Реферат на тему:
Правове регулювання поведінки державних службовців
Кожен із громадян України хоч раз у житті звертався до органів
державної влади і стикався з державними службовцями. Державні службовці
не завжди демонструють повагу до людини та громадянина, зокрема тому, що
не дотримуються таких правил поведінки, яких від них очікують пересічні
громадяни.
У часи перебудови у суспільстві громадяни України повинні нарешті
відчути, що держава та державні службовці служать людям, захищають їхні
законні права та інтереси. Владі потрібно враховувати, що від того, як
прості люди будуть сприймати державних службовців та оцінювати їхню
поведінку, значною мірою залежатиме репутація державної служби, а також
і імідж державної влади.
Суспільство очікує від державних службовців головного – такої поведінки,
що сприяла б реалізації законних прав і свобод людини і громадянина. Це
означає, що здійснення службових повноважень державної служби повинно
бути пов’язано не тільки з додержанням норм чинного законодавства, а
також із дотриманням загальновизнаних у суспільстві настанов моралі.
У демократичній і правовій державі державні службовці повинні служити
державі та народу і бути підконтрольними суспільству. На даний час
державні службовці в Україні здійснюють повноваження державної влади у
сфері управління державними справами відповідно до Закону України „Про
державну службу”, прийнятого у 1993 році [1].
Виконання завдань і функцій держави у сфері управління державними
справами необхідно підпорядкувати інтересам не самих державних
службовців, а правомірним та етичним інтересам людини і громадянина. На
нашу думку, це випливає зі змісту статті 38 Конституції України [2].
Зазначимо, що після внесення змін до Конституції України у 2004 році
редакція статті 38 не зазнала змін.
Регулювання поведінки державних службовців є досить складною справою. Це
обумовлено тим, що більшість відносин у державі регулюється нормами
права (відповідно до законодавства), у той час як більшість відносин у
суспільстві регулюється нормами моралі (відповідно до національних
традицій та уявлень про правила поводження представників держави). При
цьому слід обов’язково враховувати, що ставлення держави і суспільства
до етики і моралі з часом змінюється.
Чинне законодавство нашої країни поки що не дає чітких відповідей на
запитання: „Якою повинна бути поведінка державних службовців ?”. Правда,
Законом України „Про державну службу” передбачено [1], що державний
службовець повинен, крім іншого, „не допускати дій і вчинків, які можуть
зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію
державного службовця”. Але, як зазначається в спеціальній літературі
[3], до цього не визначено, які норми моралі потрібно відносити до етики
державної служби, за якими критеріями їх класифікувати, якими правовими
засобами їх унормовувати, в які їхні нормативно-правові акти включати,
як їх реалізовувати та контролювати.
На нашу думку, така невизначеність значною мірою пов’язана з тим, що
питанням моралі та поведінки державних службовців (і у широкому, і у
вузькому значенні) ще приділяють мало уваги українські дослідники.
Поняття „мораль” (від лат. mores – нрави) стосується лише норм,
принципів поведінки людей як членів суспільства та сама їхня поведінка
[3]. Мораль як поведінка проявляється через оціночні судження за певними
критеріями, такими як: „честь”, „гідність”, „поряд-ність”, „патріотизм”,
„толерантність”, „культурність”, „людяність” та ін. Але, як відомо, для
різних членів суспільства та в різні історичні періоди мораль була, є і
буде різною. У будь-якому суспільстві завжди одночасно співіснують
групи, прошарки, спільноти людей, які сповідують різні, часто такі, що
важко узгоджуються між собою, моральні цінності. І це не випадково, бо
уявлення людей про загальні цінності та пріоритети у поведінці
відпо-відають різним корпоративним звичаям і стилям поведінки різних
верств населення, що ґрунтуються на певних філософських, релігійних,
політичних чи інших світоглядних пози-ціях. З розвитком суспільства та
держави мораль поступово трансформується, вона постійно зазнає значних і
складних змін. Не випадково, деякі дослідники, зокрема В.Л. Коваленко,
розрізнюють мораль: а) „сучасну” і „застарілу”; б) „релігійну” і
„світську”; в) „військову”, „цивільну”, „бюрократичну”; г) „елітарну” і
„народну”; д) „офіційну” та „неофіційну”;
е) „авторитарну” і „демократичну” [3]. Поряд із етикою державної служби
розглядають також етику інших видів служби в державному апараті – етика
військової служби, етика суддівської служби, етика прокурорської служби,
етика податкової служби тощо. Н.М. Грині-вецька вказує, що формування
сучасного типу державного службовця потребує враховувати етичні аспекти
[4]. Н.І. Грушанська виділяє етику народних депутатів як особливий тип
поведінки [5]. Тобто можна казати про загальну етику державної служби та
про спеціальну етику кожного з видів державної служби (військова,
податкова, митна та ін.).
Об’єднуючою ознакою етики державної служби є здійснення державно-владних
повноважень у системі органів державної влади [6].
Поза межами державної служби існує, як відомо, етика лікарів, вчителів,
спортсменів, митців та інших категорій фахівців, які професійно
здійснюють певну діяльність, не пов’язану зі здійсненням повноважень
державної влади.
Крім того, існує етика службовців місцевого самоврядування.
В.А. Шемшук взагалі вважає, що без додержання правил поведінки не можна
говорити про етичну державу [7].
Для звичайної людини важлива не стільки різниця наукових критеріїв
визначення моралі та етики, а те, наскільки поведінка всієї сукупності
державних службовців взагалі та подат-ківців, митників, прокурорів,
міліціонерів та інших, зокрема, відповідає сучасним суспіль-ним
уявленням більшості громадян України про те, якою така поведінка повинна
бути.
Говорячи про моральність державних службовців ми, фактично, кажемо про
етику державної служби у вузькому значенні. Поділяємо думку, висловлену
В.Л. Коваленком про те, що, якщо етика державної служби стосується усіх
державних службовців (усіх, кому присвоюють державні спеціальні звання
за видами служби у державному апараті), то етика конкретного виду
державної служби стосується лише власне конкретної категорії державних
службовців [3]. Тому поведінку державних службовців (держбюрократів –
тих, кому присвоюють „ранги державної служби”) потрібно розглядати як
один із видів професійної етики – етики професії „державний службовець”.
У такому аспекті можна казати про особливості етики для кожного з видів
державної служби – про поведінку відповідно військовослужбовців,
прокурорів, податківців, митників, міліціонерів, санітарних лікарів
тощо.
У країнах Європейського Союзу етика державної служби охоплює мораль
відповідно до різних видів державної служби – служби цивільної та/або
чиновницької в органах державної влади. Такий відомий дослідник, як Ж.
Зіллер [8], вказує, зокрема, на те, що сучасне розуміння поведінки
державного службовця в демократичних національних державах інтегрованої
Європи ґрунтується на тому, що „державна влада є владою публічною,
загальнонародною, тому вона повинна слугувати народу і бути при цьому
моральною та користуватися підтримкою народу”. Моральність (етичність)
державної влади фактично вказує на те, наскільки службова поведінка
державних службовців (чи інших службовців держави) відповідає сучасним
уявленням більшості громадян про те, як повинні поводитися в різних
життєвих ситуаціях представники державної влади (між собою, з
пересічними громадянами, з представниками недержавних організацій тощо).
На нашу думку, загальні принципи службової етики повинні бути однаковими
для усіх службовців держави, а спеціальні принципи службового поводження
можуть бути встанов-лені окремо для різних видів служби в державному
апараті (для податківців, митників, міліціонерів та ін.).
Оскільки Загальні правила поведінки державного службовця сформульовані
не у законі, а у підзаконному правовому акті [9], починати вдосконалення
правового регулювання правил поводження (як на службі, так і у
приватному житті) представників держави потрібно з встановлення правил
службової поведінки для тих службовців держави, на яких повністю
поширюється дія чинного Закону України „Про державну службу” (тобто для
держбюро-кратів) спеціальним законом. Після цього, спираючись на
загальні принципи та положення, викладені в такому спеціальному законі,
можна буде розробляти особливості правил поводження для податківців,
військових та інших службовців державного апарату, наділених сучасним
українським законодавством спеціальним правовим статусом [3].
У правовій площині проблема етики поведінки українських державних
службовців полягає у критеріях класифікації поведінки та у засобах
їхнього закріплення відповідними правовими засобами. При цьому держава
не повинна винаходити та запроваджувати якісь зовсім нові
морально-етичні принципи та засади, ніж ті, що їх уже вироблено та
перевірено українським суспільством. До того ж держава зобов’язана
враховувати зміни у ставленні більшості громадян до моралі й етики
державних бюрократів як представників державної влади, відповідальних за
діяльність у сфері управління державними справами.
„Помаранчеві” політичні події в Україні засвідчують, що свідомі
громадяни вже не будуть терпіти неетичну владу та її носіїв. Народ
вимагає від державної влади, як влади публічної, не тільки закликів до
професіональності та патріотизму, а також персональної чесності,
порядності та поваги до людини і громадянина.
Етика державних службовці обумовлена змістом самої державної служби,
який, як відомо, полягає у здійсненні державного адміністрування. Таку
діяльність необхідно здійснювати в інтересах держави та суспільства (а
не в інтересах кланів, друзів чи родичів). Тобто державна служба за
своїм змістом є службою публічною, спрямованою на досягнення суспільного
блага. Тому і службова діяльність кожного державного службовця повинна
бути спрямована на задоволення не власних, не приватних, не групових чи
якихось інших недержавних інтересів, а виключно інтересів народу та його
держави. Оскільки держава та її службовці повинні служити людині і
громадянину – саме в цьому потрібно бачити найвищий сенс існування
держави та державної бюрократії. Більше того, державні службовці повинні
намагатися забезпечити постійну довіру суспільства і громадян до
державної служби та до власної держави. При цьому поведінка державних
службовців (держбюрократів) повинна бути зрозумілою народу та
відповідати його інтересам. Вже хоча б тому, що і держава, і її
службовці утримуються з доброї волі народу та за його кошти.
Виходячи з важливості етики державної служби для нормального
функціонування державного апарату та для запровадження рівноправних
відносин між державною та громадянином питання поведінки державних
службовців потрібно розглядати як такі, що відносяться до основних
положень державної служби України. З іншого боку, правила поведінки
різних груп службовців державного апарату повинні визначатися не
керівниками відповідних служб, а нормативними актами загальної дії,
тобто законами. Тому розробка та прийняття нормативно-правового акта з
питань етики державної служби повинно відбу-ватися з урахуванням норми
пункту 12 частини першої статті 92 Конституції України, якою
встановлено, що основи державної служби мають врегульовуватися виключно
законом [2].
Вважаємо, що, крім власне загальних моральних настанов, таким
спеціальним законом потрібно також чітко встановити конкретні випадки як
дозволеного, так і не дозволеного поводження усіх корпусів державних
службовців (посадових осіб держслужби та інших держслужбовців). Виходити
при цьому слід з того, що чим складніші та відповідальніші повноваження
в сфері державного адміністрування покладено на відповідні посади
держав-ної служби, тим більш стриманою, виваженою та відповідальною
повинна бути поведінка державного службовця (як на службі, так і у
побуті).
На нашу думку, найбільш правильно буде зосередити основні принципи етики
державної служби та вимоги щодо моралі державних службовців в одному
законі, найкраще, у формі кодексу.
Назва такого кодексу може бути різною, залежно від того, яку мету треба
буде досягти. Якщо його назвати „Кодекс честі державного службовця”,
тоді в ньому повинні будуть міститися лише моральні аспекти, за
порушення яких не буде наставати юридична відповідальність. Якщо ж його
назвати „Кодекс поведінки та дисциплінарної відповідальності державного
службовця”, тоді в ньому можуть міститися не тільки моральні, а і
правові аспекти, за порушення яких буде наставати відповідальність
дисциплінарна (яка є видом юридичної).
Вважаємо, що встановлення дисциплінарної відповідальності за порушення
етики державної служби буде значним кроком у напрямі протидії хамству,
непатріотизму, коруп-ційності, клановості чи кумівству та іншим
неетичним проявам поведінки представників державної влади, оскільки за
вчинення державними службовцями дисциплінарних проступків, до них
потрібно буде застосовувати дисциплінарні стягнення.
Пропонуємо, зокрема, встановити такі види дисциплінарних стягнень для
державних службовців: 1) догана; 2) попередження про неповну службову
відповідність вимогам закону (що пред’являються до громадян, які
займають посади, передбачені Законом „Про державну службу”); 3) затримка
до одного року у присвоєнні чергового рангу (спеціального звання
держслужби); 4) звільнення з займаної посади з наданням можливості
зайняти іншу (менш відповідальну) вакантну посаду на державній службі;
5) звільнення з державної служби без надання можливості зайняти іншу
посаду (на держслужбі). Такі види стягнень ми вважаємо за необхідне
запровадити як основні.
Крім того, доцільно дати відповідь на питання: „Чи потрібно
встановлювати додаткові види дисциплінарних стягнень для окремих груп
службовців державного апарату?”. Але це питання буде розглянуто у нашій
наступній науковій статті.
Підтримуємо такий науковий підхід, відповідно до якого, на даному етапі
правового регулювання державної служби та поведінки державних службовців
(у широкому та у вузькому значенні) в нашій країні актуальною виглядає
необхідність підготовки та прийняття саме базового законодавчого акта з
питань морально-етичних та державно-правових аспектів поведінки
державних службовців – у формі Кодексу основних правил поведінки та
дисциплі-нарної відповідальності державних службовців України (скорочено
– Кодекс поведінки держслужбовця) [3].
Виходячи з того, що до різних категорій державних службовців можуть
висуватися різні спеціальні вимоги, дія зазначеного Кодексу повинна
поширюватися лише на усіх державних службовців у вузькому розумінні
(тобто лише на всіх службових і посадових осіб держслуж-би, на яких
поширюється дія Закону „Про державну службу”). Вважаємо, що для інших
службовців державного апарату (міліціонерів, митників, суддів,
прокурорів, податківців, слідчих та інших) потрібно буде приймати окремі
закони, з метою правового регулювання їхньої поведінки (у межах кожного
професійного виду служби в держапараті). Але загальні етичні вимоги
повинні залишатися однаковими для усіх категорій і груп державних
службовців. Тобто серед етичних вимог потрібно виділяти основні та
додаткові.
Якщо буде реалізовано такий підхід, якщо окремі випадки поведінки не
будуть врегульо-вані основними вимогами, тоді їх потрібно буде
врегульовувати додатковими вимогами. Вважаємо, що основні етичні вимоги
потрібно сформулювати у зазначеному „Кодексі поведінки державних
службовців”. Тоді додаткові етичні вимоги можна буде зазначити в окремих
законах про певні види служби в державному апараті.
У зв’язку з цим виникає питання щодо структури вищезазначеного Кодексу.
Вважаємо, що в цьому Кодексі потрібно передбачити такі групи питань: 1)
визначення понять („етика держслужби”, „поведінка держслужбовця” та
ін.); 2) перелік дозволеної державним службовцям поведінки у відповідних
випадках (у службовий, у позаслужбовий час та ін.); 3) перелік не
дозволеної державним службовцям поведінки (у конкретних ситуаціях);
4) можливих засобів впливу на державних службовців за неналежну
поведінку (моральних, дисциплінарних, інших); 5) порядок, умови та
особливості накладення стягнень за порушення вимог такого Кодексу.
Оскільки одним законом (Кодексом) об’єктивно не можна регламентувати усю
багатоманітність випадків поведінки, у зазначеному Кодексі потрібно буде
визначити саме „основні” (принципово важливі) вимоги до етики державної
служби та моралі державних службовців, зокрема такі, як: 1) додержання
Конституції та законів України; 2) законослухняність; 3) вірність
присязі; 4) повага до визначених Конституцією та законами України прав і
свобод людини і громадянина; 5) чесність і порядність (у
загальнолюдському розумінні); 6) професійність; 7) патріотизм; 8)
професіоналізм; 9) людяність; 10) пріоритет загальнодержавних інтересів.
Крім того, потрібно також зазначити такі вимоги, що стосуються
конкретних сфер: а) позапартійність; б) позарелігійність; в)
позабізнесовість; г) заборона лобіювання недержавних інтересів; д)
неприйняття подарунків; е) некорупційність; ж) виконання громадянських
обов’язків.
У більш розгорнутому вигляді зазначені основні та додаткові етичні
вимоги до державних службовців повинні бути конкретизовані фахівцями (з
питань державного управління та державної служби), під час підготовки
такого Кодексу. У свою чергу, з цього питання плануємо підготувати
окрему наукову статтю.
На завершення зазначимо, що виходячи з принципів демократизму, громадяни
мають право знати, які закони влада збирається ухвалювати. Тому
прийняттю вказаного в цій статті Кодексу поведінки державного службовця
України (у разі його прийняття) повинно передувати відкрите громадське
обговорення (із залученням юристів, соціологів, психологів, політологів,
педагогів, податківців, митників та інших фахівців – як українських, так
і закордонних).
Література:
1. Про державну службу: Закон України від 16.12.1993 р. № 3723. – XII //
Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490 (із
наступними змінами).
2. Конституція України. Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України
28 червня 1996 року. – К.: Преса України, 1997. – 80 с.
3. Коваленко В. Правила поведінки для державних службовців //
Український юрист. – 2005. – № 5 (29).
4. Гринівецька Н.М. Проблеми формування сучасного типу державного
службовця в Україні: Автореферат кандидатської дисертації. – Київ: УАДУ,
1998.
5. Грушанська Н.І. Правові засади депутатської етики (на досвіді
парламенту України: Автореферат кандидатської дисертації. – Київ: КНУ
ім. Т. Шевченка, 1999.
6. Коваленко В.Л. Новий підхід до регулювання поведінки державних
службовців // Вісник державної служби України. – 1999. – № 3. – С.
92–98.
7. Шемшук В.А. Этическое государство: прошлое, настоящее, будущее. –
Москва, 2001. – 224 с.
8. Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС: Пер. з фр. –
Київ: Основи, 1996. – 420 с.
9. Загальні правила поведінки державного службовця. Затверджені наказом
Начальника Головдержслужби України та зареєстровані у Мінюсті України
07.11.2000 за № 783/5004.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
