Реферат на тему:
Ринок освітніх послуг: проблеми правового регулювання діяльності
Освіта (стрижнем якої виступає вища школа) – одна із соціальних
галузей, що безпосередньо бере участь у формуванні передумов
економічного зростання країни і виступає фундаментом відтворення
інтелектуального потенціалу і духовності нації. Оскільки значна роль у
вітчизняній системі освіти належить недержавному освітньому сектору
(далі – приватні ВНЗ), вважаємо, що теоретично виправдано і практично
доцільно дослідити проблеми правового регулювання діяльності приватних
ВНЗ в Україні.
Метою даної статті є аналіз чинного в Україні законодавства, яке регулює
діяльність ВНЗ у цілому, виявлення особливостей правового регулювання
відносин, які виникають у процесі створення і функціонування приватних
ВНЗ, на основі чого – розробка рекомендацій щодо удосконалення
законодавства в освітній сфері з метою визначення оптимального правового
режиму реалізації приватними ВНЗ завдань вищої освіти в Україні, а також
створення законодавчих засад правової рівності вищих навчальних закладів
усіх форм власності.
Проблеми, поставлені і досліджені автором, раніше знаходили своє
відображення лише в коротких публікаціях швидше публіцистичного, ніж
наукового характеру.
На сьогодні недержавний сектор вищої освіти, незважаючи на більш ніж
десятилітній термін свого існування, залишається „нерідною дитиною” у
системі освіти, що багато в чому уможливлює чинне законодавство.
Підтвердженням вищевказаного є, наприклад, постійне бажання зняти
кількісні обмеження на платне навчання студентів у державних ВНЗ.
Йдеться про зміни, які повинні бути внесені в п. 4 статті 23 Закону
України „Про вищу освіту”, в якій закріплено, що у ВНЗ державної й
комунальної форм власності кількість студентів, прийнятих на перший курс
на навчання за державним замовленням має становитине менш ніж 51
відсоток від загальної кількості студентів, прийнятих на навчання на
перший курс. Спираючись на окремі публікації у пресі, нова норма буде
нібито сприяти „порятунку” всіх тих бажаючих навчатися в державних ВНЗ
за власні кошти, кількість яких неухильно зростає. Так, за словами
заступника міністра освіти й науки М. Ф. Степка, „якби навесні 2003 року
Верховна Рада не віддалила ще на два роки запровадження цього обмеження
на кількість контрактників у державних ВНЗ, то за їхнім порогом у
минулому навчальному році виявилося б близько 16 тисяч студентів.
Можливо, що ці молоді люди і стали б студентами, але вже приватних ВНЗ,
підтримавши своїми коштами розвиток приватного сектора освітньої сфери”.
А на думку ректора Національного педагогічного університету імені
Драгоманова В.П. Андрущенко „у системі ринкових відносин ніяких обмежень
ні з боку держави, ні з боку законодавства існувати не повинно. Ринок
сам повинен визначати, де вчитися дитині. Головним критерієм має бути
якість освітніх послуг. У державних ВНЗ якість апробована, визнано
навіть на міжнародному рівні, а приватні ВНЗ тільки завойовують своє
місце під сонцем. Якщо обмеження будуть існувати, то грошові потоки
потечуть іншим руслом, а діти одержуватимуть менш якісну освіту” [1, с.
1–2].
Не зрозуміло, як у таких умовах „молодому” приватному сектору
„наздогнати” державні ВНЗ з їхніми традиціями і матеріальною базою,
якщо, крім об’єктивно існуючих труднощів періоду становлення, більшість
норм чинного законодавства віддають перевагу державним ВНЗ у питаннях,
пов’язаних зі створенням і функціонуванням ВНЗ, соціальним захистом
учасників освітнього процесу, пенсійним забезпеченням
професорсько-викладацького складу тощо. У результаті виникає ситуація,
за якої об’єктивно сильніший суб’єкт, маючи істотні конкурентні
переваги, дорікає слабшого, причому від імені держави, в невисокій
якості його роботи. В остаточному підсумку це призводить до розширення
монополії державної освіти й витіснення приватників з ринку освітніх
послуг, що свідомо створює нездорове конкурентне середовище на досить
твердому ринку освітніх послуг. За прикладом можна звернутися до недавно
прийнятого Закону України „Про внесення змін у деякі законодавчі акти
України (у сфері вищої освіти) від 14.12.2004 р. № 2229-IV (cт. 103).
Прийняття парламентом зазначених змін стало ще одним кроком на шляху
дискримінації приватних освітніх структур. Причому в проекті зазначеного
закону із всіх запропонованих змін, тільки одна стосувалася приватних
ВНЗ (щодо надання їм статусу неприбуткових), але саме вона в прийнятому
законі не була відображена! Причина – небажання державних ВНЗ
конкурувати із приватними „побратимами”, що відбирають у них чималу
частку коштів потенційних „контрактників”. Прикро, що все це
відбувається на тлі чинного Указу Президента „Про основні напрямки
реформування вищої освіти в Україні” (№ 832/95 від 12.09.1995),
положення ч. 6 п. 2.2 якого говорить: „…Міністерству освіти…
переглянути мережу ВНЗ, заснованих на недержавній формі власності, з
метою надання державної підтримки тим, які здійснюють підготовку кадрів
на рівні державних вимог” (тобто пройшли державну акредитацію – прим.
авт.).
Незважаючи на те, що питання розвитку платної освіти, співвідношення в
ній комерційного і некомерційного дотепер є предметом гострих суперечок,
непорушним є факт, що освіта, одержувана споживачами цих послуг за
власні кошти, чи то в державному ВНЗ на контрактній формі навчання (що
підтверджено рішенням Конституційного Суду), чи то в приватному ВНЗ, не
може розглядатись як особливий вид знань. Вища освіта єдина й кожен
випускник ВНЗ, незалежно від форми власності, має одержати рівень знань,
притаманний фахівцеві високої кваліфікації. Для чого повинні існувати
загальні вимоги до якості освітньої підготовки, наприклад, на сьогодні –
це державний стандарт освіти й однакові для всіх ВНЗ правила, що
регламентують їхню діяльність. В Україні ж чинне законодавство досить
чітко розрізняє державні й приватні ВНЗ („розведення” починається
буквально із визначень, викладених у 1-ій статті Закону „Про вищу
освіту”), що створює їм різні правові режими діяльності. Насамперед, в
основі їхньої нерівності лежить законодавче закріплення розходжень у
правовому статусі. Так, приватний ВНЗ, матеріальний добробут якого
забезпечується тільки за рахунок оплати за навчання, за своїм статусом є
комерційною юридичною особою, а державний ВНЗ, незалежно від набору
„платних” студентів, залишається некомерційною бюджетною установою, що
припускає можливість одержання додаткових до бюджетних коштів, які, у
свою чергу, не підлягають оподатковуванню й можуть використовуватися
державним ВНЗ на свій розсуд [2].
Звідси випливає безліч інших проблем, ігнорування розв’язання яких може
викликати „самоліквідацію” приватного сектору української вищої школи.
Найбільш „кричущими” з них є віднесення приватних ВНЗ до суб’єктів
підприємництва, відсутність законодавчо закріпленої за ними
організаційно-правової форми – навчального закладу, дуалізм у
нормативному регулюванні діяльності. Зазначені проблеми спричиняють інші
негативні явища (оподатковування, „знущальний” порядок пенсійного
забезпечення, більш складний, порівняно з державними ВНЗ порядок
проходження різних дозвільних процедур тощо), які істотно знижують
фінансову стабільність і якість освіти приватного ВНЗ. Але чому приватні
ВНЗ на момент створення одержували статус комерційних, а їхня більшість
зареєстрована у формі підприємницьких (господарських) товариств?
Імовірно, це було обумовлено тим, що законодавець увів до переліку
ліцензованих видів підприємницької діяльності діяльність з надання
послуг у сфері освіти, тим самим визнавши, що вона повинна
підпорядковуватись особливим правилам (принципам), що існують у
підприємництві: самостійність ведення справи з метою одержання прибутку
(доходу) для задоволення потреб споживачів у виробленій продукції
(виконаній роботі, наданих послугах); насичення ринку товарами
(роботами, послугами) високої якості; самофінансування й перевищення
результатів над витратами; самоврядування тощо. Це і поставило приватні
ВНЗ в один ряд з комерційними структурами.
Як відомо, юридичні особи, як правило, створюються з метою досягнення
будь-якого конкретного результату: одержання прибутку або досягнення
інших цілей, передбачених установчими документами. Цей прибуток або
розподіляється між засновниками юридичної особи, або не розподіляється.
Відповідно до чинного законодавства, у першому випадку перед нами
юридична особа – суб’єкт підприємницької діяльності, а в другому –
неприбуткова (некомерційна) юридична особа. Природно, статус
неприбуткового не означає, що дана юридична особа не здійснює ніякої
діяльності, що приносить прибуток. Цей статус підкреслює лише те, що
відповідна юридична особа не вважає одержання прибутку основною метою
своєї діяльності й не розподіляє отриманий прибуток між своїми
учасниками, а використає його тільки в межах реалізації статутних цілей.
На жаль, розмежування комерційних і некомерційних організацій є слабким
місцем сучасного цивільного законодавства України. Проблема полягає не
стільки у виборі адекватних критеріїв розмежування цих видів
організацій, скільки в послідовному застосуванні обраних критеріїв до
тих або інших видів юридичних осіб. Але ж у сучаснійУкраїні більшість
некомерційних організацій, не виключаючи і фінансовані власником
установи (у т. ч. ВНЗ), просто змушені займатися наданням платних
послуг, щоб звести кінці з кінцями. І тут законодавець повинен
забезпечити такий правовий режим їхньої діяльності, за якого неминуче й
необхідне ведення комерції не перетвориться на самоціль. Досвід, у т. ч.
закордонний, показує, що саме заборона розподіляти отриманий прибуток
між учасниками юридичної особи є найдієвішим способом відмежування
некомерційних організацій від професійного бізнесу. Отже, у юридичній
характеристиці ВНЗ, незалежно від форми власності, на якій він
заснований, необхідно визначити, до якого виду юридичних осіб вони
відносяться – до комерційних або некомерційних.
Нам здається, що реалізації права на загальнодоступну й безкоштовну
освіту найбільше відповідає статус ВНЗ, як державної освітньої установи,
що фінансується винятково з бюджету і забезпечує
професорсько-викладацький склад і науковців ВНЗ високою зарплатою, і
необхідними для освітньої й наукової діяльності матеріально-технічними
засобами. Такий ВНЗ, імовірно, має бути ізольованим від ринкового
сектору освіти. Прикладом таких ВНЗ можуть служити військові навчальні
заклади або ВНЗ, у яких здійснюється підготовка необхідних державі, але
не престижних на поточний момент спеціальностей.
У всіх інших випадках (підготовка фахівців з престижних спеціальностей)
держава повинна лише частково оплачувати навчання громадян у ВНЗ (так
зване „мішане” фінансування), перекладаючи плату за підготовку фахівців
на плечі роботодавців і приватних осіб. Ця ідея, імовірно, і була
закладена в законі „Про вищу освіту”, жорстко регламентуючи кількість
бюджетних місць у державному (бюджетному) ВНЗ у розмірі 51 відсотка.
Приватні ж ВНЗ, здійснюючи навчання тільки на контрактній основі й
представляючи третю групу, у цій ситуації також могли б одержати право
(можливо на конкурсній основі) підготовки фахівців за державним
замовленням. Подібна можливість бюджетного фінансування, навіть у
мінімальному розмірі, що сьогодні взагалі не спостерігається, могла б
поставити їх в один ряд з державними ВНЗ „мішаного фінансування”. Якщо
ця ідея здається абсурдною, то навіть і без неї, порівнявши діяльність
другої й третьої груп ВНЗ, легко помітити їхню ідентичність у питаннях
здійснення платної освітньої діяльності. А оскільки недотримання
державними (бюджетними) ВНЗ встановленої для них законодавством квоти
„бюджетних місць” убік її зменшення (як і підготовка „контрактників” у
цілому), як відомо, не уможливлює зміну організаційно-правової форми
державного ВНЗ як некомерційної установи, у той час як приватні
(позабюджетні) ВНЗ цієї можливості взагалі позбавлені. Внаслідок
вищезазначеного стає очевидним, що потреби, які мають характер змішаного
й приватного блага, спроможний задовольнити, як показано вище, ВНЗ зі
статусом як некомерційної, так і комерційної організації. Тому, на нашу
думку, було б справедливо всю сукупність цих ВНЗ наділити однаковим
правовим статусом (перевівши їх до тієї або іншої групи юридичних осіб),
чого, на жаль, не відбулося згідно з Законом № 2229-IV.
На завершення наведемо кілька прикладів законодавчої дискримінації
горезвісних „приватників”. Думаю, без цього стаття була б неповною,
причому кожний з наведених прикладів – це окрема проблема, що вимагає
серйозного наукового аналізу.
1. Отже, хто визначає сьогодні відповідність ВНЗ вимогам державних
стандартів? Держава в процесі ліцензування й акредитації. Процес
ліцензування є обов’язковим з 1995 р., але, незважаючи на високий
ступінь його деталізації, його окремі критерії доситьзаплутані, що
створює ґрунт для зловживань. Щоб проводити освітню діяльність, всі
ліцензовані ВНЗ мають бути акредитовані. І хоча акредитація – це
процедура добровільна й проводиться з ініціативи самого ВНЗ, зрозуміло,
що відмова від її ставить під сумнів власне існування приватного ВНЗ:
без можливості видачі „державного диплому” студенти до нього не підуть.
За словами В.І. Невесенко, одного з перших керівників ліцензійного
відомства МОН, система акредитації в Україні, створена з метою
кооперації державних і приватних ВНЗ для гарантії якості останніх,
носить адміністративно-бюрократичний характер [3, с.60]. Будучи
монополізованою в державних структурах, ця система щодо приватних ВНЗ
часто носить дискримінаційний характер. Найбільш яскраво це проявлялося
до недавнього в оплаті за акредитаційні послуги, які для „приватників”
становили 3 % річної оплати за навчання від ліцензованого обсягу прийому
студентів, а державним ВНЗ ця процедура коштувала 12 неоподатковуваних
мінімумів доходів громадян. Відповідно коштував і процес ліцензування –
1 % для приватних ВНЗ й 6 неоподатковуваних мінімумів – для державних
[4]. На щастя, ці несправедливі норми скасовані в 2003 році (ПКМУ № 1380
від 29.08.2003), але діють інші.
2. Щодо норми з вимог з акредитації, що визначає необхідний розмір
аудиторного фонду для підготовки фахівців з спеціальності або для ВНЗ у
цілому, і яка передбачає наявність навчальних площ у розмірі 10 м2 на
кожного студента. Якщо зробити нехитрі розрахунки, те очевидним стає, що
вони завищені як мінімум в 2,5–3 рази. Досвід інших країн тільки
підтверджує це. Так, для університетів Німеччини даний норматив дорівнює
4 м2, причому він не суворий, студентів там навчається зазвичай більше
запланованої кількості. На думку професора Петрова М.П., перехід на
німецькі норми дозволив би більш ефективно використати кошти, що
виділяються суспільством на освіту, порівняно із будівництвом й
утриманням непотрібних споруд [5, с. 56–60]. Зауважимо, що такі
капіталомісткі рішення лобіюються на досить високому рівні. Тут
простежуються інтереси дуже впливової групи людей – ректорів провідних
державних ВНЗ країни. Завищені норми в навчальних площах є потужним
засобом конкурентної боротьби із приватними ВНЗ, які не одержують
безкоштовно площі від держави, а купують або орендують їх, що ставить
останні у свідомо гірші економічні умови.
3. І останній приклад – оподаткування. Звичайно, що кошти, які сплачують
приватні ВНЗ у вигляді податків і зборів, значно зменшують їх
новаторські можливості, що в остаточному підсумку знижує їхню
конкурентоспроможність. Після багаторічних дискусій 13.12.2001 стаття 61
Закону України „Про освіту” доповнена частиною п’ятою, четвертий абзац
якої закріплює наступне: „Кошти, отримані навчальним закладом як оплата
за навчання, підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації кадрів
або за надання додаткових освітніх послуг, не обкладають податком і не
можуть бути вилучені до доходу держави або місцевих бюджетів. Зазначені
кошти перебувають у розпорядженні навчального закладу за умови, якщо
вони направляються на статутну діяльність навчального закладу”. Однак
зазначена норма щодо приватних ВНЗ не визнається органами податкової
служби. Підставу для цього останні знаходять у положенні, закріпленому в
ч. 3 статті 1 Закону України „Про систему оподаткування”, згідно з яким
податкові пільги не можуть установлюватися або змінюватися іншими
законами України, крім законів про оподаткування. Закон же „Про освіту”,
на думку податкових органів, до законодавства прооподаткування не
відноситься (див., наприклад, лист ДПА України від 11.04.2002 р. №
2291/6/15-1216).
Абсурдність такого підходу з юридичного погляду очевидна, оскільки,
по-перше, у системі нормативно-правових актів закони мають однакову
юридичну чинність й, по-друге, норми Закону України „Про освіту”, що
передбачають податкові пільги, регулюють податкові правовідносини й,
отже, входять до системи податкового законодавства. По суті, ДПА
використовує відомий прийом, що має назву „підміна тези”, коли
стверджує, що норми, які регулюють податкові відносини, але містяться в
„чужих” другосортних законах, не є нормами прямої дії. Але невже норми,
що регулюють специфіку праці, наприклад, державних службовців, але які
містяться не в Кодексі законів про працю, а в Законі України „Про
державну службу”, перестали відноситись до трудового законодавства?
Мало того! На підставі підпункту б пункту 7.11.1 статті 7 Закону України
„Про оподаткування прибутку підприємства” від 28.12.94 р. № 334 (зі
змінами, внесеними законом від 1.12.98 р. № 285 „Про внесення змін у
деякі законодавчі акти України з метою підтримки наукової й
науково-технічної діяльності”, далі – Закон про прибуток) до
неприбуткових організацій відносяться ВНЗ III-IV рівня акредитації, які
відповідно до постанови КМ України від 23.04.2001 № 380 внесені до
Державного реєстру наукових установ, яким надається підтримка держави.
Зазначені норми надають ВНЗ, крім вищевказаної статті 61 Закону „Про
освіту”, право на звільнення від податку на прибуток доходів, зазначених
у п. 7.11.3. статті 7 Закону про прибуток. Причому в цьому ж Законі
відсутні вказівки на форму власності й організаційно-правову форму ВНЗ,
що дозволяє зробити висновок про те, що головним критерієм віднесення
приватного ВНЗ до неприбуткових організацій є його акредитація за III–IV
рівнем й включення до Державного реєстру наукових установ, яким
надається підтримка держави. Однак навіть відповідність усім зазначеним
критеріям у повному обсязі ще не гарантує приватному ВНЗ можливості
скористатися наданим правом. Як приклад, можна навести досвід
розв’язання даної проблеми Харківським гуманітарним університетом
„Народна українська академія”, що був включений до зазначеного Реєстру
строком на два роки. І весь цей період ВНЗ був змушений у судовому
порядку доводити своє право на законну пільгу, надану йому за законом,
але не визнану як таку податковою адміністрацією. Причому всі рішення
всіх судових інстанцій, аж до Вищого господарського суду України, були
на користь ХГУ „НУА”. І, незважаючи на це, ДПІ в Київському районі м.
Харкова 1.07.2005 р. подала касаційну скаргу на зазначене рішення ВХСУ
до Верховного Суду України! Пояснення цьому може полягати в тім, що для
ДПІ відмова від „боротьби” – занадто небезпечний прецедент: тільки в
одному Харкові 15 приватних ВНЗ!
Як висновок, необхідно зазначити, що в сучасній Україні державні ВНЗ,
маючи необмежену можливість проводити платний набір студентів, одержали
істотні конкурентні переваги: бюджетні кошти дають їм можливість
незалежно від конкурсної напруженості, виплачувати зарплату
адміністрації й викладачам, стипендії студентам, покривати витрати на
ремонт, придбавати устаткування, здійснювати комунальні платежі тощо. До
фінансових пільг, якими монопольно користуються державні ВНЗ, можна
віднести безкоштовне медичне обслуговування, практично безкоштовне
проживання студентів у гуртожитках, володіння безкоштовною матеріальною
базою, що часто використовується не тільки для навчання, але й здається
в оренду.
Тому вирішуючи завдання модернізації вітчизняної освіти, пріоритетом
повинно стати те, що освіта реалізує ресурс свободи вибору для кожної
людини. Тому соціальне замовлення на освіту з боку держави має бути
спрямоване до навчальних закладів країни, які забезпечують її високу
якість, незалежно від статусу, організаційно-правових форм, а також
форми власності. А реформа законодавства в сфері освіти повинна
передбачати перехід до якісно іншої системи показників діяльності ВНЗ.
Вона має стимулювати й забезпечувати якість продукції, що за своєю
природою є продукцією особливого роду – людського інтелекту. Це
забезпечить досягнення в сфері освітніх послуг такого кінцевого
результату, який не буде прямо пов’язаний із прибутком. А, з іншого
боку, надасть можливість законодавцеві побачити, що саме існування
подібних структур має потребу в особливій законодавчій регламентації й
державному захисті.
Література:
1. Рябоконь Людмила. Купите мантию // День. – 17.12. – 2003. – № 229.
2. Див.:Офіційна відповідь Міністерства фінансів України на звернення
Союзу ректорів ВНЗів, підписаний держсекретарем Максютою А.А. від
5.12.2002 № 31 – 042 – 2 – 4/4675.
3. Nevesenko V.I., Bourlakov A.N. Accreditation of Higher Education
Institutions in Ukraine // Higher Education in Europe. – 1995. – 20. – №
1–2.
4. Положення про ліцензування (затв. ПКМУ № 1380 від 29.08.2003) і
Положення про акредитацію (затв. ПКМУ від 9.08.2001 № 978).
5. Петров М.П. Образование и деньги // Право и образование. – 2002. –
№ 5.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
