Реферат на тему:
Методологічні аспекти впровадження державної політики
Процес упровадження (імплементації) державної політики став предметом
теоретико-методологічних досліджень лише в останній час, проте
важливість цієї проблематики посилюється відповідно до наростання
демократичних і гуманістичних тенденцій розвитку українського
суспільства. Загальна проблема, що є предметом нашого дослідження, може
бути сформульована як пошук ефективної методологічної моделі реалізації
державної політики та її основних рішень. Інакше кажучи, що має
враховувати суб’єкт державного управління для досягнення потрібного
результату, які ресурси та ризики визначають його діяльність. Теоретичне
значення постановки та вирішення вказаної проблеми зумовлене тією
обставиною, що в значній кількості наукової й навчальної літератури вона
не розкривається і стверджується наївне бачення, що для досягнення
успіху в суспільно-політичній сфері достатньо мати аргументовані
рішення. Практична цінність вказаної проблеми бачиться в тому, що її
прояснення дасть змогу покращити процес упровадження державної політики,
оптимізувати використання наявних ресурсів і мінімізувати ризики
недосконалих імплементацій.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Доречно зауважити, що в
зарубіжній науковій літературі проблемі імплементації державних рішень
приділяється значна увага, вона досліджується з різних точок зору,
зокрема розкривається історичний процес її осмислення та становлення
різних підходів [1, с. 391-394], проводиться чіткий поділ між а)
формулюванням політики і б) впровадженням цієї політики [2, с. 277],
здійснена класифікація моделей імплементації на основі вибраних методів
[3, с. 177], вказані можливі перешкоди до оптимального впровадження [2,
с. 278] тощо. У вітчизняній науковій літературі також представлені
окремі аспекти дослідження процесу реалізації державної політики. Так,
значна увага приділяється нормативно-правовим засобам і владним методам
імплементації [4, с. 506-520], розкрита роль еліти в її здійсненні [5,
с. 213-225]. Проте можна констатувати, що вона не набула системного
висвітлення, зокрема і в методологічному плані. До невирішених у
науковій літературі частин методології впровадження державної політики
слід віднести розкриття першочергової ролі державного управління у цьому
процесі, визначення значення у ньому концептуальних засад, типів або
парадигм реалізації. Відповідно метою статті є розкриття методологічних
особливостей імплементації державної політики та умов досягнення
потрібних результатів. Для її досягнення ставляться такі завдання:
– розкрити роль основних суб’єктів процесу впровадження;
– визначити значення концептуальних засад здійснення політики;
– класифікувати типи, етапи та функції впровадження державних політичних
рішень;
– встановити індикатори імплементації державної політики.
Попередньо зазначимо, що вихідним для нашого дослідження методологічних
аспектів упровадження державної політики буде діяльнісний підхід, що дає
змогу по-новому подивитись на політику, розкрити її у відповідній
системі категоріальних визначень, урахувати логічну послідовність
здійснюваних кроків, їх детермінованість об’єктивними та суб’єктивними
чинниками, інституційно-задані особливості впровадження політичних
рішень тощо. У цьому форматі можна констатувати, що серед значної
кількості визначень політики важливим для нас є кілька, що стосуються
розуміння її як процесу діяльності, із фіксацією відповідних
характеристик – цілепокладання (формування й практична реалізація певних
цілей), мистецтво можливого (вміння досягнути можливого й бажаного
результату), вплив на інших заради ствердження власних цілей. Важливим
буде розглянути роль державного управління як інституту реалізації
офіційної політики, а також його вплив на інші суб’єкти політичного
процесу. До останніх, зокрема, можна віднести такі елементи:
– опозиційно-владні інститути (зокрема, парламентська опозиція);
– опозиційно-позавладні партії та інші політичні об’єднання;
– недержавні інститути та організації;
– громадяни та їх об’єднання.
Наявність у політичному середовищі вказаних суб’єктів зумовлює висновок,
що державне управління – це лише один із сегментів упровадження офіційно
(доктринально) визначеної політики. Для чіткішого виокремлення нашого
предмета дослідження варто зафіксувати, що впровадження політичних
рішень і програм засобами державного управління відчутно відрізняється
від подібних у сфері управління бізнесом. До таких граней відмінності
належать:
1. Більш широкий предмет перетворення – все суспільство або його значна
частина і, відповідно, масштабніші завдання, що стоять перед суб’єктом
трансформацій.
2. Суб’єкт державно-управлінської діяльності відрізняється не лише
кількісно, а й має якісні особливості, що носять інституційно визначений
характер і суспільно значимий синергетичний ефект.
3. Використовуваний державними інституціями інструментарій є
різноманітнішим, у ньому ширше застосовуються ментально-психологічні
чинники.
4. Результати політичних змін стосуються не лише матеріальної сфери, а й
охоплюють усі грані суспільства, мають безпосередні й віддалені
наслідки, що не завжди піддаються кількісним вимірам і є підсиленням або
послабленням соціального капіталу.
Отже, здійснення державної політики – це загальна назва політичної
діяльності органів державної влади та її представників з точки зору її
результативності, що складається із двох взаємозв’язаних етапів. Перший
етап є шляхом, здійснюваним думкою від певного реального стану
політичного життя до його висвітлення у системі знання і розуміння.
Зрозуміло, що це зовсім не тотожні речі. Хоча знання покликане дати
об’єктивну картину існуючого, завдання політиків на цьому етапі полягає
у тому, щоб максимально врахувати всі об’єктивні тенденції політичних
процесів і власні суб’єктивні прагнення, тобто сформувати умоглядну
лінію необхідного розвитку. Розуміння контексту соціально-політичних
змін передбачає не просто відтворення об’єктивно-необхідної картини
дійсності, але й включає позиціонування суб’єкта – визначення його
інтересів, потреб, цінностей, мотивів тощо. Тут відбувається формування
умоглядних (віртуальних) результатів – ідей, концепцій, доктрин (інакше
кажучи, бачень і упереджень (vision and illusion), а також визначення
намірів, програм, завдань тощо. На другому етапі відбувається
впровадження або втілення у життя сформованих раніше концептів або
проектів. Тут варто зауважити, що термін “втілення” не до кінця
адекватно відтворює специфіку реалізації політики, адже “продукти”
політичної діяльності далеко не завжди мають матеріальні якості і досить
часто перебувають в ідеальній, психологічній сфері.
Упровадження політики держави є продовженням першого й детермінуючого
етапу – її формування. Тому для дослідження конкретних функцій і
можливостей здійснюваної політики слід розглядати ці два етапи у їх
єдності, із врахуванням визначальної ролі результатів першого етапу. Це
особливо важливо із врахуванням аксіоми політики – наміри (мотиви)
відіграють визначальну роль, хоча й не забезпечують досягнення бажаного
результату. З точки зору методології важливо визначити категоріальне
значення сформованих концептів для подальшого їх упровадження, оскільки
в літературі відсутнє узгоджене трактування цього взаємозв’язку, а від
нього залежить розгортання практичної політичної діяльності. Важливість
вказаного визначення випливає також із того, що в теорії існує кілька
варіантів відповіді на ставлення суб’єкта до проблеми обґрунтування
своїх дій і найбільш відомими серед них є:
– фаталістична, що проходить через низку історичних трансформацій
(наприклад, натурфілософія, телеологізм) і на сьогодні доповнює відому
тезу про “свободу як пізнану необхідність” революційною доцільністю;
– ситуативна, що, на відміну від попередньої, спирається не на
універсальність у різних її трактуваннях, а на необхідність
безпосередньої реакції на зміну обставин. У психології – це поведінковий
(бігевіористський) підхід з його залежністю суб’єкта від конкретної
ситуації та домінуючих потреб;
– інстинктивно-психологічна (фрейдистська), з наданням внутрішнім,
ірраціональним чинникам (інстинктам, волі, емоціям) домінуючого значення
у детермінації загальнолюдської, й політичної зокрема, діяльності;
– гуманітарна, що за основу детермінації бере сукупність наукових знань
про людину, її свободу й самопокладання. Такий підхід ствердився в
процесі становлення посткласичної парадигми трактування людини, є
інтегрованою теорією її життєдіяльності.
На нашу думку, якраз посткласична парадигма розуміння сучасних складних
процесів забезпечує здійснення демократичної політики держави. До її
основних приписів слід віднести: визначення конкретної дійсності як
множину інваріантних можливостей, ресурсів і засобів її ж
трансформування; центрування цієї множини суб’єктом перетворень навколо
себе та своїх прагнень; усвідомлення ним власної свободи як
раціонально-відповідального ставлення до дійсності. Гуманітарна
парадигма обґрунтування політичної діяльності розглядає сформовані
концепти як теоретико-методологічні засади їх подальшого впровадження.
Поняття “засади”, на відміну від близького за змістом “причина”, фіксує
особливий вид детермінації, коли покладений в основу концепт не повністю
визначає зміст наступної практики, а лише є вихідним пунктом для
самовизначення суб’єкта, порівняння досягнутих результатів із належним
стандартом. На відміну від дії причини, що через перенесення власних
властивостей на наслідок, породжує його, засада більш-менш свідомо
формується суб’єктом, є продуктом його вільного вибору і самовизначення.
У політиці роль засад виконують бачення, наміри, мотиви, цілі, програми,
що у даному контексті відрізняються лише мірою обґрунтованості, але
стосовно подальшої практики впровадження можуть виконувати спільну
функцію вихідного пункту чи умоглядної основи змін. Тому важко
погодитися із твердженням, що “політика, що підлягає впровадженню,
спирається на незаперечну теорію причини й наслідку” [2, с. 281]. Це
швидше стосується реалізованої чи об’єктивованої політики.
Формування й ствердження концептуальних засад політики здійснюється
через поєднання кількох важливих функцій свідомого ставлення до предмета
політичних перетворень, а саме: аксіологічної, мотиваційної,
цілепокладаючої, креативної тощо. Розглянемо детальніше аксіологічну
функцію, оскільки за твердженнями авторів відомої книги “Аналіз політики
для реального світу”: “За багатьма методами стоять не задекларовані,
проте невіддільні припущення щодо цінностей” [2, с. 17]. У ширшому
контексті це означає, що застосування тих чи інших методів у політиці
спирається на більш-менш свідомий вибір домінуючих цінностей, серед яких
розрізняються особистісні, часткові (партійні або корпоративні) та
загальнодержавні. Визначена суб’єктом політики ціннісна домінанта
визначає пріоритетні мотиви – основні спонуки діяльності та спрямовує
весь процес упровадження у певне русло. Для процесу реалізації політики
багато значать також особливості використовуваних засобів вибору, що
диференціюються відповідно до домінуючих здібностей суб’єкта (інстинкт,
почуття, переконання, віра, інтуїція, розум), рівня обґрунтованості
рішення (реалістичне, ймовірне, ілюзорне), демократичних чи авторитарних
процедур здійснення тощо.
Зрозуміло, що формування концептуальних засад здійснюваної політики
відбувається на командному рівні, а їх упровадження на рівні управління.
Проте сучасний демократичний процес передбачає участь виконавців у
підготовці важливих питань, включаючи питання про основні цілі й
пріоритети.
%z
ізними критеріями, наприклад: за суб’єктом, сферою впровадження, його
тривалістю тощо. У літературі є кілька підходів до визначення моделі
імплементації політичних рішень. Так, автори книги “Дослідження
політики…” [3] розрізняють три основні моделі вибору засобів проведення
політики:
– висхідна або орієнтована на мінімальне використання засобів, що “надає
перевагу застосуванню засобів із найменшим рівнем примусу і дає змогу
рухатися “вгору за шкалою” “у напрямку до прямого примушування” [3, c.
177]. Можна стверджувати, що тут вибір засобів впливу на виконавців
залежить від управлінської ситуації або попереднього досвіду
застосування певних засобів;
– низова, за якою використання методів залежить від “природи суспільних
груп” – суб’єктів імплементації [3, с. 178]. Тим самим акцент ставиться
на відкритості процесу реалізації політичних рішень, залученні широких
мас громадськості, але, водночас, недостатньо враховується роль
чиновництва;
– синтетична, “яка інтегрує різні концепції вибору засобу” [3, с.
178-179] і прагне врахувати всі чинники, включно із загальносоціальними,
та акцентуючи увагу на свободі вибору суб’єкта політичної дії.
Безсумнівно, що така класифікація є науково виправданою, має ряд
позитивних моментів, але її застосування до українських реалій є
проблемним через те, що в ній концептуальна визначеність упровадження
політики має скритий характер, адже для західного суспільства
ліберально-демократична сутність суспільства є аксіомою. Інша справа
стосовно українських суспільства й політики, що перебувають у стані
трансформації, коли стратегічні перспективи лише визначаються, а в
політиці домінує боротьба за владу. На наш погляд, таким українським
реаліям більше відповідає дихотомічний поділ процесу імплементації
політики на дві моделі – директивну (стічну) та партисипативну. Перша
модель або парадигма означає, що цілі формуються на високому рівні, а їх
упровадження здійснюється через шари рутинного і бюрократизованого
ухвалення рішень та адекватного виконання. Така модель є типовою для
авторитарного стилю управління й історично вона узгоджувалася із
класичною або природничонауковою парадигмою, де кожен елемент системи
здійснює припис щодо наступного й жорстко детермінує його. Протилежною
до стічної парадигми буде висхідна, або партисипативна модель
управління, що будується “знизу догори”, тобто через залучення
виконавців до процесу прийняття рішень і його імплементації.
До типів упровадження політики можна віднести і твердження М.Вебера про
етику переконання і етику відповідальності [6, с. 20] – з розумінням
того, що це два види обґрунтування політичної діяльності. Перший тип –
це політична заангажованість, прагнення стверджувати лише власне
(партійне) бачення, а другий тип може мати дві основи: інституційну
відповідальність (досить часто продиктовану лише принципом лояльності та
конформізму) та раціонально обґрунтованої моральності (у І.Канта –
категоричний імператив).
Визначення моделі впровадження політики як парадигми означає єдність
(наступність) політики й управління. Особливістю парадигми у нашому
методологічно-прикладному значенні є поєднання описовості та
приписовості. Концепція як засадничий момент творення (включаючи
практичне впровадження) державної політики дає певний опис дійсності та
її викликів. Проте вона водночас дає згорнуту ідею майбутнього –
покладає в умоглядній формі бажаний стан змінюваної дійсності. Парадигма
як модель опосередкування двох стадій політичного життя (формування й
упровадження політики) визначає систему засобів діяльності:
послідовність різних методів, окремих прийомів і практик-умінь
здійснення окремих управлінських кроків тощо. Важливим тут є чітке
узгодження методів із концепцією. І в цьому контексті, попри всю
варіативність використовуваних методів, парадигма є нормативною або
приписовою (імперативною) моделлю. Також можна констатувати, що
парадигма має такі властивості:
– поряд із відтворенням реальної ситуації в ній представлений проект
майбутнього;
– демонструє міру людської свободи, можливості суб’єкта використовувати
той чи інший трансформаційний потенціал у діапазоні від “лише тільки” до
“все і вже зараз”;
– має інтерсуб’єктивний характер і тому її використання ефективне лише
внаслідок поширення серед усіх або, меншою мірою, серед більшості
суб’єктів імплементації політичних рішень.
Підкреслимо, що будь-яке рішення державно-управлінського рівня
конкретизується щодо соціальної сфери, має визначеного суб’єкта
виконання та часові рамки. На нашу думку, більш продуктивним буде
визначити ставлення суб’єкта до здійснюваного ним упровадження. Тому
класифікації за критерієм специфіки соціальної сфери є
малоконструктивними і їх слід замінити на такі, що вказують на певні
різновиди впровадження політики і, водночас, зберігають його суттєві
ознаки. Із врахуванням цього імплементацію політичних рішень можна
класифікувати за таким критерієм, як рівень її усвідомлення (повністю
усвідомлене, частково усвідомлене, частково неусвідомлене та повністю
неусвідомлене). Можливою є також класифікація за рівнем узгодження
використовуваних засобів із теоретичними засадами здійснюваних
перетворень.
Ще один тип поділу процесу впровадження державної політики випливає із
специфіки самих рішень або їх предметної спрямованості. Йдеться про
рішення, що, по-перше, обмежені форматом адміністративних змін і,
по-друге, мають загальнодержавний характер. Виконання перших залежить в
основному від рівня компетентності чиновників, від відповідності рішення
адміністративній культурі, що сформувалася в установі виконання. Такі
впровадження цілком можуть уписуватися в директивну парадигму або мають
інкременталістський характер, тобто зміна завдань є незначною,
стосується в основному засобів, а їх виконання цілком може
забезпечуватися використанням попереднього досвіду. Реалізація завдань
загальнодержавного масштабу (або таких, що виходять за рамки
управлінських структур) має свої особливості, що пов’язані, насамперед,
із участю широкого кола громадськості, яка ставиться до прийнятих
політичних рішень неоднозначно, може мати власну точку зору щодо їх
сутності й діяти на її основі. Тим самим стверджується відома істина, що
“політика не визначає всіх взаємозв’язків у суспільстві” [7, c. 190], а
також положення про те, що успіх у політиці значною мірою залежить від
свідомої участі виконавців, тобто і широких кіл громадськості. Це
твердження складає аксіому партисипативної парадигми реалізації
політичних рішень.
На нашу думку, важливо звернути увагу на те, що в процесі впровадження
державної політики здійснюються загальні закони менеджменту, зокрема
закони невизначеності відгуку та розщеплення управлінської інформації
[8]. Так, перший закон стверджує, що ставлення виконавця до здійснюваних
змін не стільки залежить від їх змісту, скільки від власного бачення їх
значимості. Звідси випливає широкий діапазон ставлення учасників
політичних процесів до їх суті – від усвідомленої й творчої активності
до активного опору. Зрозуміло, що вибір методів впливу суб’єктом
політичної дії на громадськість не може не залежати від такої позиції.
Другий названий закон фіксує залежність збереження й відтворення
інформації від кількості управлінських ланок, існування єдиного
тезауруса для більшості учасників певного процесу тощо. У нашому
контексті впровадження політичних рішень важливим буде чітко
розмежовувати реалізацію соціально спрямованих проектів і реформування
інституцій адміністрування. Адже впровадження перших має значно більше
опосередковуючих ланок, що призводить до ширшої диверсифікації
політичних цілей і, відповідно, до необхідності використання політичним
суб’єктом значно інтенсивніших методів і зусиль для досягнення
потрібного результату.
Ще одним цінним із методологічної точки зору аспектом дослідження
процесу впровадження державної політики є визначення індикаторів
(критеріїв оцінювання) цього процесу. На нашу думку, визначення й
використання таких індикаторів залежить від етапу впровадження. Якщо
йдеться про етап переходу до впровадження, то необхідно використовувати
такі два критерії, як істинність (відповідність знань закладеним в
основу рішення дійсним умовам) та реалістичність (спроможність
політичного суб’єкта виконати поставлені завдання – наявність ресурсів,
у тому числі й суб’єктивних, для досягнення потрібного результату). На
етапі здійсненого впровадження, крім вказаних двох критеріїв,
включається обов’язково і критерій результативності – відповідність
досягнутого результату змісту прийнятого рішення.
Із наведеного вище можна зробити такі висновки:
§ Суб’єктами впровадження політичних рішень є широке коло учасників
політичних процесів, що привносять з собою власні суб’єктивні бачення,
прагнуть користуватися ними і тим самим впливають на результати
імплементацій. Державне управління слід розглядати основним суб’єктом
реалізації політичних рішень і якісною його відмінністю є інституційна,
регламентуючо-приписова визначеність його функцій.
§ Невід’ємною характеристикою політики та всіх її різновидів є
усвідомленість дії або формування концептуальних засад, що виконують
функцію основи імплементації. Така інтелектуальна детермінованість
процесу впровадження поширюється на всю сукупність використовуваного
інструментарію досягнення результатів (ресурси, методи, засоби) і
характеризується як цілісна методологічна модель або парадигма.
§ У сучасній практиці впровадження державної політики використовуються
дві основні парадигми – директивна і партисипативна, відмінність яких
проглядається, насамперед, у площині визначення суб’єкта політичних
рішень. За директивною парадигмою таким суб’єктом визнається єдиний
керуючий центр, всі інші учасники є виконавцями. Партисипативна
парадигма передбачає активну участь виконавців у прийнятті та реалізації
рішень, можливість прояву ними ініціативи та творчості. Сучасне
демократичне управління включає обидві парадигми. Їх застосування
залежить від таких основних чинників, як зміст політичного рішення, його
популярність серед громадськості, її готовність до виконання якраз
такого рішення, наявність інформаційних, матеріальних, організаційних та
інших ресурсів для досягнення позитивного результату.
Варто підкреслити, що здійснене дослідження не є кінцевим, його висновки
мають перехідний характер і перспективи подальших наукових розвідок
можуть стосуватися специфіки впровадження державної політики в окремих
сферах суспільно-політичного життя, врахування того чи іншого ставлення
суб’єктів виконання до змісту державної політики, вибору однієї або
іншої парадигми імплементації.
Насамкінець висловимо думку, що розуміння і врахування вказаних тут
особливостей процесу імплементації державно-політичних рішень сприятиме
як їх науковій обґрунтованості та морально-психологічній вмотивованості,
так і ефективному впровадженню у соціальну практику.
Список використаних джерел
1. Парсонс, Вейн. Публічна політика: вступ до теорії й практики аналізу
політики: Пер. з англ. – К.: Вид. дім Києво-Могилянської академії, 2006.
– 549 с.
2. Гогвуд Б., Ган Л. Аналіз політики для реального світу / Пер. з англ.
А.Олійник; Наук. ред. пер. В.Тертичка. – К.: Вид-во Соломії Павличко
“Основи”, 2004. – 396 с.
3. Говлет, Міхаєль, Рамен, Магадеван. Дослідження політики: цикли та
підсистеми політики / Пер. з англ. О.Рябова. – Л.: Кальварія, 2004. –
264 с.
4. Тертичка В. Державна політика: аналіз та здійснення в Україні. – К.:
Вид-во Соломії Павличко “Основи”, 2002. – 750 с.
5. Кухта Б. Політична влада та її рішення. – Л.: ЦПД, 2006. – 240 с.
6. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Філософія політики: У
4 т. – Т. 3. – К.: Знання України, 2003. – С. 7-23.
7. Арон Р. Демократія і тоталітаризм // Філософія політики: У 4 т. -Т.
3. – К.: Знання України, 2003. – С. 183-195.
8. Вудкок М., Френсис Д. Раскрепощенный менеджер. – М.: Прогресс, 1994.
– 286 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
