Реферат на тему:
Зарубіжний досвід державного управління в системі житлово-комунального
господарства
У країнах з розвиненою ринковою економікою (США, Великобританії,
Німеччини, Японії, Швеції, Франції, Австрії та інших) накопичений
великий досвід організації житлово-комунальних служб у межах державного
(муніципального) і приватного секторів. Його детальне вивчення дозволяє
використовувати позитивний досвід у нашій практиці. Це і обумовило
актуальність статті.
Науково-теоретичними джерелами роботи, крім нормативної бази, є роботи з
фінансового права, теорії управління, теорії фінансів, а також
статистика. Даній проблемі присвячували свої праці Веліхов Л.А.,
Воронін О.Г., Воронова Л.К., Кубрак І.А., Лапін В.А., Москаленко О.Г.,
Родионов Д.Г., Хайло О.Г., Широков О.М., Шопенко Д.В. та інші.
Метою статті є вивчення досвіду зарубіжних країн, результатів
господарської діяльності, системи нормативно-правових актів, детальний
аналіз якого дозволить запозичити позитивні риси у вітчизняній практиці
реформування житлово-комунального господарства.
Для реалізації поставленої мети перед автором постали такі завдання:
проаналізувати діяльність муніципалітетів зарубіжних країн у комунальній
сфері, вивчити досвід застосування міжтериторіальних угод, договорів,
контрактів про надання послуг у комунальному господарстві, вивчити
можливості використання децентралізованих систем комунального
обслуговування, що може стати кроком на шляху до підвищення рівня
благоустрою невеликих міст, селищ, сіл.
У 80 – 90-х роках уряди багатьох країн у межах соціально-економічних
програм і програм реформування державного сектора економіки проводили
приватизацію об’єктів комунального господарства, керуючись тим, що
державні підприємства – це частіше національні зобов’язання, ніж
національне майно. Для нації набагато краще, якщо підприємства будуть
передані приватному сектору, який приноситиме дохід на основі
конкуренції. Паралельно з процесом приватизації йшов пошук нових форм
надання комунальних послуг за участю представників приватного бізнесу.
При цьому зберігається надання послуг муніципальними службами, в першу
чергу, у сфері комунального обслуговування. Муніципалітет тут виступає
організатор виробництва послуг. Іншими словами, надання послуг
здійснюється не самим муніципалітетом, а підприємствами, заснованими на
муніципальній власності і підзвітними муніципалітету. Надання подібних
послуг здійснюється муніципальними департаментами по „санітаризації”
(збір, вивіз, утилізація харчових відходів і побутового сміття та інше),
департаментами парків (озеленення, благоустрій міської території та
інше), департаментами по автомагістралях тощо [3, с. 83; 5, с. 101;
6, с. 154; 7, с. 150].
Розповсюдженою формою надання муніципальними службами послуг у
розвинених країнах є міжтериторіальні угоди (договори на
обслуговування), при яких адміністративно-територіальні утворення
(наприклад, „city” в США) можуть заключати угоди на надання тих чи інших
послуг, які вони не можуть надати споживачам самі або вважають їх
надання власними силами нераціональним, з більш високими владними
структурами (наприклад, урядами штатів). Останні надають послуги тим
представникам територій, які в змозі і готові їх купити. У даному
випадку один орган управління може дозволити собі найняти інший і
оплатити надані послуги. Аналогічно вирішено питання про надання
комунальних послуг із водо-, газо-, теплопостачання, водовідведення,
послуги із „санітаризації” територій, прибирання снігу та
інші [8, с. 39–40]. У договірних відносинах беруть участь два органи
управління, крім того, один є організатором, а інший – надавачем послуг.
Як показує досвід США, Великобританії, Канади, Німеччини, Швеції, Японії
і інших країн, це дозволяє більш економно використовувати фінансові
ресурси, потужності і можливості виробників послуг.
На нашу думку, використання такої інституціональної моделі забезпечення
послугами може бути перспективним і у нас у країні. Для її реалізації,
на нашу думку, потрібно:
1) оцінити можливості комунальних служб, підприємств, організацій з
надання послуг, які відповідають стандартам якості, потрібному
асортименту і лімітам витрат;
2) проаналізувати потреби різних груп населення в послугах, у тому числі
і тих, які поки що не надаються;
3) розробити і налагодити механізм договірних взаємовідносин і
розрахунків при укладенні угод між різними
адміністративно-територіальним одиницям;
4) узагальнити інформацію про можливих виробників послуг в інших
адміністративно-територіальних одиницях.
Місцеві органи виконавчої влади можуть укладати угоди, договори,
контракти не лише один з одним, а й з приватними фірмами. Зокрема, у
Великобританії, США, Швеції місцева влада усвідомила, що монопольний
стан комунальних служб стримує покращання умов проживання у великих
містах. Також поширена практика продажу транспортним компаніям (як
комунальним, так і приватним) автобусних і трамвайних ліній на
конкурентній основі. Наприклад, у 1992 році близько 250 з 400 маршрутів
„Лондонських автобусів” було запропоновано для заявок приватним
власникам, але самі маршрути в приватне володіння не відійшли. Частота
руху автобусів на лінії встановлюється органами місцевого самоврядування
(муніципалітетами). При невиконанні приватною компанією обумовлених у
контракті умов вводяться штрафні санкції. Так, практика засвідчила, що
перехід „лондонських автобусів” на конкурентну систему роботи дав
економію як муніципальним транспортним підприємствам (вони також
учасники конкурентної боротьби), так і приватним фірмам у середньому
економія становила близько 15 %). Аналогічні процесивідбуваються в
Швеції. Наприклад, влада Ґетеборга передала в приватне володіння
(користування) всі автобусні маршрути і почала приватизацію
трамвайних [7, с. 151].
Нововведення в житлово-комунальній сфері розвинених країн, які базуються
на раціональному поєднанні централізації і децентралізації, дали
позитивні результати. Вони активізують ринок послуг і покращують умови
життя споживачів.
На нашу думку, подібну практику необхідно застосовувати при організації
міського водопроводу, газо-, електро-, теплопостачання, тобто до роботи
тих служб, які, як правило, прийнято вважати технічно монопольними.
Так, у маленьких містах і селищах до розгортання централізованих систем
комунального забезпечення доцільно більш широко застосовувати
індивідуальні і групові установки комунального обслуговування (водо-,
газо-, теплопостачання), які в подальшому, за необхідності, можна
підключати до мереж централізованого забезпечення. У Канаді майже у всіх
селищах з чисельністю до 1200 чоловік застосовуються тільки
децентралізовані системи комунального обслуговування житлових будинків,
що дозволило за короткий термін часу поліпшити весь житловий фонд у
невеликих селищах у північних районах країни [1, с. 53].
Подібний досвід може широко застосовуватись і в нашій країні, особливо в
місцях житлового будівництва на окраїні великих міст. Зокрема, для
індивідуальних котеджів і малоповерхових будинків. Ефективність такого
підходу доведена і досвідом деяких країн Східної Європи (Польща,
Словаччина, Чехія, Югославія) [4, с. 96].
У невеликих містах, селищах і селах в Україні здебільшого відсутня єдина
водопровідна мережа. Вважаємо, що частково вирішити цю проблему можна за
рахунок групових резервуарів чистої води з системою рециркуляції по
замкнутому контуру (за цим принципом за кордоном будують і каналізаційні
системи).
Отже, використання децентралізованих систем комунального обслуговування
може стати кроком на шляху до підвищення рівня благоустрою невеликих
міст, селищ, сіл, а також ізольованих від централізованого комунального
забезпечення селищ і будинків у межах великих міст.
Використання децентралізованих систем теплопостачання з використанням
дешевого газового палива може бути передбачено у невеликих містах,
селищах, селах, і місцях нового житлового будівництва. Сучасні
вітчизняні опалювальні котли і водонагрівачі при всіх своїх недоліках
мають досить високий ККД (близько 80 %) і не потребують прокладання
теплотрас. Їх технічне удосконалення посильне для вітчизняної
промисловості.
На нашу думку, використання децентралізованих систем теплопостачання має
великі перспективи з урахуванням досвіду таких країн, як Австралія,
Канада, Нідерланди, Німеччина та інші.
Автономна система водопостачання для окремої групи будинків з подачею
води з артезіанських свердловин цілком реальна. У таких будинках можуть
функціонувати системи виробництва і подачі тепла з використанням
електростанції малого розміру. У Європі діє багато мініустановок, які
перетворюють електроенергію в тепло спеціально для потреб житлового
фонду. Але необхідно враховувати, що електроенергія є поки що досить
дорогим ресурсом і тому її використання в таких цілях реально в
віддаленій перспективі, в містах будівництва елітного житла або в
енергозбиткових регіонах.
Складною сферою діяльності місцевої влади є благоустрій міської
території. Муніципалітет не повинен безпосередньо займатися озелененням,
санітарною очисткою, укладанням тротуарів та іншими видами робіт з
благоустрою міської території. Усі ці роботи можуть бути передані в
межах комунального замовлення підрядчикам для того, щоб вони виконували
свої зобов’язання добросовісно, в максимально короткі строки і недорого.
Необхідна конкуренція між різними приватними і муніципальними
підрядчиками. Великий досвід проведення конкурсів з благоустрою
території накопичений місцевою владою великих міст Великобританії. Акт
про місцеве управління, прийнятий у 1988 році, зобов’язує її проводити
конкурси приватних фірм при підрядах на будівництво споруд, доріг,
санітарну очистку, прибирання території, забезпечення школярів
харчуванням та інше. При організації обслуговування населення в названих
сферах місцева влада може залучати власні служби тільки у випадку їх
перемоги на конкурсі з приватним підрядчиком.
На нашу думку, подібний порядок, який широко практикується в Ізраїлі,
Німеччині, США, доцільно використовувати і в нашій державі [4, с. 123;
3, с. 150]. При організації конкурсів за участю комунальних служб і
приватних компаній необхідно виключати протекціонізм з боку місцевої
влади при визначенні можливих переможців. Для остаточного надання
підряду потрібно рішення виборного органу влади. При цьому учасники
конкурсу можуть використовувати відвід членів комісії. При підрядах на
міський благоустрій обов’язково враховується думка населення.
У країнах з розвиненою ринковою економікою приватний бізнес на початку
90-х років виконував не більше 20 % послуг у системі
житлово-комунального господарства. Це випливає з наявності в
житлово-комунальній сфері монопольних забезпечуючих систем (водо-,
газо-, теплопостачання, водовідведення, каналізація та інші), які
перебувають у комунальній власності, з високими вимогами до якості
послуг, жорстким державним регулюванням і контролем за дотриманням
стандартів цієї якості приватними виробниками.
Заслуговує на увагу те, що державне регулювання комунальної
інфраструктури не тільки не ліквідовано в країнах з розвиненою ринковою
економікою, але й пройшло глибоку еволюцію під впливом специфічних
потреб у тій чи іншій галузі житлово-комунального господарства. У
зв’язку з цим необхідно зазначити, що досвід провідних індустріальних
країн, території яких, географічні зони, структура управління подібні з
Україною, неоцінений.
Багато країн з розвиненими ринковими відносинами мають тривалий досвід
ефективного регулювання економіки.
Зокрема, сучасний фундамент регулювання міської комунальної
інфраструктури США на федеральному рівні був закладений у 30-тих роках
рядом законів, які, в першу чергу, розповсюджувалися на
електроенергетику. У 1933 році був прийнятий закон про утворення
адміністрації річки Теннессі, а у 1953 році – закон про холдингові
комунальні компанії (Public Utility Holding Company Act of 1953).
Останній нормативний акт, прийнятий за умов жорстокої політичної
боротьби, яку очолював особисто Ф. Рузвельт. Він ще у 20-х роках,
будучи губернатором штату Нью-Йорк, рішуче виступав проти зловживань і
махінацій комунальних електрокомпаній, поклав контроль за їх діяльністю
на створену у 1920 році Федеральну комісію по енергетиці, яка мала
статус „незалежного агентства”, або регулюючого органу.
Закон про холдингові компанії став частиною законодавства, що регулював
діяльність Федеральної комісії по енергетиці. Цей закон установив
систему загальних принципів федерального контролю за виробництвом і
розподілом електроенергії, а починаючи з 1938 року – і природного газу,
які діяли в тій чи іншій формі аж до кінця 70-х років, коли вони зазнали
значних модифікацій після прийняття в 1978 році закону про регуляторну
політику у відносинах комунальних електрокомпаній (Public Utility
Regulatory Policies Act of 1978). Федеральна комісія по енергетиці не
зачіпала рівень цін і тарифів, які контролювались або штатними органами
влади, або встановлювалися у ході вільної гри ринкових сил, а нерідко
просто відображали диктат великих компаній.
До кінця 70-х років загальні методи регулювання газопостачання мало чим
відрізнялися від форм федерального контролю за електропостачанням і були
закріплені в прийнятому в 1938 році законі про природний газ (Natural
Gas Act of 1938).
Енергетична криза 70-х років внесла значні зміни у форми і методи
федерального регулювання енергогосподарства США, показала неадекватність
правового впливу на цю галузь економіки, висунула на одне з перших місць
у діяльності федерального уряду питання економії енергії. Федеральний
уряд став здійснювати ряд програм з економії енергії, що включало
розробку стандартів, фінансову допомогу школам, лікарням і групам
населення з низькими доходами, а також субсидування інститутів зі
створення енергозберігаючих технологій.
Закон про регуляторну політику комунальних електрокомпаній створив
законодавчу базу для федерального регулювання не тільки оптових цін на
електроенергію в міжнародній торгівлі, але і роздрібні ціни на
електроенергію всередині штатів. Законодавство встановило 11 стандартів
регулювання діяльності комунальних електрокомпаній, 6 з яких пов’язані з
встановлення тарифів на електроенергію, а 5 мають відношення до
проведення тарифної політики компаніями.
Введені стандарти стали інструментом регулювання комунального
енергогосподарства, сприяючи оптимізації ефективності використання
потужностей і ресурсів і встановлення „справедливих” тарифів на
електроенергію й природний газ.
Державне регулювання розвитку водопроводу і каналізації практикується з
70-х років, коли в США було прийнято ряд законів про охорону
навколишнього середовища. На сьогодні діяльність федерального уряду в
сфері забезпечення якості питної води базується на основі прийнятого у
грудні 1974 року закону про безпеку питної води (Safe Drinking Water Act
of 1974), який встановлює нові стандарти якості на питну воду, введені в
липні 1977 року.
Регулювання розвитку міської каналізації має місце з 1972 року, коли був
прийнятий закон про охорону води від забруднення (Federal Water
Pollution Act of 1972), доповнений і розширений у 1978 році.
У 70–80-х роках у розвиткові галузей комунального господарства США при
достатньо розробленій правовій базі на перший план вийшли проблеми
організації управління і фінансування. Безпосередня відповідальність за
об’єкти комунальної інфраструктури покладена на місцеві органи
виконавчої влади. Саме вони повинні забезпечувати безперебійне
функціонування комунальних об’єктів, їх реконструкції та розвиток.
Фінансування подібних робіт винятково місцевими органами влади було б
непосильним, тому допомога поступає як з бюджетів штатів, так і за
рахунок федеральних субсидій, що виділяються під різноманітні федеральні
програми.
Одним з розповсюджених видів субсидування є цільові програми,
спрямовані на реалізацію конкретних проектів, але ця форма має свої
недоліки. Закріплення за будь-яким міністерством субсидій відомчого
призначення робить практично неможливим у наступному фінансовому році їх
перерозподіл на користь нових програм по інших відомствах.
Федеральний уряд субсидує близько половини інвестицій місцевих і штатних
урядів. Цільові федеральні відрахування урядам штатів і місцевим органам
влади для інвестицій у будівництво об’єктів комунальної інфраструктури
складають щорічно більше 25 млрд. доларів [1, с. 57–58].
Популярним видом федеральної фінансової допомоги є „блокові програми”,
спрямовані не на конкретний об’єкт, а в певну галузь, що потребує
фінансової підтримки. Основною блоковою програмою, присвяченою міському
і регіональному розвиткові, стала так звана „Блокова програма районного
і регіонального розвитку”. Звернувши ряд цільових напрямів, федеральний
уряд скоординував її, справедливо думаючи, що саме на місцях добре
відомі реальні проблеми і пріоритети. Ця програма координується
Міністерством житлового і міського розвитку і поширюється на міста,
графства, території проживання індійців та інше. Відрахування з бюджету
за цією програмою надходять відповідно до формули (залежно від
чисельності населення і статистичного статусу міста) штатам, великим і
невеликим містам, урбанізованим графствам. Зокрема, 70 % фондів за
формулою направляються в органи місцевого самоврядування великих міст і
урбанізованих графств, а решта 30 % – маленьким містам і
поселенням [8, с. 39–40].
Фінансова і організаційна участь федерального уряду (в особі різних
федеральних установ) у вирішення проблем розвитку комунального
господарства і інфраструктури не замінює досить чіткої системи розподілу
відповідальності між органами місцевої влади різних рівнів. Федеральний
уряд відповідає в основному за інвестування в природні ресурси, охорону
навколишнього середовища, водний транспорт, порти і вокзали, регулярно
виділяє великі кошти штатам для підтримання і розвитку мережі шосейних
доріг.
Уряди штатів несуть відповідальність за будівництво шосейних доріг,
частково за розвиток мережі газо-, електро-, і теплопостачання. Всі
решта питань комунальної інфраструктури – водопостачання, санітарний
стан, каналізація, громадський транспорт – належать до відання місцевої
влади, яка використовує на ці завдання як свої бюджетні кошти, так і
федеральні субсидії в різних формах, а також кошти з бюджетів штатів.
Таким чином, місцева влада отримує прямий вихід на відповідні федеральні
регулюючі організації і законодавчі органи країни.
У перспективі розвитку комунального господарства та інфраструктури в США
передбачено, що система переплетення фінансової і організаційної
відповідальності всіх органів влади збережеться і в майбутньому.
Муніципалітети та інші органи місцевого самоврядування, а також уряди
штатів потребуватимуть федеральної допомоги як засобу поповнення
місцевої казни для здійснення великих проектів. У той же час федеральне
субсидування не вирішить усіх проблем у штатних і місцевих бюджетах, так
як у більшості воно все ж спрямоване на реалізацію загальнонаціональних
програм на місцях. А вони не завжди співпадають з місцевими
пріоритетами. Допомога по лінії „розподіл доходів” і „блокове
субсидування” частково пом’якшує цю проблему, даючи можливість місцевим
органам влади розпоряджатися частиною федеральних коштів за власним
розсудом.
Таким чином, вивчаючи досвід зарубіжних країн, результати господарської
діяльності, систему нормативно-правових актів і практику, доцільно
використовувати ті досягнення, що сприятимуть скороченню матеріальних
затрат при реформуванні житлово-комунального господарства в Україні,
розвитку нових форм фінансування галузі.
Зокрема, чітко окреслюються такі напрями розвитку приватного бізнесу в
житлово-комунальній сфері [3, с. 85; 6, с. 156]:
– організація та експлуатація житлового фонду (Австрія, Бельгія,
Великобританія, Нідерланди, США, Швеція);
– озеленення, роботи з прибирання (Австрія, Бельгія, Великобританія,
Канада, Німеччина, США);
– побутове обслуговування населення: ремонтні послуги, благоустрій
дворових територій, збір, знищення і переробка побутових відходів
(Австрія, Великобританія, Канада, Німеччина, США, Франція, Швеція);
– ремонт і утримання доріг (Австрія, Бельгія, Великобританія, Італія,
США, Франція, країни Латинської Америки);
– транспортне обслуговування (Австрія, Великобританія, США, Франція,
Швеція).
У більшості європейських країн дорожньо-транспортне будівництво
здійснюється, в основному, силами муніципальних служб і, як правило,
фінансується з місцевих або центральних бюджетів [6, с. 156].
Література:
1. Кубрак И.А. Организационно-экономические основы совершенствования
управления жилищно-коммунальным хозяйством крупного города. – М.:
ИНФРА-М, 2003.
2. Москаленко Е.Г. Особенности реформирования жилищно-коммунальной сферы
за рубежом / В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППС
Санкт-Петербургского Технологического института сервиса МГАСБУ, (17–18
декабря, 1997 ґ.) – СПб.: ТИС, 1998.
3. Хайло Е.Г. Организационные формы и направления жилищно-коммунального
обслуживания населения. / В сб. тезисов-докладов 11 региональной
научно-технической конференции „Интеграция экономики в систему
межхозяйственных связей”. – СПб.: СПбГИЭА, 1995.
4. Шляхи та перспективи реформування житлово-комунального господарства.
/ Зб. матеріалів та док. до проведення IX Всеукр. муніципальних слухань
„Житлово-комунальна реформа – першочергове завдання місцевого та
регіонального розвитку” (23–26 вересня 2003 р.). – К.: Атіка-Н, 2003.
5. Шопенко Д.В., Москаленко Е.Г., Родионов Д.Г. Особенности современного
состояния инвестиционного климата в социально значимых отраслях сферы
услуг крупных городов. / В сб. тезисов-докладов научно-практической
конференции ППC СПб (экономический факультет) (9–11 апреля 1996 г.) –
СПб.: СПбГУ, 1996.
6. Шопенко Д.В., Москаленко Е.Г., Родионов Д.Г. Зарубежный опыт
привлечения инвестиций в развитие социально значимых отраслей сферы
услуг крупных городов. / В сб. тезисов-докладов научно-практической
конференции ППС СПб (экономический факультет) (9–11 апреля 1996 г.). –
СПб.: СПбГУ, 1996.
7. Шопенко Д.В., Родионов Д.Г., Сергеева В.В. Пути развития
конкурентного рынка жилищно-коммунальных услуг. Санкт-Петербургского
Технологического института сервиса МГАСБУ, (17–18 декабря 1997 г.). –
СПб.: СПбТИС, 1998.
8. Here we go again: Housing. A house-price correction is on its way,
and the government won’t like it any more than homeowners will // The
Economist. –London, 2002. – Vol.363. – No. 8277, June 15–21. – P .
39–40.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
