Реферат на тему:
Провадження у справах про адміністративні проступки працівників
податкової міліції України
Тривалий час у спеціальній літературі йшла дискусія щодо понять
„адміністративне провадження” і „адміністративний процес”. Деякі автори
висловлювали думку, відповідно до якої під адміністративне провадження
підпадають усі сторони діяльності державного апарату, починаючи з
підготовки і видання актів управління і закінчуючи організаційними і
матеріально-технічними операціями. Адміністративний же процес
розглядався ними як діяльність, пов’язана із застосуванням примусових
заходів [1].
Більшість авторів розглядало провадження як структурну частину
адміністративного процесу.
З прийняттям Кодексу припинилася багаторічна дискусія [2].
Таким чином, провадження у справах про адміністративні правопорушення
розглядається в межах адміністративного процесу [3]. Поряд з цим, до
адміністративного процесу як сукупності системи проваджень належать
також і дисциплінарне провадження, пов’язане із застосуванням до
суб’єктів проступків заходів дисциплінарного впливу [4]. Обмежений
характер адміністративної відповідальності працівників податкової
міліції, встановлений за правилами ст. 15 КУпАП, веде до того, що справи
про адміністративні правопорушення цієї категорії осіб можуть
розглядатися за правилами обох названих вище проваджень. Така ситуація
може призводити до ототожнення цих проваджень. Необхідно погодитись з
думкою Д.М. Овсянка про те, що поняття адміністративного розслідування
може бути використаним у випадках вчинення процесуальних дій у
провадженні щодо адміністративних правопорушень [5].
Зміст статті 245 КУпАП і аналіз іншого чинного законодавства дозволяє
зробити ще один важливий висновок про єдине провадження для всіх без
винятку справ про адміністративні правопорушення. Незважаючи на різні
думки щодо принципів, які лежать в основі адміністративного процесу,
ідея про те, що вони є похідними від конституційних, на підставі яких
діє державне управління, не викликає сумніву. Таким чином, принципи
провадження у справах про адміністративні правопорушення є похідними від
основних принципів державного управління.
Як вважає А.І. Педешко, особливістю принципу провадження у справах про
адміністративні правопорушення є, по-перше, його вихідне встановлення,
яке визначає разом з іншими установами особливості і призначення цього
провадження, його специфіку порівняно з іншими провадженнями, які
складають у комплексі адміністративний процес. По-друге, принцип повинен
знайти своє закріплення у правових нормах [6].
До переліку цих принципів належать такі: законності; охорони держави та
особи; об’єктивної істини; національної мови; змагання сторін;
публічності і гласності; швидкості й оперативності; рівності громадян
перед законом. Ураховуючи важливість цих принципів, усі вони повинні
бути закріплені в нормах адміністративного законодавства.
Правила провадження у справах про адміністративні проступки, за вчинення
яких працівники податкової міліції можуть нести адміністративну
відповідальність, передбачені у наступних нормативних актах: Кодексі
України про адміністративні правопорушення (розділ IV і V), Цивільному
процесуальному кодексі України (гл. 31), Законі України “Про виконавче
провадження”, Митному кодексі України (глави 2 і 3 розділу VIII) і
Законі України “Про боротьбу з корупцією” (ст.12). Причому норми
останніх актів, що стосуються провадження, мають допоміжний додатковий
характер, оскільки передбачають застосування загальних норм,
встановлених КупАП, і лише доповнюють їх певними положеннями.
Як показує аналіз відповідної літератури, виділялися такі види
провадження: звичайне; прискорене (чи спрощене); спеціальне провадження
із застосування адміністративних стягнень за вчинення злочинів, що не
становлять великої суспільної небезпеки; в органі адміністративної
юрисдикції другої інстанції [7].
Така класифікація проваджень у свій час була виправдана, кожен із видів
регулювався самостійним правовим актом. Нині законодавчо встановлені
єдині цілі провадження, єдині гарантії забезпечення законності при
провадженні у справах про адміністративні правопорушення, єдині докази,
єдині прийоми та засоби їхнього виявлення тощо.
Визначаючи єдине провадження для всіх без винятку адміністративних
правопорушень, необхідно підтримати аргументовану класифікацію В.Ф.
Феофілової залежно від органу, який здійснює адмінстративно-юрисдикційну
діяльність: провадження в суді, провадження в органах внутрішніх справ,
провадження в адміністративних комісіях, провадження в комісіях зі справ
неповнолітніх тощо [8].
До сьогодні існує проблема, на яку не можна не звернути увагу. Ми
сподівались, що прийняття Конституції України, у пункті 22 статті 92
якої зазначено, що тільки законами України визначаються діяння, які є
адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них, повинне
ввести єдиний підхід до правових підстав адміністративної
відповідальності. На жаль, цього не відбулося. І раніше, до прийняття
Конституції України, велика кількість аспектів адміністративної
відповідальності регулювалася законами, при цьому окремі з них
приймалися з метою встановлення адміністративної відповідальності за
певні правопорушення та були нормативно закріплені в КУпАП України, інші
вміщували норми адміністративної відповідальності поряд з нормами, що
регламентують інші суспільні відносини. Ці групи норм продовжували
використовуватись в окремому нормативно-правовому документі. Така
практика не зв’язує законодавця загальними принципами адміністративної
відповідальності, посягає на процесуальні та матеріальні гарантії прав
учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення,
вводить особливий механізм реалізації адміністративної відповідальності
та ін. Так, за порушення митних правил адміністративна відповідальність
настає відповідно до Митного кодексу України та Положень про провадження
у справах про порушення митних правил, за порушення
санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм –
відповідно до Закону України „Про забезпечення санітарного та
епідемічного благополуччя населення” та Інструкції про порядок
накладення і стягнення штрафів за порушення санітарного законодавства,
за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з
корупцією – відповідно до Закону України „Про боротьбу з корупцією”.
Питання провадження у справах про інші, зазначені в частині 1 статті 15
КУпАП, адміністративні проступки врегульовані розділом IV Кодексу
України про адміністративні правопорушення.
У випадку виявлення адміністративного проступку, вчиненого працівником
податкової міліції, за яке може застосовуватись лише дисциплінарне
стягнення, загальний юрисдикційний орган (посадова особа) може вчинити
всі необхідні процесуальні дії аж до моменту складання протоколу про
адміністративне правопорушення (проступок) відповідно до правил,
встановлених для провадження у справах про адміністративні
правопорушення (проступки). Однак уже на початку такої діяльності стає
зрозумілим (якщо особа порушника встановлена і нею є працівник
податкової міліції, а також, якщо проступок не підпадає під перелік
загальнокараних проступків працівників податкової міліції, передбачений
у ч. 1 ст. 15 КУпАП), що вона спрямована на дисциплінарний примус
порушника, а адміністративна відповідальність для нього не настає.
Притягнення працівників податкової міліції за вчинення адміністративного
проступку до дисциплінарної відповідальності, на нашу думку, виключає
компетенцію органів і посадових осіб, уповноважених розглядати і
вирішувати адміністративні справи щодо цієї категорії осіб. Це пов’язане
з тим, що накладення відповідних дисциплінарних стягнень входить у
компетенцію лише відповідних начальників податкової міліції.
Зазначимо, що в теорії права комплексно проблема реалізації
відповідальності за адміністративні проступки за дисциплінарним статутом
ще не висвітлювалась.
Особливе значення дисциплінарна відповідальність і її спеціальний
різновид має в тих сферах суспільного життя, де при виконанні службової
функції працівники наділяються великими державно-владними повноваженнями
(наприклад в органах внутрішніх справ, податкової міліції, Служби
безпеки України, прокуратури, суду та інших) і які при її здійсненні
торкають основні конституційні права і свободи громадян. Але при цьому
значенні в жодному дисциплінарному статуті механізм заміни
адміністративної відповідальності дисциплінарно не закріплений, а
порядок реалізації відповідальності за дисциплінарними статутами у разі
вчинення адміністративного проступку вченими також не розглядався. Тому
ми пропонуємо своє бачення вирішення зазначених питань.
Ми вважаємо, що дисциплінарна відповідальність працівників податкової
міліції – це передбачений нормами дисциплінарного законодавства
особливий правовий стан порушника і посадових осіб, які наділяються
дисциплінарною владою, що полягає у обов’язку правопорушника відповісти
за скоєння дисциплінарного або адміністративного проступку та обов’язку
посадової особи вимагати від порушника звіту про таку поведінку та
застосуванні заходів правового впливу, передбачених нормами права.
На нашу думку, у законодавчому порядку необхідно закріпити обставини,
наявність яких виключає можливість дисциплінарного провадження щодо
працівника податкової міліції або припиняє вже почате, навіть за
наявності законних приводів до його провадження . До них необхідно
віднести такі:
– відсутність події або складу дисциплінарного чи адміністративного
проступку;
– неосудність особи, яка скоїла проступок;
– дії особи у стані крайньої необхідності чи виконання законного наказу
або розпорядження;
– видання акта, який усуває застосування дисциплінарного стягнення;
– скасування акта, що встановив дисциплінарну відповідальність;
– закінчення строку, передбаченого для застосування дисциплінарного
стягнення;
– наявність за тим же фактом порушеної і не припиненої кримінальної
справи;
– звільнення з кадрів податкової міліції;
– смерть особи, щодо якої було розпочато дисциплінарне провадження.
Підставою ж для притягнення працівника податкової міліції до
дисциплінарної відповідальності є вчинення дисциплінарного або
адміністративного проступку.
Порушенню дисциплінарного провадження передує одержання інформації про
діяння, що має ознаки дисциплінарного чи адміністративного проступку, за
яке передбачається дисциплінарна відповідальність.
Ю.С. Адушкін під приводом для порушення дисциплінарного провадження
розуміє те джерело, з якого компетентні органи отримують інформацію про
проступок [9]. На думку Д.Н. Бахраха, приводом є інформація про діяння,
що має ознаки порушення [10]. Зазначені думки є найбільш розповсюдженими
щодо розглянутої проблеми.
Коли під приводами розуміють саму інформацію про протиправне діяння, то
під підставами для порушення провадження вчинення особою діяння, що
містить ознаки правопорушення [10].
У спеціальній літературі вказується, що справа про адміністративні
правопорушення може бути порушена за наявності законних приводів і
підстав [11]. Приводами служить інформація про протиправне діяння, якою
„можуть бути заяви потерпілих та їх родичів, очевидців, повідомлення
службових осіб державних органів, громадських організацій, засобів
масової інформації, безпосереднє виявлення факту порушення” повноважними
органами чи посадовими особами [12].
Щодо підстави порушення провадження у справах про адміністративне
правопорушення (проступок), на нашу думку, найбільше законодавчому
регулюванню цього питання відповідає позиція Л.В. Коваля, який підставу
визначає як „здійснення особою діяння, що має ознаки адміністративного
правопорушення” [12].
У законодавстві не передбачено, чи складається протокол, коли працівник
податкової міліції вчинив діяння, що тягне для нього відповідальність за
дисциплінарним статутом. Зі змісту ст. 15 КУпАП прямо не випливає, що у
таких випадках протокол не складається. Хоча у ч. 3 цієї статті йдеться
про передачу матеріалів відповідному начальнику лише у разі вчинення
працівником податкової міліції адміністративно-караних діянь. Під
„матеріалами” можна розуміти саме протокол про адміністративне
правопорушення.
Таким чином, єдиним приводом для порушення дисциплінарного провадження
щодо працівників податкової міліції в разі вчинення адміністративного
проступку є протокол про адміністративне правопорушення, складений
загальним юрисдикційним органом (посадовою особою).
Учасники дисциплінарного провадження здійснюють ряд послідовних,
зв’язаних між собою процесуальних дій з реалізації взаємних прав і
обов’язків в інтересах досягнення поставлених перед провадженням
завдань. Таким чином, дисциплінарне провадження також проходить ряд
послідовних і тісно пов’язаних між собою стадій. Д.М. Овсянко і Д.М.
Бахрах розуміють під стадією таку відносно самостійну частину послідовно
вчинених процесуальних дій, що поряд із загальними завданнями має
властиві тільки їй мету й особливості, що стосуються учасників процесу,
їхніх прав і обов’язків, строків здійснення процесуальних дій і
характеру оформлюваних процесуальних документів [13]. Так, на думку А.А.
Абрамової, дисциплінарний процес складається з наступних стадій:
виявлення дисциплінарного правопорушення і підготовки справи, розгляду
справи і накладення стягнення, виконання (реалізація) дисциплінарного
стягнення, оскарження стягнення в установленому законом порядку і
припинення дисциплінарного процесу [14]. Процес реалізації
дисциплінарної відповідальності, на думку В.Д. Сорокіна та Г.В.
Атаманчука, включає наступні стадії дисциплінарного провадження: а)
порушення провадження за фактом правопорушення; б) розгляд
дисциплінарної справи; в) прийняття рішення по справі та його виконання;
г) оскарження (у разі необхідності) рішення по дисциплінарній справі
[15]. Е.В. Додін виділяє аналогічні стадії дисциплінарного провадження
[16]. Автори наукової праці „Державна дисципліна і відповідальність”
вважають, що дисциплінарне провадження складається з наступних стадій:
1) дисциплінарне розслідування; 2) розгляд справ про дисциплінарні
проступки; 3) оскарження й опротестування рішень по дисциплінарних
справах; 4) виконання рішень про застосування заходів дисциплінарного
впливу [17]. А. П. Коренєв додає до названих також стадію порушення
справи про дисциплінарний проступок [18].
Найбільш вдалою, на нашу думку, є концепція стадійності, запропонована
І.О. Картузовою, яка виділяє в дисциплінарному провадженні наступні
стадії: 1) порушення дисциплінарного провадження, 2) дисциплінарної
перевірки (розслідування), 3) розгляду дисциплінарної справи і винесення
по ній рішення, 4) виконання рішення у справі, 5) перегляду рішення по
скарзі, 6) перегляду рішення в порядку нагляду [19].
У свою чергу, провадження у справах про адміністративні правопорушення
складається з наступних стадій: а) порушення справи про адміністративне
правопорушення; б) розгляд справи та винесення постанови по справі; в)
оскарження та опротестування постанови по справі; г) виконання постанови
про накладення адміністративного стягнення [20].
Стадії дисциплінарного провадження щодо державних службовців прямо
закріплюються лише в Законі України „Про кваліфікаційні комісії,
кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів
України” [21]. У зв’язку з цим хотілося б звернути увагу на наступне.
Перелік стадій, зазначений у даному Законі, продубльовано з додаванням
стадії прийняття рішення також і в Законі України „Про Вищу раду
юстиції”, прийнятому 15 січня 1998 року [22] та регулюючому проведення
дисциплінарного провадження щодо суддів Верховного Суду України і вищих
спеціалізованих судів. Ст. 30 Закону України „Про кваліфікаційні
комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність
суддів судів України” містить положення про те, що дисциплінарне
провадження включає три стадії: 1) перевірку даних про дисциплінарний
проступок, 2) порушення дисциплінарного провадження, 3) розгляд
дисциплінарної справи. Ст. 39 Закону „Про Вищу раду юстиції” додає ще
четверту стадію – ухвалення рішення [22]. На жаль, необхідно визнати
закріплення такої стадійності дисциплінарного провадження дуже невдалим.
Здійснивши аналіз запропонованих концепцій стадійності дисциплінарного
провадження з урахуванням стадійності адміністративного провадження, ми
пропонуємо розглядати порядок реалізації дисциплінарної відповідальності
за адміністративні правопорушення як особливе дисциплінарне провадження,
до якого входять наступні стадії: 1) порушення справи про
адміністративний проступок уповноваженою особою органу державного
управління; 2) порушення дисциплінарного провадження про
адміністративний проступок; 3) дисциплінарної перевірки (розслідування);
4) розгляду дисциплінарної справи і винесення по ній рішення; 5)
виконання рішення у справі; 6) перегляду рішення по скарзі; 7) перегляду
рішення в порядку нагляду.
Особливість провадження полягає в тому, що воно починає здійснюватись у
стадії адміністративного провадження і після передачі матеріалів
(протоколу) уповноваженому суб’єкту дисциплінарної влади відбувається
порушення дисциплінарного провадження з подальшою реалізацією
відповідних стадій. Ми вважаємо, що доцільно розглядати процес
реалізації відповідальності за адміністративні проступки в межах єдиної
системи стадій ще і тому, що: 1) всі зазначені вище стадії провадження
тісно пов’язані між собою і одна випливає з іншої; 2) закріплення в
Дисциплінарному статуті податкової міліції державної податкової служби
України, який буде затверджений Законом, порядку заміни адміністративної
відповідальності дисциплінарною в разі вчинення працівником податкової
міліції адміністративного проступку дозволить говорити про впорядкування
всіх аспектів цього питання в сукупності з нормами дисциплінарного
законодавства.
Література:
1. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. – М.: Юрид. лит.,
1972. – 180 с.
2. Додин Е.В., Шкарупа В.К. Доказывание по делам об административных
проступках, связанных с нарушением антиалкогольного законодательства и
наркомании. – К., 1989. – С. 27.
3. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное
регулирование. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1970. – 252с.
4. Застрожская О.К. Советский административный процесс: Учебное пособие.
– Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1985. – 100 с.; Коваль Л.В.
Адміністративне право: Курс лекцій для студентів юрид. вузів та
факультетів. – К.: Вентурі, 1998. – 208 с.
5. Овсянко Д.М. Служебное расследование: Пособие для офицерского состава
/ Под ред. Г.Н. Колибабы. – М., 1960.
6. Педешко А.І. Адміністративна відповідальність за порушення митних
правил: Дис… к. ю. н.: 12.00.07. – Харків, 2000. – 170 с.
7. Шергин А.П. Административная юрисдикция. – М.: Юрид. лит., 1979. –
144 с.
8. Феофилова В.Ф. Производство по делам об административных
правонарушениях в органах внутренних дел. – К., 1983. – С. 49.
9. Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. – Саратов:
Издательство Саратовского ун-та, 19886. – С. 128.
10. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М.:
Издательство БЕК, 1996. – С. 326.
11. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное
регулирование. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1976. – 197с.
12. Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій для студентів юрид.
вузів та факультетів. – К.: Вентурі, 1998. – 208 с.
13. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие для студентов
юридических факультетов и институтов. – М.: Юристъ, 1996. – С. 322;
Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М.:
Издательство БЕК, 1996. – С. 326.
14. Абрамова А.А. Дисциплина труда в СССР. – М.: Юридическая литература,
1969.
15. Советское административное право: Общая и особенная части. – М.:
Юридическая литература, 1973. – С. 326; Атаманчук Г.В. Теория
государственного управления: Курс лекций. – М.: Юрид. лит., 1997. – С.
309.
16. Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. – М.,
1977 (автор параграфа – Додин Е.В.).
17. Государственная дисциплина и ответственность / Под ред. Л.И.
Антоновой и Б.И. Кожохина. – Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1990. – 152 с.
18. Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3-х частях.
Часть 1. – М.: МЮИ МВД России. Изд-во “Щит-М”, 1977. – С. 235.
19. Картузова И.О. Дисциплинарная ответственность государственных
служащих.: Дис. канд. юр. наук.: 12.00.07 / Од. гос. юр. кад .– О.,
1999. – С. 196.
20. Коваль Л. Адміністративне право України.. – К.: Вентурі, 1994. – С.
132.
21. Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і
дисциплінарну відповідальність суддів судів України: Закон України від 2
лютого 1994 року // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 22. –
С. 140.
22. Про Вищу раду юстиції: Закон України від 15 січня 1998 року //
Голос України. – 1998. – № 30. – С. 6–8.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
