Реферат на тему:
Сутність державного фінансового контролю як державно-управлінської
категорії
Завданням цієї роботи є комплексно дослідити сутність державного
фінансового контролю як державно-управлінської категорії, як сфери
діяльності цілого ряду органів державного управління і, зокрема,
державних податкових органів.
Комплексне дослідження сфери державного фінансового контролю дозволить
системно, з наукових позицій підійти до аналізу та побудови завдань,
функцій, повноважень, структури та методів діяльності органів державного
управління, які здійснюють діяльність у цій сфері. Такий підхід, на наш
погляд, ще недостатньо розроблений у науці.
Слід відзначити, що спеціальних досліджень теорії фінансового контролю у
науковій літературі є досить мало, окрім того, переважна більшість із
них стосується періоду адміністративно-командної держави і економіки.
Найчастіше в науці увага приділяється загальним питанням фінансового
контролю в рамках фінансової теорії та фінансового права. Тією чи іншою
мірою досліджують питання фінансового контролю у своїх роботах, зокрема,
Е. А. Вознесенський, І. А. Бєлобжецький, Н. А. Ковальова, Л. К.
Воронова, М. Т. Білуха, Н. І. Хімічева, М. В. Карасьова, Н. Е. Заяц, Л.
А. Дробозіна, В. М. Родіонова, В. І. Шлейніков, М. В. Романовський, П.
С. Пацюрківський, А. Н. Козирін, В. М. Федосов, В. Н. Суторміна, Л. А.
Савченко та ін.
Отже, державний фінансовий контроль досліджується переважно у рамках
окремих наукових галузей, проте поки що відсутні широкі комплексні
підходи, і зокрема, з позицій теорії систем, кібернетичної науки.
Таким чином, для об’єктивного вивчення фінансового контролю
методологічно доцільним, на нашу думку, є звернутися до результатів
розробок проблематики фінансового контролю в рамках різних наукових
галузей таких наукових сфер як управління, право та фінанси. При цьому
такий підхід, така інтерпретація явища фінансового контролю з різних
точок зору, на наш погляд, не порушує категорії фінансового контролю, як
єдиної за своєю сутністю.
Сутність взагалі визначається як смисл даної речі, те, чим вона є сама
по собі, на відміну від всіх інших речей і на відміну від мінливих
станів речі під впливом тих чи інших обставин. Сутність відбиває
внутрішній зміст предмета, його глибинні зв’язки, відношення,
закономірності. Явище – це ті чи інші прояви предмета, зовнішні форми
його існування.
В загальному розумінні особливість контролю у сфері соціального
управління, в тому числі і у сфері фінансів, проявляється у здатності
суспільства робити себе предметом свого власного розгляду і реагувати на
відхилення від ідеального стану, причому послаблення контролю нижче від
певного рівня або його посилення понад цей рівень веде до зростання
дезорганізації у суспільстві.
Державний фінансовий контроль відіграє провідну роль у системі
фінансового контролю, до складу якої також відносять незалежний
аудиторський контроль та громадський фінансовий контроль.
Державний фінансовий контроль як державно-управлінська категорія містить
в собі ознаки як контролю взагалі, так і особливі ознаки
державно-управлінської сфери та специфічні ознаки сфери державного
управління фінансами, а також вирізняється особливостями реалізації
через правові засоби.
Досліджуючи державний фінансовий контроль як державно-управлінську
категорію, слід враховувати відзначену в літературі специфіку правового
регулювання управлінських відносин, особливість співвідношення права та
управління, які є хоч і глибоко пов’язаними, проте самостійними
категоріями. Управління вимагає творчості, гнучкості, швидкого
реагування і інших рис, що не можуть бути до кінця формалізовані у
правових нормах. Правова форма не охоплює всієї різноманітності
властивостей і особливостей управлінських відносин, а лише найбільш
загальні та суттєві. Динаміка суспільних відносин, їх різноманітності
неодмінно випереджає динаміку різноманітності регулюючого впливу за
допомогою досить статичної правової форми. В літературі звертається
увага на відмінність між цілями управління та цілями самих правових
актів, оскільки реалізація власного цільового призначення правового акту
ще не означає здійснення управлінських цілей, що містяться в ньому.
Відповідно до свого призначення фінансовий контроль як різновид
соціального контролю взагалі відзначається інформаційно-коригувальною
природою. Наведені в літературі загальні характеристики сутності
фінансового контролю в основному зводяться до наступних положень:
спостереження, збір інформації щодо процесу функціонування і фактичного
стану керованого об’єкта,
порівняння, оцінка відповідності функціонування об’єкта прийнятим
управлінським рішенням, виявлення відхилень від вимог цих рішень,
визначення причин відхилень, оцінка обґрунтованості і ефективності
прийнятих управлінських рішень,
визначення та застосування способів усунення відхилень, коригування
ситуації в цілому, враховуючи як охоронні, так і регулятивні начала.
На рівні державно-соціального виміру система фінансового контролю, на
наш погляд, має багаторівневу, ієрархічну побудову. Один із можливих
зрізів такої побудови може виглядати, наприклад, наступним чином:
поведінка фізичних і юридичних осіб є об’єктом контролю з точки зору
відповідності приписам фінансово-правових актів, дія правових актів, у
свою чергу, виступає об’єктом контролю на відповідність з точки зору
реалізації цілей державної фінансової політики, реалізація державної
фінансової політики, у свою чергу, виступає об’єктом контролю з точки
зору відповідності цілям у фінансовій сфері суспільства в цілому.
Можна умовно визначити фінансовий контроль у загальносоціальному
розумінні як контроль, спрямований на забезпечення інтересів у
фінансовій сфері суспільства в цілому. Тоді поняттю фінансового контролю
у державно-управлінському (широкому) розумінні відповідатиме контроль,
спрямований на забезпечення реалізації цілей державної фінансової
політики, а поняттю державного фінансового контролю у правовому
(вузькому) розумінні відповідатиме його спрямування на формальне
дотримання фінансового законодавства. Смисл таких визначень, на наш
погляд, полягає у відбитті багаторівневої структури системи соціального
управління у фінансовій сфері.
Процеси державного управління та правового регулювання, очевидно, є
глибоко і нерозривно пов’язаними, проте з точки зору складових форм не є
ідентичними у тому сенсі, що формальне досягнення дотримання законності
ще не обов’язково означає досягнення мети державного управління в
цілому. Контроль як складова державно-управлінської діяльності не
вичерпується рамками юрисдикційної діяльності. Призначенням контролю є
забезпечення досягнення мети управління в цілому, а не лише охорона норм
права від правопорушень.
З точки зору правового регулювання фінансовий контроль є, перш за все
механізмом, за допомогою якого перевіряється і досягається відповідність
поведінки і діяльності підконтрольних суб’єктів приписам
фінансово-правових норм. Проте, на наш погляд, фінансовий контроль як
функція державного управління має включати елементи оцінки ефективності
фінансового законодавства з точки зору цілей фінансового управління та
пропозиції щодо його коригування при необхідності. Без здійснення
останніх двох функцій мета фінансового контролю, очевидно, не може бути
досягнута. Мета правового регулювання не може розходитись із метою
управління в цілому, правове регулювання має підпорядковуватись меті
управління. Отже, в кінцевому підсумку і мета правового регулювання
фінансової сфери не може зводитись лише до забезпечення режиму
законності, фінансової дисципліни.
Фактично, механізм фінансового контролю явно спрацьовує у випадку саме
недосягнення мети фінансового управління. Недосягнення мети управління
стається переважно внаслідок двох реальних ситуацій: або неправомірної
поведінки об’єкта управління, і тоді вводяться в дію механізми
примусового виконання та відповідальності, або неефективного
законодавства, що виключає досягнення запланованого результату навіть
при умові формального дотримання законності, і тоді вимагається
коригування законодавства, його зміна чи доповнення.
Як відомо, у сфері державного управління згідно із принципом розподілу
влад такі правові форми державної діяльності як правотворча,
правозастосовча та правоохоронна переважно розділені з точки зору
суб’єктів їх реалізації. Тому для досягнення єдності, цілісності процесу
як державного управління взагалі, так і фінансового управління, зокрема,
в цій ситуації вимагається високий рівень координації, взаємодії
особливо контрольних (виконавчих) та правотворчих функцій і органів.
Ідеї підвищення цілісності та гнучкості процесу фінансового, як і в
цілому державного, управління та контролю, очевидно, відповідає
концепція еволюції державного управління в напрямку від моделі
державного адміністрування до моделі державного менеджменту, відповідно
до якої зазнає змін і державний фінансовий контроль як складова
державного управління у напрямі до більшої гнучкості та спрямованості на
досягнення кінцевого результату. Прикладом відображення тенденції такої
еволюції в податковому законодавстві України, на наш погляд, є введення
інституту податкового компромісу та непрямих методів визначення розміру
податкового зобов’язання.
З урахуванням вищесказаного можна дати ширшу характеристику змісту
фінансового контролю як загальної державно-управлінської категорії,
враховуючи те, що зміст контролю переважно визначається через сукупність
дій, що мають бути здійснені для реалізації мети управління. Отже, зміст
фінансового контролю, тобто, сукупність дій, що в рамках фінансового
контролю мають бути здійснені для досягнення цілі і завдань фінансового
управління зводиться до таких положень:
достовірне визначення фактичного стану об’єкта управління – збір
інформації про реальні відносини, поведінку, результати функціонування
об’єкта з точки зору як дотримання фінансового законодавства, так і мети
фінансового управління в цілому, в тому числі, фінансових даних, у
вигляді певних показників, що відображають відповідні результати
господарської діяльності об’єкта управління;
порівняння отриманих фактичних даних із встановленими параметрами
функціонування об’єкта управління – реальний стан фінансових відносин
порівнюється з цілями у фінансовій сфері, визначеними положеннями
фінансової політики; а з точки зору законності, реальна поведінка,
відносини, отримані фінансові показники діяльності об’єкта порівнюються
із законодавчо встановленими формами, методами та показниками реалізації
фінансових відносин;
оцінка ступеню відхилення функціонування об’єкта управління від заданих
параметрів – тобто, чи може вважатись досягнутою мета фінансового
управління (при чому з точки зору прав та інтересів як держави, так і
громадян), наприклад, чи на належному рівні виконується доходна і
витратна частина бюджету; чи відрізняються фактичні форми, методи,
показники фінансових відносин об’єкта від встановлених законодавчо
настільки, щоб це відхилення вважати порушенням встановлених форм і
методів фінансових відносин; чи не порушуються права і свободи людини і
громадянина;
виявлення причин і наслідків відхилення (порушення) – з точки зору мети
фінансового управління, її недосягнення (звичайно, не враховуючи чисто
економічних причин) може бути наслідком або недотримання встановлених
форм реалізації фінансових відносин (законодавства) з боку об’єктів
управління, або необґрунтованого, неефективно побудованого законодавства
(хоч би при цьому воно і не порушувалось), або одночасно і першого, і
другого;
застосування заходів щодо запобігання та усунення порушень
функціонування об’єкта управління – якщо недосягнення мети управління
пов’язується з порушенням фінансового законодавства, що сталось з вини
об’єкта управління, то мають застосовуватись заходи примусового
виконання та відповідальності, а також профілактики і роз’яснення; якщо
недосягнення мети фінансового управління пов’язане із необґрунтованістю
та низькою ефективністю встановлених форм фінансових відносин, то мають
бути здійснені заходи, спрямовані на вдосконалення правового регулювання
фінансових відносин;
Питання сутності і призначення контролю як управлінської функції
досліджується в літературі також і шляхом виділення власних функцій
контрольної діяльності. При цьому виділяють функції коригування,
соціальної превенції і правоохорони. На наш погляд вимагає уточнення
зміст функції коригування. Коригування слід розуміти не лише в аспекті
спрямування поведінки об’єкта управління відповідно до вимог
фінансово-правових норм, але і з точки зору включення елементів
коригування самого фінансового законодавства, тобто, включаючи оцінку
ефективності цього законодавства та розробку пропозицій щодо його
вдосконалення.
На рівні державного управління контроль може виступати у різних проявах.
Як управлінська категорія державний фінансовий контроль може
розглядатись і як функція державного управління – в контексті
функціональної структури управлінського процесу, і як заключна стадія –
в контексті стадійної структури управлінського процесу. Така точка зору
достатньо відображена в літературі.
Як самостійна функція управління фінансовий контроль має свій окремий,
визначений, чітко окреслений зміст, а не розчиняється в інших функціях
управління, не охоплюється іншими видами діяльності. Тому й для
здійснення цієї діяльності можуть організовуватись спеціалізовані
органи, які не виконують або майже не виконують інших, окрім контролю
державних функцій.
Деякі автори застосовують поняття вторинного характеру контролю як
функції управління або вторинності контрольних правовідносин.
Визначення ролі контролю як вторинної чи другорядної функції, на наш
погляд є невдалим, неточним, бо не відображає реального місця, ролі і
значення контролю в системі управлінського циклу. Слід погодитись із
точкою зору О. Ф. Андрійко, яка вважає, що і при переліку функцій
управління (де контроль ставиться в кінці цього переліку), і при
розгляді їх мова йде не про другорядність контролю як виду діяльності, а
про послідовність дій у процесі управлінської діяльності. Черговість
може лише підкреслити самостійність та специфіку виконуваної функції,
але тільки не другорядність.
На наш погляд, функцію контролю з точки зору співвідношення з іншими
управлінськими функціями доцільніше характеризувати як технологічну чи
забезпечувальну. З цього боку заслуговує на увагу підхід до класифікації
функцій управління, що характеризується побудовою не лінійної, а
об’ємної моделі системи функцій управління. Така модель включає класи
об’єктних та технологічних функцій, а функція контролю при цьому
відноситься до класу технологічних та до виду стадіальних функцій
управління.
В процесі соціального управління контроль виступає в ролі сполучного
елемента між управлінськими циклами. Саме контрольна діяльність в
процесі попереднього управлінського циклу визначає перспективу для
наступного управлінського циклу.
Між сферами спрямування спеціальних функцій державного управління та
рамками компетенції окремих органів державного управління немає
однозначної відповідності. Здійснення однієї й тієї самої функції може
бути покладене на цілий ряд, систему органів і, навпаки, в діяльності
одного окремого органу може переплітатись ряд різних функцій. Прикладом
може бути різновид фінансового контролю – податковий контроль,
здійснення якого відповідно до законодавства України покладається, окрім
податкових органів, також на митні органи та установи фондів соціального
страхування та пенсійного. В літературі це явище виражене через
відмінність між поняттями “система контролю” і “система контрольних
органів”.
Функція державного фінансового контролю практично проявляється в
діяльності відповідних органів держави та їх посадових осіб. Як
діяльність вона має відповідну структуру, що включає, окрім суб’єкта,
також об’єкт та зміст, який відбиває способи чи технологію її
здійснення. Структурну характеристику змісту діяльності органу держави в
літературі зазвичай визначають за допомогою категорій принципів, методів
і форм діяльності органів держави.
Відносно фінансового контролю як явища правового регулювання, то
наведені в літературі результати досліджень засвідчують, що фінансовий
контроль переважно визначається як окремий інститут загальної частини
фінансового права. При цьому предметом правового регулювання цього
інституту визначають комплекс фінансово-контрольних відносин. Структура
цього інституту визначається як складна, оскільки включає правові норми
не лише загальної, а й особливої частини фінансового права. Інститут
фінансового контролю включає ряд спеціальних підрозділів: бюджетний,
податковий, валютний, тощо. До складу інституту фінансового контролю як
елементу загальної частини фінансового права входять норми, що
визначають поняття фінансового контролю, його завдання, цілі, принципи
здійснення, елементи, види, форми і методи, організацію і порядок
проведення в цілому.
Важливе значення має процесуальний аспект державного фінансового
контролю, який розглядається як у контексті державно-управлінської
діяльності, так і в контексті відповідних фінансово-контрольних
правовідносин.
Контрольна діяльність розглядається фахівцями як одна із категорій
управлінських процедур. При цьому визначається, що процес контролю
складається з певних стадій і дій контролюючих органів і посадових осіб.
Не дивлячись на відмінність конкретних цілей контролю, правового
положення органів і посадових осіб, що його здійснюють, форм, в яких
може здійснюватись контроль, загальні процедури його проведення в
принципі однакові, що дає підстави для виділення їх в самостійну групу.
Процесуальні норми, що регулюють проведення контролю, містяться в
багатьох правових актах, множинність яких обумовлена різноманітністю
природи здійснюючих її суб’єктів, поставлених перед ними у даній сфері
задач. Уніфікувати їх повністю, практично, неможливо. Однак, на наш
погляд, така уніфікація у межах достатньо однорідних сфер контрольної
діяльності, зокрема, у сфері податкового контролю, цілком можлива і
необхідна.
Деякі автори виділяють поняття контрольно-процесуальної форми, під яким
пропонують розуміти характеристику конструкції правової форми діяльності
в поділі її на певні складові (структурні) елементи, які відображають
об’єктивні вимоги забезпечити оптимальність здійснення всіх
процесуальних дій кожним учасником процесу з метою ефективного
досягнення результатів справи, що розглядається. В характеристиці
процесуальної форми особливо чітко виділяються реальні елементи процесу
як комплексні утворення, які у сукупності охоплюють весь зміст процесу
тієї чи іншої правової форми. До них при цьому відносять характеристики
процесуальних режимів, процесуальних проваджень і процесуальних стадій.
Подальша розробка контрольно-процесуальної форми видається, на наш
погляд, надзвичайно важливою і перспективною з точки зору оптимальної,
ефективної організації та діяльності органів державного фінансового
контролю і, зокрема, державних податкових органів. Контрольна
діяльність, особливо і в першу чергу, та її частина, що не пов’язана із
правопорушеннями потребує розробки комплексів уніфікованих норм щодо
контрольного процесу у відносно однорідних підрозділах фінансового
контролю і, зокрема, податкового контролю.
В літературі з науки фінансів та фінансового права є досить значна
кількість визначень фінансового контролю. Питання сутності державного
фінансового контролю на міжнародному рівні відображає Лімська декларація
керівних принципів контролю, прийнята Х Конгресом Міжнародної
організації вищих контрольних органів (ІНТОСАІ).
Аналіз наведених в літературі ознак і визначень сутності державного
фінансового контролю як фінансово-управлінської категорії показує, що
вони переважно зводяться до ряду положень, серед яких, на наш погляд,
слід виділити наступні:
державний фінансовий контроль здійснюється у сфері формування, розподілу
і використання централізованих фондів грошових коштів;
державний фінансовий контроль реалізується через цілеспрямовану
діяльність державних органів, наділених відповідними контрольними
повноваженнями;
метою державного фінансового контролю визначається сприяння формуванню
науково обґрунтованої фінансової політики, ефективного фінансового
механізму, реалізація державної фінансової політики, забезпечення
законності, доцільності, раціональність, економії, ефективності та
обґрунтованості при формуванні, розподілі та використанні
централізованих фондів коштів, забезпечення прав і свобод громадян та
прав і інтересів держави і інших економічних суб’єктів,
державний фінансовий контроль включає перевірку дотримання відповідного
фінансового законодавства, вивчення та аналіз діючого фінансового
законодавства, підготовку та обґрунтування пропозицій щодо вдосконалення
фінансового законодавства; з юридичного боку державний фінансовий
контроль передбачає застосування заходів примусового виконання
фінансових зобов’язань та відповідальності.
За змістом однорідних відносин у складі сфери державного фінансового
контролю виділяють декілька його видів: бюджетний, податковий, валютний,
банківський (нагляд), страховий (нагляд).
Таким чином, розглянувши основні аспекти і характеристики сутності
державного фінансового контролю, на наш погляд, можливо дійти таких
висновків.
Мета державного фінансового контролю має розглядатись у контексті мети
управління фінансами в цілому, тобто, не лише як забезпечення
дотримання фінансового законодавства, але й як участь у забезпеченні
нормального чи оптимального функціонування підконтрольного об’єкта в
цілому, що передбачає, за необхідності, формування висновків щодо
коригування самого фінансового законодавства, тобто, діяльність
відповідних контрольних органів має включати, окрім правозастосовчого
аспекту також елементи оцінки ефективності відповідних правових актів та
розробку пропозицій щодо їх вдосконалення.
Державний фінансовий контроль має розвиватись у контексті підвищення
гнучкості і цілісності управління фінансами в цілому, і з цієї точки
зору, на наш погляд, є доцільною розробка та впровадження нових форм і
механізмів більш ефективної взаємодії контрольних (виконавчих) та
законодавчих органів держави, а також повноважень, які б дозволяли
гнучкіше вирішувати управлінські завдання (прикладом яких, на наш погляд
є нещодавно введені інститути податкового компромісу та непрямих методів
визначення податкового зобов’язання).
Перспективною, на наш погляд, є ґрунтовна розробка процесуальної форми
контрольно-фінансових правовідносин, скоріш за все, не на рівні
загального інституту фінансового права, а в однорідних ділянках
державного фінансового контролю, зокрема, щодо податкового контролю.
Фінансово-контрольні правовідносини мають бути побудовані за принципами
врахування прав та інтересів держави, а також забезпечення прав,
інтересів та свобод громадян.
Література
Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. – 7-е изд., перераб. и
доп. – М.: Республика, 2001. – С. 550.
Большой энциклопедический словарь. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.:
“Большая Российская энциклопедия”; СПб.: “Норинт”, 1997. – С. 1168.
Мишин Г. К. Налоги и социальный контроль (политологический и
криминологический аспекты)//Государство и право. 2000. № 8. С. 40.
Родионова В. М., Шлейников В. И. Финансовый контроль: Учебник. – М.: ИД
ФБК-ПРЕСС, 2002. – С. 28,41.
Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. Авер’янова В. Б. –
К.: Юрінком Інтер, 1998. – С. 19.
Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. Авер’янова В. Б. –
К.: Юрінком Інтер, 1998. – С. 23.
Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. –
М.: Юрид. лит., 1987. – С. 24.
PAGE
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
