Реферат на тему:
Проблеми створення ефективної системи управління соціальною
інфраструктурою села
У будь-якій соціально-економічній системі економіка країни тією чи
іншою мірою керується державою в особі її органів. В умовах переходу до
ринкової економіки ступінь державного втручання на порядок менше
порівняно з централізованою економікою і носить переважно непрямий
характер, держава впливає на економіку за допомогою законодавчих
обмежень через ринковий механізм. Однією з основних функцій держави в
умовах ринкової економіки є перерозподіл коштів на користь соціальної
сфери, головним чином, виходячи з домінуючих уявлень про справедливість
у даному суспільстві. Оскільки в нашій країні згуртованість і
солідарність оцінюються вище, ніж індивідуальні досягнення, то більшість
населення виступає за активну діяльність держави щодо вирівнювання
доходів.
Державному регулюванню економіки приділяли велику увагу такі відомі в
світі економісти, як Дж.М. Кейнс (розвивав концепцію
державно-монополістичного регулювання економіки), П. Самуельсон
(поєднував ідеї неокласицизму та кейнсіанства щодо розвитку економічної
системи суспільства, наголошуючи на єднанні державного регулювання і
ринкового саморегулювання), А. Пезенті (розвивав неокласичну модель
економічного росту, був представником суб’єктивістської школи
економічної науки), К. Еклунд (поєднував ринкові механізми і державне
регулювання економіки). Даними питаннями в колишньому Радянському Союзі
займалися економісти Цаголов Н.А., Драгілєв М.С., Абалкін А.І., Радаєв
В.В., Ільдеменов В.І., Якобсон Л.І. та ін. Проблеми державного
регулювання сільського господарства та соціальної сфери села в Україні
досліджували такі вітчизняні вчені: Бугуцький О.А., Вітренко Н.М.,
Вдовиченко М.Х., Гайдуцький П.І., Гудзинський С.О., Дем’яненко М.М.,
Орлатий М.К., Паламарчук М.М., Прокопа І.В., Саблук П.Т., Фтомов Г.С.,
Шепотько Л.О. та інші.
Особливо велика роль держави в перехідний період від однієї моделі
розвитку до іншої, тому що ринкова система відтворює істотні нерівності,
не створює стимулів для виробництва послуг колективного користування,
куди входять більшість галузей соціальної інфраструктури.
Ряд об’єктів соціальної інфраструктури села є природними монополіями,
переважна частина їх технологічно жорстко пов’язана із
суб’єктами-споживачами, тому жителі села не мають вибору інших
постачальників послуг. У таких умовах суб’єктові, що господарює на
визначеній території і займає домінуюче положення на ринку послуг, немає
необхідності вступати в змову з іншими постачальниками послуг,
спрямовану на обмеження конкуренції з метою одержання найбільшої вигоди.
Селяни не можуть змінити постачальників послуг, тому для природного
монополіста існують винятково сприятливі умови для роздування цін.
Подібна ситуація склалася в даний час не тільки в сфері соціальної
інфраструктури села, але й за відсутності конкуренції в багатьох галузях
матеріального виробництва.
У подібних умовах необхідність державного регулювання рівня цін на
послуги соціальної інфраструктури села стає очевидною. Такий вплив на
ціни особливо характерний для країн соціально-орієнтованої ринкової
економіки. В умовах ринкової економіки в Україні подібний спосіб
регулювання цін з боку держави на „базові” послуги повинен займати
особливе місце. Тому вивчення даного питання необхідно розширювати і
поглиблювати, а метою даної статті є визначення основних проблем
створення ефективної системи управління та регулювання соціальної
інфраструктури села, обґрунтування шляхів і методів їх вирішення та
прогнозування перспективних напрямів розвитку сільської соціальної
інфраструктури.
За відсутності необхідних сигналів вільного ринку про стан галузей
соціальної інфраструктури села, на думку більшості економістів,
незамінне пряме втручання держави. Щоб теоретично оцінити, як необхідно
застосовувати форми прямого втручання, що коректують недоліки ринкового
механізму, використовується принцип рівності граничного соціального
доходу (ГСД) і граничних соціальних витрат (ГСВ) (рис. 1).
Рис. 1. Наукове обґрунтування державного регулювання послуг галузей
соціальної інфраструктури
Державне регулювання у формі субсидій на розвиток культури, освіти,
охорони здоров’я передбачає певні витрати, але суспільство в змозі
виміряти соціальний виграш (дохід), тому що втручання держави йде на
користь суспільства. Початкові інвестиції з боку держави приносять
великий позитивний ефект внаслідок зосередження їх на проблемах, що
найлегше вирішуються, у пропозиції послуг соціальної інфраструктури
села. Однак наступні інвестиції для вирішення подібних проблем дають усе
меншу віддачу. При бажанні домогтися подальшого поліпшення надання
послуг галузями соціальної інфраструктури села необхідно перейти до
більш складних і дорогих заходів. Приріст витрат, пов’язаних із
одержанням додаткової одиниці послуг, швидко буде збільшуватися.
Державне регулювання вигідне до того моменту, коли ГСД збігається з ГСВ
(Е – точка рівноваги). Правіше точки Е державі довелося б платити за
одиницю соціальних послуг більше коштів, ніж отриманий від цієї одиниці
соціальний дохід, а лівіше точки Е їй необхідно збільшити витрати на
поліпшення соціальних послуг, тому що ґраничний дохід від додаткової
одиниці соціальних послуг перевищує граничні витрати на її отримання.
Природно, на практиці баланс між ГСД і ГСВ отримати набагато складніше,
ніж це зображено на графіку, але в реальному житті дані тенденції
необхідно враховувати. Хоча економісти по-різному обчислюють соціальні
витрати і вигоди, в основі державного регулювання повинен лежати принцип
рівноваги ГСД і ГСВ.
На сучасному етапі розвитку вітчизняної економіки інтерес становить
теоретична концепція економічної соціодинаміки. Ця концепція, на нашу
думку, вдало вписує державу в механізм ринку, відводячи їй роль одного з
повноправних учасників ринкових відносин і стверджуючи, що держава
безумовно повинна стати рівноправним суб’єктом ринку, а не займатися
спорадичним виправленням його помилок.
Нова концепція управління повинна спиратися на проголошення більшої
самостійності і відповідальності місцевих органів влади в справі
підтримки гідного рівня життєзабезпечення населення. Основна частина цих
функцій повинна зосереджуватися на рівні регіональних і місцевих органів
управління. В умовах дії економічних методів керування послаблюється
управління зверху по вертикалі, тому нижчі ланки економіки одержують
більше прав і можливостей виробляти управлінські рішення. Усе це
стосується і соціальної інфраструктури села. Важливого значення набуває
перехід від управління по вертикалі до управління по горизонталі. Це
означає, що керуючий вплив на об’єкт управління виявляється з боку
споживачів послуг.
В умовах переходу України до ринкових відносин підвищується роль
місцевих органів влади, від яких усе більше залежить розвиток соціальної
інфраструктури села. Безсумнівний інтерес становить для відродження
традицій місцевого самоврядування і для найбільш ефективних методів
розвитку сучасної вітчизняної демократії досвід українських історичних
волостей.
Життєздатність і дієздатність волості забезпечувалася насамперед її
самоврядуванням. Узявши на себе відповідне коло специфічних
соціально-економічних функцій, волості заповнили діри системи державних
органів, забезпечуючи ті сфери громадського життя, що виявилися
непосильними для бюрократичних структур. Волості вирішували практичні
завдання місцевого значення. У їхньому веденні були освіта, охорона
здоров’я, ремонт доріг, статистика, сільське господарство та ін. Завдяки
волості медицина „прийшла” до селян, а в селах з’явилися вчителі.
Одержуючи від селян значну частину коштів, волості витрачали ці кошти
переважно на нестатки селянства. Фінансовою основою діяльності волості
були місцеві податки. Бюджети волостей складалися зі зборів, якими
обкладалося населення. Усі ці кошти залишалися на місцях. Більше того, з
початку XX століття уряд виділяв цільові суми на окремі заходи
(здійснення плану загального навчання, агрономічні заходи тощо) Основною
статтею витрат волостей (близько 70 % коштів) було фінансування освіти і
охорони здоров’я. Витрати на самоврядування не перевищували 5 %.
Тим часом, донедавна роль і самостійність місцевих органів у вирішенні
даних питань були невиправдано занижені. У перші роки радянської влади
виділилися та існували два основних види систем місцевого управління.
Перший, збережений з дореволюційних часів, складався з чотирьох
адміністративних ступенів – губернія, повіт, волость, сільрада.
Прикладом другої системи були районовані об’єднання – край (область),
округ, район, сільрада. Друга система під натиском директивного
районування поступово цілком витіснила першу. В основу першої було
покладено принцип успішного досягнення центральною владою переважно
адміністративних і фіскальних цілей. В основі другої лежав принцип
плановості народного господарства.
За зовнішньою схожістю систем (рівняння району по повіту, округу по
губернії з виділенням краю (області) як одиниці надгубернського
значення), в основі нового ланцюга ланок місцевого господарства і
управління лежали зовсім інші принципи. Ці принципи були відбиті в
прийнятому в 1929 р. на сесії ВЦВК „Положенні про крайові (обласні),
окружні і районні з’їзди рад і їхні виконавчі комітети”, яким чітко
розмежовувалися функції як між центральними, так і між
внутрішньообласними органами.
Керування всіма ланками соціальної інфраструктури було зосереджено на
рівні району. Утворення великих адміністративно-територіальних одиниць
обласного рангу відкривало перспективи досить широкомасштабної і
самостійної від центру господарської діяльності з урахуванням місцевих
особливостей і ресурсів. Однак у другій половині 30-х рр. економічно
обґрунтоване розмежування територій було переглянуто. Число
адміністративних областей збільшилося майже втроє [7, с.137]. Повсюдно
взяли гору волюнтаристські підходи у формуванні надзвичайно роздробленої
і не маючої власної економічної бази системи місцевого господарства. У
процесі подальшої еволюції дана система перетворилася в жорстко
централізоване утворення, що характеризується всевладдям центру і повним
економічним безправ’ям місцевої влади.
gd–?
ісцеві органи є складовою частиною механізму держави. Прийнятий у
законодавстві цих країн термін „місцеве управління” для позначення
організації і діяльності місцевих органів вказує лише на локальний
характер.
Континентальна (французька) модель ґрунтується на сполученні прямого
державного управління на місцях і місцевому самоврядуванні.
Родоначальницею даної моделі є Франція. Вона нагадує ієрархічну піраміду
і характеризується визначеною підпорядкованістю нижчих ланок вищим. У
більш загальному вигляді в законодавстві країн сучасного світу
повноваження місцевих представницьких органів підрозділяються на
обов’язкові і факультативні (добровільні). До обов’язкових належать ті,
яким надається загальнодержавне значення і які повинні виконуватися в
обов’язковому порядку (практично всі галузі, що відносяться до поняття
„соціальна інфраструктура”). Факультативні повноваження реалізуються
місцевою владою на власний розсуд, залежно від конкретних фінансових
можливостей. До них відноситься те, що пов’язано з різними соціальними і
культурними функціями, такими як: утримання парків, бібліотек, будинків
для бідних та інвалідів тощо.
Нове завжди входить у життя важко і найчастіше болісно. Це повною мірою
стосується впровадження в нашу економічну систему нового не лише за
формою, але і за сутністю інституту місцевого самоврядування. Розпад
соціалістичної системи рад відкрив шлях до відтворення місцевого
самоврядування на демократичних засадах. У цьому процесі необхідно
творчо використовувати досвід як минулих форм самоврядування, так і
закордонних країн, що одержали світове визнання і довели свою
ефективність.
Проект Закону України „Про територіальний устрій України” передбачає
створення таких рівнів адміністративно-територіальних одиниць –
громада-район-регіон [5, с. 2]. При цьому реформування територіального
устрою повинно здійснюватися „знизу догори”, тобто перетворення
відбуватимуться на рівні громад і районів, оскільки саме на цих рівнях
має надаватися найбільша кількість послуг громадянам. Громада – базовий
рівень територіального устрою, утворюється з одного або декількох
поселень за умови, якщо в її межах проживає, як правило, не менш, як
5 000 жителів. Район – об’єднання громад для забезпечення реалізації
спільних інтересів, має відповідну транспортну, інформаційну та іншу
інфраструктуру, утворюється за умови, якщо в його межах проживає, як
правило, не менш, як 70 000 жителів.
Громада – це влада, що володіє власною компетенцією в межах, наданих їй
законом, що має виборні органи і власні ресурси для нормального
функціонування всіх суб’єктів, що господарюють, і забезпечення
життєдіяльності населення своєї території. Це складний і
багатофункціональний організм, що вимагає великих знань у всіх галузях
життєдіяльності громади, і особливо в галузях соціальної інфраструктури
села. З погляду управління, громаду варто розглядати як систему, що
динамічно розвивається і складається із суб’єктів та об’єктів управління
(рис. 2).
Рис. 2. Взаємозв’язок і співпідпорядкованість суб’єктів та об’єктів
соціальної інфраструктури в громаді
Суб’єкт управління виробляє керуючий вплив для об’єктів соціальної
інфраструктури села, а ті, сприймаючи їх, змінюють свою діяльність
відповідно до отриманих вказівок, з метою задоволення населення
послугами соціальної інфраструктури. Про те, що об’єкт відреагував на
сигнал, отриманий зверху, суб’єкт управління довідається з каналів
зворотного зв’язку. Це є основою для вироблення управлінських рішень. В
основі прийняття рішень усіх суб’єктів управління повинна бути людина.
Усі програми, рішення, дії органів влади до їхньої реалізації необхідно
оцінювати з погляду соціальної ефективності, з урахуванням усіх можливих
наслідків.
Управління об’єктами соціальної інфраструктури в громаді буде
здійснюватися безпосередньо сільським чи селищним головою. Якщо громада
буде досить великою за кількістю населення, то частину функцій керування
можна делегувати заступникам (за штатним розписом: при чисельності
громади 7,5–15 тис. членів – 1 заступник, 15–30 тис. – 2 і більше 30
тис. населення – 3 заступники) [6, с. 1]. Районна рада повинна
здійснювати контролюючі функції. Так, установи освіти, культури, спорту
мають перебувати у віданні заступника голови, а торгівля, побутове
обслуговування, охорона здоров’я, зв’язок, комунальне господарство –
першого заступника голови районної ради (районні адміністрації, як
відомо, будуть скасовані). На нашу думку, ефективне функціонування
соціальної інфраструктури села можливо тільки за умови концентрації
контролю за діяльністю установ соціальної інфраструктури у веденні
першого заступника голови районної ради. Це дозволить більш оперативно
відслідковувати існуючу ситуацію на мікрорівні і більш оперативно
регулювати ринок послуг галузей соціальної інфраструктури.
В Україні існують три рівні влади. Для нас інтерес представляє локальний
або влада місцевого самоврядування, завданням якої є реалізація спільних
інтересів жителів у компактних територіальних утвореннях. У структурі
органів місцевого самоврядування виділяється два блоки: політичний і
управлінський. До першого блоку відноситься спосіб виборів голови
громади. Завданням голови повинно бути оперативне управління власністю і
на цій основі розвиток конкретних соціальних програм. Блок управління –
це структура місцевої адміністрації. Вона у свою чергу залежить
найбільше від інфраструктури, що знаходиться в її керуванні. Від того,
як ці дві складові управління зможуть переорієнтуватися в нових умовах
господарювання, і залежить ефективність функціонування соціальної
інфраструктури на локальному рівні.
Актуальним стає поліпшення сполучення галузевого і територіального
підходів у плануванні і управлінні розвитком соціальної інфраструктури.
З галузевих позицій повинні забезпечуватися науково-технічний прогрес у
цих галузях, розвиток відповідних технологій і підготовка кваліфікованих
кадрів. Територіальний підхід покращує розміщення і взаємодію різних
об’єктів соціальної інфраструктури, її формування з урахуванням місцевих
потреб, ресурсів, умов.
В основі реформування системи керування соціальної інфраструктури
повинен лежати програмно-цільовий метод. Використання
програмно-цільового методу створює значні передумови для досягнення
намічених цілей з найменшими витратами, подолання відомчих бар’єрів,
об’єднання інтересів підприємств і організацій різних форм власності,
господарюючих суб’єктів для інвестування вирішення проблем розвитку
соціальної інфраструктури села.
Основні причини особливої актуальності програмно-цільового підходу в
умовах переходу до ринкових відносин – це доцільність використання не
адміністративних методів, а економічного спонукання, гострий дефіцит
фінансових ресурсів у місцевому бюджеті і необхідність виділення
пріоритетних напрямів їхнього використання. У перехідний період
програмно-цільовий підхід також повинен допомагати нівелювати провали
ринку, вирішувати і попереджувати соціальні конфлікти. Практика
використання програмно-цільових методів у сучасних умовах показала свою
ефективність і доцільність.
З погляду обмеження свободи дій місцевих органів влади більш сильним
ефектом володіють спеціальні, цільові субсидії. Вони виділяються під
чітко визначені проекти і програми, що проходять процедуру схвалення в
уряді, а тому залишають місцевій владі дуже вузьке поле для маневру.
Такі субсидії характерні для скандинавських країн, де вони призначаються
для програм у сфері охорони здоров’я, освіти і переважають у США,
Італії, Німеччині, Японії. Видача цільових субсидій припускає пайову
участь центрального уряду у фінансуванні заходів місцевих органів влади.
Програмно-цільовий підхід здійснюється в межах індикативного планування
і передбачає наявність системи регіональних цільових програм, що
відбивають переваги розвитку економіки держави (тобто стратегічну
концепцію соціально-економічної політики регіону). Н.Д. Кондратьєв у
20-і роки вже підійшов до концепції індикативного планування,
реалізованої в багатьох країнах Заходу після другої світової війни. Ця
частина поглядів Н.Д. Кондратьєва, піддана тоді жорсткій критиці, досить
актуальна в наші дні, коли підприємства функціонують в умовах
становлення ринкової економіки, потребуючи допомоги державного
регулювання [4, с. 19–35].
Соціальний розвиток села повинен здійснюватися на основі регіональних
цільових комплексних програм соціального розвитку і захисту населення,
що зможуть об’єднати в єдину систему галузі соціальної інфраструктури і
соціально-демографічні потенціали конкретних сільських територій і це
дозволить визначити пріоритети розвитку соціальної інфраструктури в
населених пунктах, що особливо важливо на сучасному етапі розвитку
економіки.
Таким чином, для регулювання діяльності природних монополій держава
повинна застосовувати адміністративно-економічні методи впливу на них,
використовуючи контроль над цінами, законодавчими обмеженнями,
податковою політикою. З метою перспективного розвитку соціальної
інфраструктури села існує необхідність розробки регіональних цільових
комплексних програм у межах індикативного планування. Підводячи
підсумок, зазначимо, що державне регулювання соціальної інфраструктури
села – це система важелів і стимулів, за допомогою яких держава бере
участь у ринкових процесах на правах суб’єкта, забезпечуючи стійкий
процес відтворення послуг у цій сфері. Ефективне функціонування
соціальної інфраструктури можливо тільки за умови консолідації зусиль
усіх складових її суб’єктів, управління шляхом усвідомленої і
зацікавленої участі та реалізації прав і обов’язків місцевого
самоврядування. В основі прийнятих рішень усіх суб’єктів управління
повинна бути людина.
Література:
1. Безсмертний Р. Основні засади адміністративно-територіальної реформи
в Україні. http://www.kyiv-obl.gov.ua/Docs/1AR-1.doc
2. Данилишин Б. Як прорахувати стабільність // Урядовий кур’єр. – 11
серп. – 2005. – С. 6.
3. Корж В.Т. Адміністративно-територіальна реформа – це шлях до
стабільності країни на перспективу // Голос України. – 5 серп. – 2005. –
С. 10–11.
4. Муханова Е.Б. Николай Дмитриевич Кондратьев // Из истории
экономической мысли: Сборник – М., 1990.
5. Проект Закону України „Про територіальний устрій України”.
http://www.kyiv-obl.gov.ua/Docs/PTY-1.doc
6. Типові штати громади. http://www.regionnet.kharkov.ua/show.php
7. Урбанизация и развитие регионов областного уровня / Под ред.
М.Н. Можевича, И.И. Сигова. – Л.: Наука, 1990.
Поліпшення послуг соціальної інфраструктури
ГСД ГСВ
ГСД
ГСВ
Е
Органи управління
Рада,
виконавчий
комітет
Суб’єкти управління
Підприємства
й установи соціальної інфраструктури села
Об’єкти управління
Матеріально-речовинні об’єкти соціальної інфраструктури села
Керуючий вплив
Зворотний зв’язок
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
