Реферат на тему:
Державне будівництво і державне управління: компаративний аналіз
У функціонуванні будь-якої держави найважливішими є такі її елементи,
як організаційна побудова, форми і методи реалізації мети, завдань і
функцій держави, її органів, удосконалювання і розвиток організації
їхньої діяльності, ефективна взаємодія різних структур державної влади.
Цей фактор обумовлює виділення такої спеціальної сфери і виду державної
діяльності, як державне будівництво.
Взаємозв’язок таких елементів держави, як її організаційна структура,
форми і методи державного управління, взаємини різних складових
державного механізму в [1, c. 10] визначається як державність. Елементи
державності можуть з’являтися тоді, коли держави як суверенній і
незалежній ще не існує на карті: саме так – у рамках СРСР – проходив
розвиток державності України. Водночас у незалежній державі поняття
державності не тільки зберігає самостійне значення, але і збільшує його,
оскільки побудова нової держави здійснюється передусім через
реформування державності – тобто, саме процес становлення,
удосконалювання і розвитку державності визначається як державне
будівництво.
Виходячи з цього, відправними віхами на шляху державного будівництва
України треба вважати наступні три події:
– “Декларацію про державний суверенітет України”, прийняту Верховною
Радою УРСР 16 липня 1990 р.;
– “Акт проголошення незалежності України”, прийнятий Верховною Радою
України 24 серпня 1991 р.;
– Конституцію України, прийняту на п’ятій сесії Верховної Ради України
28 червня 1996 р.
В Основному Законі України закріплені основні принципи побудови держави,
такі як:
– суверенітет і незалежність;
– демократизм;
– соціальний характер держави;
– правова держава,
а також визначено, що головною метою держави і діяльності державних
органів є людина, її честь, достоїнство, права і свободи.
Крім того, в Основному Законі держави визнане і гарантоване місцеве
самоврядування в Україні, що, у свою чергу, послужило підставою для
об’єднання понять державного будівництва і місцевого самоврядування в
один термін – “державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні”,
що у [2] уживається з метою позначення організації і діяльності держави,
державних органів, органів місцевого самоврядування і їх організаційної
структури, форм і методів їхньої діяльності щодо виконання своїх
безпосередніх функцій.
Існує широке і вузьке розуміння державного будівництва. Перше містить у
собі управлінську діяльність законодавчої, виконавчої, судової гілок
влади, Президента України, прокуратури, а також інших конституційних
органів держави. У вузькому значенні державне будівництво трактується як
діяльність органів виконавчої влади. У першому значенні державне
будівництво трактується як галузь соціального або державного управління
в широкому розумінні, а в другому – як система правових норм, що
регулюють організацію й діяльність державних органів і органів місцевого
самоврядування.
Слід зазначити, що деякі вітчизняні дослідники виходять із другого,
вузького значення, визначаючи державне будівництво як підгалузь
конституційного процесуального права.
Певною мірою така характеристика бере свій початок у радянському періоді
розвитку української державності, коли саме в юридичній науці була
виділена спеціальна галузь державознавства, що мала назву “радянське
будівництво”. У той час також існувало два підходи: відповідно до
першого радянське будівництво вважалося галуззю державного будівництва,
відповідно до другого – галуззю соціального управління [3]. Радянське
будівництво охоплювало всю державну систему, оскільки в радянській
системі не існувало місцевого самоврядування і всі місцеві ради входили
в загальну державну структуру. Сьогодні політична система України
змінюється, модернізується, тому таке – “вузьке” – трактування цієї
спеціальної сфери і виду державної діяльності вже не відповідає реальним
умовам та потребам зростаючої Української держави, збіднює її сучасні
можливості і звужує перспективи розвитку державного будівництва.
Крім того, змішання державного будівництва і місцевого самоврядування в
Україні, по-перше, вносить невизначеність і плутає два функціонально
різних по суті поняття, а, по-друге, як це не парадоксально, звужує
обрій державного будівництва до його вузького розуміння. Виходячи з
цього, змішання понять (також колись ототожнював поняття “держава” і
“суспільство” К. Маркс), саме нормативно-правовий фактор природно і
логічно виступає як фактор що упорядковує, унаслідок чого державне
будівництво і розглядається ледь не як регульоване не тільки
Конституцією, але і Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”. Тим
часом рівень охоплення державного будівництва значно перевищує рівень
охоплення місцевого самоврядування, і змішувати два цих поняття означає
не піднімати друге до масштабу першого, а опускати перше до рівня
другого. Подібне змішання веде до приниження ролі державного будівництва
і, у кінцевому рахунку, до ослаблення Української держави.
У такому (вузькому) розумінні державне будівництво в Україні є лише
системою правових норм [4], що регулює порядок організації і діяльності:
– Верховної Ради України;
– Президента України;
– Кабінету Міністрів України;
– місцевого самоврядування в Україні.
Тоді як у широкому розумінні державне будівництво є системою, у
структуру якої входять такі елементи, як:
– Верховна Рада України;
– Президент України;
– Кабінет Міністрів України;
– органи місцевого самоврядування в Україні, що діють на основі єдиних
державних принципів і цілей.
Таким чином, широке розуміння державного будівництва зосереджено не
тільки в складових його елементах, таких як Президент України, Верховна
Рада України, Кабінет Міністрів України, але і типі утвореної ними
структури. Крім центральних і місцевих структур державної влади, до
нього сьогодні відносять і структури місцевого самоврядування. Окреме
місце в цій системі займають взаємовідносини всіх перерахованих вище
структур між собою, а також канали зворотного зв’язку – їх взаємодія із
суспільством. Тому зміст державного будівництва охоплює соціальну,
політичну, економічну сфери життя державного соціуму і забезпечує за
допомогою організації і регулювання суспільних процесів розвиток
Української держави.
Таким чином, у своєму широкому значенні державне будівництво в Україні
є цілісною системою, і як система має свою внутрішню структуру, у яку
входять наступні елементи [1, c. 12–13]:
– Президент України – глава держави;
– Верховна Рада України – єдиний орган державної законодавчої влади;
– Кабінет Міністрів України – вищий орган державної виконавчої влади;
– центральні і місцеві органи виконавчої влади;
– органи місцевого самоврядування в Україні;
– взаємовідносини всіх перерахованих вище елементів між собою, їхня
взаємодія із суспільством;
– функції системних елементів як основні напрями їх діяльності щодо
керування економічним, соціально–культурним, політичним розвитком
українського суспільства;
– внутрішньоорганізаційна структура органів державної влади й органів
місцевого самоврядування, внутрішні взаємини структурних підрозділів;
– форми і методи виконання структурами державної влади і структурами
місцевого самоврядування своїх функцій і завдань;
– форми і методи взаємин і взаємодії цих структур з українською
громадськістю.
Надзвичайно важливо для України розвивати сьогодні наукову сферу
державного будівництва саме в її широкому значенні, як дослідження,
розробку і вирішення проблем загальнодержавних, а не тільки правових,
тобто проблем, безпосередньо пов’язаних із розвитком держави і
суспільства. Адже існуюча методологічна фрагментарність, системна
мозаїчність, спроби займатися державним будівництвом на політичних
принципах, підміна інтересів суспільства клановими інтересами,
“провінціальність і дилетантизм українських політичних наук” [5, с.
189], непрофесіоналізм і аморальність еліти як відсутність її здатності
відповідати на виклики сучасності, привели в підсумку до того, що
державне будівництво в Україні:
1) не забезпечує формування держави як системної цілісності;
2) не є способом переходу України із становища об’єкта міжнародної
політики в позицію суб’єкта (синдром “молодшої сестри”);
3) не формує українське суспільство як цілісність, але лише як
співдружність національностей, що проживають на одній території.
Такий стан державного будівництва в Україні є природним в умовах
відсутності регулярних наукових досліджень щодо цього напряму. Тому
сформована сьогодні практична ситуація життєдіяльності Української
держави вимагає негайного проведення досліджень з цього питання. Слід
зазначити, що кількість наукових праць, присвячених вивченню питань
державного будівництва в Україні нечисленна, майже усі вони перебувають
у правовій площині (за винятком [1]), і державне будівництво як система
жива, практична, насущна в них не розглядається. Сьогодні державне
будівництво лише мимохіть (за винятком [6, 7]) згадується в роботах з
державного управління [8, розд. 2, гл. 8; 9, с. 17], причому сам термін
не розкривається, далі по тексту не вживається і більш у роботі не
згадується, а в працях інших дослідників і того немає. У свою чергу, й у
роботах з державного будівництва поняття державного управління і
державної служби розглядається далеко не так докладно, як міг би
розглядатися даний науковий напрям [1, с. 176–203; 3, с. 18–27]. У них
державне управління розглядається вузько – або в контексті з’ясування
сутності виконавчої влади, або як цілеспрямована організуюча підзаконна
діяльність системи органів держави, що здійснюють завдання виконавчого і
розпорядницького характеру у сфері господарського, соціально–культурного
і державного будівництва. А державна служба і зовсім “вирвана” із
контексту державного управління, розглядається без всякого ув’язування з
ним, у вузькому нормативно–правовому ключі, тим часом як державна
служба, виключена із широкої панорами державного управління, значно
збіднює своє значеннєве наповнення. Це є однією з причин того, що роботи
з державного будівництва недооцінюють справжні можливості і масштаби
державного управління, розглядаючи його як вузьку сферу діяльності
виконавчої влади і як підгалузь права.
У [1, с. 13] “державне будівництво і місцеве самоврядування” визначене
як організація і діяльність усієї системи органів державної влади й
органів місцевого самоврядування, їхніх структурних підрозділів, що
забезпечується за допомогою відповідних форм і методів реалізації їхніх
функцій і завдань щодо керівництва соціально–економічними, політичними і
культурними процесами в державі і суспільстві. Тим часом особливістю
державного будівництва є те, що даний науковий напрям виникає як
комплексна сфера, обумовлена, з одного боку об’єктом – державою, а з
другого – процесом – будівництвом. Складність досліджень державного
будівництва в тім, що методологія наукових досліджень подібних
комплексних наук сьогодні тільки створюється [10].
Очевидний родовий зв’язок державного управління і державного
будівництва, що мають загальний об’єктний корінь – державу. Однак
процеси, що визначають предметний характер цих наукових сфер – різні.
Водночас очевидно, що обидва процеси взаємозалежні, оскільки процес
будівництва не видається можливим без його організації – управління.
Тому обидва предмети є взаємозалежними і взаємодоповнюючими і повинні
розглядатися в комплексі. При цьому державне будівництво виступає як
стратегія державного управління. Таким чином, предметом досліджень
державного будівництва є формування об’єкта – держави як цілого на
основі процесу (будівництва).
На жаль, відсутність методології, категоріального апарату не сприяють
розвиткові державного будівництва. Та й сам об’єкт досліджень чітко не
сформульований і багато в чому перетинається з об’єктом науки державного
управління. Так, об’єктом науки державного будівництва і місцевого
самоврядування в [1, c. 14–15] визначені соціальні процеси, що пов’язані
з організацією і діяльністю органів державних і місцевого
самоврядування, розвитком та удосконалюванням організаційних форм і
методів цієї діяльності, а також удосконалюванням організації і
діяльності всієї публічної влади в державі. Як предмет науки державного
будівництва і місцевого самоврядування в Україні в [3, с. 15]
розглядається дослідження організації і діяльності органів держави й
органів місцевого самоврядування. Тим самим, по-перше, виробляється
змішання предмета державного будівництва і державного управління, а
по-друге, змішується місцеве самоврядування і державне будівництво, хоча
завдання, що стоять перед місцевим самоврядуванням, принципово
відрізняються від завдань, що стоять перед державним будівництвом.
У [6, с. 79] державне будівництво позначене терміном “державотворення
(державне будівництво)”, обумовленим як базовий напрям державного
управління, діяльність якого забезпечує відповідні умови для формування
і реалізації державної політики. У свою чергу, формування державної
політики в [7, с. 22] полягає в розробці основних напрямів діяльності
держави, коректування цілей і функцій органів державної влади, а
реалізація державної політики передбачає виконання функцій державного
управління для досягнення визначених цілей держави на визначеному етапі
її історичного розвитку. Виходячи з цього, державне будівництво визначає
стратегію розвитку держави, її основні цілі і функції, їх
пріоритетність, а також структуру органів влади відповідно до функцій і
стратегічних цілей держави, тобто безумовно розуміється в широкому
загальнодержавному, а не вузькоюридичному змісті. Відзначимо також, що в
[6, 7] не відбувається змішання понять: терміни державне будівництво і
місцеве самоврядування розкриваються окремо і не підмінюють один одного.
У свою чергу, державне управління в [11, с. 58] пропонується розглядати
як діяльність органів і установ усіх гілок державної влади щодо
здійснення регулюючих, організуючих і координуючих впливів на всі сфери
суспільства з метою забезпечення суспільних потреб, що змінюються. Разом
з тим об’єктом теорії державного управління поряд з удосконаленням
регіонального і галузевого управління є і наукове обґрунтування системи
місцевого самоврядування [6, с. 194], тобто місцеве самоврядування
“приміряють” на себе і державне будівництво, і державне управління, що
однаковою мірою говорить як про невизначений остаточно статус місцевого
самоврядування, так і про його не окреслені до кінця повноваження. При
цьому предметом теорії державного управління згідно з [6, с. 193] є як
загальносвітові, універсальні закономірності і форми державного
управління, так і то національні, самобутні для тієї або іншої країни.
Це, а також примарна тотожність кола обумовлених завдань, виступає
причинами того, що роботи з державного управління не досліджують питання
державного будівництва, припускаючи, очевидно, що на сьогодні державне
управління в цих питаннях самодостатнє.
Дійсно, навіть неспеціалістові легко побачити подібність тематичних
питань і проблем, якими покликані займатися державне будівництво і
державне управління. Та й складності становлення в них ті самі: і ту, і
іншу наукову практику намагаються “загнати” у вузькі рамки підгалузі
права, позбавляючи тим самим можливості повноцінної повномасштабної
діяльності, спрямованої на розвиток всього українського суспільства, а
не на рішення локальної юридичної проблеми. Однак на практиці це
призводить до того, що обидва напрями не стільки доповнюють одне одного,
скільки діють розрізнено, штучно занижуючи тим самим ефективність
діяльності державних структур і держави в цілому. Виходячи з цього,
треба, по-перше, співвіднести між собою державне управління і державне
будівництво, щоб визначити можливості їхнього спільного
взаємодоповнюючого розвитку, а не подальшого автономного існування, а,
по-друге, зайнятися, нарешті, становленням державного будівництва в
Україні в найширшому й одночасно найприроднішому змісті – у змісті
об’єднання української нації. Коли питання ставиться подібним чином,
тоді стає абсолютно зрозуміло, що стандартним шляхом, у рамках підгалузі
права, розв’язати його неможливо.
Усе викладене вище дозволяє нам зробити такі висновки.
Сьогодні ми знаходимо в державному управлінні і державному будівництві
дуже багато дублюючих функцій, цілей і завдань. Це свідчить про неповну
розкритість поняття державного будівництва, що пов’язано в першу чергу з
перевагою в Україні його вузького трактування, що не збігається з його
функціональним призначенням і не відповідає масштабам його дійсного
покликання. Сьогодні, коли тема національної ідеї зазвучала з новою
силою, коли на порядку денному гостро постало питання консолідації
українського суспільства на основі об’єднуючої весь український народ
стратегії, тема державного будівництва як ніколи актуальна. Адже по
суті державне будівництво в Україні ще не починалося – була підготовка.
Про це свідчить хоча б те, що сам термін “державне будівництво” не
визначений.
У результаті того, що в державному будівництві не приділяють належного
значення державному управлінню, а державне управління недостатньо, у
свою чергу, приділяє увагу питанням державного будівництва, відсутня
необхідна єдність їхніх спільних зусиль і не скоординована спільна
діяльність з питань розвитку держави.
Водночас і державне управління вже не може розвиватися в рамках
колишніх підходів, якщо продовжувати розглядати його винятково як галузь
правову або адміністративну, та й ще звівши до такого самого вузького
розуміння і державне будівництво. Адже тільки інше, масштабне,
відповідне викликам сучасності розуміння державного будівництва може
змінити ситуацію, давши одночасно і новий творчий імпульс розвиткові
державного управління в Україні. Тому треба мати сміливість сказати
чітко і ясно: сьогодні науки державного будівництва в Україні немає. Те,
що є, – “державне будівництво і місцеве самоврядування” – це
нефункціональне сполучення, тому воно і мало де значимо, крім
вузькоспеціалізованих юридичних питань. У подібному вигляді наука
державного будівництва, по суті, узята “зі стелі”. Поза національною
ідеєю державне будівництво хиріє, воно не може підмінити собою
національну ідею. У тому вигляді в якому існує сьогодні в Україні
державне будівництво, воно ще може вийти за рамки самого себе як явища
суто владного-бюрократичного і піднятися до масштабів явища
національного. Разом з тим очевидна необхідність функціональної
конкретизації державної діяльності, визначеної в передвиборній програмі
Президента України В.А. Ющенка.
Тому необхідність негайного формування спеціалізованої наукової
діяльності предмета державного будівництва визначається реальними
потребами розвитку Української держави, що забезпечують зміцнення її
системної цілісності і формують стратегію державної діяльності. Якщо не
почати розвиток самостійного державного будівництва як об’єднуючої усіх
національної ідеї, що має конкретні періоди й етапи свого здійснення,
Україна знову повернеться до того невизначеного, аморфного стану.
Список використаних джерел
1. Гнилорибов В.В., Тихонов В.М. Державне будівництво и місцеве
самоврядування в Україні: Навч. посіб. – Луганськ: Вид–во СНУ ім. В.
Даля, 2004. – 376 с.
2. Чукаева В.А., Юзикова Н.С. Государственное строительство и местное
самоуправление в Украине – Д.: Наука и образование, 2003. – С. 5–6;
Свирский Б.М. Государственное строительство и местное самоуправление в
Украине. – Х.: Эспада, 2001. – С. 3–5.
3. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: Учебник. – М.:
Юрид. лит., 1988; Советское строительство: Учеб. пособие / Под ред.
проф. А.О.Безуглова. – М.: Юрид. лит., 1989.
4. Колодій А.М., Олійник А.Ю. Державне будівництво і місцеве
самоврядування: Навч. посіб. – К.: Юрінком – Інтер, 2001. – 304 с.
5. Ребкало В.А. Політичні науки і суспільні процеси / Концептуальні
засади реформування політичної системи в Україні: Матеріали “круглого
столу”, Київ, 13 квіт. 2001 р. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва.
– К.: Вид–во УАДУ, 2001. – 264 с.
6. Державне управління: Словн.–довід. / Уклад.: В.Д.Бакуменко (кер.
творчого кол.); За заг. ред. В.М.Князєва, В.Д.Бакуменка. – К.: Вид–во
УАДУ, 2002. – 228 с.
7. Бакуменко В.Д. Формування державно–управлінських рішень: Проблеми
теорії, методології і практики: Моногр. – К.: Вид–во УАДУ, 2000. – 328
с.
8. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.:
Юрид. лит., 1997. – 400 с.
9. Бакуменко В., Князєв В., Сурмін Ю. Методологія державного управління:
проблеми становлення та подальшого розвитку // Вісн. УАДУ. – 2003. – №
2. – С. 11–27.
10. Бутирська Т.О. Державне управління як спеціальна сфера діяльності:
розвиток методології // Акт. пробл. внутр. політики. – К.: Вид–во НАДУ,
2004. – Вип. 2.
11. Нижник Н.Р., Мосов С.П. Про державне управління, об’єкт і предмет
його теорії // Вісн. УАДУ. – 2000. – № 3. – С. 56–62.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
