Реферат на тему:
Організаційно-правові питання взаємодії міністерств як центральних
органів виконавчої влади з іншими органами виконавчої влади
Конституційно-правова практика України та інших країн світу свідчить, що
взаємовідносини органів державної влади можуть відбуватись як в правових
формах, що прямо закріплені в нормах конституції та законів, так і в
неформальних (неправових), які конституційно-правовими нормами не
регламентуються, хоча й з них випливають. Вважаємо, що їх виділення та
аналіз сприятиме найбільш глибокому та всебічному вивченню
взаємовідносин, що складаються між міністерствами та іншими органами
виконавчої державної влади. Прикладами організаційних взаємовідносин,
зокрема, можуть бути контрольні повноваження комітетів та підкомітетів
конгресу США, а також широка практика неформальних контактів, що існують
у взаєминах між гілками влади в цій країні. В Україні прикладами
неформальних взаємовідносин можна вважати систематичні зустрічі глави
держави з керівництвом парламенту, з окремими політичними діячами,
міністрами, наради тощо. Що стосується взаємовідносин органів державної
влади, то, на наш погляд, їх предметом є конкретні суспільні відносини,
в межах яких органи державної влади вступають у відносини один з одним.
Предметом таких взаємовідносин міністерств з іншими органами виконавчої
влади повинні стати найбільш важливі сфери суспільного життя, які згідно
з Конституцією потребують спільних дій міністерств з іншими гілками
влади.
Зокрема, деякі науковці вбачають взаємодію як закономірний, суттєвий і
надзвичайно активний вид зв’язку, залежність або відношення між
об’єктивними явищами. Взаємодія відбувається не тільки між відносно
цілісними елементами, кожний з яких утворює окремо визначену матеріальну
(для соціальних систем — соціальну) одиницю, але й в середині цих явищ,
між їх окремими сторонами, властивостями чи якостями. Саме характер
зв’язку, прямий або опосередкований, кількісний або якісний, змістовний
або формальний тощо, і обумовлює сутність та результати взаємодії. Таким
чином взаємодія віддзеркалює у будь-якому соціальному явищі його
сутність і структуру, зміст і форми, обумовлює логічну та історичну
послідовність процесу розвитку. Виступаючи необхідною передумовою,
чинником, а також само і закономірним підсумком стану відносного спокою,
взаємодія зазвичай веде до неминучих постійних і динамічних змін. Вони
можуть відбуватися або у формі поступового еволюційного розвитку, або у
формі його перериву, революційного переходу до іншого якісного стану.
Про важливість взаємодії міністерств з іншими органами виконавчої влади
свідчить той факт, що саме законами конкретизуються порядок формування,
структура, функції, повноваження та порядок діяльності і міністерств, і
Президента України, і Кабінету Міністрів України та інших державних
органів.
Варто зупинитися на положенні, закріпленому пунктом 11 статті 85
Конституції України. Ідеться про розгляд і прийняття рішення щодо
схвалення Верховною Радою України Програми діяльності Кабінету Міністрів
України. Можна уявити два варіанти розвитку цього процесу: а) парламент
не схвалює Програму, оскільки має місце прогалина в Конституції; б)
парламент схвалює Програму, і в цьому разі він фактично спільно з урядом
бере на себе політичну відповідальність за її реалізацію. Це означає, що
Верховна Рада України зобов’язана приймати закони, проекти яких
подаються Кабінетом Міністрів України і які спрямовані на виконання
Програми його діяльності. В даному разі є всі підстави стверджувати, що
міністерства, органи законодавчої та виконавчої влади тісно взаємодіють
та співпрацюють між собою і несуть спільну відповідальність за свої
рішення.
Доцільно проаналізувати взаємовідносини владних структур в бюджетному
процесі. За Конституцією України Верховна Рада України і Кабінет
Міністрів України зобов’язані тісно співпрацювати в бюджетному процесі
за такою схемою: а) Верховна Рада України законодавчо визначає основні
напрями бюджетної політики (пункт 1 частини 2 статті 92); б) Кабінет
Міністрів України відповідно до них розробляє проект закону про
Державний бюджет України на наступний рік (частина 2 статті 96, пункт 6
статті 116); в) парламент затверджує Державний бюджет України (частина 1
статті 96); г) парламент у разі необхідності вносить зміни до Державного
бюджету України (пункт 4 статті 85); д) парламент здійснює контроль за
виконанням Державного бюджету України (пункт 4 статті 85); е) уряд подає
до Верховної Ради України звіт про його виконання (частина 2 статті 96);
є) Верховна Рада України приймає рішення щодо звіту про виконання
Державного бюджету України (пункт 4 статті 85); ж) від імені Верховної
Ради України контроль за використанням коштів Державного бюджету України
здійснює Рахункова палата (стаття 98).
Практика затвердження Державного бюджету України наочно свідчить, що цей
процес поза всяким сумнівом можна вважати одним з найбільш гострих у
взаємовідносинах міністерств з іншими органами виконавчої влади України.
І не випадково, оскільки зміст цього документа стосується інтересів не
лише міністерств, а всіх органів виконавчої влади, також соціальних груп
та політичних сил незалежно від їх соціального статусу та політичних
уподобань. Разом з тим процедура затвердження Державного бюджету України
стає каменем спотикання лише за умови, коли парламент та уряд по-різному
бачать шляхи подальшого соціально-економічного розвитку держави. Коли ж
уряд, міністерства, державні комітети та інші центральні органи
виконавчої влади мають чітку програму дій, особливо у кризовій ситуації,
яка сьогодні спостерігається в Україні, а більша половина членів
парламенту її підтримує та схвалює, закон про Державний бюджет України
затверджується парламентом у достатньо конструктивному та стрімкому
темпі. В цьому разі є всі підстави говорити про взаємодію міністерств не
тільки з Верховною Радою України, але й з іншими органами виконавчої
влади в бюджетному процесі.
Процес після прийняття відповідного закону не закінчується. Не менш
важливим є аналіз звіту про його виконання. Більше того, згідно зі
статтею 96 Конституції України Кабінет Міністрів України зобов’язаний
подати до парламенту доповідь про хід виконання Державного бюджету
України поточного року одночасно з поданням проекту закону про Державний
бюджет України на наступний рік до 15 вересня кожного року. А стаття 97
Основного Закону України покладає на уряд обов’язок подати до Верховної
Ради України звіт про виконання державного бюджету, який має бути
оприлюднений. Однак це ще не стало безумовною практикою функціонування
державного механізму України, що не сприяє встановленню тісної взаємодії
та співпраці між законодавчою та виконавчою гілками державної влади
України.
Взаємодію міністерств з іншими органами виконавчої влади забезпечують
конституційні повноваження органів державної влади щодо визначення засад
внутрішньої і зовнішньої політики та її практичної реалізації.
Належність міністерств до ланки центральних органів виконавчої влади
визначає характер їх взаємовідносин з іншими органами держави.
Міністерства як центральні органи виконавчої влади знаходяться, так би
мовити, посередині — стосовно певних органів вони є підпорядкованими
органами, стосовно інших — керівними. Спочатку необхідно розглянути ті
органи, відносно яких міністерства виступають як підпорядковані, і
з’ясувати характер відносин, які між ними складаються. Тобто зупинимося
на розкритті питання, кому міністерства підпорядковані, підзвітні,
підконтрольні, перед ким відповідальні, хто може скасовувати, зупиняти,
змінювати та опротестовувати їх акти.
На жаль, Конституцією України це питання детально не врегульоване. Так,
стаття 113 Конституції України зазначає, що Кабінет Міністрів України
відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний
Верховній Раді України в межах статей 85, 87 Конституції України. Що
стосується центральних органів виконавчої влади, то Конституція України
прямо не передбачає, кому вони підконтрольні і підзвітні, перед ким
відповідальні.
Звичайно, виникає питання: якщо голови держкомітетів як міністри входять
до Кабінету Міністрів України (стаття 114 Конституції України), як це
було і раніше, то вони, як складові уряду, підзвітні Верховній Раді
України?
Аналіз відповідних положень Конституції України та деяких інших
нормативно-правових актів дає можливість зробити висновок, що
міністерства є органами, підпорядкованими Кабінету Міністрів України.
Так, згідно зі статтею 113 Конституції Кабінет Міністрів України є вищим
органом у системі органів виконавчої влади. Це свідчить про те, що
статус вищого органу в системі органів виконавчої влади передбачає
наявність відносин владності і підпорядкування з іншими органами
виконавчої влади. Як відомо, міністерства є одним із складових елементів
названої системи, тому між Кабінетом Міністрів України і міністерствами
виникають відносини підпорядкування. Крім того, стаття 1 Загального
положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої
влади, затвердженого Указом Президента України від 12 березня 1996 року,
прямо зазначає, що міністерство є центральним органом державної
виконавчої влади України, підпорядкованим Кабінету Міністрів України.
Незважаючи на це, певні питання при нормативному закріпленні
підпорядкованості міністерств залишаються. Проблема полягає в тому, що
Конституція України прямо не передбачає підпорядкованості центральних
органів виконавчої влади Кабінету Міністрів України, встановлюючи лише,
що він спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів
виконавчої влади (пункт 9 статті 116). Тоді яким чином орган (Кабінет
Міністрів України) може спрямовувати і координувати роботу не
підпорядкованих органів (в даному випадку міністерство)? Тим більше, що
індивідуальні положення про міністерства, зміст яких в цілому повинен
відповідати змісту Загального положення, не передбачають підпорядкування
міністерств та державних комітетів Кабінету Міністрів України. Таким
чином, було б доцільно закріпити і в проекті закону «Про міністерства та
інші центральні органи виконавчої влади», і в індивідуальних положеннях
як про міністерства, так і про державні комітети, що вони є
підпорядкованими Кабінету Міністрів України.
Також можна зазначити і про наявність відносин підпорядкування між
Президентом України та міністерствами. Хоча Президент України і не
визнається законодавчо главою виконавчої влади, але відносини, що
виникають між ним і центральними органами виконавчої влади (зокрема і
міністерствами) мають суто владний характер. Так, Президент України, як
уже зазначалося, утворює, реорганізовує та ліквідує центральні органи
виконавчої влади, призначає та звільняє їх керівників. Крім того,
центральний орган виконавчої влади, узагальнюючи практику застосування
законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє
пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку
вносить їх на розгляд Президенту України, Кабінету Міністрів України.
Однак, чи можна на підставі наведених прикладів стверджувати, що
міністерства та державні комітети, а також інші центральні органи
виконавчої влади підпорядковані Президенту України? Автор вважає, що ні.
Це пов’язано з тим, що підпорядкування, як правило, повинно існувати між
вищим і нижчим органом однієї системи. В даному разі ми розглядаємо
систему органів виконавчої влади, де вищим органом є Кабінет Міністрів
України, тому органи інших ланок цієї системи повинні бути йому
підпорядковані. Що стосується Кабінету Міністрів України, то він як
орган, який очолює систему органів виконавчої влади, нікому не
підпорядкований, а лише відповідальний перед Президентом України та
підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України (стаття 113
Конституції України).
Отже, органом, якому підпорядковані міністерства та державні комітети, є
Кабінет Міністрів України. На думку автора, підпорядкованість передбачає
підзвітність (хоча не завжди наявність підзвітності є ознакою
підпорядкованості — Кабінет Міністрів України не підпорядкований
Верховній Раді України, але їй підзвітний в межах, передбачених статтями
85, 87 Конституції України).
Підзвітність полягає у періодичному звітуванні одного органу перед
іншим. Загальновідомо, що звітування є своєрідною формою контролю за
діяльністю підзвітного органу, що дає можливість оцінити роботу даного
органу, вказати на допущені недоліки з метою їх подальшої ліквідації.
Виходячи з того, що міністерства та державні комітети є підпорядкованими
Кабінету Міністрів України, можна зазначити про їх підзвітність Кабінету
Міністрів України. Так, в Постанові Кабінету Міністрів України «Про
функціональні повноваження Прем’єр-міністра України, Першого
віце-прем’єр-міністра України, віце-прем’єр-міністрів України та
Урядового Секретаря Кабінету Міністрів України» від 21 січня 2000 року
сказано, що Перший віце-прем’єр-міністр України може витребувати від
міністерств, інших органів виконавчої влади, підприємств, установ та
організацій необхідні для Кабінету Міністрів України матеріали і звіти
про виконання його рішень.
Однак повсякденне спрямування і координацію діяльності того чи іншого
державного комітету Кабінет Міністрів України реалізує за допомогою
певного міністра, який визначає у спеціальному директивному наказі
стратегію діяльності та основні завдання державного комітету, що
випливають з Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Тому саме
він (міністр) одержує від них щорічні звіти про результати їх діяльності
в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра (згідно зі
статтею 4 Указу Президента України «Про систему центральних органів
виконавчої влади» від 15 грудня 1999 року).
Спільними конституційними повноваженнями органів міністерств та інших
гілок виконавчої влади є розробка, затвердження та реалізація
загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального
і культурного розвитку України. При цьому розробка та здійснення —
обов’язок Кабінету Міністрів (пункт 4 статті 116 Конституції України), а
затвердження — Верховної Ради (пункт 6 статті 85 Конституції України).
Міністерствами та іншими гілками державної влади спільно вирішуються й
інші важливі державні проблеми, і перш за все проблема кадрової
політики, яку спільно реалізують парламент і глава держави (пункти
12,15, 16, 18, 19, 20, 21, 24, 25, 26, 27 статті 85 та пункти 9, 11, 12,
13, 14, 22 статті 106 Конституції України) або Президент України та
Прем’єр-міністр України (пункт 10 статті 106 Конституції України), а
також внесення змін до Конституції України (пункт 1 статті 85, статті
154, 156); оголошення стану війни, укладання миру, інші питання,
пов’язані з безпекою та обороноздатністю держави (відповідно пункти 9,
22, 23 статті 85, пункти 18, 19, 20 статті 106 та пункт 7 статті 116);
зовнішньополітичні та зовнішньоекономічні відносини України, укладання
та ратифікація міжнародних договорів (пункти 14, 32 статті 85, пункти 3,
4, 5 статті 106 та пункти 1, 8 статті 116); введення режиму
надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях (пункт 31
статті 85 та пункт 21 статті 106 Конституції України) та деякі інші.
Важливе значення в забезпеченні взаємодії глави держави, Кабінету
Міністрів України та міністерств мають інші їх спільні повноваження.
Зокрема утворення, реорганізація, ліквідація міністерств та інших
центральних органів виконавчої влади здійснюється главою держави за
поданням глави уряду (пункт 15 статті 106 Конституції України), а акти
Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 3,
4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 статті 106 Конституції
України, потребують скріплення підписами Прем’єр-міністра України і
міністра, відповідального за акт та його виконання (частина 4 статті 106
Конституції України).
Президент України має необхідні важелі забезпечення оптимального
функціонування всіх гілок державної влади, оскільки він як глава держави
виступає гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності
України, конституційного ладу, додержання Конституції України, прав та
свобод людини і громадянина. Кожне з цих повноважень окремо та всі разом
визначають провідне місце Президента в державному механізмі України, у
тому числі і в аспекті забезпечення взаємодії міністерств з різними
владними структурами.
Реалізуючи свої конституційні повноваження, які закріплено іншими
пунктами статті 106 Конституції України, Президент України також може
забезпечувати взаємодію міністерств з органами законодавчої та
виконавчої гілок влади. До них слід віднести призначення за поданням
Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників
інших центральних органів виконавчої влади і припинення їх повноважень
на цих посадах (пункт 10); утворення, реорганізацію і ліквідацію за
поданням Прем’єр-міністра України міністерств та інших центральних
органів виконавчої влади (пункт 15); скасовування актів Кабінету
Міністрів України (пункт 16) та ряд інших. Важливим конституційним
повноваженням глави держави у сфері забезпечення взаємодії міністерств з
органами державної влади також є право вимагати скликання позачергової
сесії Верховної Ради України (стаття 83 Конституції України).
Зокрема, міністерства організовують виконання актів законодавства,
здійснюють систематичний контроль за їх реалізацією, узагальнюють
практику застосування законодавства з питань, що належать до їх відання,
розробляють пропозиції про вдосконалення законодавства та в
установленому порядку вносять їх на розгляд Кабінету Міністрів України.
Для успішного здійснення покладених на них завдань і функцій
міністерствам надані досить широкі повноваження щодо
внутрішньоорганізаційного забезпечення роботи. Зокрема, вони повинні
одержувати від інших центральних та місцевих органів виконавчої влади,
органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали,
статистичні дані для виконання покладених на них завдань; скликати в
установленому порядку наради з питань, що належать до їх відання;
залучати спеціалістів центральних та інших органів виконавчої влади,
підприємств, установ, організацій, за погодженням з їх керівниками, для
розгляду питань, що належать до їх відання; притягати до дисциплінарної
відповідальності керівників утворених ними місцевих органів, а також
підприємств, установ і організацій, що належать до їх сфери відання.
На жаль, взаємодія міністерств з іншими органами виконавчої влади
набуває подекуди негативного характеру, оскільки, як зазначають В.
В. Цвєтков та В. П. Горбатенко, настав «золотий вік бюрократії».
Державна управлінська бюрократія з її «соціалістичними»
авторитарно-бюрократичними методами управління не сприйняла нових
соціальних і політичних цінностей. Ми здебільшого перелицьовуємо
радянський соціалізм замість того, щоб шукати свій шлях входження в
європейське співтовариство, тобто визначити українську модель
суспільного розвитку. Калькування західних моделей управління ускладнило
становище. Деструктивні тенденції в управлінні дедалі поглиблюються.
Зростання кількості державних управлінців за роки незалежності часто
відбувається за рахунок малокомпетентних людей. Кількість управлінців
порівняно з першим роком незалежності зросла у 4,5 раза.
З переходом до багатопартійності стає звичним явищем прихід до влади
політичних сил різної орієнтації. У цій ситуації влада будь-якого
ідеологічного напряму не може порушувати чинне законодавство, отже,
функція контролю набуває надзвичайно актуального значення. Особливо
гостро це питання стоїть в умовах економічної та політичної
нестабільності, для якої характерна системна криза законності. Тому
сьогодні йдеться навіть про формування нової гілки влади — контрольної,
особливістю якої є комплексне здійснення її різними органами,
об’єднаними єдиною цільовою установкою. Адже в Україні, за неповними
даними, діють близько ста органів виконавчої влади, які здійснюють
функції контролю, нагляду. Державний спеціалізований контроль (нагляд)
здійснюється за додержанням 33-х основоположних блокпостів чинного
законодавства й у п’яти сферах державного управління (економіка,
екологія та охорона навколишнього природного середовища, соціальна
сфера, охорона правопорядку і боротьба зі злочинністю, оборона і
державна безпека).
Отже, посилення несприятливих тенденцій суспільного розвитку, як бачимо,
має багато причин. Одна з них — неспроможність системи державного
управління забезпечити активний перехід суспільства до нового якісного
стану в умовах, коли механізм соціальної саморегуляції ще не дістав
необхідного розвитку. Державні зусилля виявляються недостатньо
результативними і навіть марними.
Започатковано нову модель політичного устрою України, покінчено з
однопартійною системою та ідеологічним монополізмом. Важливо, що цей
процес здійснювався легітимним шляхом, без силових сутичок та
небезпечних конфліктів, без крові та людських жертв.
Закладено фундамент сучасного державного устрою на принципах поділу
влади, відбулося становлення парламентаризму і виконавчої вертикалі,
незалежної судової системи та системи місцевого самоврядування.
Утверджуються основи громадянського суспільства. З перших днів свого
існування як незалежна держава Україна невпинно рухається саме в цьому
напрямі. Підтвердженням тому є прийняття у червні 1996 року нової,
демократичної за змістом, Конституції України, утворення Конституційного
Суду, вищої ради юстиції, прийняття Конституції
Автономної Республіки Крим.
Конституція — документ величезної теоретичної, політичної і державної
ваги. Вона започаткувала новий етап на шляху демократизації
економічного, політичного та суспільного життя в Україні.
Будувати правову державу і ринкову економіку неможливо без взаємодії
міністерств з іншими органами виконавчої влади, без чіткого юридичного
обґрунтування концепцій та їх розвитку. Узагальнюючи сказане, можна
зробити такі висновки:
головне місце у здійсненні державно-правової реформи належить взаємодії
міністерств з іншими органами виконавчої влади, трансформації економіки
на засадах принципу верховенства права та її юридичному забезпеченні.
Передусім йдеться про подолання державної монополії власності на засоби
виробництва, про розвиток приватної власності і підприємництва як
найважливіших елементів багатоукладної ринкової економіки, базису
громадянського суспільства;
створення нової соціально-економічної інфраструктури — складне завдання,
оскільки перехід від адміністративно-командної економіки до ринкової
здійснюється у нашій країні вперше, і немає готових рецептів для таких
перетворень. Треба обережно переносити на вітчизняний ґрунт зарубіжний
досвід, всебічно адаптуючи його до національних умов;
для вирішення нагальних проблем у розбудові правової держави, створенні
громадянського суспільства потрібно завершити адміністративну реформу,
враховуючи специфіку правових та економічних відносин в Україні,
досягнень юридичної науки, критичні зауваження народних депутатів, інших
державних діячів.
Література
Див.: Друзенко Г. Адаптация к законодательству ЕС // Юридическая
практика. — 2002. — 12 ноября.
Див.: Глазовский Н. Ф. Цели, возможности и механизмы устойчивого
развития на разных уровнях природно-социальных систем // Переход к
устойчивому развитию: Глобальный, региональный и локальный уровень. —
М., 2002. — С. 9.
Головатий М. Обережно — глобалізація // Урядовий кур’єр. — 2002. —
25 вересня.
Лейст О. Э. История правовых и политических учений. — М., 1999. —
С. 619—620.
Див.: Сдасюк Г. В. Императивы концепции устойчивого развития и реалии
глобализации // Переход к устойчивому развитию: Глобальный, региональный
и локальный уровень. — М., 2002. — С. 9.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
