Реферат на тему:
Транзиція професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування
Світова практика державного управління свідчить про те, що питання
місцевого значення ефективно розв’язуються через сукупність послуг на
рівнях місцевого самоврядування, оскільки, по-перше, місцеві органи
влади краще обізнані щодо реального стану справ „унизу” і можуть
оперативно ухвалювати рішення, не погоджуючи з вищими „ешелонами” влади,
а по-друге, при цьому з’являється можливість для створення „зворотного
зв’язку” з населенням. Заміна адміністративного контролю „зверху” за
діяльністю місцевих органів влади на демократичний контроль „знизу”
робить цю форму суспільно-державного устрою не тільки привабливішою, але
і більш ефективною, оскільки регулювання діяльності органів місцевого
самоврядування і посадовців здійснюється самим населенням, одержувачем
послуг, що є зацікавленим в їх якості. Ця обставина і зумовила те, що
Україна як один з головних пріоритетів державного будівництва
проголосила необхідність зміцнення місцевого самоврядування та створення
непідкупної та високоефективної, гармонічно функціонуючої та нормативно
діючої служби в органах місцевого самоврядування. Її діяльність має бути
зрозумілою пересічному громадянину, йому важливо знати, що її
представляють гідні люди, відчувати себе захищеним і не сумніватися, що
його гідність ніхто не принизить. Вирішальним фактором досягнення цих
умов є професіоналізація служби. У зв’язку з цим, сьогодні виникає
потреба у розробці системи наукових знань, наповненні її новим змістом і
тим самим створенні наукової бази для наукового осмислення,
обґрунтування процесу професіоналізації служби в органах місцевого
самоврядування. Усе це дозволить сформувати відповідь на питання
фундаментального характеру: „Якою має бути сучасна служба в органах
місцевого самоврядування, щоб відповідати історії та культурі країни і
відображати теперішню ситуацію?”
За нашими спостереженнями, серед багатоманітності різних предметів і
напрямів досліджень, які утвердилися в науковій сфері, у т.ч. в галузі
„державне управління”, визначається відсутність злагодженого підходу до
теорії та методології професіоналізації служби в органах місцевого
самоврядування. Стислий, критичний огляд робіт попередників виявив, що
зазначена наукова проблема розглядаються фрагментарно, наприклад, у
контексті оцінювання людських ресурсів у сфері державного управління
(Л. Пашко [11]), професіоналізації державної служби (Ю. Битяк,
Ю. Оболенський [2; 9]), побудови інститутів професіоналізації державного
сектору в посткомуністичних країнах (О. Коврига, Ш. Уайтман) [12,
c. 144], теорії та практики професіоналізації і кадрової політики
(О. Турчинов, Р Олуйко [16, c. 144; 10]), статусу та
організаційно-функціональної діяльності органів місцевого самоврядування
(Л. Артеменко, В. Куйбіда, О Сушинський [1, с. 55-57; 6; 14]),
підготовки фахівців місцевого самоврядування (І. Козюра [5]) тощо. Тому,
базуючись на цьому огляді, метою статті є дослідження ключових
теоретичних засад професіоналізації служби місцевого самоврядування в
контексті теорій та інституцій місцевого самоврядування.
З огляду на логіку наукового пізнання, вивчення питання транзиції
наукової думки стосовно професіоналізації служби в органах місцевого
самоврядування слід розпочати, передусім, з так званих державницької і
громадівської теорій, які найбільш яскраво відображають розвиток ідеї та
інституціоналізації місцевого самоврядування. Ідейну основу
професіоналізації служби місцевого самоврядування, на нашу думку, слід
відшукувати у фундаментальних працях, присвячених вченню про природне
право. Представники цієї теорії (А. Токвіль, О. Лобанд та ін.)
відстоювали думку про те, що право жителів на управління своїми справами
є таким само невід’ємним і невідчуженим правом, як і природні права та
основи свободи людини, що дані їй від народження. Зокрема, у книзі
А. Токвіля „Демократія в Америці” на перше місце ставиться устрій
суспільства вільного, демократичного, заснованого на громадських
традиціях та йдеться про громадські інститути, які відкривають народу
шлях до свободи і вчать його користуватися цією свободою. Разом з цим,
А. Токвіль висловлює думку, що головна мета демократичної влади полягає
не в тому, щоб володарювати, і навіть не у впорядкуванні жебрацького
існування громадян, а в підвищенні добробуту людей [15, с. 63.]. З цим
важко не погодитися – важче реалізувати на практиці. Тому, на зміну
теорії вільної громади прийшла громадівська теорія місцевого
самоврядування, започаткована практикою державотворення США. Прихильники
цієї теорії первинним суб’єктом права на місцеве самоврядування
розглядають громади як самостійне, незалежне від держави джерело
публічної влади, але яке держава визнає та гарантує. Органи місцевого
самоврядування і посадовці мають діяти за принципом „Дозволено все, що
не заборонено законом”. Нова, державницька, теорія місцевого
самоврядування була започаткована у магдебурзькому праві та знайшла своє
втілення в Європейській хартії місцевого самоврядування. Основні її
положення розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом.
Наприклад, Рудольф Гнейст вважав, що управління на місцях має
здійснюватися авторитетними людьми на безоплатній основі, тобто
розглядав самоврядування суто в особливостях формування органів
місцевого самоврядування. Дещо відрізняється позиція Лоренца Штейна, за
якою місцеве співтовариство щодо держави має перебувати у ролі юридичної
особи публічного права, а органи місцевого самоврядування є не
державними органами, а органами місцевого співтовариства, яким держава
передає здійснення певних завдань державного управління [17, с. 19-20.].
Але обидва науковці додержуються основної ідеї – децентралізації частини
державної виконавчої влади на рівень територіальних спільнот, тобто
певної правової, організаційної та фінансової автономії місцевого
самоврядування та його інституцій за принципом „Дозволено те, що
передбачено законом”. Отже, ми бачимо, що перші теоретичні витоки
професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування орієнтують
на постійне підвищення вимог до „громадських інститутів” та його
керівництва, що покликані спочатку формувати, а потім зберігати вільне
демократичне суспільство. Провідна роль у цьому процесі належить
людським ресурсам.
Тепер звернемося до інституцій місцевого самоврядування в управлінських
концепціях, які учені і фахівці розробляли, а потім і реалізовували на
практиці з метою розв’язання назрілих проблем, що висуваються
суспільством і реальними потребами розвитку. В світі існує велика
кількість моделей децентралізованого управління, і Україна, приступивши
до реформування системи місцевого самоврядування, вимушена або вибрати
одну з апробованих у світі схем, або виробити свою оригінальну
національну модель. Ті моделі, що використовуються на практиці
територіального управління, розрізняються за ознакою, наскільки
територіальний рівень управління вільний від центральної влади
ухвалювати політичні рішення і володіє для цього необхідними ресурсами.
Ідеальною автономною моделлю місцевого самоврядування є система з
горизонтальним управлінням, за якою кожний територіальний рівень влади
володіє власною, винятковою компетенцією, що не пересікається у
повноваженнях і обов’язках з вищими рівнями управління. За такою
системою управління контроль за діяльністю місцевої влади здійснюють не
верхні рівні управління, а населення – або безпосередньо шляхом
референдумів, виборів і інших форм прямої демократії, або через обрані
прямим голосуванням представницькі органи і посадовців. У цьому випадку
центральні органи виконавчої влади – міністерства, адміністративні
відомства – в основному виконують функції методичного, прогнозного й
аналітичного характеру, а їх рішення носять рекомендаційний характер. У
той же час ніде в світі не існує повністю горизонтального управління. І
навіть в максимально наближених до такої схеми територіального устрою
Сполучених Штатах Америки є деяке державне регулювання діяльності
органів влади штатів, графств та міст з боку міністерств і відомств, яке
здійснюється непрямим чином: шляхом фінансування або співфінансування
різних національних програм.
Прикладом вертикального управління є так звана інтегрована радянська
система місцевого самоврядування, за якою найважливіші політичні рішення
приймалися на верхньому „поверсі” влади, а потім передавалися за
„одноканальною схемою” по всій вертикалі територіального управління.
Проте, ще у 40-х рр. ХХ століття Карл Поппер відзначав, що „марксисти не
змогли усвідомити принципу, згідно з яким будь-яка широкомасштабна
політика повинна бути інституційною, а не особовою” і „будь-яка
демократична довгострокова політика повинна розроблятися в рамках
безособових інститутів” [13, с. 21; 25]. Отже, відштовхуючись від
реального стану речей, нам, і особливо політичним керівникам
сьогоднішнього дня, необхідно погодитися з зауваженням Карла Поппера, у
якому є щось більше, ніж просто раціональне зерно.
Матрична схема управління припускає взаємодію влади як за вертикаллю,
так і за горизонталлю, даючи ланкам управління можливість
„багатоканальної взаємодії”. При цьому великого значення набуває
горизонтальна взаємодія: між підрозділами всередині однієї структури
управління, між різними автономними рівнями управління (міжмуніципальна
кооперація). Через це виділяють чотири системи місцевого управління [3;
4; 7]:
англосакська модель припускає наявність у органів місцевого
самоврядування і посадовців певної свободи дій, за якою на місцях
відсутні спеціально уповноважені державні особи, що здійснюють
керівництво виконавчими структурами влади, а управління будується з
переважанням ознак горизонтального управління. Цей тип управління
поширений в англомовних країнах: Великобританії, Сполучених Штатах
Америки, Канаді, Австралії і т.д.;
французька (наполеонівська) модель припускає наявність на місцях
державного посадовця, що здійснює координацію діяльності державних
служб. Часто такі державні урядовці мають право контролювати діяльність
органів місцевого самоврядування. За цією схемою управління одночасно
діє вертикаль державного управління, а також система горизонтального
децентралізованого управління, що займається рішенням питань
життєзабезпечення території. Елементи французької моделі застосовуються
у Франції, в скандинавських країнах, країнах Латинської Америки і т.д.;
німецька (змішана) модель сполучає риси обох вищеназваних моделей. Так,
в Німеччині і Австрії одночасно існує територіальне управління у формі
муніципалітетів, а також урядові округи, що не мають виборних органів
влади. Паралельно з цим, в Німеччині законодавчо забезпечено право
громад вступати у взаємодію по горизонталі, утворюючи різні муніципальні
міжгромадівські союзи для здійснення сумісного управління. Для
керівництва такою агломерацією громад допускається запрошувати одного
керівника, що значно економить кошти на утримання апарату управління;
радянська інтегрована модель – це система територіального управління,
заснована переважно на вертикальному управлінні.
Слід відзначити, що три перші моделі у тому або іншому ступені
сполучають в собі елементи матричної, вертикальної та горизонтальної
моделі управління.
В плані різноманітності форм здійснення місцевого самоврядування в світі
використовується інша класифікація:
Wg
припускає свободу муніципалітетів самим визначати форму устрою своїх
органів і схему управління. В країнах з такою моделлю на міському рівні
існує декілька різних схем управління: „сильний мер – слабка рада”,
„слабкий мер – сильна рада”, „рада – керівник”, „комісія”, „комісія –
керівник”, які будуються на базі трьох традиційних елементів –
представницький орган, місцева адміністрація, вищий посадовець місцевого
самоврядування (мер). У всіх моделях повноваження, що делегуються
населенням, реалізуються в різних пропорціях представницьким органом і
виборним вищим посадовцем (контрольні повноваження населення залишає за
собою). Застосування варіанту того або іншого делегованого повноваження
залежить від чисельності населення, від розмірів його території, від
обсягу і складності вирішуваних питань. Характеристика і структура
моделей така:
«слабий мер – рада». В цій моделі мер обирається з числа депутатів.
Слабкість мера полягає в тому, що він знаходиться у повній підзвітності
і підконтрольності ради. Мер не має права вето, формування
адміністрації. Призначення/звільнення з посади співробітників
адміністрації проводиться мером тільки з відома ради. Дострокове
припинення діяльності мера здійснюється радою за власною ініціативою або
за ініціативою населення;
«рада – керівник». Посада мера взагалі не передбачається. Діяльність
ради здійснюється обраним з числа депутатів головою, який не має
повноважень щодо керівництва місцевою адміністрацією. Усі
адміністративні функції зосереджені у найманого на контрактній основі
керуючого, який одноосібно формує адміністрацію, керує її діяльністю,
призначає/звільняє посадовців. Відносини керівника з радою визначаються
умовами контракту;
«сильний мер – рада». Мер і рада обираються усім населенням. Мер володіє
правом вето стосовно рішення ради. Мер сам формує адміністрацію, сам
керує її діяльністю, організовує роботу ради, підписує акти, що
приймаються радою, сам головує. Для дотримання балансу рада наділяється
правом подолання вето кваліфікованою більшістю депутатів. Дострокове
звільнення повноважень мера відбувається тільки за рішенням місцевого
референдуму;
«міська комісія». Заснована на виборності ряду посадовців. Здійснює
представницькі і виконавчі функції. Обирають не депутати, а керівники
структурних підрозділів адміністрації, керівники виконавчих органів,
які, у свою чергу, складають виконавчий орган;
«мер – збір». Характерно для дуже маленьких територіальних утворень. У
цьому випадку староста виконує роль виконавчого органу, а все населення
– це представницький орган. Староста не має права ухвалювати рішення без
згоди представників;
децентралізована модель в країнах з унітарним державним устроєм
припускає уніфіковану по всій країні форму місцевого самоврядування,
встановлювану республіканським законодавством.
Перераховані нами інституції місцевого самоврядування та пов’язані з
ними проблеми з різним ступенем деталізації на даний час обговорюються і
вченими, і практиками місцевого самоврядування. Але у чому погоджуються
усі фахівці, і ми також підтримуємо цю думку, що будь-яка обрана система
не буде ефективною, якщо не отримає технологічного рішення, що
спирається на об’єктивні інструменти сучасної теорії управління процесом
реформування. До таких інструментів ми відносимо службу в органах
місцевого самоврядування, сутність якої зводиться, як нам вважається за
результатами аналізу, не лише до професійної діяльності на постійній
основі в органах місцевого самоврядування по виконанню їх повноважень.
Цей вид служби є складним соціально-правовим інститутом, що уявляє собою
систему правових норм, які регламентують права і обов’язки, обмеження,
заборони, стимулювання, відповідальність службовців, порядок виникнення
і припинення службових відносин. Тому до основних знак служби в органах
місцевого самоврядування слід відносити, по-перше, роботу виключно в
установах, що володіють статусом органу місцевого самоврядування;
по-друге, наявність відповідної, наперед встановленої, кваліфікації;
по-третє, діяльність на постійній основі, що передбачає наявність
довготривалих стійких зв’язків і взаємостосунків службовців з органами
місцевого самоврядування; і, нарешті, останнє – взаємозв’язок з
встановленими повноваженнями органів місцевого самоврядування і певними
статутами територіальної громади. Крім того, за своїм змістом служба в
органах місцевого самоврядування є і управлінською діяльністю від імені
представницького органу. Ці обставини зумовлюють використання в рамках
законодавства методів адміністративного менеджменту (планування,
прогнозування, управління, організація і контроль).
Отже, можна стверджувати, що в процесі професіоналізації служби в
органах місцевого самоврядування посилюється управлінський характер
змісту праці службовців. Відтак, свій вклад до теоретичних засад
професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування, на нашу
думку, вносять теорії менеджменту як науки управління. Зокрема, в
контексті сучасного менеджменту процес професіоналізації веде до
необхідності збагачення професійних знань кадрів, встановлення
відповідної винагороди і привілеїв, особливо за умов збільшення
претензії на більш високий професійний статус.
Звідси, підвищенню рівня освоєння професійних знань, придбанню досвіду,
розвитку управлінських вмінь і навичок, формуванню професійної
майстерності службовців має сприяти сукупність чинників, до
найважливіших з них слід віднести: 1) знання механізмів і технології
управлінських відносин, які дозволили б підтримувати систему професійної
діяльності працівників, мобільність, раціональність, здатність
адаптуватися до змінних умов; 2) вирощування власних кадрів – службовців
місцевого самоврядування, що потребує національної системі різного
розвитку адміністраторів і їх професійної підготовки, яка б включала
підтримку, витрати і організацію у ВУЗах спеціальності з підготовки
муніципальних службовців; 3) формування в системі місцевого
самоврядування умов для постійного і активного розвитку
особово-професійних якостей, майстерності, придбання нових професійних
знань, оскільки за умов соціальної трансформації запас професійних знань
в процесі управління швидко застаріває. Проте, було б невірним думати,
що ідеологія місцевого самоврядування залишає за службовцями тільки роль
„механічних виконавців”. Як відзначав М. Дебюре у своїй книзі „На службі
нації”, все більшу популярність у середовищі посадовців одержує не
„теорія пасивного підкорення”, що припускає виконання будь-якого
законного наказу без коливань і незадоволеності, а „теорія розумного
управління”, що визнає за службовцем право на надання начальнику своїх
зауважень до виконання наказу, і у разі, його згоди останнього – певний
маневр в його виконанні. Таким чином субординація повинна поєднуватися з
автономією урядовця. При цьому субординація переважає у відносинах
усередині адміністративного корпусу, а автономія – в зовнішніх
відносинах з іншими гілками влади і клієнтами [8].
Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному
напрямку. Визначити теоретичні засади професіоналізації служби в органах
місцевого самоврядування непросто. Для нас очевидно, що служба в органах
місцевого самоврядування є складнішим і ризикованішим заняттям, ніж
будь-яке інше. За державною службою, наприклад, стоять багатовікові,
ретельно розроблені формалізації і процедури. За нею – сила форми і
машини, закону і інструкцій, легітимного насильства. Нічого цього немає
щодо служби в органах місцевого самоврядування, окрім права
територіальної громади на самоуправління, яке включає право наймати
працівників, формувати свою службу. Тобто можна говорити про
самостійність у кадрових питаннях, що на практиці має велике значення,
так як самоврядні територіальні громади не обмежені штатом працівників,
яких надасть їм держава, а відтак свій персонал вони у більшому ступені
можуть підбирати самі.
Природа професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування в
значній мірі визначається не тільки ступенем автономії, наданої
місцевому самоврядуванню державою, але і його інституційними
особливостями. Наприклад, британська і французька моделі, при їх досить
серйозних відмінностях в інших областях, передбачають включення органів
місцевого самоврядування до системи органів державної влади (у першому
випадку – до системи представницької демократії, у другому – до
бюрократичної схеми), у зв’язку з чим служба в органах місцевого
самоврядування з погляду її проходження в значній мірі несе риси
державної служби. Навпаки відбувається ситуація в американській моделі,
що передбачає досить сильну автономію органів місцевого самоврядування,
яка, у свою чергу, обумовлює серйозні відмінності в самому змісті служби
в органах місцевого самоврядування відносно державної служби і пошук
механізмів сполучення цих двох систем проходження служби.
Є резон в черговий раз придивитися до муніципальної служби інших країн
зовсім не з метою обов’язкової подальшої ломки концептуального підходу,
що складається на сьогодні відносно вітчизняної служби в органах
місцевого самоврядування. Зміст періоду, який ми зараз переживаємо на
шляху реформування місцевого самоврядування, підказує необхідність
ухвалення зважених рішень еволюційного характеру, синтезуючи вітчизняний
і зарубіжний досвід. Ефективність використовування міжнародного досвіду
залежить від того, наскільки цей досвід вдасться правильно зрозуміти.
При інтерпретації зарубіжних підходів до служби місцевого самоврядування
важливо уникнути звичних стереотипів.
Література:
Артеменко Л.В. Особливості проходження служби в органах місцевого
самоврядування // Вісник Дніпропетров. нац.ун-ту. -2004 – Вип.. 2. –
С. 55-57.
Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади. –
:Право, 2005. – 303 с.
Гнейст Р. Представительная система в Англии / Р. Гнейст. – [Б.м., б.и.,
б.г.]. – 729 с.
Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления. –
HYPERLINK “http://www.ime.kolyma.ru/Dime/d32.htm”
http://www.ime.kolyma.ru/Dime/d32.htm IME дайджест (27.04.2007 р.)
Козюра І.В. Місцеве самоврядування в Україні (становлення та еволюція):
Навч. посіб. – Ужгород: Патент, 2003. – 222 с.
Куйбіда В.С. Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності
органів місцевого самоврядування. – К.:МАУП, 2003. – 571 с.
Лазор О.Д. Основи місцевого самоврядування: Навч. посіб. – Львів: ЛРІДУ
УАДУ, 2003. – 164 с.
Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории
и практики управления. – 1998. – №1. – С.
Оболенський О.Ю. Державна служба: Підручник. – К.КНЕУ, 2006. – 472 с.
Олуйко В. М. Кадри в регіоні України: становлення та розвиток:
Монографія. – 2001.
Пашко Л.А. Людські ресурси у сфері державного управління:
теоретико-методологічні засади оцінювання: Монографія. – К.: Вид-во
НАДУ, 2005. – 235 с.
Политико-административные отношения: кто стоит у власти?: Пер.с англ. /
Под ред. Т. Верхейна; NISPAсее. – М.: Права человека, 2001. – 510 с.
Поппер К Открытое общество и его враги. – М., 1992. – 345 с.
Сушинський О.І. Місцеве самоврядування в Україні: концептуальні засади
статусу та діяльності виконавчих органів: Монографія. – Львів: Афіша,
2003. – 167 с.
Токвиль А. Демократия в Америке: Пер. с фр./ А. Токвиль. – М.: Прогресс,
1992. – 559 с.
Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития
теории и практики. – М.: Московський психолого-социальный институт,
Флинта, 1998. – 271 с.
Фадеев В. А. Муниципальное право России. – М., 1994. -297 с.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
