Реферат на тему:
Регулювання міжбюджетних відносин в Україні
Сьогодні проблеми вдосконалення та розвитку міжбюджетних відносин в
Україні цікавлять багатьох науковців, оскільки стійкість бюджетної
системи держави багато в чому залежить саме від характеру таких
відносин. Звісно, що доходи бюджетів мають бути надійною та стабільною
основою фінансової бази, необхідної для виконання завдань і функцій як
держави, так і органів місцевого самоврядування. Тому держава
намагається наділити всіх суб’єктів бюджетного права необхідним для
виконання їх функцій обсягом доходів. Особливого значення при цьому
набувають міжбюджетні відносини, при реалізації яких провідне місце
займає надання трансфертів і міжбюджетних трансфертів, правова природа
яких на сьогодні мало досліджена і тому це питання потребує додаткової
уваги.
Так, у ст. 9 Бюджетного кодексу України [4] дається таке тлумачення
„трансфертів” – це кошти, одержані від інших органів державної влади,
органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого
самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній
і безповоротній основі. Крім того, п. 25 ст. 2 Бюджетного кодексу
України також містить визначення міжбюджетних трансфертів як коштів, що
безповоротно і безоплатно передаються з одного бюджету до іншого, а у
ст. 96 закріплюється їх поділ на види: 1) дотація вирівнювання; 2)
субвенція; 3) коштів, що передаються до Державного бюджету України та
місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; 4) інші дотації. На нашу
думку, при такому трактуванні та класифікації наведених категорій
законодавець змішує такі поняття, як „трансферти”, „міжбюджетні
трансферти”, „бюджетне регулювання” і його методи (дотації, субвенції
тощо), що фактично призводить до їх ототожнення. Виходячи з цих норм,
виникає можливість надання фінансових ресурсів з інших джерел у
державний і місцеві бюджети в межах бюджетного регулювання та без
чіткого визначення механізму їх надання та витрачання.
Аналіз фінансово-правової літератури дозволяє зробити висновок про те,
що співвідношення вищезазначених понять практично не досліджувалося. З
огляду на це, переконуємося, що назріла гостра необхідність здійснити їх
оцінку й розмежування. Це зумовлено насамперед тим, що питання
правильного трактування понять, використовуваних при правовому
регулюванні фінансових відносин і, зокрема, міжбюджетних, дуже тісно
пов’язано з визначенням їх поняття та змісту, а також прав і обов’язків
їх учасників. Крім того, слушним щодо цього є зауваження Ю.О. Крохіної,
що „для науки бюджетного права неоціниме значення має визначення
категорій, оскільки саме через їх аналіз здійснюється процес пізнання
законів функціонування усієї бюджетної діяльності держави” [10, с. 24].
У межах цієї роботи й з огляду на обмеженість її обсягу відзначимо
наступне.
Категорії „трансферт” і „міжбюджетний трансферт” для фінансово-правової
доктрини і законодавства є порівняно новими. У законодавстві України
категорія „офіційний трансферт” з’явилася недавно. Вона вперше була
закріплена в бюджетній класифікації постановою Верховної Ради „Про
структуру бюджетної класифікації України” від 12 серпня 1996 р. [4], а
згодом стала застосовуватися в текстах законів про Державний бюджет на
поточний рік. Наприклад, уперше ми її зустрічаємо у ст. 6 Закону України
„Про Державний бюджет України на 1998 рік” від 30 грудня 1997 р. [4].
Фактично цей термін являє собою збірне поняття, куди входять дотації й
субвенції з вищих бюджетів у нижчі, а також надходження з бюджетів
нижчих рівнів у вищі. Отже, незважаючи на використання таких категорій
та досвід багатьох країн світу, у яких методи трансфертів
використовуються вже тривалий час [11, с. 56–59], законодавство не
виробило чіткого та всебічного їх тлумачення.
До речі, дещо своєрідним є підхід щодо цього питання російського
законодавця. Так, у ст. 75 Бюджетного кодексу Російської Федерації
закріплюється поняття „трансферти населенню”, під яким розуміються
бюджетні кошти для фінансування таких обов’язкових виплат населенню, як
пенсії, стипендії, матеріальні допомоги, компенсацій та інші соціальні
виплати, встановлені законодавством [12]. Але самого формулювання
поняття трансферту як такого Бюджетний кодекс Російської Федерації не
містить.
Наукою фінансового права також не вироблено чіткого визначення понять
трансфертів та міжбюджетних транстертів, тому не існує єдиної думки щодо
цього питання. М.А Баскакова трактує трансфертні платежі як передаточні,
одна із форм перерозподілу державних бюджетних коштів. Залежно від
об’єкта платежів, на думку вченої, вони мають три форми: а) субсидії
приватним підприємцям; б) виплати відсотків по державному боргу; в)
державні грошові виплати на соціальні потреби (пенсії, матеріальну
допомогу та інші види фінансової допомоги непрацездатним, безробітним
тощо) [2, с. 447]. Такий підхід нам вбачається трохи вузьким, оскільки
виділення трансфертних платежів може здійснюватися також іншим суб’єктам
і мати різне призначення.
Існують й інші думки. Наприклад, М.В. Романовський і О.В. Врубльовська
стверджують, що фінансову допомогу, яка виділяється з фонду фінансової
підтримки регіонів, прийнято називати трансфертами. Інші ж фахівці
вважають трансферт нормативно-частковою дотацією [9, с. 53]. На нашу
думку, у вищевказаних випадках тлумачення категорії „трансферт”
характеризується не як збірне поняття, оскільки кожен з авторів думок
ототожнює її з якою-небудь формою трансферту або методом бюджетного
регулювання – дотацією, субсидією.
У довідковій літературі вказується, що термін „трансферт” походить від
французького – transfert, або від латинського – transfero і означає
„переношу”, „переміщаю” і являє собою різновид обмінної операції,
пов’язаної з (1) переводом іноземної валюти чи золота з однієї країни в
іншу або (2) передачею права володіння іменними цінними паперами однією
особою іншій, здійснюваною, як правило, за допомогою передаточного
напису [15, с. 475]. Однак таке визначення трансфертів є суперечливим,
оскільки вони не завжди пов’язані з обміном (на цьому положенні
акцентується увага й у Бюджетному кодексі України).
На нашу думку, головним у трансферті з погляду фінансового (бюджетного)
права вбачається переміщення фінансових ресурсів від одного суб’єкта
фінансових (бюджетних) правовідносин до іншого. Причому в такому випадку
не акцентується на тому, хто може бути суб’єктом-одержувачем таких
коштів і суб’єктом, у власності чи віданні якого знаходиться фонд, з
якого передаються кошти.
Далі, як відомо, бюджетне регулювання є наданням коштів із
загальнодержавних дохідних джерел, закріплених за бюджетами вищих
рівнів, бюджетам нижчих рівнів із метою збалансування їх на рівні,
необхідному для використання планів економічного й соціального розвитку
на відповідній території. Причому здійснюється воно методами процентних
відрахувань від загальнодержавних податків, дотацій, субвенцій і
субсидій [5, с. 105, 106; 8, с. 130–134; 14, с. 145–147]. Але
законодавцем не було враховано це вироблене теорією фінансового права (і
раніше закріплене у ст. 16 Закону „Про бюджетну систему України”)
положення при визначенні трансфертів, міжбюджених трансфертів та їх
видів.
Таким чином, відповідно до Бюджетного кодексу України при реалізації
міжбюджетних відносин (зокрема, бюджетному регулюванні) допускається (1)
„рух” фінансових ресурсів не тільки від вищих бюджетів до нижчих, але і
від нижчих у вищі, між рівнозначними бюджетами у вигляді дотації
вирівнювання, субвенції, коштів, що передаються в державний і місцеві
бюджети з інших бюджетів, у вигляді інших дотацій, що (2) означає, по
суті, залучення ресурсів з інших джерел. Крім того, виходячи зі змісту ч
4 ст. 96, п. 1 ст. 101 та ін. Бюджетного кодексу України можливе надання
міжбюджетних трансфертів у вигляді „коштів, що передаються до Державного
бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів”, з цим,
на нашу думку, важко погодитися, оскільки і дотації, і субвенції за
своєю суттю є коштами, що передаються з цих бюджетів. І тому вказівка на
„ще якісь” кошти, що передаються з цих бюджетів, без закріплення
правового режиму їх надання є підставою для неоднозначного тлумачення й
розуміння цієї норми, що, у свою чергу, може призвести до нецільового і
безпідставного виділення й використання бюджетних коштів.
Ця думка була висловлена у ряді наукових публікацій. Так, О.В. Турчинов,
Ц.Г. Огонь та інші фахівці, не розкриваючи поняття трансфертів і
міжбюджетних трансфертів, розподіляють останні на такі групи: 1)
трансферти, здійснювані в порядку вирівнювання бюджетної спроможності на
безкоштовній і беззворотній основі для покриття поточних видатків – (а)
дотації вирівнювання і (б) трансферти, передані в державний і місцеві
бюджети з інших місцевих бюджетів; 2) трансферти, для здійснення певної
мети, у порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про їх
виділення – це різного роду субвенції; 3) інші трансферти, передані на
безкоштовній і беззворотній основі у вигляді дотацій [3, с. 178–179].
Що ж до визначення у ст. 2 Бюджетного кодексу України дотації та
субвенції, то в цілому з ними можна погодитися, але з вищевказанним
зауваженням щодо визначення міжбюджетних трансфертів. Термін „субсидія”
у Бюджетному кодексі України взагалі не використовується. У контексті
цього необхідно звернути увагу на невизначеність позиції законодавця
щодо застосування субсидій. Так, виходячи з п. 4.3.1 ст. 4 Закону
України „Про податок з доходів фізичних осіб” від 22 травня 2003 р. [4]
можна зробити висновок, що кошти з різних видів бюджетів надаються
особам у вигляді державної адресної допомоги, житлових та інших
субсидій. Однак Бюджетний кодекс не тільки не закріплює механізм їх
надання, але й взагалі не використовує вищевказані поняття.
До речі, на відміну від сьогодення, раніше українське законодавство не
наводило формулювань вищеназваним поняттям, хоча й активно їх
застосовувало, наприклад у ст. 16 Закону України „Про бюджетну систему
України” від 29 червня 1995 р.; у ст. 1 Закону України „Про
оподаткування прибутку підприємств” від 22 травня 1997 р.; у листі
Державної податкової адміністрації України від 19 травня 2000 р. „Про
податковий облік трансфертів (дотацій, субсидій), наданих з бюджету
суб’єктам підприємницької діяльності”. Винятком можна назвати тільки п.
20 ст. 1 Закону України „Про захист національного товаровиробника від
субсидованого імпорту” від 22 грудня 1998 р., де субсидія визначається
як фінансова або інша підтримка державними органами виробництва,
переробки, продажу, транспортування, експорту, споживання подібного
товару, в результаті якої суб’єкт господарсько-правових відносин сторони
експорту одержує пільги (прибутки) [4].
Наукою фінансового права вироблені такі визначення цих термінів. Дотація
– це виділення безповоротно коштів у твердій сумі з бюджету для покриття
запланованих збитків або збалансування нижчих бюджетів, підприємств та
організацій. Субвенція – форма фінансової допомоги держави місцевим
органам, що надається з метою забезпечення ними реалізації конкретних
заходів чи програм за умови дольового фінансування. На відміну від
дотації, субвенція у випадку порушення умов її нецільового використання
підлягає поверненню. Субсидія – вид допомоги, яка надається державою,
юридичною чи приватною особою, іншим особам (юридичним або фізичним), а
також іншим державам і яка має конкретний цільовий характер [1, с.
16–18; 6, с. 88, 89; 13, с. 147–151].
Підсумовуючи вищевикладене зазначимо, що, закріплюючи вихідні положення
щодо міжбюджетних відносин, зокрема механізму міжбюджетних трансфертів,
законодавець допускає безліч неточностей, не розкриває необхідні поняття
і не вказує необхідні обставини, що в цілому викликає різні проблеми при
застосуванні таких норм на практиці. З метою уникнення цих проблем
вважаємо за необхідне для розмежування і чіткого визначення джерел, з
яких надаються кошти у виді трансферів, і одержувача таких коштів при
реалізації міжбюджетних відносин розмежувати і використовувати такі
терміни: „трансферти” (як родове поняття), „міжбюджетні трансферти” і
„внутрішньобюджетні трансферти” (як видові категорії). При цьому вони
повинні надходити у законодавчо встановленій формі, а саме: дотацій,
субвенцій та субсидій.
Отже, трансферти можна визначити як всі види платежів, що є переміщенням
фінансових ресурсів з одного фонду в іншій, від одного власника
(розпорядника) бюджетних або інших коштів до іншого суб’єкта бюджетних
відносин у той чи інший вид бюджету чи фонду на безоплатній основі.
Суб’єктом, що передає такі ресурси, може бути як орган державної влади,
органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого
самоврядування, інших держав чи міжнародних організацій, так і
спеціально створені органи недержавної влади.
Міжбюджетні трансферти – це платежі, що є переміщенням фінансових
ресурсів між Державним і місцевими бюджетами. У цьому випадку „рух”
фінансових ресурсів відбувається між різними видами бюджетів як
централізованими фондами „зверху вниз”, тобто між різними ланками
бюджетної системи держави (при здійсненні бюджетного регулювання). Так,
прикладом надання коштів у такий спосіб може бути перерозподіл між
бюджетами місцевого самоврядування коштів, виділених з Державного
бюджету у вигляді субвенції для здійснення інвестиційних проектів у
бюджети Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст
Києва і Севастополя, що здійснюється відповідно зі ст. 105 Бюджетного
кодексу України. Однак механізм надання таких субвенцій, а також
механізм їх подальшого перерозподілу ще й донині не розроблено. При
цьому, п. 3 цієї ж статті вказує на необхідність прийняття закону, яким
повинні бути визначені принципи (основні засади) надання субвенцій, а
порядок і умови їх надання повинні визначатися Кабінетом Міністрів.
Внутрішньобюджетний трансферт – це платіж, що припускає переміщення
коштів усередині бюджетів при реалізації внутрішньобюджетних відноси
(при бюджетному регулюванні). Наприклад, ст. 25 Закону України „Про
Державний бюджет на 2003 рік” від 26 грудня 2002 р. [4; 2003. – № 10–11.
– Ст. 86] закріплює право Міністерства фінансів України в процесі
виконання Державного бюджету у виняткових випадках здійснювати
перерозподіл видатків відповідно до економічної класифікації по
загальному фонду, що фактично є переміщенням бюджетних коштів при
реалізації міжбюджетних відносин. Проте у цій статті не вказується, які
випадки будуть винятковими і як вони співвідносяться з необхідністю
використання коштів резервного фонду державного бюджету.
Керуючись вищевказаним, для вдосконалення правового регулювання
міжбюджетних відносин необхідно в першу чергу уточнити і створити чіткий
і зрозумілий понятійний апарат з метою однакового розуміння сутності
використовуваних категорій. При виникненні нових, раніше не вивчених
механізмів, необхідно здійснити їх правове закріплення, виключаючи
неоднозначні тлумачення, для чого треба використовувати категорії й
поняття, що матимуть однакове трактування щодо різних галузей права, а
також провести їх комплексне дослідження. Це, у свою чергу, дозволить
удосконалити процес реалізації міжбюджетних відносин в Україні взагалі.
Література:
1. Алисов Е.А. Финансовое право Украины: Учеб. пособие. – Харьков:
Эспада, 2000. – 288 с.
2. Баскакова М.А. Толковый юридический словарь: Бизнес и право
(русско-английский, англо-русский). – М.: Финансы и статистика, 1998. –
688 с.
3. Бюджетний кодекс України: закон, засади, коментар / За ред. О.В.
Турчинова і Ц.Г. Огня. – К.: Парламен. вид-во, 2002. – 320 с.
4. Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 37–38. – Ст. 189;1996.
– № 42. – Ст. 208; 1998. – № 21. – Ст. 109; 2003. – № 37. – Ст. 308;
1995. – № 26. – Ст. 195; 1997. – № 27. – Ст. 181; 1999. – № 12–13. – Ст.
80.
5. Воронова Л.К. Бюджетно-правове регулювання в СРСР. – К.: Вища шк.,
1975. – 183 с.
6. Воронова Л.К., Кучерявенко Н.П. Финансосое право: Учебн. пособие. –
Харьков: Легас, 2003. – 360 с.
7. Загородній А.Г., Вознюк Г.Л., Смовженко Т.С. Фінансовий словник. – 2
вид. – Львів: Центр Європи, 1997. – 576 с.
8. Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право: Учебник. – М.: Норма,
2001. – 288 с.
9. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. М.В.
Романовского и О.В. Рублевской. – М.: Юрайт-М, 2001. – 297 с.
10. Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и
реальность // Журнал российского права. – 2002. – № 2. – С. 24–32.
11. Нечай А. Методи розподілення фінансовоих ресурсів у міжбюджетних
відносинах // Право України. – 2002. – № 7. – С. 56–59.
12. Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 31. –
Ст. 3823.
13. Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. – М.: Юристъ,
2001. – 495 с.
14. Фінансове право: Підручник / Відп. ред. Л.К. Воронова. – Харків:
Консум, 1999. – 496 с.
15. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарев. –
2-е. изд. – М.: Сов. энциклопедия, 1987. – 528 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
