Реферат на тему:
Адміністративна процедура, її значення та місце в
адміністративно-процесуальній діяльності
Конституційний інститут „громадянство” висвітлює політико-правовий
зв’язок особи з державою, що виражається у взаємних правах і обов’язках.
Інститут адміністративної процедури виступає відображенням, структурним
елементом, одиничним у загальному, безпосередньо – практичною формою
даного „зв’язку”, тобто громадянин правомочний у зверненні до
адміністративного органу (органу виконавчої влади та місцевого
самоврядування), а він зобов’язаний розглянути його та дати обґрунтовану
відповідь у встановлені строки (стаття 40 Конституції України).
Роль даного „зв’язку”, у реформаційно-правовому аспекті, викликає
значний інтерес, з огляду на його значення для утвердження європейських
стандартів прав і свобод людини і громадянина, разом з тим,
переорієнтація управлінської діяльності держави, в особі уповноважених
органів, в русло аксіоми „держава існує для людини, а не людина для
держави”.
Для реалізації даної мети робочою групою при Міністерстві юстиції
України з участю співробітників інституту держави та права
ім. В.М. Корецького НАН України підготовлено проект
Адміністративно-процедурного кодексу, визначеного Концепцією
адміністративної реформи [1].
Відповідно до ст. 1 названого Кодексу під адміністративною процедурою
розуміють визначений законодавством порядок провадження в індивідуальних
адміністративних справах. Але формулювання даного поняття в такому
аспекті викликає ряд критичних зауважень і заперечень з боку деяких
науковців в аспекті його співвідношення та визначення місця в
адміністративному процесі.
Таким чином, проблематика змістовного наповнення адміністративної
процедури та співвідношення його з поняттям „адміністративний процес”
носить концептуальний характер і потребує розв’язання на
загальнотеоретичному рівні.
Розвиток адміністративного права, а також всієї правової науки в Україні
має свої особливості, зумовлені історичним досвідом перебування нашої
держави у складі СРСР.
Адміністративний процес, у той період, визначався як
виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління, які під
час її здійснення керувалися, переважно, критеріями політичної
доцільності, а не правовою регламентацією. Відповідно закон, як правовий
акт вищої юридичної сили, ставився в один ранг із підзаконними
нормативно-правовими актами. Потреби як такої щодо законодавчого
визначення адміністративної процедури не було, адже держава акумулювала
„у своїх руках” усі сфери суспільного життя і рішення, зрозуміло,
приймалися нею самостійно.
Крім того, суттєвим недоліком правової системи радянської доби була
відсутність права на судове оскарження рішень органів виконавчої влади.
З огляду на викладене, доцільно звернутися до теорії „публічної
адміністрації”, згідно з якою, на думку професора В.Б. Авер’янова,
управління з боку держави, яке було домінуючим у всіх сферах за
радянських часів, тепер не є наскільки визначальним. Відповідно до цього
він пропонує виділити нового суб’єкта – „публічної адміністрації”, у
вигляді органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого
самоврядування [2]. Тобто відбувається ротація методів управління на
методи регулювання, що характерні для правової держави.
Дискусії навколо визначення поняття адміністративного процесу
продовжується й сьогодні, наука не знає єдиного, уніфікованого підходу
до вирішення цього питання, зокрема такі науковці-адміністративісти, як
Г.І. Петров, А.П. Корнєв, О.М. Якуба, Д.Н. Бахрах, В.Д. Сорокін та ін.,
трактують поняття адміністративного процес у широкому розумінні.
Інша група вчених – у вузькому розумінні, а саме: Н.Г. Саліщева,
М.І. Пискотін, А.В. Cамійленко та ін.
Таким чином, у вузькому значенні адміністративний процес – це діяльність
уповноважених органів влади щодо розгляду справ про адміністративні
правопорушення та застосування заходів адміністративного примусу, так
званий юрисдикційний процес.
У широкому розумінні – це вид юридичного процесу, який регламентує
порядок розгляду і розв’язання конкретних адміністративних справ, як
діяльність, що ґрунтується на нормах адміністративно-процесуального
права, виконавчих органів влади та їх посадових осіб, а також інших
уповноважених на те суб’єктів щодо реалізації норм матеріального
адміністративного права, а в окремих випадках – і матеріальних норм
інших галузей права [3, с. 12].
З огляду на викладене вище постає питання – яке визначення доцільно
використовувати для розкриття поняття адміністративного процесу, які
пояснення найбільш раціонально, логічно обґрунтовують позицію вузького
чи широкого розуміння?
На думку автора, відповідь на це питання полягає в необхідності
розмежування поняття адміністративний процес та адміністративна
процедура (адміністративно-процедурні провадження). Аргументами даної
думки є неможливість поєднання юрисдикційного та позитивного процесу в
одному понятті, пояснюється це з таких позицій:
1) відповідно до теорії Ш.Л. Монтеск’є та конституційного принципу,
зазначеного у ст. 6 Основного Закону, державна влада в Україні
здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Широке визначення адміністративного процесу, фактично, поєднує дві
окремі, незалежні гілки виконавчої та судової влади, чим порушує засадні
принципу побудови правової системи.
Адже юрисдикційний процес, провадженнями якого є провадження у справах
про адміністративні правопорушення, провадження з розгляду скарг,
дисциплінарні провадження щодо державних службовців, передбачає, за
певних обставин, наявність такого суб’єкта, як суд. На противагу
„позитивному” процесу до його проваджень відносять такі:
– з підготовки й ухвалення нормативних правових актів;
– з підготовки й ухвалення індивідуальних правових актів;
– з укладення адміністративних договорів;
– реєстраційне та дозвільне;
– з реалізації контрольно-наглядових повноважень;
– з розгляду пропозицій та заяв громадян;
– установче;
– з діловодства;
– з приватизації державного і громадського майна тощо, який виключає
таку присутність суду у реалізації даних проваджень, суб’єктами у яких
виступають органи виконавчої влади;
2) предмет регулювання новоприйнятого Кодексу адміністративного
судочинства України, а саме у ст. 1 зазначено, що нормативно-правовий
акт встановлює повноваження та компетенцію адміністративного суду,
порядок звернення в адміністративний суд і порядок адміністративного
судочинства, але існуючий підхід до широкого визначення поняття
„адміністративний процес” є неузгодженим у методологічному аспекті. Адже
загальне поняття використовується до визначення окремого явища, а саме
судового розгляду адміністративно-правових спорів;
3) юрисдикційний та позитивний процес, тобто судове вирішення
адміністративних спорів і розгляд органами виконавчої влади
індивідуальних адміністративних справ мають різну мету, завдання, склад
і статус учасників, принципи тощо.
Наприклад, статус виконавчого органу влади у розгляді адміністративних
справ, з якою звернувся громадянин у неюрисдикційному та юрисдикційному
процесі – відмінний, тобто у позитивному процесі він виступає „лідером
”провадження, скеровує розгляд справи, виносить необхідне рішення тощо,
а в суді виступає рівною стороною.
При здійсненні судового провадження справи застосовуються певні
принципи, не характерні для адміністративної процедури. Одним із них є
принцип змагальності сторін судового процесу під час розгляду та
вирішення справ у адміністративних судах, який характерний, виключно,
для юрисдикційного процесу. Принцип ефективності адміністративної
процедури, що означає використання найпростіших і найефективніших
засобів для розгляду та вирішення справи [4, с. 91], у такому розумінні
характерний для позитивного процесу, адже суд перевіряє справу на
відповідність законності, а не вирішує її, тобто він не може підмінити
адміністративний орган.
Рішення адміністративного органу може бути оскаржене як до суду, так і
до вищого у порядку підлеглості адміністративного органу відносно того,
який прийняв адміністративний акт. Судове рішення оскаржується лише до
апеляційної або касаційної судової інстанції.
Склад учасників юрисдикційного процесу у багатьох випадках, що
зазначалося у пункті 1, передбачає наявність такого суб’єкта відносин,
як суд. Для позитивного процесу такий атрибут не характерний;
4) розуміння „процесу” в класичних галузях права, тобто в кримінальному
та цивільному процесі, характеризується такими ознаками, як наявність
спору між сторонами та вирішення його судом. Широке визначення
адміністративного процесу суперечить такому розумінню, що є
неприпустимим, зважаючи на системність та узгодженість правової науки, а
також однозначність розуміння загальних понять;
5) справи адміністративно-процедурної діяльності мають безспірний
характер, тобто у них відсутній спір, проте у
адміністративно-юрисдикційному процесі така ознака існує;
6) при вирішенні справ адміністративної юрисдикції можливий результат,
що полягає у застосуванні заходів примусу, тобто винні притягуються до
адміністративної відповідальності, на яких накладаються відповідні
стягнення. Дана ситуація не характерна для позитивного процесу, через
які вирішуються інші цілі управлінської діяльності;
7) правова оцінка поведінки учасників управлінських відносин є
обов’язковою у адміністративно-юрисдикційній діяльності, щодо
адміністративно-процедурних проваджень – вона може і не здійснюватись,
якщо цього не вимагає порядок виконання процедури, наприклад, підготовка
управлінських рішень.
Слід зазначити і те, що деякі науковці співвідносять поняття „процес” і
„процедура” як рід і вид, тобто наділяють їх родо-видовими ознаками та
родо-видовою субординацією. На думку автора, така позиція загального і
особливого є невиправданою, виходячи із закону логіки оберненого
співвідношення, а саме: ознаки виду включаються до більш широкого
поняття роду і повністю ним покриваються, ідучи у зворотному напрямі,
від роду до виду, відповідно зазначеному закону, зміст роду
відображається у змісті кожного виду, виділених за одним критерієм.
Цікавою щодо розмежування адміністративно-процедурної та
адміністративно-юрисдикційної діяльності є, також, думка О. Кузьменко,
який вважає, що „у процедурі відсутня головна детермінанта процесу –
подовженість у часовому вимірі, тобто процес наділяється такими
ознаками, як динаміка, безперервний рух, що виражається в послідовних
переходах від одного до іншого стану, а процедура визначається як
дискретність такого руху”.
Існують інші аргументи для розгляду адміністративного процесу у вузькому
розумінні. На думку П.Г. Перепелюка, необхідно користуватися категоріями
„управлінський адміністративний процес”, або „адміністративний процес”
як еквівалент „управлінському процесу”, і „адміністративне
судочинство” [5, с. 39]. Основним обґрунтуванням даного твердження є
розуміння того, що розгляд адміністративної справи набуває процесуальної
форми лише тоді, коли він не зводиться тільки до стадії вирішення
справи, а охоплює також дії щодо контролю за збиранням доказового
матеріалу в справі, формування юридичних позицій сторін та інше [5, с.
40–44].
Зважаючи на вищевикладене, доцільно виділити, як вказує Ю.М. Козлов, два
варіанти адміністративно-процесуальної діяльності –
адміністративно-процедурну та адміністративно-юрисдикційну [6, с. 305],
іншими словами, розкриття адміністративного процесу у вузькому значенні
– відповідає сучасному стану адміністративної науки та європейським
тенденціям розвитку. Для прикладу, у Німеччині зміст поняття
„адміністративний процес” включає лише судове провадження, тобто порядок
вирішення адміністративно-правових спорів у суді, а поняття
„адміністративна процедура” охоплює діяльність органів виконавчої влади
щодо розгляду і розв’язання індивідуальних справ [7, ст. 198].
Отже, співвідношення понять „адміністративний процес” та
„адміністративна процедура”, у їх формулюванні як єдино-цілої категорії,
не відповідає сучасній трактовці і розумінню адміністративної
діяльності, зміст якої диференціює дані інститути у різні „області”
адміністративної-правової оцінки.
Разом з тим, слід зауважити, що не всі адміністративно-процедурні
провадження, які належать до позитивного процесу, мають характерні риси,
пов’язані з вирішенням індивідуальних справ, наприклад, в установчому
провадженні та провадженні з діловодства подібна детермінанта відсутня,
тому поєднувати їх у формулюванні єдиного поняття неправильно. За таких
обставин більш доцільно визначати подібні провадження як „управлінські
процедури”, що внесе чіткість і ясність у теорію і практику
адміністративної діяльності.
Крім того, однозначне формулювання змісту „адміністративної процедури”
як для адміністративно-правової науки, так і для діяльності органів
виконавчої влади та місцевого самоврядування відіграє особливе значення,
про що зазначає Авер’янов В.Б.: „адміністративні процедури здатні
істотно сприяти підвищенню ефективності управлінської діяльності,
чіткому виконанню функцій і повноважень органів і посадових осіб. Але
основне – ці процедури повинні забезпечити необхідну послідовність у
реалізації громадянами своїх прав і свобод і стати дієвою перешкодою для
суб’єктивізму й свавілля службовців органів виконавчої влади” [8].
Таким чином, правова регламентація управлінської діяльності в аспекті
адміністративної процедури гарантує чіткість і ясність правозастосування
та вносить атрибут впорядкованості, що в кінцевому результаті позитивно
впливатиме на реалізацію конституційних положень щодо прав та свобод
людини і громадянина.
Підсумовуючи вищевикладене, можемо зробити висновок, що поняття
адміністративної процедури або ж адміністративно-процедурне провадження
посідає цілком обґрунтоване самостійне місце в
адміністративно-процесуальній діяльності і його не слід ототожнювати з
категорією адміністративний процес, а також дане поняття, відіграє
особливу роль для злагодженої роботи виконавчої вертикалі влади.
Література:
1. Наукові засади реформування державної служби в Україні: Наукова
доповідь / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К., 2000.
2. Авер’янов В.Б. Реформування українського адміністративного права:
ґрунтовний підхід для теоретичної дискусії // Право України. – 2003.
–№ 5. – С. 117.
3. Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес. – Київ: Літера
ЛТД , 2002.
4. Проект адміністративно-процедурного кодексу України / Тимощук В.П.
Адміністративна процедура та адміністративні послуги. – К., 2003.
5. Перепелюк В.П. Адміністративний процес. – Чернівці: Рута, 2001.
6. Козлов Ю.М. Административное право. – Москва, 2001.
7. Авер’янов В.Б. Державне управління: проблеми адміністративно-правової
теорії та практики. – 2002.
8. Авер’янов В.Б. Проблеми демократизації державного управління в
контексті адміністративної реформи в Україні // Часопис Київського
університету права. – 2002. – № 2. – Ст. 6.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
