Реферат на тему:
Мета і завдання адміністративної діяльності митних органів України
Митні органи України, відповідно до норм чинного законодавства, беруть
активну участь у формуванні митної політики держави та безпосередньо її
реалізують, здійснюючи при цьому різносторонню діяльність, що
характеризується певною особливістю. Безумовно, діяльність митних
органів є державно-владною діяльністю, спрямованою на реалізацію функцій
держави у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Але які
фактори та умови визначають зміст, напрями та характер діяльності митних
органів? Що ж визначає специфіку функціонування системи митних органів
порівняно з діяльністю інших державних органів? Відповіді на ці питання
допоможуть з’ясувати роль і соціальне призначення такої державної
інституції як система митних органів України.
Так уже традиційно склалося, мало кого на практиці цікавлять питання
щодо того, які причини обумовлюють потребу у створенні та функціонуванні
тих чи інших державних органів, яке їх призначення, що і як вони повинні
робити для успішного виконання завдань, що висуваються перед ними.
Досліджуючи питання функціонування та діяльності державних органів,
науковці обмежуються у своїх пошуках описом структури та складових їх
правового статусу. Проте навіть у повсякденному житті все починається з
усвідомлення потреби, що передує виникненню інтересу, що в свою чергу
спонукає до формулювання мети, на досягнення якої і спрямовуються в
подальшому всі зусилля. Не є винятком у цьому сенсі й сфера державного
управління в митній галузі.
Дослідженням питань, пов’язаних з організацією та функціонуванням
державних органів і органів виконавчої влади, зокрема, займалися як
вітчизняні, так зарубіжні фахівці у сфері державного управління та
адміністративного права (В.Б. Авер’янов, А.Г. Атаманчук, І.Л. Бачило,
Б.М. Лазарєв, Ю.А. Тихоміров, В.В. Цвєтков та ін.). Вирішенню окремих
проблем у діяльності митних органів України присвячено праці Є.В.
Додіна, С.В. Ківалова, Б.А. Кормича, К.К. Сандровського. Разом з тим
майже поза увагою залишилися питання, пов’язані з визначенням мети та
завдань діяльності митних органів України. Особливої актуальності це
питання набуває в умовах переорієнтації пріоритетів у діяльності системи
митних органів України, активізації євроінтеграційних процесів за участю
України та розвитком зовнішньоекономічних зв’язків.
Завданням даної статті є аналіз норм національного законодавства та
основних наукових поглядів щодо організації та діяльності органів
виконавчої влади для формулювання мети та завдань, що висуваються перед
системою митних органів у сучасних умовах.
Діяльність митних органів України як органів виконавчої влади обумовлена
множинністю та різноспрямованістю мети, з якою вона здійснюється. Мета
діяльності розкриває її головні сутнісні та якісні характеристики з
погляду її кінцевого результату. Саме потреба, яка трансформується у
бажання отримати результат, і визначає мету діяльності, в тому числі й
мету діяльності митних органів.
У науковій літературі висловлені неоднозначні погляди щодо поняття мети
(цілі), наприклад, у загальних довідниках мета – це те, до чого хтось
прагне, хоче досягти [1, с. 520]. З позицій філософії, категорія „мета”
також визначається неоднозначно. Так, мета визначається як ідеальне
відображення бажаного майбутнього результату людських дій [2, с. 8], як
усвідомлене передбачення бажаного результату діяльності, яке зумовлює
пошук засобів і шляхів його досягнення [3, с. 371], або як власне
кінцевий результат, на досягнення якого спрямоване функціонування
системи [4, с. 569]. У наукових роботах, присвячених питанням теорії
управління, найчастіше під метою мають на увазі ідеальний образ (логічну
модель) бажаного стану суб’єкта чи об’єкта управління, сформульованого
на основі пізнання та врахування їх об’єктивних і організаційних форм,
потреб та інтересів [5, с. 164]. З огляду на спрямованість нашого
дослідження, найбільш прийнятним є визначення мети, що міститься у
посібнику „Державне управління в Україні” за загальною редакцією В.Б.
Авер’янова, відповідно до якого мета діяльності управлінського апарату –
це свідомі (мисленні) уявлення про напрями та очікувані наслідки такої
діяльності [6, с. 71]. Часткове заперечення викликає лише позиція
авторів щодо ототожнення понять „мета” та „завдання”, що випливає із
твердження щодо того, що відмінність між вказаними однопорядковими
категоріями вбачається головним чином у ступені узагальненості
відтворення у них напрямів і наслідків: у цілях відтворюються більш
довгочасні та значущі, ніж у завданнях, характеристики діяльності.
Проте, як ми вважаємо, саме відмінність у ступені узагальнення
очікуваних результатів і дозволяє нам стверджувати, що послідовна
реалізація заздалегідь чітко визначених і запланованих обсягів робіт
(завдань), передбачає досягнення поставленої мети.
Аналіз вищезазначених визначень категорії мети свідчить, що спільним у
них є те, що мета, по-перше, – це певний результат активного
волевиявлення людини, що відрізняє мету від результату, настання якого
не залежить від свідомої та вольової діяльності людей, по-друге,
результат, який потрібно ще досягти, тобто цей результат існує лише у
вигляді образу майбутнього, оскільки у сучасному його ще немає, бо якщо
результат уже досягнутий, то він не може виступати як ціль, по-третє,
результат повинен мати форму чітко визначеної моделі, тобто метою не
може бути щось не визначене, ефемерне.
У своєму дослідженні дотримуємося позиції щодо того, що мета будь-якої
діяльності, в тому числі й адміністративної діяльності митних органів,
обов’язково моделює майбутнє і передбачає настання тільки бажаного,
належного результату.
З урахуванням поглядів, висловлених дослідниками в сучасній науковій
літературі, можна визначити та сформулювати ряд ознак, що характеризують
категорію мети, а саме:
– мета відіграє роль рушійної сили, яка спонукає до діяльності;
– мета є не тільки каталізатором діяльності, а й фактором, що існує та
впливає на весь хід діяльності;
– мета активно впливає на організацію та структуру діяльності;
– мета спонукає до пошуку найбільш оптимальних засобів і способів
діяльності;
– мета виконує функцію керівних засад, що упорядковують і регулюють
діяльність.
Вибір мети діяльності – це визначення майбутнього стану керуючої
(система митних органів) та керованої системи (сукупність громадян і
суб’єктів ЗЕД) серед можливого, випадкового та бажаного. Взаємозв’язок
цих факторів розвитку системи визначає реальний зміст мети.
Без чітко визначеної мети діяльність втрачає зміст і сенс. Значимість
мети підтверджується також і тим, що її помилкове, науково
необґрунтоване формулювання та спроби її реалізувати найнегативнішим
способом впливає на ефективність діяльності. Дійсно, будь-яка достовірна
та своєчасна інформація, ніякі найдосконаліші засоби, методи та форми
діяльності не можуть запобігти марному витрачанню матеріально-технічних,
фінансових і кадрових ресурсів, якщо діяльність здійснюється для
досягнення недостатньо обґрунтованої або помилкової мети. У свою ж
чергу, правильно сформульована мета діяльності визначає раціональний
варіант розвитку керуючої системи, ефективність і дієвість її впливу на
керовану систему.
Разом з тим у процесі визначення та формулювання мети діяльності не
варто забувати, що теза: „Мета виправдовує засоби”, – є хибною, а
твердження, що випливає з неї, „досягнення гуманної мети можливе за
допомогою антигуманних засобів” – помилкове. Безумовно несприйняття та
активна протидія проявам таких поглядів особливо актуальне в діяльності
митних органів, а особливо зараз в умовах нестабільності та мінливості
соціально-економічної та політичної ситуації в країні.
Головна мета адміністративної діяльності митних, як і будь-яких органів
виконавчої влади, на сучасному етапі розбудови соціально орієнтованої
правової держави – це найбільш повне та адекватне задоволення усіх
суспільно значущих потреб громадськості так званого „публічного”
характеру. Крім того, система митних органів покликана виконувати ряд
специфічних цілей, пов’язаних з їх участю у формуванні державної митної
політики та її безпосередньою реалізацією. До таких специфічних цілей,
на нашу думку, належить: точне та неухильне виконання вимог митного
законодавства; забезпечення реалізації прав і законних інтересів
громадян і суб’єктів ЗЕД, пов’язаних з переміщенням через митний кордон
товарів і транспортних засобів; раціональної та ефективної роботи
об’єктів, що перебувають під їх управлінським впливом; створення
оптимальних умов для їх власної організації та функціонування тощо.
Неоднорідність і різноманітність керованого середовища обумовлює
існування численних класифікацій цілей, так розрізняють об’єктивну та
суб’єктивну мету, загальну та спеціальну, ближню та
віддалену [3, с. 371]. Саме складний характер потреб суспільного
середовища зумовлює існування „дерева цілей”, яке можна побудувати
шляхом диференціації цілей. Зважаючи на це, на нашу думку, найбільшого
значення для дослідження ієрархії мети діяльності митних органів має
класифікація мети діяльності, здійснена з урахуванням джерела виникнення
та змісту [5, с. 167–168]. Ця класифікація мети структурована за спадною
(від більш складної до менш і в той же час похідної) та в логічній
послідовності (коли попередня детермінує наступну). Відповідно до цього
розрізняють такі різновиди мети:
– суспільно-політичну, що охоплює комплексний, цілісний збалансований і
якісний розвиток суспільства;
– соціальну, що відображає вплив суспільно-політичної мети на соціальну
структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень
соціального життя людей;
– економічну, що характеризує і затверджує систему економічних відносин,
які забезпечують матеріальне підґрунтя реалізації суспільно-політичних
та соціальних цілей;
– виробничу, що полягає у створенні та підтримці активності тих
керованих об’єктів, які відповідають вищезгаданим цілям і сприяють їх
здійсненню;
– організаційну, спрямовану на вирішення організаційних проблем у
суб’єкті та об’єкті управлінського впливу – побудову відповідних
функціональних та організаційних структур;
– діяльнісно-праксеологічну, що передбачає розподіл і регулювання
діяльності між окремими підрозділами та посадами;
– інформаційну, що веде до забезпечення визначеної мети необхідною,
достовірною та адекватною інформацією;
– роз’яснювальну, що вимагає опрацювання знань, мотивів і стимулів, що
сприятимуть практичному здійсненню комплексу мети діяльності.
Поділяємо думку Г.В. Атаманчука щодо умовності даної ієрархії цілей
діяльності, але вважаємо, що вона може бути також використана і при
аналізі та оцінці адміністративної діяльності системи митних органів з
погляду того, що вони дають суспільству і досягнення якої мети
передбачає їх діяльність.
Проте визначення мети адміністративної діяльності митних органів ще аж
ніяк не означає її реалізацію. Реалізація сформульованої мети передбачає
утворення реальних передумов для цього. Тобто процес реалізації мети
носить не тільки ідеальний, а й більшою мірою реальний характер, що
пов’язано з деталізацією мети адміністративної діяльності митних органів
до такого рівня, на якому кожна загальна мета трансформується в чітко
визначений обсяг робіт – завдання, вирішувати які й покликані митні
органи. Зважаючи на це, під завданням адміністративної діяльності митних
органів доцільно мати на увазі поняття, яке відображає потреби митних
органів у здійсненні конкретно визначених дій, спрямованих на досягнення
мети адміністративної діяльності. Фактично завдання конкретизують
загальні цілі, локалізуючись у процесі розподілу між елементами системи
митних органів.
Таким чином, поняття „мета адміністративної діяльності митних органів”
ширше від поняття „завдання адміністративної діяльності”. Саме мета
обумовлює існування комплексу завдань, розв’язання яких і дозволяє
досягти сформульованої мети.
Досить високий ступінь узагальненості напрямів і наслідків, унеможливлює
нормативне закріплення мети діяльності митних органів у нормативних
актах, що визначають їх правовий статус на відміну від завдань, що
висуваються перед митними органами і саме які потребують чіткої правової
регламентації.
З’ясовуючи питання, які ж конкретно завдання виконують або повинні
виконувати митні органи, стикаємося з певною проблемою, яка на сьогодні
не розв’язана ні на теоретичному рівні, ні в практичній площині. Аналіз
наукової літератури не дає достатніх підстав чітко визначити, яке ж
завдання стоїть перед митними органами та й перед органами виконавчої
влади в цілому. Можна визначити лише приблизний перелік завдань та й то
досить умовно, адже одні дослідники виокремлюють мету та функції
діяльності, заперечуючи існування поняття завдання державного органу,
другі говорять про завдання та функції діяльності, треті ж пропонують
розрізняти мету, завдання та функції державних органів. Не варто також
забувати, що усі вищезгадані поняття нерозривно пов’язані з такою
організаційно-правовою категорією, як компетенція, і це також додає
додаткової невизначеності цій проблемі. Однозначно з’ясувати це питання,
досліджуючи норми чинного законодавства, також не вбачається за можливе.
Аналіз нормативних актів свідчить, що питання щодо визначення завдань
діяльності державних органів у національному законодавстві є не менш
заплутаним, ніж у теоретичних напрацюваннях. У законах, що визначають
правовий статус окремих органів виконавчої влади, не вбачається єдиного
підходу щодо розуміння поняття завдання державного органу: вони
визначаються за різними критеріями, плутаються із функціями,
повноваженнями, правами та обов’язками, компетенцією цих органів, а в
окремих випадках не визначаються взагалі.
Не можна визнати вдалою спробу визначити перелік завдань і в митному
законодавстві. У ст. 11 МК України зазначається, що реалізуючи митну
політику України, митні органи виконують основні завдання, яких
законодавець нараховує аж 14 [7]. Розглянувши завдання, реалізація яких
покладається на митні органи, можемо зробити висновок щодо того, що вони
мають різний ступінь узагальнення, наприклад, „п. 1) виконання та
контроль за додержанням законодавства України з питань митної справи”,
охоплює у своєму змісті „п. 6) здійснення митного контролю та митного
оформлення товарів та транспортних засобів, що переміщуються через
митний кордон України”, або „п. 2) захист економічних інтересів України”
і „п. 8) здійснення заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів і
додержання учасниками зовнішньоекономічних зв’язків державних інтересів
на зовнішньому ринку” – подібна ситуація. Більш того, можна виявити, що
одні з завдань є доволі абстрактним і допускають розширювальне
тлумачення, наприклад, „п. 11) розвиток сприятливих умов для прискорення
товарообігу та пасажиропотоку через митний кордон України”. Інші ж,
навпаки, вказують на конкретні і точні дії митних органів і не можуть
бути розширені, наприклад, „п. 13) ведення Української класифікації
товарів зовнішньоекономічної діяльності”.
Ще більш заплутана ситуація виникає при аналізі тих статей МК
України [7] та підзаконних актів, що визначають правовий статус
центрального апарату Держмитслужби України [8], регіональних митниць [9]
та митниць [10].
Таким чином, можемо зробити висновок, що саме мета та завдання
адміністративної діяльності є ключовими елементами, які обумовлюють
зміст і спрямованість функціонування системи митних органів України,
саме вони визначають напрями їх діяльності. Разом з тим дієвість і
результативність адміністративної діяльності тісно пов’язана з ступенем
та обсягами її правової регламентації. На нашу ж думку, ситуація, яка
склалася в сфері регламентації правового статусу елементів системи
митних органів повною мірою не сприяє ефективності діяльності митних
органів та ускладнює користування відповідними нормативно-правовими
актами в процесі правозастосування. Усунення колізій між завданнями
різних елементів системи митних органів, приведення їх у відповідність з
нагальними потребами практичної діяльності у цій сфері та розв’язання
інших суперечностей вимагає від правотворця застосування єдиного підходу
до нормативного закріплення завдань як усієї системи митних органів, так
і окремих її складових.
Зважаючи на це, вважаємо за доцільне сформулювати в статті 11 МК
України [7], у загальному вигляді, лише ті основні завдання, які
випливають з пріоритетних напрямів митної політики України та виконання
яких обумовлене метою діяльності митних органів на сучасному етапі всією
їх системою, а саме:
„ Стаття 11. Завдання митних органів України
Безпосередня реалізація державної митної політики покладається на митні
органи України.
Митні органи, реалізуючи державну митну політику, в межах своєї
компетенції забезпечують виконання таких основних завдань:
– виконання та контроль за дотриманням митного законодавства України;
– захист національних інтересів та єдності митної території держави;
– організація та здійснення митних процедур, їх уніфікація та
удосконалення з урахуванням пріоритетів розвитку вітчизняної економіки;
– оптимізація діяльності митної служби України та розвиток митної
інфраструктури;
– участь України в міжнародному співробітництві з питань митної
діяльності”.
Запропоновані завдання, здійснення яких покладається на всю систему
митних органів, повинні бути уточнені та деталізовані для спеціально
уповноваженого органу виконавчої влади в галузі митної справи
(центральний апарат Держмитслужби України), регіональної митниці та
митниці шляхом законодавчого закріплення їх завдань у відповідних
статтях МК України [7] та підзаконних актах.
Література:
1. Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов.
ред. В.Т. Бусел. – К.; Ірпінь: ВТФ „Перун”, 2003. – 1440 с.
2. Борзенко А.В. Проблема цели в общественном развитии. – К., 1982.
3. Філософський енциклопедичний словник. – К.: Абрис, 2002. – 744 с.
4. Словарь философских терминов / Научный ред. проф. В.Г. Кузнецова. –
М.: Инфра-М, 2004. – XVI, 731 с.
5. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.:
Омега-Л, 2004. – 584 с.
6. Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред.
В.Б. Авер’янова. – К., 1999. – 266 с
7. Митний кодекс України // ВВР України. – 2002. – № 38–39. – Ст. 288.
8. Положення про Держмитслужбу України, затверджене Указом Президента
України від 24 серпня 2000 р. № 1022/2000 // Офіційний вісник України. –
2000. – № 35. – Ст. 1477.
9. Примірне положення про регіональну митницю, затверджене наказом
Держмитслужби України від 23 липня 2003 р. № 500 //
http://www.customs.gov.ua.
10. Примірне положення про митницю, затверджене наказом Держмитслужби
України від 23 липня 2003 р. № 500 // http://www.customs.gov.ua.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
