Реферат на тему:
До раціоналізації законодавчого процесу (методичні питання)
Актуальність проблеми удосконалення законодавчого процесу в Україні
навряд чи потребує розгорнутого обґрунтування, враховуючи досить низький
рівень якості законодавства, що слугує критерієм істини в даному
питанні. Те, що останнім часом дехто намагається видати за ефективний
законодавчий процес, не витримує критики.
Насамперед необхідно зазначити, що в державі досі не створена чітка і
послідовна система законотворення. Започаткована понад п’ять років тому
практика планування законодавчої діяльності не знайшла розвитку і зараз
фактично забута. Існуюче законотворення обслуговує переважно
кон’юнктурні інтереси окремих впливових політичних груп, що знаходяться
при владі. Цим визначаються зміст і форма законодавчого процесу, його
«технологія», порядок розробки, розгляду та ухвалення законів. Хаотичні
спроби прийняття «у пожежному порядку» низки кодексів лише підтверджують
висновок про відсутність свідомого підходу до систематизації
законодавства. У національній правовій системі панує безладдя, про яке
юридична практика могла б сказати парламентарям значно більше, ніж
здається на перший погляд. А головне, важко уявити перспективу
поліпшення цієї ситуації, оскільки у парламенту, схоже, немає
задовільного розуміння шляхів удосконалення вітчизняного законодавчого
процесу.
Справа, на мій погляд, не в тому, що парламент постійно знаходиться у
вирі політичних баталій (це явище нормальне для перехідного
суспільства); справа також не в тому, що конституційний статус Верховної
Ради України «скорочено» настільки, що виключаються реальні можливості
організувати нормальний законодавчий процес. За будь-яких умов
зберігається можливість для певного вдосконалення останнього. Адже попри
усі політичні протистояння і конфлікти є дещо загальне в законодавчому
процесі, що не залежить від політичних уподобань керівництва парламенту,
більшості або меншості у Верховній Раді. Усталені, об’єктивно сущі
моменти законодавчого процесу як юридичної діяльності, спрямованої на
вироблення законів держави, можна знайти в будь-якій державі за різних
умов її існування. Перш ніж здобути остаточну формулу та обов’язкову
силу, кожний закон, як уже давно помічено, повинен пройти декілька
стадій: законодавчу ініціативу, або почин, обговорення, затвердження та
оприлюднення. Ці чотири моменти завжди присутні в усіх державах,
незалежно від їх державного устрою та форми правління. Питання полягає в
тому, які особи та установи відіграють діяльну роль у кожному з цих
моментів.
Під загальним у законодавчому процесі, про що йдеться, ми розуміємо,
зокрема, технологію законотворення, проблеми юридичної техніки, без
опанування вихідних засад якої та без її вдосконалення наявність
стабільної парламентської більшості або навіть монолітна єдність усього
складу Верховної Ради України ще не гарантує створення якісної
законодавчої бази. Можна сформувати законодавчий орган з єдиною
політичною волею та безконфліктною організацією законодавчого процесу
(згадаємо, наприклад, Верховну Раду УРСР 80-х років). Але що робити цій
єдиній волі й безконфліктній організації без знання суті справи, без
вміння користуватися правотворчою технікою, без раціональної та
продуктивної обробки законодавчого матеріалу?
Звичайно, від суб’єктів законодавчого процесу та умов їх діяльності
залежить вибір певних засобів і способів використання законодавчої
техніки. А проте, ці засоби не є довільним витвором законодавця, вони
зумовлені загальними вимогами процесу вироблення закону і є об’єктивними
факторами цього процесу.
Очевидно далі, що проблема вдосконалення законодавчого процесу не може
комплексно вирішуватися без здійснення парламентської реформи; а
остання, в свою чергу, передбачає ряд конституційних змін, спрямованих
на впорядкування відносин Верховної Ради України з Президентом України,
урядом, Конституційним Судом тощо, тобто вимагає вдосконалення існуючої
в державі форми правління. Не менш зрозуміло й те, що це справа не
одного року… Наочним свідченням є запропонована Президентом України так
звана «конституційна реформа», що передбачає зміни форми правління,
перерозподіл повноважень, включаючи законодавчі, між главою держави та
парламентом, однак залишає поза увагою важливі питання вдосконалення
загальних моментів законодавчого процесу.
У зв’язку з цим постає питання: чому необхідно відкладати вирішення
проблем раціоналізації законодавчого процесу на майбутнє? Адже й
сьогодні в такій раціоналізації об’єктивно заінтересовані усі без
винятку політичні сили, які претендують на завоювання більшості місць у
наступному складі Верховної Ради України (хоча б тому, що в разі успіху
на виборах їм самим доведеться витрачати значні сили й час на прибирання
«законодавчих руїн» та упорядкування «процедурних хащ», залишених
нинішнім парламентом; а виборців процес удосконалення «засобів
парламентського виробництва» цікавить в останню чергу, їм потрібен
продукт законодавчої діяльності).
Але якщо насправді існує такий об’єктивний інтерес усіх політичних сил,
то, очевидно, має відповідно «спрацьовувати» суб’єктивний фактор,
політична воля тих, від кого залежить невідкладне поліпшення
законодавчого процесу. Що, наприклад, заважає Верховній Раді впродовж
уже шести років прийняти «технологічний» закон про закони і законодавчу
діяльність? — Відповідь одна: відсутність позитивної волі глави держави
та парламенту, недостатнє бажання мати такий закон. Що заважає
сформувати обґрунтовану концепцію та ухвалити закон про регламент
Верховної Ради України, який визначив би чіткі раціональні процедури
законотворення та порядок здійснення інших повноважень? За своєю
природою парламентський регламент розглядається у світовій практиці
загалом як процедурний акт. У нас він виявився не стільки процедурним
актом, скільки своєрідним «парламентським кодексом», що регламентує і
законодавчу процедуру, і питання організації парламенту, повноважень
його керівництва, комітетів та інших органів Верховної Ради України.
Втім, статтею 82 Конституції визначено, що законом про регламент має
встановлюватися лише порядок роботи Верховної Ради України.
Якщо неупереджено проаналізувати практику розробки і прийняття законів
Верховною Радою України в останні десять років, можна більш-менш точно
визначити «вузькі місця» у вітчизняному законодавчому процесі.
Насамперед необхідно спрямувати цей процес у планомірне русло.
Інститутом законодавства Верховної Ради України ще кілька років тому
було запропоновано Концепцію розвитку законодавства України до 2005
року, на основі якої Верховна Рада України минулого скликання затвердила
Програму законодавчих робіт на період до 2002 року (що стала базою для
щорічного планування законодавчих робіт). На її основі було схвалено
План законодавчих робіт на 1999 рік, але далі справа планування і
контролю за виконанням плану зупинилася. Очевидно, слід повернутися до
цієї практики, тим паче, що Законом «Про закони і законодавчу
діяльність» її передбачено узаконити (нагадаємо, що цей Закон двічі
прийнято Верховною Радою України, але через повторне вето Президента
України, який пропонує відхилити його взагалі, він досі не може набрати
чинності).
Друге, що необхідно для раціоналізації законодавчого процесу, — це
переглянути технологію прийняття законів, тобто існуючу регламентну
процедуру. Зокрема, практика доводить, що постатейне обговорення законів
у режимі пленарного засідання (так зване друге читання) виявляється
вкрай непродуктивним.
З одного боку, переважна більшість законів приймається в останні роки
взагалі без фактичного постатейного обговорення і постатейного
голосування, а з іншого — є чимало прикладів, коли пропозиції народних
депутатів «з голосу» законопроект лише погіршують. Звідси сам собою
напрошується висновок: необхідно розмежувати політичний та
юридико-технічний аспекти законотворення, зосередивши увагу народних
депутатів в режимі пленарних засідань Верховної Ради на вирішенні питань
політичного спрямування законів, їх соціальної доцільності та
концептуального вибору (у разі альтернатив); а щодо юридичної техніки
підготовки законопроектів — це справа професійного апарату фахівців,
робота народних депутатів у парламентських комітетах.
Безсумнівно, юридична якість законопроекту має забезпечуватися в ході
його первинної підготовки до розгляду в першому читанні, яка заслуговує
на особливу увагу. Зокрема, для підготовки якісних законопроектів
найбільш доцільно, на мій погляд, створювати тематичні законотворчі
колективи, до складу яких повинні входити: 1) народний депутат (група
депутатів), відповідальний за проект закону, який супроводжує його у
профільному парламентському комітеті та доповідає на пленарному
засіданні Верховної Ради України, а також працівник секретаріату
комітету, закріплений за даним законопроектом; 2) фахівці
науково-експертного, юридичного та організаційного управлінь,
редакційного відділу Секретаріату Верховної Ради; 3) представники та
фахівці відповідних державних органів і установ; 4) фахівці профільних
наукових установ і організацій, Інституту законодавства Верховної Ради
України, а у разі необхідності — представники громадських та інших
організацій (профспілок тощо).
За існуючою зараз технологією неякісно підготовлений законопроект має
стати об’єктом критики в науково-експертному та юридичному управліннях
Секретаріату Верховної Ради, однак фахівці цих підрозділів залежать від
керівництва парламентського апарату, яке, в свою чергу, залежить від
народних депутатів. Відтак експертна оцінка якості законопроекту часто
залежить від впливовості його авторів, а не від суті справи. Тому більш
природно використовувати експертів-фахівців парламентського апарату не
як залежних контролерів якості законопроектів, розроблених без їх
участі, а як безпосередніх учасників підготовки законопроекту, які
відповідають за його юридичну досконалість.
В усякому разі науково-правова експертиза законопроекту повинна бути
об’єктивною, а тому має здійснюватися незалежними експертами в тих
випадках, коли рішення про її проведення приймає Верховна Рада або
профільний парламентський комітет.
Пропонована зміна технології підготовки законопроектів передбачає
визначення системи державного фінансування законодавчих робіт,
запровадження практики державного замовлення на розробку кодифікаційних
актів тощо. Водночас вона дасть можливість більш чітко планувати
законотворчу діяльність і контролювати виконання плану законодавчих
робіт.
Основна частина роботи з розгляду законопроектів повинна відбуватися, з
моєї точки зору, також не в залі пленарних засідань, а в парламентських
комітетах, що вимагає перерозподілу часу сесійної роботи на користь
підготовки та обговорення законопроектів у комітетах, за рахунок
скорочення часу пленарних засідань Верховної Ради України. При цьому
повинно бути запроваджено більш гнучкі порядок і форми роботи народних
депутатів у складі комітетів, форми роботи парламентських комітетів і
тимчасових спеціальних комісій, не обмежуючись посиленням самих лише
дисциплінарних заходів.
За умови якісної підготовки законопроектів та планування їх розгляду
цілком достатньо було б одного повноцінного тижня пленарних засідань на
місяць, а у разі потреби — ще один тиждень міг би бути напівпленарним,
напівкомітетським, щоб забезпечити ухвалення необхідної кількості
законів. При цьому, звичайно, повинен враховуватися характер закону,
його суспільне значення, необхідність його широкого публічного
обговорення тощо. Якщо для розгляду і прийняття певних законів у режимі
пленарного засідання може вистачати кількох хвилин, то тривалість
розгляду деяких найбільш важливих, актуальних законопроектів має
встановлюватися регламентом у межах двох-трьох і більше годин.
Зрозуміло, що розподіл народних депутатів за парламентськими фракціями
дає можливість відповідній фракції висловлювати концентровану позицію
при обговоренні законопроекту на пленарному засіданні, підвищуючи
продуктивність пленарної роботи.
На жаль, регламент Верховної Ради України зорієнтовано на перебільшення
значення пленарного засідання у процесі вироблення закону, абсолютизує
роль народного депутата як суб’єкта права законодавчої ініціативи у
законодавчому процесі та недостатньо диференціює підхід до різних за
змістом, формою і значенням законопроектів. Отже, головне призначення
народного депутата у законодавчому процесі полягає у висловленні ним
суспільно-політичної позиції щодо конкретного закону в процесі його
підготовки та обговорення і ухвалення, а питання юридичної техніки
повинні залишатися професіоналам-юристам (до яких значна більшість
народних депутатів, як відомо, не належить).
Абсолютизація права законодавчої ініціативи народного депутата (витоки
якої слід шукати в мажоритарній виборчій системі) призводить до того, що
парламент перевантажений законопроектами, серед яких значну частину
становить «інформаційний шум», тобто зовсім не обов’язкові, не необхідні
проекти, які вносяться іноді «всупереч» іншим проектам. Можливо, право
законодавчої ініціативи народних депутатів варто було б упорядкувати,
враховуючи, що в Україні існує напівпропорційна виборча система і стоїть
питання про перехід до пропорційної системи, а парламент поділений на
фракції. Зокрема, передбачити, що народні депутати від однієї фракції не
повинні вносити більше одного законопроекту з одного питання порядку
денного. Так само право вносити первинний закон (на відміну від закону
про внесення змін до чинних законів), можливо, варто було б надати лише
групі у складі не менш як десять народних депутатів. Щодо законопроектів
про внесення змін до чинних законів слід було б здійснювати відповідний
аналіз законодавчих ініціатив різних суб’єктів і групувати відповідні
законопроекти, зводити їх в узагальнені проекти (контроль за предметним
визначенням законопроекту, власне, є одним із завдань
науково-експертного підрозділу парламентського апарату, таке завдання
міг би в окремих випадках виконувати й Інститут законодавства Верховної
Ради України). Ці та інші заходи мали б деякою мірою обмежити бурхливий
потік депутатської законодавчої ініціативи, зменшити не лише витрати
паперу, зусиль парламентського апарату, але й дорогоцінного пленарного
часу роботи Верховної Ради України.
Значна кількість зайвої роботи пов’язана з нераціональною законодавчою
процедурою ухвалення закону, передбаченою Конституцією України. Не
досить регламентоване застосування Президентом України права вето на
закони змушує понад 10 відсотків законів, прийнятих парламентом,
розглядати повторно, а то й тричі, до того ж долаючи вето двома
третинами голосів, а не простою більшістю, якою прийнято закон. Це
очевидна аномалія, чого в переважаючій більшості країн світу не
зустрінеш. Поодинокі випадки повернення главою держави закону до
парламенту розглядаються скрізь як надзвичайна подія. Аби змінити цю
ситуацію, автор даної статті підготував ще влітку 1999 року проект
закону про внесення змін до Конституції України, яким передбачалося
упорядкувати режим подолання вето Президента України на закон. Цей
проект підтримали понад 170 народних депутатів, його було надіслано на
висновок до Конституційного Суду України. Однак орган конституційної
юрисдикції майже через два роки розгляду звернення Верховної Ради
України, по суті, ухилився від висновку з цього питання.
Надзвичайно важливим моментом при ухваленні законів є узгодження закону,
що приймається, з існуючим законодавством, введення нових законів у дію.
На жаль, регламентні вимоги щодо порядку третього читання законопроектів
парламент практично ігнорує. У зв’язку з цим варто раціоналізувати
завершальну фазу розгляду законопроектів, пов’язану з прийняттям закону
в цілому, передбачити більш жорсткі вимоги до прикінцевих та перехідних
положень закону.
Вирішуючи проблеми вдосконалення законодавчого процесу, не можна
залишити поза увагою питання організації парламентського апарату як
допоміжної структури, що технологічно забезпечує діяльність
законодавчого органу. З цього приводу в літературі висловлювалися
відповідні міркування й пропозиції.
Є ще чимало проблем законотворчості, які так чи інакше впливають на
якість законів, що приймаються парламентом, проте обмежений характер
публікації не дозволяє торкнутися багатьох питань. Однак не можна обійти
увагою проблему прийняття кодексів, яка в Україні останнім часом набула
карикатурного вигляду. Іноді можна почути безапеляційні заяви
відповідальних політиків про необхідність прийняття чи не на кожній
черговій сесії одразу кількох кодексів. Порівнюючи з цим практику
Німеччини, де, наприклад, Цивільний кодекс приймався впродовж 22 років,
а від першого читання до ухвалення Кримінального кодексу минуло майже 12
років, наше швидкісне «кодексотворення» сприймається як насмішка не лише
над творенням права, але й над здоровим глуздом. Неважко назвати
будь-який законодавчий витвір «кодексом», значно складніше провести
дійсну систематизацію чинного законодавства у певній галузі, до того ж
узгодивши її з усією системою існуючого законодавства. А для цього
потрібні значні теоретичні зусилля, ретельна наукова робота, принципове
та заінтересоване обговорення кожної статті проекту кодексу з
практичними працівниками, експертами, суддями, населенням тощо. Але
помітною особливістю національного законотворення залишається діяльність
«з точністю до навпаки». Наприклад, судді в один голос стверджують, що
практиці потрібен окремий Сімейний кодекс, або пропонують чимало
важливих зауважень до проекту Кримінального кодексу, а відповідальні
парламентські комітети (комісії) залишаються байдужими до цих думок.
Верховна Рада приймає в другому читанні проект Цивільного кодексу, який
виключає існування окремого Сімейного кодексу, а разом з ним існування
Житлового та Земельного кодексів; водночас приймаються у першому читанні
Сімейний та Земельний кодекси, а уряд вносить на розгляд парламенту свій
проект Житлового кодексу… Зрештою, ухваливши Сімейний кодекс, який
почав «працювати», Верховна Рада України відразу без вагомих підстав
зупиняє його дію на рік, до надання чинності Цивільному кодексові, який
ще на той час не прийнято.
А чого варті прагнення провести через парламент позачергово «свій»
кодекс, проголошення тих чи інших кодексів «економічними конституціями»,
вказівки щодо «невідкладного» прийняття Податкового кодексу тощо? Адже
система законодавства — не смітник, на який можна скидати усе, що
завгодно, і в будь-якому порядку. Відомо, що існують певні системні
зв’язки між різними юридичними нормами і нормативними актами, які
передбачають відповідну технологію змінення законодавчої системи.
Наприклад, кримінальний кодекс доцільно приймати не раніше, ніж будуть
хоча б частково систематизовані найважливіші галузі, які визначають
«позитивні права», матеріально-правові відносини та інститути, що
потребують захисту засобами кримінального права (тобто до ухвалення
цивільного, господарського, земельного кодексів тощо). Крім того,
кримінальний кодекс має узгоджуватися з кодексом про адміністративні
правопорушення (розв’язуючи проблему декриміналізації певних категорій
правопорушень); з кримінально-виконавчим кодексом (враховуючи
необхідність узгодження можливостей пенітенціарної системи з системою
кримінальних покарань); з кримінально-процесуальним кодексом (у зв’язку
з реальними можливостями існуючої системи розкриття злочинів та системи
правосуддя). Останнє, у свою чергу, вимагає прийняття нового
законодавства про судоустрій, взагалі здійснення судово-правової
реформи. Так само в «пакеті» діють цивільний, господарський, податковий,
митний, адміністративний, процесуальні та інші кодекси.
Отже, якщо з кодексів не робити «гросбухи» для постійного внесення до
них змін, то необхідно здійснювати кодифікацію законодавства поступово,
зважено і системно. Зрештою, має бути сформовано відповідне уявлення
щодо юридико-технічних вимог до кодексу як особливого різновиду закону.
Усе сказане свідчить, що законодавчий процес потребує солідного
науково-теоретичного забезпечення, вимагає істотного підвищення рівня
професіоналізму парламентського апарату, розширення правових можливостей
Верховної Ради України в законодавчому процесі, більш активного
залучення до законотворення науковців і фахівців різних галузей
суспільного життя, і звичайно, стабільних і сприятливих політичних
передумов.
Якщо говорити про наукове забезпечення законодавчого процесу, воно, на
жаль, залишається вкрай слабким. Але ж проблеми вдосконалення
законодавчої діяльності, парламентської реформи, розробки юридичної
техніки вимагають насамперед теоретичної, наукової розвідки, а потім —
практичного втілення результатів наукового осмислення в діяльності
парламенту.
Зрозуміло, що окреслені в цій статті питання не охоплюють багатьох
проблем законодавчої діяльності. Втім, навіть мала частка поліпшення
зазначеної діяльності — це конкретний крок до здійснення парламентської
реформи, до правової держави, якою проголосила себе Україна.
Література
Див.: Друзенко Г. Адаптация к законодательству ЕС // Юридическая
практика. — 2002. — 12 ноября.
Див.: Глазовский Н. Ф. Цели, возможности и механизмы устойчивого
развития на разных уровнях природно-социальных систем // Переход к
устойчивому развитию: Глобальный, региональный и локальный уровень. —
М., 2002. — С. 9.
Головатий М. Обережно — глобалізація // Урядовий кур’єр. — 2002. —
25 вересня.
Лейст О. Э. История правовых и политических учений. — М., 1999. —
С. 619—620.
Див.: Сдасюк Г. В. Императивы концепции устойчивого развития и реалии
глобализации // Переход к устойчивому развитию: Глобальный, региональный
и локальный уровень. — М., 2002. — С. 9.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
