інститутів або ризик, який корупція вносить
у політичну нестабільність, різні форми корупції – клієнтелізм,
кумівство, захоплення держави (ТІ користується лише “однозначним”
розумінням корупції експертами, діловими та академічними колами і не
залучає дані широкомасштабних обстежень громадської думки, оцінок
ризиків від корупції).
Математичне узагальнення і графічне представлення великої кількості
показників щодо ефективності державного управління, зокрема, боротьби з
корупцією, дає підстави для висновку про те, що діапазони імовірних
значень ознак перетинаються, а окремі показники є менш точними порівняно
з агрегованими [7, с. 11]. Як слушно вважають аналітики Світового банку,
краще розділити країни на загальні категорії (“країни з кризою в
управлінні”, “країни, схильні до ризику”, країни, не схильні до
ризику”), ніж робити наголос на конкретному значенні індексу по країні.
Статистичний аналіз свідчить, що корупція пов’язана з багатьма
характеристиками життєдіяльності суспільства – індексом розвитку
людського потенціалу та його складовими, ВВП, рівнем демократії та
реформами, бідністю та нерівністю, часу, впродовж якого держава
залишалася суверенною, відкритістю у сфері зовнішньої торгівлі,
розвиненістю ринкових інститутів, системи торгівлі та ін. [10, с. 155 –
160; 11; 12]. Показник контролю корупції за 1996 рік має щільний
статистичне значимий зв’язок з аналогічним показником за 199 8 рік –
г=0,939 (151 країн), показник 1998 року з показником 2000 року-0,956
(184 країни), показник 2000 року з показником 2002 року – 0,949 (185
країн). У 2002 році коефіцієнт кореляції між контролем корупції та
ефективністю державного управління становив 0,946, верховенством права –
0,954, якістю регулювання – 0,894, правом голосу та підзвітністю –
0,760, політичною стабільністю – 0,759 (усі коефіцієнти кореляції
значимі для рСписок використаних джерел
1. Загальні методичні рекомендації щодо проведення щорічної оцінки
виконання державними службовцями покладених на них обов’язків і завдань
// Вісник держав. служби. – 2002. – № 3.
2. Інвестиційний рейтинг України у І півріччі 2002 року // Економічні
есе. – К.: Ін-т реформ. – 2002. – Вип. 4.
3. Постанова Кабінету Міністрів України від 4 лютого 2004 р. № 113 “Про
затвердження Методики визначення комплексної оцінки результатів
соціально-економічного розвитку регіонів” // Офіц. вісник України. –
2004. – № 5.
4. 1999. Україна. Людський розвиток. Програма Розвитку Організації
Об’єднаних Націй. – К., 2000.
5. Скатерщикова Е., Цветков В. Интегральная оценка меры
социально-экономического благополучия российских городов: новая методика
и результаты ее применения // Рос. эконом. журнал. – 2001. – № 5-6.
6. Патнам Р. Творення демократії. – К.: Вид. Соломії Павличко “Основи”,
2001.
7. Кауфманн Д., Краай А., Сойдо-Лобатон П. Вопросы управления: от оценки
к действию // Финансы и развитие. – 2000. – Июнь.
8. Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance Matters III:
Governance Indicators for 1996-2002. – S.L.: The World Bank. – 2003. –
June 30.
9. Бова А.А. Transparency International: індекс сприйняття корупції //
Політ. менеджмент. – 2004. – № 1.
10. Борьба с коррупцией в переходный период. Вклад в обсуждение
стратегии. – Вашингтон, Федеральный округ Колумбия: Всемирный банк,
2000.
11. Бова А. Корупція в контексті політичного і соціально-економічного
розвитку (деякі глобальні та регіональні тенденції) // Економ.
часопис-ХХІ. –2003. – №10.
12. Broadman Н. G., Recanatini F. Seeds of Corruption: Do Market
Institutions Matter? // World Bank Policy Research Working Paper 2368. –
2000.
А.А. Бова. Агреговані показники державного управління світового банку:
динаміка корупції у пострадянських країнах. “Боротьба з організованою
злочинністю і корупцією (теорія і практика)” 9’2004
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
