Реферат на тему:
Актуальні питання реформи центральних органів виконавчої влади в Україні
Одним з важливих напрямів розвитку держави на сучасному етапі є
подальше здійснення адміністративної реформи з метою створення
ефективної і результативної системи державного управління. Ця ключова
передумова успішності інноваційних суспільних перетворень знайшла
відображення у виступі Президента України у Верховній Раді України 4
лютого 2005 р., який зазначив: “Люди чекають того, що нова влада буде
чесною і принесе вирішення тих проблем, з якими живе моя нація 14 років”
[1]. У зв’язку з цим програмою діяльності Кабінету Міністрів України
“Назустріч людям” передбачено трансформацію системи органів влади шляхом
переходу від безпосереднього галузевого та функціонального управління до
вироблення і реалізації державної політики у відповідних сферах [9].
Проведення такої трансформації вимагає, серед іншого, вирішення низки
проблем реформування системи центральних органів виконавчої влади (далі
– ЦОВВ), зокрема, удосконалення функціональної організації, насамперед,
утвердження провідного місця міністерств і усунення дублювання функцій,
чіткого розподілу сфер діяльності ЦОВВ, структурної оптимізації їх
системи.
Слід зазначити, що вирішенню цих проблем має передувати політична
реформа, яка є принциповим кроком у забезпеченні конституційного статусу
Кабінету Міністрів України, визначеності його ролі та місця в системі
державного управління. За умови переходу до парламентсько-президентської
моделі реформа системи ЦОВВ має відбуватися, виходячи з ідеї сильного і
політично самостійного уряду, який повновладно керує виконавчою владою.
Досвід розвинених країн (“Великої сімки”, Європейського Союзу,
Організації економічного співробітництва і розвитку) свідчить, що
система ЦОВВ, її організаційна структура формується відповідно до
актуальних загальнодержавних функцій (внутрішніх і зовнішніх), а відтак
не є застиглою, а періодично змінюється [6]. Основою системи є
міністерства, які поділяють на традиційні (економіки, фінансів, освіти,
охорони здоров’я, юстиції, оборони, закордонних справ тощо) і ситуативні
(під проблему суспільної ваги).
У зв’язку з цим важливо продовжити роботу з консолідації вітчизняних
міністерств, усунення дублювання їх функцій з огляду на кращу світову
практику. Приміром, останніми роками у Франції діяли 16 міністерств,
зокрема такі інтегровані міністерства, як а) економіки, фінансів і
промисловості, б) комунального господарства, житла і транспорту; у США –
13 міністерств, Японії – 12, Польщі – 15. У багатьох країнах (Німеччина,
Польща, країни Балтії) існує таке потужне консолідоване міністерство, як
міністерство внутрішніх справ, що виконує не лише правоохоронні функції
[2, с. 61, 67; 6, с. 101, 183, 241, 310; 10, с. 172-173].
З метою усунення дублювання функцій ЦОВВ доцільно в спеціальному
нормативно-правовому акті чітко визначити типи функцій цих органів,
зокрема, ключові – з формування державної політики, її реалізації і
надання управлінських послуг населенню, та розподілити їх між різними
типами органів виконавчої влади. При цьому одна і та ж функція не
повинна закріплюватися за різними типами органів. За результатами
функціонального обстеження, аналізу й узагальнення доцільно
систематизувати і типізувати виявлені функції та на цій основі реально
скоригувати кількість і перелік міністерств та інших органів виконавчої
влади центрального рівня.
Для утвердження провідної ролі міністерств у системі органів виконавчої
влади функції формування державної політики у відповідних сферах
(секторах) суспільної діяльності мають бути закріплені виключно за ними,
як це зроблено, наприклад, у Польщі, Угорщині, Чеській Республіці [2, с.
59; 10, с. 162-163; 11]. Недотримання цього правила призводить до
існування інших центрів формування політики, крім міністерств, або,
навіть, творення секторної політики взагалі без участі міністерств, що
суттєво перешкоджає ефективному формуванню та реалізації політики
Кабінету Міністрів України. З цього погляду, сумнівною є доцільність
існування ЦОВВ із спеціальним статусом.
Провідна роль міністерств передбачає здійснення ними керівного впливу на
всі інші органи виконавчої влади центрального рівня. Проте на даний час
в Україні, як зазначає В.С.Журавський [3], чимало центральних
управлінських структур можуть існувати поза сферою впливу міністерств,
що має наслідком надмірне роздування їх кількості. Для виправлення такої
ситуації слід надати міністерствам реальні можливості спрямовувати,
координувати і контролювати діяльність усіх інших органів виконавчої
влади центрального рівня, насамперед, передавши міністрам від
віце-прем’єр-міністрів відповідні керівні повноваження щодо конкретних
органів.
Важливе значення має вирішення в Україні проблеми чіткого розподілу сфер
діяльності ЦОВВ та її спрямування на ефективну і результативну
реалізацію державної політики. У зв’язку з цим доцільно законодавчо
визначити перелік секторів діяльності уряду з їх наступним розподілом
між відповідними міністерствами, що виключає їх перетин та дублювання
функцій у формуванні секторної політики. Прикладом може бути Польща, у
якій спеціальним законом закріплено 32 сектори урядової адміністрації
[10, с. 162-168].
В Україні загалом налічується п’ять типів органів виконавчої влади на
центральному рівні – міністерства, державні комітети, ЦОВВ із
спеціальним статусом, урядові органи державного управління в складі
ЦОВВ, а також департаменти (служби) як органи державного управління у
складі ЦОВВ зі спеціальним статусом. Це є додатковою причиною дублювання
функцій в системі органів виконавчої влади, існування в певних секторах
діяльності інших центрів вироблення політики, крім міністерств,
насамперед ЦОВВ із спеціальним статусом, надмірно великої кількості ЦОВВ
[2, с. 40-42, 73].
У Франції міністерства поділяють на три категорії. До першої категорії
віднесені міністерства, що мають структури, які не залежать від політики
уряду; до другої – структури яких зі зміною уряду трансформуються,
шляхом об’єднання або роз’єднання; до третьої – міністерства, які мають
короткий термін існування чи можуть увійти до складу інших міністерств
[6, с. 269].
Отже, можна рекомендувати зменшити кількість типів органів виконавчої
влади в Україні до трьох (міністерства, державні комітети, урядові
органи державного управління), ліквідувавши ЦОВВ із спеціальним статусом
та органи державного управління в їх складі. При цьому мають суттєво
змінитися статус та роль урядових органів державного управління. За
висновком, зробленим у публікації [3], ці органи, які на даний час
функціонують у складі ЦОВВ, фактично дублюють повноваження останніх, що
спричиняє розпорошеність державного апарату та надмірні витрати
державних коштів.
У реформованій системі виконавчої влади урядові органи державного
управління мають стати важливими спеціальними інструментами реалізації
політики уряду. Для цього доцільно перетворити їх на самостійні органи,
вилучивши зі складу ЦОВВ, та закріпити за ними функції оперативного
вирішення невідкладних конкретних проблем, окремі функції державного
управління або надання управлінських послуг у певних секторах
діяльності. Водночас, у такий спосіб можна зменшити чисельність
державних комітетів. Корисним у цьому зв’язку може бути досвід
діяльності державних агентств у Польщі [2, с. 60].
Щодо людського потенціалу вітчизняних міністерств, то їх апарати
набагато менші, ніж в аналогічних міністерствах подібних за територіями
і населенням країн, приміром, Європи. Скажімо, центральні апарати
освітніх міністерств України, з одного боку, і Франції чи Об’єднаного
Королівства, з другого боку, за чисельністю персоналу відрізняються в 10
разів. Тому орієнтація на механічне скорочення штатів у міністерствах є
скоріше паліативом, ніж дієвим заходом з вирішення проблеми ефективності
й результативності роботи урядових структур. Взагалі, за критерієм
відношення кількості державних службовців до населення Україна (0,5 %) у
кілька разів відстає від розвинених країн (2-3 %). Резервом тут слід
вважати не прямолінійне скорочення штатів, а реструктуризацію апаратів
міністерств для підсилення інституційної спроможності, зокрема, з
аналізу і розроблення політики у відповідній сфері з метою підвищення
якості державної політики, а також з питань партнерської взаємодії з
організаціями громадянського суспільства, прямого діалогу з громадянами,
підготовки і надання відповідної інформації про діяльність ЦОВВ.
Актуальною проблемою є професіоналізація державного управління, в основі
якої має бути фундаментальна академічна підготовка (на рівні бакалавра,
магістра, кандидата і доктора наук), доповнена періодичним оперативним і
ситуативним підвищення кваліфікації та стажуванням [7]. Особливої уваги
потребує підготовка вищих державних службовців, що обіймають посади І –
ІІІ категорій (близько 7,6 тис. осіб) [5]. З метою уточнення потреб у
професійному навчанні слід прискорити класифікацію державних посад та
розроблення посадових інструкцій.
Робота в напрямі професіоналізації не дасть позитивних результатів без
реального, а не декларативного, розмежування в ЦОВВ політичних та
адміністративних посад. Ця проблема буде предметом спеціального
обговорення XVIII Міжнародним конгресом з підготовки вищих державних
службовців “Демократичний розвиток: вищі державні службовці та
політико-адміністративні стосунки”, що відбудеться 15 – 17 червня 2005
р. в Національній академії державного управління при Президентові
України. Його учасниками будуть керівники державних служб та головних
національних закладів з професійного навчання персоналу державного
управління країн Європи, Америки, Азії. Доцільно повернутися до
запровадження адміністративних посад державних секретарів у
міністерствах. Водночас рівень політичної відповідальності міністрів має
бути значно підвищений.
Перетворення членів уряду на політичних діячів вимагає розв’язання
проблеми повноцінного правового забезпечення розподілу політичних й
адміністративних посад, зокрема створення відповідних механізмів
реалізації статусу як політичних діячів, так і професійних державних
службовців. Доцільним є введення посад політичного заступника міністра,
оскільки без нього міністр не має підтримки у своїй політичній
діяльності як в самому міністерстві, так і за його межами, а також
політичних радників. Реалізація статусу професійних державних службовців
передбачає, насамперед, забезпечення перебування керівника апарату
міністерства на посаді незалежно від змін політичного курсу і політичних
діячів. У цьому плані заслуговує на увагу угорський досвід запровадження
інституту “Старшої державної служби” [11].
З метою залучення й утримання кваліфікованих працівників слід значно
підвищити заробітну плату державних службовців ЦОВВ. Це також значно
знизить ризик корупції.
Проблема комплексного реформування державного управління має принаймні
ще два ключових аспекти. По-перше, аспект чіткого визначення і
збереження притаманних саме державі функцій та передачу решти функцій
іншим суб’єктам суспільно-економічної діяльності. По-друге,
запровадження сучасних стандартів здійснення державного управління
(демократичність, відкритість, прозорість, професійність, підзвітність
тощо).
Щодо першого аспекту удосконалення державного управління, то мають бути
враховані міжнародна і національна класифікації видів (економічної)
діяльності. Ці види (їх 17, включаючи “Державне управління”) визначені
та рекомендовані для впровадження іншим країнам ООН у 1948 р. (оновлені
версії 1989 р. і 2003 р.), законодавчо прийняті й є обов’язковими в
межах ЄС з 1990 – 1993 рр., а також використовуються в Україні з
1997 р. [8].
Стосовно другого аспекту, то враховуючи основні вади вітчизняної системи
державного управління та шляхи їх подолання, що окреслені, приміром, у
Загальній оцінці країни (Україна), здійсненій Представництвом ООН в
Україні в 2004 р., слід відмітити необхідність залучення громадян до
процесу державного управління [4].
Таким чином, можна сформулювати наступні пропозиції щодо подальшого
реформування системи ЦОВВ в Україні.
1. За результатами функціонального обстеження, аналізу й узагальнення
його результатів та на підставі класифікації видів діяльності
систематизувати і типізувати функції, скоригувати кількість та перелік
міністерств, інших органів виконавчої влади центрального рівня та
закріпити це в спеціальному законі.
2. Надати міністерствам реальні можливості спрямовувати, координувати і
контролювати діяльність усіх інших органів виконавчої влади центрального
рівня, насамперед, передавши міністрам від віце-прем’єр-міністрів
відповідні керівні повноваження щодо конкретних органів.
3. Зменшити кількість типів органів виконавчої влади до трьох, а саме,
міністерства, державні комітети та урядові органи державного управління,
перетворивши останні на самостійні органи (не в складі ЦОВВ) та
закріпивши за ними функції оперативного вирішення невідкладних
конкретних проблем, окремі функції державного управління або надання
управлінських послуг у певних секторах діяльності.
4. Виходячи з актуальності й складності, масштабності й
багатоаспектності проблем євроінтеграції для їх вирішення в Україні
створити міністерство європейської інтеграції.
5. Відповідно до назрілої комплексної проблеми територіального і
місцевого розвитку утворити міністерство розвитку територій, адже
територіальні диспропорції вражаючі.
6. Враховуючи потребу в реформуванні сфери державного управління, на яку
з Державного бюджету України в 2003 р. витрачено понад 10 млрд. грн. і в
якій у зазначеному році працювало близько 1 млн. осіб, важливо утворити
міністерство державного управління та адміністративної реформи. В його
складі можна передбачити департамент державної служби з наданням йому
функцій генерального роботодавця для персоналу органів виконавчої влади
(“загальнодержавний відділ кадрів”).
7. Здійснити інші заходи, спрямовані на удосконалення механізмів
державного управління (реструктуризація центральних апаратів, здійснення
класифікації посад та розроблення посадових інструкцій, розмежування
політичних і адміністративних посад, підвищення заробітної плати,
професійне навчання тощо).
Список використаних джерел
1. Виступ Президента України Віктора Ющенка у Верховній Раді перед
голосуванням щодо затвердження Юлії Тимошенко на посту Прем’єр-міністра
України 4 лютого 2005 р. //
http://www.president.gov.ua/activity/322604235.html.
2. Європейські орієнтири адміністративного реформування в Україні:
Монографія / За заг. ред. В.Д.Бакуменка, В.М.Князєва; Кол. авт.:
В.Д.Бакуменко (кер. автор. кол.), Л.М.Гогіна, І.В.Козюра, С.О.Кравченко,
Ю.Г.Кальниш, Л.Г.Штика. – К.: Вид-во НАДУ, 2005. – 172 с.
3. Журавський В.С. Джерело закладено в самій ідеї // Голос України. –
2005. – 1 берез.
4. Загальна оцінка країни. Україна / Агентства ООН в Україні. – К.,
2004. – 136 с. // http://www.un.kiev.ua/ua/cca/.
5. Кількість державних службовців, які займають посади керівних
працівників та спеціалістів за категоріями станом на 31.12.2004 р. //
http://www.guds.gov.ua/document/41923;/ds.htm.
6. Лісничий В.В. Політичні та адміністративні системи зарубіжних країн.
– Х.: Торнадо, 2001. – 352 с.
7. Луговий В.І. Професійна підготовка державно-управлінських кадрів у
контексті сучасних тенденцій // Вісн. НАДУ. – 2004. – № 3. – С. 11-20.
8. Парфенцева Н.О. Міжнародні статистичні класифікації діяльності та
продукції: стан та перспективи розвитку // Наук. вісн. Держ. акад.
статистики, обліку та аудиту. – 2004. – Вип. 2.
9. Програма діяльності Кабінету Міністрів України “Назустріч людям” //
Офіц. вісн. України. – 2005. – № 6.
10. Самоврядування та територіальна організація влади в Польщі /
Я.Гонцяж, Н.Гнидюк, В.Гуменюк, О.Куленкова – К.: Міленіум: Вид-во УАДУ,
2001. – 184 с.
11. Gajduschek G., Dethier J.-J. Hungary: overview, World Bank, 2002 //
http://www1. worldbank.org/publicsector/civilservice/.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
