Реферат на тему:
Роль контролю, моніторингу та оцінки у розробці та реалізації програм та
проектів регіонального розвитку в контексті адаптації до євростандартів
Відповідно до Концепції державної регіональної політики, головним
завданням є створення умов для динамічного, збалансованого
соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення
якості життя населення, забезпечення гарантованих державою соціальних
стандартів для кожного громадянина незалежно від місця його проживання.
Крім того, передбачено поглиблення процесів ринкової трансформації на
основі забезпечення ефективності використання потенціалу регіонів,
підвищення дієвості управлінських рішень, удосконалення діяльності
органів влади та місцевого самоврядування. З цією метою на місцях
розробляються та впроваджуються стратегії регіонального розвитку, що є
власним документом влади, яка зобов’язується виконати певні завдання.
Документом, що включає наступні елементи: аналіз поточної
суспільно-економічної ситуації в державі та регіоні, який надає
можливість визначити сильні та слабкі сторони, шанси, загрози, проблеми
території; пріоритети розвитку території, а також розроблені на їх
основі можливі види програм та проектів; фінансовий план та систему
виконання.
Разом з тим, ефективне та ощадливе витрачання коштів, виділених на
реалізацію запланованих заходів, потребує створення дієвих систем
контролю, моніторингу та оцінки, між якими існують суттєві відмінності:
сфери дослідження, предмети дослідження на рівні цілей, застосування
різних методик протягом різних термінів проведення дослідження,
впливовість органів управління на вид та обсяг дослідження.
На сьогодні в Україні створена певна науково-методологічна та
законодавча база, є певна практика застосування як напрацьованих
технологій та методик, так і розробки нових, адекватних реаліям дня.
Найкраще вивченим є контроль (види, форми, методи здійснення тощо). Так,
питанням контрольно-наглядової діяльності присвячені праці багатьох
вчених, серед яких: В.Авер’янов, О.Андрійко, Д.Бахрах, В.Гаращук,
В.Колпаков, О. Машков, С.Мосов, Н.Нижник, О.Полінець, М.Студенікіна,
О.Сушинський. Також вітчизняні дослідники чимало уваги надають як
дослідженням методологічних аспектів проведення моніторингу в системі
державного управління (В.Бакуменко, З.Гзбур, О.Титаренко), так і окремим
його видам: мотиваційному (В.Максименко), екологічному (О.Марков),
соціологічному (Є.Головаха) тощо. Таке вивчення сприяло появі різних
поглядів щодо розуміння сутності поняття моніторингу в сферах
науково-практичної діяльності. Щодо оцінювання, то маємо ряд зарубіжних
та вітчизняних публікацій (К.Вайс, Е.Ведунг, Н.Мельтюхова, А.Чемерис та
ін.), в яких робиться спроба віднайти критерії, за якими можна оцінити
ефективність та результативність діяльності органів влади чи окремих
посадовців.
Стан наукової розробки проблеми показує, що на сучасному етапі розвитку
вітчизняні науковці розглядають різні аспекти контрольних та
моніторингових функцій, проведення оцінювання діяльності як в органах
виконавчої влади, так і в органах місцевого самоврядування. Однак,
дослідження не мають системності та комплексності стосовно їх
застосування саме в аспектах реалізації програм та проектів,
регіональних стратегій розвитку, що є досить актуальним з огляду на
євроінтеграційне спрямування нашої держави.
Таким чином, актуальність обраної теми для дослідження обумовлюється як
недостатністю теоретичної розробки цього питання в науковій літературі,
так і відсутністю дієвих та ефективних систем моніторингу та оцінки.
Тому метою даної публікації є науково-методичне обґрунтування
необхідності застосування системи контролю, моніторингу та оцінки в
процесі розробки та запровадження стратегій регіонального розвитку,
визначення відмінностей у призначенні та взаємозв’язку у процесі
здійснення в контексті адаптації до стандартів Європейського Союзу.
Соціально-економічний розвиток та конкурентоспроможність кожного
регіону, в основному, залежить від вміння сформувати стратегію розвитку
та послідовно перетворювати її в життя. Для цього місцеві органи влади
розробляють та реалізовують річні чи дворічні програми і проекти, які
спрямовані на покрокове вирішення завдань, визначених регіональною
стратегією розвитку. Успішність реалізації розробленої програми чи
проекту залежить не тільки від ресурсного забезпечення (фінансового,
технічного, кадрового), а й адекватно застосованих систем контролю,
моніторингу та оцінки.
Аналіз вітчизняної практики показує, що, здебільшого, на місцях
застосовують систему контролю, частково – моніторингу. Що стосується
оцінки, то, здебільшого, – на вимогу інвесторів. Тому розглянемо, яким
чином кожна із систем одна одну доповнює і використовується, і які
існують між ними відмінності, яку роль вони відіграють в процесі
реалізації та розробки програм і проектів регіональних стратегій
розвитку, особливо в контексті євроінтеграційних процесів.
Контроль є невід’ємною складовою управлінської діяльності, однією з
основних її функцій. Недооцінка ролі контролю перешкоджає створенню
максимально ефективної системи управління як на загальнодержавному, так
і на місцевому рівнях, тому зведення контролю до порівняння фактичних
результатів зі встановленими показниками, до прийняття коригуючих
заходів та до звичайної перевірки арифметичних показників значно звужує
поняття контролю, призводить до нерозуміння його суті та призначення.
Головною метою контролю є недопущення відхилень та приведення у
відповідність з програмою розвитку об’єкта за допомогою відповідних
засобів. Контроль є джерелом інформації про соціальні процеси для
адаптації програм і моделей або вибору програм і моделей подальшого
розвитку. Тому він використовується як засіб виявлення оптимальності
поставлених завдань, ступінь пізнання об’єктивних законів та вибраних
напрямів розвитку [6].
Контроль у системі управлінських категорій – поняття багатозначне. Як
констатує М. Студенікіна, контроль – це одна з основних функцій
управління, яка є і методом управління, представляє одну із стадій
управлінського процесу, і виступає засобом забезпечення законності та
державної дисципліни [8]. Так, система контролю має на меті порівняння
реального стану справ із визначеним правовим (і, щонайперше – стосовно
фінансування), виявлення невідповідностей та надання пропозицій і
рекомендацій щодо усунення невідповідностей. Це надає змогу
забезпечувати належне використання наявних ресурсів, мати підтвердження
законності витрат і вносити корективи у випадку порушень.
Забезпечення повноцінної реалізації вказаних функцій видається можливим
за наявності відповідних засобів для отримання, обробки та використання
інформації. Окрім цього, ідеальний механізм здійснення
контрольно-управлінських функцій потребує завчасного виконання
наступних умов, які сприяють здійсненню ефективного та результативного
контролю:
чітке визначення завдань програми чи проекту, оскільки «розмитість»
мети, цілей або завдання призводить до втрати розуміння, що саме треба
контролювати;
результати програми чи проекту повинні мати кількісний вираз або ж
піддаватися вимірюванню з точки зору визначених завдань;
передбачуваність процесу розробки та реалізації програми надає
можливість визначати конкретні причини недосягнення мети, коригувати
досягнення запланованих заходів;
конкретність та дієвість заходів, яких вживають виконавці запланованих
заходів у межах програми з метою мінімізації ризику відхилень від
поставленої мети;
залучення до процесу розробки та реалізації програми якомога меншої
кількості кваліфікованих кадрів, оскільки неправомірне збільшення їх
кількості призводитиме до дублювання функцій і ускладнюватиме процес
здійснення контролю.
Слід зазначити, що для держав-членів Європейського Союзу обов’язковим є
вживання заходів для перевірки того, чи дійсно органи управління
програми чи проекту здійснюють необхідні процедури щодо забезпечення
ефективності системи контролю.
Крім того, держава може призначати незалежних аудиторів, які спроможні
надати гарантії раціонального витрачання коштів чи усунення виявлених
недоліків, а також підтвердити законність наданих до Європейської
Комісії запитів. Зі свого боку, обов’язком Європейської Комісії є
перевірка ефективності систем контролю, для чого вона проводить
перевірки безпосередньо на місцях або надсилає запит до держави на
проведення таких перевірок.
В будь-якому випадку не менше одного разу на рік Європейська Комісія та
держава проводять спільне вивчення дотримання принципів раціонального
фінансового менеджменту, результатів проведених перевірок, фінансові
наслідки виявлених порушень, проведених або накреслених заходів щодо
коригування, змін, що відбуваються у системі контролю. І, звичайно ж,
забезпечення дотримання правил, що існують у Європейській спільноті. Це
обумовлено необхідністю бути впевненим у тому, що держави-члени
Європейського Союзу ефективно та коректно використовують надані кошти, а
системи контролю працюють без перешкод.
? передбачає на меті: контроль за діями органів влади; підвищення
ефективності та дієвості програм і проектів; формування напрямків
стратегії; пізнання та вивчення механізмів реалізації проектів та
програм. Це, відповідно, визначає і головні цілі її проведення:
спроба об’єктивно виміряти вплив на суспільство від впровадження програм
та проектів регіональних стратегій розвитку;
сприяння кращому розумінню процесу реалізації програми, вимірювання
витрат задіяних ресурсів у порівнянні з отриманими наслідками;
надання допомоги в процесі прийняття оптимальних рішень з точки зору
регіональної політики розвитку.
Класифікація проведення оцінки досить загальна: за терміном проведення
(попередня, поточна, узагальнююча), за обсягом (загальна, тематична і
детальна) за метою (формативна і підсумовуюча), за формою залучення
експертів (внутрішня та зовнішня), за цільовим призначенням
(результативності, ефективності, «витрат – вигоди», продуктивності,
впливу). Кожна із вказаних оцінок має своє призначення, цілі та
завдання, етапи проведення, власне кажучи, як переваги, так і недоліки,
і застосовується на відповідних етапах розробки та реалізації програм і
проектів. Кожний із вказаних видів оцінки також має відповідні методи,
що забезпечують ефективність їх застосування. Винятком є загальна оцінка
як основний інструмент, що застосовується у структурній політиці
Європейського Союзу, оскільки її предметом є програма чи проект в
цілому.
Слід зазначити, що процес оцінки програми чи проекту потребує чіткої
детальної процедури планування не тільки із визначення цілей і завдань
оцінки, а й визначення показників і критеріїв, стандартів оцінки,
звітності, яка є завершальним етапом її проведення. Це обумовлено
систематичним застосуванням методів дослідження суспільних наук для
дослідження оцінки основних понять проектів, здійснення та корисності
програм соціального втручання [5, с. 99 – 103], потребою проведення
ретельного аналізу як з метою визначення вартості програм, проектів,
так і з внесенням будь-яких необхідних адміністративних чи політичних
змін.
Разом з тим, враховуючи важливість якості проведення оцінки, слід
ретельно підійти до її організації, створення організаційного і
технічного комітетів, підбору зовнішніх інституцій, що проводитимуть
оцінку, оскільки відповідальність за отримані результати несуть саме
вони. Це викликано тим, що оцінка має свої обмеження і проблеми:
неготовність кадрів проводити такий складний вид роботи; акцентування
на кількісних мірилах діяльності; складність визначення необхідності
орієнтування на результат чи на процес діяльності в кожному конкретному
випадку тощо.
Таким чином, оцінка стосується наслідків впровадження програми або
проекту, а контроль – правильності впровадження. Тобто, ці дві системи –
контролю та оцінки – доповнюють одна одну, адже при проведенні оцінки
досить часто застосовується інформація, отримана в ході контролю.
Інша справа – моніторинг, під яким в цілому прийнято розуміти процес
систематичного збору й аналізу кількісної та якісної інформації щодо
виконання проектів, заходів і програм. Він проводиться з метою
забезпечення відповідності реалізації проектів чи програм попередньо
затвердженим передумовам та цілям, а також управління інформацією щодо
надання допомоги в процесі прийняття рішення. Складовими системи
моніторингу є відповідна організаційна структура, людські ресурси та
система збору інформації, її використання, що діє за умови внесення до
неї поточних перевірених даних. Для цього створюється моніторинговий
комітет, що охоплює всі рівні управління, оскільки його завданням є не
тільки періодична оцінка просування у досягненні конкретних цілей, а й
затвердження додаткової програми та поправок до неї, внесення змін, які
є необхідними для покращення управління сприяння [7].
Система моніторингу, як один із етапів реалізації будь-якої програми,
потребує відповідно діючої інформаційної системи (інформації щодо
кількісних цілей, етапу фактичного виконання програми чи проекту, оцінки
впливу виконання стратегії на розвиток регіону), гармонізації
законодавчої системи. Вона вимагає великих затрат часу та праці,
оскільки недостатнім є зв’язок отриманих результатів із фінансуванням,
виникають проблеми зі збором фактичних показників вхідних ресурсів та
кінцевих, конкретних результатів, ефекту, бо вони не піддаються
вимірюванню. Однак, важливість показників для проведення моніторингу
важко переоцінити, адже вони вкрай необхідні для систем контролю та
оцінки успішності реалізації програми або проекту, перевірки рівня їх
відповідності цілям розвитку, що спрямовані на їх досягнення.
Відтак, практика показує, що ефективність моніторингу забезпечується
систематичністю проведених заходів за умови використання як офіційних
обов’язкових систем звітності, так і інших менш офіційних засобів
передачі інформації. Моніторинг є необхідним гарантом того, що ресурси в
процесі діяльності перетворюються на заплановані результати, сприяють
отриманню ефекту. Відтак, ми можемо говорити про те, що головні
показники, які застосовуються в процесі проведення моніторингу, описують
ресурси, проведені заходи, результати реалізації програми, а також
контекст, у якому відбувалася реалізація, тобто, оцінка має ґрунтуватися
на достовірній інформації, отриманій в ході проведення моніторингу. І
саме в цьому проявляється взаємозв’язок систем моніторингу та оцінки.
Підсумовуючи, зазначимо: коригування змісту програм і проектів, аналіз
причин і невдач в ході їх реалізації, врахування помилок і невдач при
розробці подібних програм, активізація роботи та експертиза ефективності
її організації, інформування керівників місцевих органів влади та
громадськості про досягнуті результати, забезпечення фінансування і
використання можливостей залучення додаткових фінансів, аналіз можливих
розбіжностей у позиціях виконавців – ось далеко не повний перелік тих
заходів, які виконують в процесі розробки та реалізації програм і
проектів регіональних стратегій розвитку системи контролю, моніторингу
та оцінки. Саме це спонукає науковців і практиків до подальших
досліджень і впровадження наукового доробку в практичну діяльність,
оскільки є запорукою успішної реалізації стратегій, залучення зарубіжних
інвестицій у програми та проекти розвитку регіону, адаптації до
Європейських стандартів.
Таким чином, застосування систем контролю, оцінки та моніторингу в
процесі розробки та реалізації програм і проектів регіональних стратегій
розвитку надають можливість узгоджувати та коригувати заходи, спрямовані
на оптимальне досягнення запланованих цілей і уникати дублювання
заходів, максимально використовувати інформаційний ресурс. Моніторинг є
важливим для визначення коригуючих дій чи заходів, а оцінка – для
планування майбутніх програм та проектів, спрямованих на поліпшення
соціально-економічного розвитку регіонів.
Ефективність систем контролю, оцінки та моніторингу забезпечується тим,
що всі вони ґрунтуються на засадах партнерства, яке є одним із головних
принципів для розробки та реалізації програм і проектів регіональних
стратегій розвитку і полягає у тісній співпраці між зацікавленими
сторонами – державою, регіональними органами виконавчої влади та
місцевого самоврядування, громадськими організаціями та комерційними
організаціями.
Тому здається доцільним поглибити дослідження з вивчення систем
контролю, проведення моніторингу та оцінки, чіткого визначення
показників, об’єктивності їх перевірки та визначення, усунення проблем,
що виникають при їх застосуванні, що і може бути предметом подальших
наукових напрацювань.
Література:
Вайс К. Оцінювання: Методи дослідження програм та політики / Пер. з
англ. Р.Ткачук та М. Корчинська. Наук. ред. пер. О.Кілієвич. – К.
Основи, 2000. – 671 с.
Ведунг Е. Оцінювання державної політики і програм / Пер. з англ.
В.Шульга. – К.: Все увито, 2003. – 350 с.
Гбур З. Зміст моніторингу в державному управлінні // Ефективність
державного управління в контексті євроінтеграції: Матеріали щорічної
науково-практичної конференції 23 січня 2004 р./ За заг. ред.
А.Чемериса. –Львів. ЛРІДУ НАДУ, 2004. Ч.1. – С.89 – 91
Оцінювання державних політик та програм: Посіб. Для виклад. з осв.-проф.
прогр. підгот. магістрів держ. упр./ Англерид Т., Андерсен А., Артим І.
та ін. – К.: Всеувито, 2003. – 151 с.
Пал, Леслі Л. Аналіз державної політики / Пер. з англ.. Іван Дзюб. – К.:
Основи, 1999. – 422 с.
Полінець О. Контроль в державному управлінні // Актуальні проблеми
державного управління. Збірник наукових праць Української Академії
державного управління при Президентові України. Дніпропетровський
філіал.: – 2000. – № 1 (1). – С. 111-119.
Приходченко Л. Деякі аспекти застосування моніторингу розробки та
запровадження стратегій // Матеріали міжнародної науково-практичної
конференції «Проблеми трансформації системи державного управління в
умовах політичної реформи в Україні», 31 травня 2006 р.: У 2-х томах. /
За заг. ред. О. Ю. Оболенского, В. М. Князєва, – К.: Вид-во НАДУ, 2006.
– Т.2. – С. 69-70.
Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. – М.:
Юрид. лит., 1974. – 160 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
