Реферат на тему:
Історія місцевого самоврядування – складова науки про місцеве
самоврядування
Понад десятиріччя в Україні динамічно розвивається наука про місцеве
самоврядування. ЇЇ потенціонал став вагомим чинником становлення і
розвитку Української державності, забезпечив нову якість ідеї місцевого
самоврядування, сприяв юридичному оформленню відповідних суспільних
відносин.
Для початків сучасної української науки про місцеве самоврядування
характерним було домінування історико-правового підходу до дослідження
цього складного, багатоаспектного явища. Такий підхід збагатив науку
знаннями про історичні передумови та ідейні джерела місцевого
самоврядування, забезпечив становлення теоретичних конструкцій, базових
юридичних понять та категорій, підготував ґрунт для законодавчого
оформлення місцевого самоврядування в Україні. На початку 90-х років
ХХ ст. історико-правові дослідження місцевого самоврядування безперечно
мали одне понадзавдання – довести, що інститут самоврядування є, умовно
кажучи, “своїм”, тобто історично притаманним українцям практично у всі
епохи нашої історії. Це завдання було реалізовано, про що свідчать не
тільки численні наукові праці, а й прийняття Конституції новітньої
Української держави і Закону України “Про місцеве самоврядування в
Україні”. Прийняття цих важливих правових актів надало особливої ваги в
процесі становлення вітчизняної теорії місцевого самоврядування питанням
щодо природи, основ і принципів організації органів громадського
самоврядування. Актуальними стали дослідження теоретичних та практичних
проблем конституційно-правового статусу територіальних громад,
комплексні наукові праці про місцеве самоврядування як про важливий
політико-правовий інститут. Історико-правові дослідження на певний час
відійшли на другий план, хоча і не припинялися.
Друга хвиля інтенсивних історико-правових пошуків своєю основою може
вважати ратифікацію 15 липня 1997 року Верховною Радою України
Європейської Хартії про місцеве самоврядування [1, Ст.249], яка стала
складовою законодавства України.
Актуальність сучасних історико-правових досліджень зумовлена проблемою
характеристики української моделі місцевого самоврядування. Науковці і
суспільство поступово усвідомлюють, що закріплена в Конституції та
Законі Україні “Про місцеве самоврядування в Україні” модель доволі
еклектична. Важко сказати, яку із сучасних теорій самоврядування
сповідував законодавець, визначаючи його роль та закріплюючи
повноваження самоврядних органів у Конституції України й інших законах.
Більше того, слід, очевидно, погодитися з думкою О. Батанова про те, що
в цьому питанні спостерігається і певна дилема, оскільки в Основному
Законі Української держави вибір зроблено на користь громадської теорії,
хоча в той же час чимало важливих положень Конституції написано в дусі
державної теорії [2, с.37]. Державницький підхід проводиться і в
профільному законі про місцеве самоврядування.
Очевидно, тут відіграли вирішальну роль не потяг до чистоти втілення
теоретичних ідей та конструкцій, а бажання якнайшвидше відійти від
“старих” радянських форм державного управління на місцях. Зараз немає
сенсу аналізувати українську модель місцевого самоврядування з точки
зору сприйняття її як своєї, вичисляти, що в ній від англосаксонської,
французької чи німецької моделі. Проте залишається факт, що наша модель
немало запозичила із зарубіжного досвіду і є за своєю природою
європейською.
На нашу думку, звернення до великої історичної спадщини, вивчення
досвіду діяльності органів місцевого самоврядування у минулому сприятиме
можливості розв’язувати суперечності розвитку інституту самоврядування в
Україні в сучасних умовах. Це історична суперечність між самоврядуванням
як ідеєю, самоврядуванням як юридичною формою чи конструкцією і
самоврядуванням як практикою децентралізації державної влади.
Уперше з цією суперечністю автор зіткнувся досліджуючи самоврядування
м.Львова. Воно спонукало до формування засад історико-правового вивчення
і аналізу міського самоврядування. Тому самоврядування м.Львова
досліджувалося автором у чотирьох аспектах: по-перше – історія ідеї
міського самоврядування; по-друге, історія львівської громади як
суб’єкта самоврядування; по-третє, юридичні форми міського
самоврядування; по-четверте, аналіз діяльності самоврядних органів.
Продовження муніципальної реформи в Україні, яка є складовою
державно-правової реформи в цілому, тільки посилило потяг найбільш
активної частини українського соціуму до відповідного самоусвідомлення,
до з’ясування значущості самоврядування у процесі національного
державотворення у минулому й теперішньому європейському і світовому
вимірах.
Однією з передумов реалізації цього з’ясування повинно бути, на нашу
думку, вивчення історичного досвіду місцевого самоврядування в Україні.
Місцеве самоврядування – одна з давніх традицій Української держави. Уже
в середні віки багато українських міст [3, с.82-84] так само, як і
абсолютна більшість європейських, жила в умовах тодішніх систем міського
самоврядування, в основі яких лежали приписи магдебурзького права.
Грамота – привілей, яка надавалася місту, була свідченням
децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень
територіальної громади міста. А особливе геополітичне положення України
було причиною того, що державотворні процеси на українських землях мали
не тільки національні витоки, а й зазнали впливу як західної, так і
східної політичних культур [4, с.22]. Це значною мірою стосується
інституту місцевого самоврядування.
Як бачимо, національне державотворення у теорії і на практиці
послуговується поняттями “самоврядування в Україні”, “історія
самоврядування в Україні”. Ці поняття засвідчують особливості
самоврядування в Україні, підкреслюють феноменальність цього явища.
Погоджуючись у цілому з такою його оцінкою, слід, однак, акцентувати на
тому, що його унікальність аж ніяк не заперечує співвіднесеності із
загальним явищем самоврядування, яке найбільшою мірою притаманне
розвинутим демократичним країнам Європи. Це загальне явище
характеризується багатоманітністю конкретних проявів, одним із яких і є
самоврядування в Україні. Конкретний прояв самоврядування в Україні
супроводжується особливостями, що, звичайно, мають
національно-історичний характер.
Особливе місце в історії самоврядування в Україні посідає історія
громади і міського самоврядування м.Львова. Оригінальність їх взаємодії
відображає думка, що м.Львів стало “малим світом”, у якому великий
(українське самоврядування) проводив свої європейські репетиції.
Підсумовуючи вплив Львова на історію самоврядування в Україні, важко
дати остаточно відповідь з огляду на розмаїття і багатозначність усіх
чинників. Відразу ж постає проблема відкритості міста та його тривалого
перебування під впливом чужих (неукраїнських) сил та ідей. З іншого
боку, очевидною є власна здатність бути центром громадської активності
та місцевого самоврядування, адаптувати європейські моделі
територіального врядування. Адже, саме, Львів будучи органічно і духовно
поєднаний з Європою, у цій сфері став транзитним містом, звідки
поширювались європейські самоврядні моделі на українські землі.
Суттєвою ознакою історії громади м.Львова і міського самоврядування є
те, що її ритм збігається з ритмом європейської історії самоврядування,
чого так ствердно не можна констатувати про історію самоврядування інших
міст України. Упродовж тривалого історичного періоду європейські
традиції та юридична форма самоврядування давали змогу наповнювати його
українським змістом.
Як політико-правове явище місцеве самоврядування в тій чи іншій формі
притаманне кожній сучасній демократичній країні. Однак щодо визначення
його природи постійно велися і сьогодні ведуться наукові суперечки.
Самоврядування залишається однією з найдискусійніших наукових тем і у
сучасній Україні. За таких умов логічно, щоб історичному аналізу
самоврядування передувало визначення його суті та дослідження теорій
самоврядування.
Передусім погодимося з тезою про те, що поняття “самоврядування” не
можна розглядати етимологічно, однак, на жаль, це часто трапляється.
“Слово самоврядування не відображає справжньої суті того, що за ним
криється, але воно усталилося, і ми користуємося ним як технічним
виразом на визначення окремого роду публічної адміністрації” [5, с.225].
І справді, проблему самоврядування можна розглядати як з політичного,
так і юридичного поглядів. На нашу думку, складовою обох цихпоглядів є
історико-правовий підхід, коли вивчається історія самоврядування крізь
призму аналізу правових актів, на основі яких створені і діють органи
самоврядування, а також шляхом вивчення практики діяльності самоврядних
органів. Історико-правовий підхід не може зігнорувати теорію
самоврядування, становлення якої відбувалося тривалий час і яка
акумулювала різноманітні погляди на цей важливий політико-правовий
інститут.
Становлення різних концепцій самоврядування розпочалося через
усвідомлення того, що окремі місцевості мали свої особливі потреби, які
найкраще могли вирішуватися саме самоврядними органами. До цього
усвідомлення додалися спроби держави децентралізувати державну владу в
умовах економічних, політичних, соціальних змін. Зрозуміло, що перші
теорії були революційними, згодом з’явилися ліберальні, соціалістичні,
реформістські та інші концепції самоврядування [6, с.10].
Поступово сформувалася наука місцевого самоврядування, серед потреб якої
була необхідність певним чином класифікувати концепції місцевого
самоврядування. Розподіл найперше відбувався на підставі визначення
джерела місцевого самоврядування. У питанні про джерело місцевого
самоврядування вчені фактично поділилися на дві школи: громадську
(громадівську) та державну. Цей поділ певною мірою умовний, зберігається
і сьогодні. Прихильники ідеї природного права сформували громадську
теорію, обґрунтовуючи вільність і незалежність громади від держави,
вважаючи громаду єдиним джерелом територіального самоврядування. Основні
положення цієї теорії вперше в Європі знайшли своє законодавче
закріплення в Конституції Бельгії 1831 року, згідно з нормами якої були
також розроблені єдиний Закон про громади (30 березня 1836 р.), а також
Положення про міські і земські громади (затверджені Законом від 30
квітня 1836 р.). Бельгійське законодавство першої половини ХІХ ст. у
цьому відношенні стало взірцем найбільш змістовного опрацювання
самоврядного устрою міських і сільських громад, повноважень їхніх
органів та інституціоналізації громад у державно – правовому житті.
Революційність і привабливість цієї концепції були зрозумілими в умовах
боротьби з абсолютизмом в Європі, але у “чистому вигляді” ніде вона
реалізована на практиці не була, хоч і стала основою теорії
муніципальної влади та породила розуміння самоврядування як четвертої
гілки влади. У середині ХІХ ст. громадська теорія з її ідеалізацією
природи людини та її можливостей, “явною переоцінкою консерватизму
простих людей” [7, с.260] поступово поступається місцем державній теорії
місцевого самоврядування, основні положення якої були розроблені
німецькими вченими Р. Гнейстом та Л. Штейном.
??$???????¤?¤?$???? ???????¤?$???? ?ність яких випливає водночас із норм
конституційного та законодавчого порядку і вибору їхніх керівних органів
на основі процедури загальних виборів” [8, с.37-38].
Радикальні погляди державної школи заперечують протиставлення місцевого
самоврядування і місцевої адміністрації, часто навіть замінюючи термін
“самоврядування” терміном “місцеве управління”. Наприклад, Жак Зіллер у
сучасному порівняльному аналізі політико-адміністративних систем країн
Європейського Союзу пише: “Від початку ХХ століття протиставлення між
вільним місцевим управлінням і місцевою адміністрацією, що перебуває під
опікою, було почасти ілюзорним, тим більше, що певною мірою воно
ґрунтувалося на неправильному розумінні терміна “government” в
англійській мові, який є переважно синонімом адміністрації (тоді як в
американському вжитку саме термін “адміністрація” вживається почасти для
позначення уряду). Однак література, присвячена місцевим властям, у тому
числі порівняльна, рясніє більш чи менш безапеляційними твердженнями про
існування автономії комун в одному місці та її відсутності в іншому;
твердженнями, які найчастіше ґрунтуються на поспішному читанні
національних конституцій… Сьогодні в Європі не існує жодної держави,
де автономія місцевих властей, які майже всі обираються прямим загальним
голосуванням, за винятком іспанських провінційних рад, – не була б
упорядкована державною регламентацією” [9, c.141].
На становлення науки самоврядування в сучасній Україні помітно вплинула
теорія місцевого самоврядування професора Ю. Панейка, викладена в його
праці “Теоретичні основи самоврядування” (Мюнхен, 1963). Щоправда,
тривалий час його помилково відносили до прихильників державницької
моделі місцевого самоврядування. Останні дослідження справедливо
вважають Ю. Панейка одним із фундаторів юридичної школи конституційного
права, представники якої вбачали у місцевому самоврядуванні не право на
автономне врядування, а лише часткову заміну державного управління.
Аналіз праць Ю. Панейка дає підставу стверджувати, що ним розроблялася
теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб.
Без перебільшення можна сказати, що погляди значної частини українських
учених у сфері конституційного та адміністративного права формувалися
крізь призму усвідомлення основних положень Ю. Панейка про цей важливий
політико-правовий інститут [10, с.17-18; 11, с.68; 12, с.50; 2, с.23].
У розвиток цієї теорії в Україні формувалися концепції, які поєднували
елементи державної та громадської теорії. Більшість цих концепцій мали
політичний характер. Так громадсько-господарська теорія самоврядування
наділяла органи самоврядування власною компетенцією тільки у сфері
неполітичних відносин, у місцевому господарстві і громадських справах.
Ця концепція не здобула широкого визнання і на практиці не була
реалізована. Більш послідовними були спроби реалізувати концепцію так
званого муніципального дуалізму або громадсько-державну концепцію
місцевого самоврядування. За цією теорією муніципальні органи,
здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за межі місцевих
інтересів і відповідно повинні діяти як інструмент державної
адміністрації [2, с.35-36], тобто вони є незалежними від держави лише в
суто громадських справах, а у політичній сфері розглядаються як органи
держави, що виконують її функції та повноваження. Відповідно до цього й
ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування,
поділяються на так звані “власні” та “делеговані”. Однак, якщо під час
вирішення власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи
повинні діяти незалежно й самостійно від державних органів, дотримуючись
лише закону, то при вирішенні делегованих – під контролем та
адміністративною опікою відповідних державних органів.
Згадана концепція, на думку інших учених, реалізує практику партнерства
між державою та місцевим самоврядуванням [13, с.47;14, с.9].
Однак, зауважимо, що прихильники концепції муніципального дуалізму
розглядають проблему самоврядуванняголовно з політичного погляду. Навіть
серед учених юридичний погляд на проблему самоврядування не є
домінуючим. Це змушує нас створити необхідну у дослідженні конструкцію
самоврядування, повернутися до класичної, на наш погляд, праці професора
Ю. Панейка “Теоретичні основи самоврядування”. Основним завданням цієї
праці було знайти правову суть самоврядування, його правову дефініцію,
оскільки, “коли йдеться про політичну дефініцію самоврядування, то,
згідно з поглядом Ю. Панейка, це річ неможлива, оскільки політичні
постулати щодо самоврядування досить часто змінюються залежно від часу і
середовища” [15].
На нашу думку, саме Ю. Панейко та його послідовники запропонували
історико-правовий підхід до проблеми самоврядування. Дефініція
самоврядування вибудована, зокрема, в результаті дослідження історичного
розвитку інституту місцевого самоврядування.
Самоврядування виникає спочатку як ідея політичних прагнень і устремлінь
у боротьбі з абсолютизмом. Однак згодом, ця політична вимога мала досить
важливі правові наслідки. І навіть ті, хто встановлював його чисто
політичну природу, вимушені були, як слушно зауважує Г. Єллінек, в той
же час, визнати державно-правове поняття самоврядування для управління
корпорацій [16, с.464]. Самоврядування як форма децентралізації
державної влади не могло звичайно існувати лише як політичне гасло, без
ідеї та змісту. І якщо первинна ідея місцевого самоврядування мала на
меті розвиток у громадян почуття нaлежності до однієї спільноти, то з
часом вона стала застосовуватися в контексті громадянських та політичних
прав і свобод людини.
На думку професора З. Соколюка, в сучасній Європі сформувалися дві
головні моделі самоврядних організацій: французька (Франція, Італія,
Голландія, Бельгія, Люксембург), яка значно звужує самоврядні
компетенції, і німецька в інших країнах (подібно в США) із релятивно
більшою самостійністю. У першому випадку є більша залежність від
адміністрації правління, коли в самій Німеччині (тут є видозміни в
краях-землях) існує розвинуте і свідоме своїх прав самоврядування [5,
с.257].
Історичний аналіз концепції та практики європейського самоврядування дає
можливість виділити у правових поглядах на нього найважливішу складову.
Прихильники різних концепцій самоврядування не заперечують того, що у
більшості країн на всіх етапах свого розвитку воно спиралося на правову
основу. Законом чи іншими формами права регламентувалась діяльність
громад та повноваження їхніх органів. Саме тому історико-правовий підхід
мусить, найперше, містити науковий аналіз законів, інших правових актів,
що є державною регламентацією самоврядування.
З огляду на це необхідно вивчати практику діяльності самоврядних
органів, яка найповніше показує ступінь децентралізації державної
адміністрації. “Автономію місцевих властей зумовлюють, щонайменше,
нормативна база, на ґрунті якої вона розвивається, повноваження та
засоби, якими вони володіють, та механізми контролю, яким вони
підлягають” [9, с.142]. Загалом зміну цих чинників можна розглядати як
історію самоврядування.
Відтак, історію місцевого самоврядування необхідно розглядати як
комплексне наукове знання, яке складається з історії громад, історії
вчень про самоврядування, історій основних моделей та форм
самоврядування, а також історії самоврядного права (наприклад, міського
права).
Фундаторами історії місцевого самоврядування в Україні були визначні
ученi: Д. Багалій, М. Владимирський-Буданов, М. Грушевський,
I. Крип’якевич, Д. Дорошенко, М. Василенко, Н. Полонська-Василенко,
С. Томашiвський, М. Чубатий, Л. Окiншевич, Р. Лащенко, Ю. Панейко та
iншi, які досліджували розвиток самоврядування, його основнi етапи.
Першою великою працею про міське самоврядування в Україні була
магістерська дисертація М. Владимирського-Буданова [19]. Дослідження
міського самоврядування продовжили І. Каманін [20], Ф. Тарановський
[21], Д. Багалій [22]. Проте iсторiя самоврядування тривалий час не була
самостійним напрямом у науці чи самостійною наукою, оскільки більшість
учених вивчали її переважно у зв’язку з іншими історичними та правовими
явищами. Теоретичний i, що важливо, правовий аналiз не був для бiльшостi
авторiв основною метою. Не були предметом дослiдження й окремi етапи в
розвитку українського самоврядування. Тому необхiднiсть
iсторико-правового аналізу самоврядування, дослiдження змiсту та
особливостей окремих етапiв його розвитку є важливою проблемою науки
iсторiї держави i права України.
Починаючи з 90-х років XX ст. в українській юридичній науці почалося
формування сучасних поглядів на місцеве самоврядування. Динамічний
розвиток цього процесу дає підстави стверджувати про становлення в
Україні самостійної науки місцевого самоврядування, послідовними
представниками якої є: М. Баймуратов, О. Батанов, В. Борденюк, І. Бутко,
М. Воронов, Р. Давидов, Н. Ісаєв, В. Кампо, О. Карлов, В. Кравченко,
В. Куйбіда, М. Корнієнко, П. Любченко, М. Орзіх, В. Погорілко,
М. Пухтинський, О. Фрицький, М. Шаповал, В. Чушенко та інші вчені.
Історія місцевого самоврядування є історико-правовою наукою, яка вирішує
проблему збереження рівноваги між історичним та сучасним у місцевому
самоврядуванні, прагне продовжити традиції історико-правових досліджень
у рамках сучасної науки місцевого самоврядування.
З точки зору практичного значення звернення до історичного досвіду
місцевого самоврядування є додатковою позитивною можливістю гуманніше, з
меншими втратами здійснювати перехід до демократичного суспільства в
сучасній Україні.
Література
Відомості Верховної Ради України, 1997. – №38.-Ст.249.
Батанов О.В. Територіальна громада – основа місцевого самоврядування в
Україні.-К., 2001.-С.37.
Див: Кіселичник В. Про надання українським містам у XIV-XVII ст.
магдебурзького права. // Право України.-1996.-№9.
Кравченко В. Місцеве самоврядування в історії України. // Місцеве та
регіональне самоврядування України. – К., 1992. – С.22.
Соколюк З. Місце самоврядування в державній адміністрації // Науковий
збірник УВУ. – Мюнхен; Львів, 1995. – С.255.
Кампо В.М. Місцеве самоврядування в Україні. – К., 1997. – С.10.
Bealey F, Democracy in the Contemporary State. – Oxford, 1988. – P.260.
Delcamp A. Les institutions locales en Europe, Paris, 1990, – С.37-38.
Жак Зіллер. Політико-адміністративні системи країн ЄС. – К., 1996. –
С.141.
Кампо В. Значення теорії місцевого самоврядування проф.Ю. Панейка для
розвитку концепції самоврядування в суверенній правовій Українській
державі // Республіканець. – 1993. – №3.-С.17-18.
Корнієнко М. Державна влада і місцеве самоврядування: актуальні питання
теорії і практики // Українське право. – 1995. 1(2). – С.68.
Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування. // Право
України. – 2002. – №3. – С.50.
Кампо В. Сучасні концепції місцевого самоврядування. // На шляху до
правової держави. – Львів.-1992.-С.47.
Куйбіда В. Чушенко В. Місцеве самоврядування в Україні. Текст лекцій.
Львів, 1998.-С.9.
Див.: Соколюк З. Професор Ю. Панейко: Теоретичні основи самоврядування.
– Мюнхен, 1963. (рецензія).
Елинекъ Г. Общее ученіе о государстве. – С.-Петербургъ.-1908.-С.464.
Див.: Владимирский-Буданов М. Немецкое право в Польше и Литве. – СПб,
1868.
Див.: Каманин И. Последние годы самоуправления Киева по магдебурскому
праву // Киевская старина. – К., 1868. V, XIII-IX; його ж – Материалы по
истории Киевской городской общины // Университетские известия. – К.,
1892; його ж: Новые данные для истории киевского городского
самоуправления в XVII в. // Сборник статей по истории права, посвященный
М.Ф. Владимирскому-Буданову. – К., 1904.
Див.: Тарановскій Ф. Обзорь памятниковь Магдебурскaго права
западнорусских городов литовской эпохи. – Варшава, 1897.
Див.:Багалій Д. Магдебурзьке право на Лівобічній Україні. // Розвідки
про міста і міщанство на Україні-Русі в XV-XVIII вв. – Львів, 1904, –
Ч.II; його ж: Судьба магистратского самоуправления в малоросийских
городах XVII-XVIII вв. // Сборник статей в честь М.К. Любавского. – Пг.,
1917.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
