Реферат на тему:
Поняття “посадова особа”: основні етапи дослідження в
адміністративно-правовій науці і законодавстві
У процесі проведення адміністративно-правової реформи в Україні значної
уваги потребує дослідження категоріального змісту низки понять і
відповідне їх закріплення у законодавстві. Особливої актуальності набуло
тлумачення поняття “посадова особа”, оскільки вони є центральним
суб’єктом у здійсненні управління і відіграють вирішальну роль у
забезпеченні необхідних умов та можливостей для реалізації громадянами
своїх прав і свобод.
У радянський період поняття посадової особи розглядалось у вузькому
розумінні – у межах державної служби. Серед науковців були вироблені
деякі позиції щодо виділення окремих етапів у розвитку державної служби,
в межах якої досліджувалося і поняття “посадова особа”. Найвагоміший
внесок зробили Васильев А.С., Горшенев В.М., Петришин О.В.,
Петухов Г.Е., [1, с.40-48; 2, с.9-16]. Проте розвиток сучасного
законодавства потребує нових концептуальних підходів у дослідженні цієї
проблематики. Їх брак є причиною прогалин у правовому регулюванні
статусу цих осіб і службово-правових відносин у цілому. Тому з метою
з’ясування змісту цього поняття і усунення існуючих прогалин у
законодавстві важливо досконало дослідити ці питання. На підставі
аналізу науково-теоретичних джерел і досвіду нормативно-правового
регулювання досліджуваного питання можна визначити перспективи його
вирішення і його правове оформлення.
Різні підходи щодо визначення поняття “посадова особа” та деякі спроби
правової регламентації елементів правового статусу посадових осіб
свідчать про історію розвитку цієї проблематики. Так у загальноправовій
науці склалося два протилежні підходи у тлумаченні поняття “посадова
особа” – широкий і вузький. Найчіткіше вираження вони знайшли в
адміністративно-правовій і кримінально-правовій науках.
Тривалий час у вивченні поняття “посадова особа” переважали дослідження
у кримінально-правовій науці. Це було зумовлено особливістю кримінальної
відповідальності у сфері службової діяльності. Кримінальне право завжди
виходило із широкого розуміння поняття “посадова особа” і розглядало
посадову особу як суб’єкта, протиправні дії якого становлять підвищену
суспільну небезпеку. Цей підхід мав значний вплив і на розвиток
інституту адміністративної відповідальності посадових осіб.
На відміну від такого підходу головна увага представників
адміністративно-правової науки сконцентровувалась на особливостях
правового статусу посадової особи як обов’язкового учасника
управлінських відносин. Проте дослідження змісту поняття посадової особи
в адміністративному праві відбувалися у межах державної служби,
внаслідок чого посадовими особами визнавалися лише державні службовці
державних органів. Відтак у визначенні цього поняття не було єдиної
позиції, що значно утруднювало практику реалізації законодавства і
постійно викликало гострі дискусії як серед науковців, так і практиків.
Окремі питання державної служби, правового положення посадових осіб,
принцип субординації у службових відносинах мали відповідне правове
закріплення ще на початку ХVІІІ ст. Досліджуючи поняття посадової особи,
важливо згадати про Конституцію Пилипа Орлика (5 квітня 1710 р.), яка
заклала деякі принципи управління та діяльності органів державної влади.
Це сприяло вирішенню питань, пов’язаних з недопущенням концентрації
влади у руках однієї особи, і запобігало проявам зловживання цією
владою. Цей принцип має важливе значення під час розподілу управлінських
функцій між посадовими особами державних органів.
Значний впли на формування державної служби ХVІІІ ст. мав “Табель про
ранги” Петра І (4 лютого 1722 р.), який привів у систему й уніфікував
усі чини імперії у трьох основних сферах службової діяльності:
сухопутній, військово-морській і цивільній службах. Прийняті акти
встановлювали вимоги та порядок прийняття і просування по службі,
принципи взаємовідносин по службі, визначали коло обов’язків службовців
кожного рангу. Ці акти поширювали дію і на територію України, що входила
до складу Російської імперії. Деякі положення Петровського табеля діяли
і на початку ХХ ст. і були скасовані після Жовтневої революції 1917 року
одночасно із знищенням старого чиновницького апарату, а відтак – і
системи чиновницької служби.
До 1917 р. кримінальне законодавство визнавало суб’єктом посадових
злочинів всіх службовців, які відповідно до своєї посади, вступали у
державно-управлінські відносини. Згідно з такою позицією, єдиною
визначальною ознакою посадової особи було заміщення посади у державному
органі, що виступало підставою виникнення державно-управлінських
відносин. Це не давало змоги розкрити зміст поняття посадової особи і
провести розмежування з іншими службовцями.
Особливо зросла актуальність проблеми тлумачення поняття “посадова
особа” і визначення її правового статусу у радянський період. У
юридичній літературі виділяють три основні етапи дослідження і
законодавчого закріплення статусу державних службовців і посадових осіб
цього періоду: 1) 1917 – 1922 роки, – прийняття перших кримінальних
кодексів, які містили поняття посадової особи; 2) 1922 – початок 60-х
років, – дослідження поняття посадової особи в адміністративно-правовій
площині та прийняття нових кримінальних кодексів; 3) 60-ті роки – кінець
80-х років, – пошук загальноправового поняття посадової особи у правовій
науці та формування основних концептуальних засад правового регулювання
відносин радянської державної служби. Такий поділ є умовним, проте він
характеризує розвиток наукової думки та формування концептуальних ідей
щодо регулювання державно-службових відносин. Початок кожного етапу, як
правило, був пов’язаний із введенням у державі нового кримінального
кодексу. Пояснювалось це тим, що кримінальні кодекси є єдиними
законодавчими актами, які визначають ознаки посадової особи, хоч і за
наслідками їхньої діяльності.
Кримінальні кодекси використовували широке розуміння посадової особи і
проводили розмежування лише між службовцями та іншими працівниками.
Кримінальне законодавство визначало поняття посадової особи за
наслідками їхньої протиправної діяльності, без з’ясування змісту і
характеру службової діяльності цих осіб. Посадова особа як суб’єкт
управлінського процесу та визначення природи її правового статусу
досліджувались лише у межах адміністративного права.
Досить прогресивними були законодавчі акти про державну службу
Української держави 1918 року. Законодавством встановлювалася система
посад державних службовців, порядок їх заміщення, визначалися умови та
порядок матеріального забезпечення державних службовців, був
передбачений спеціальний порядок заміщення керівних посад. Окремим
законом була затверджена “обітниця” (присяга), яку зобов’язаний складати
державний службовець під час вступу на службу [3, с.72-88]. Складення
присяги державним службовцем мало би свідчити про добровільність
виконання службових обов’язків і дотримання вимог службової етики. Проте
позитивні моменти регулювання державно-службових відносин не знайшли
свого подальшого розвитку в радянському законодавстві.
Найтривалішим є другий етап дослідження – з 1922 до початку 60-х років.
Його характерною ознакою є утвердження двох протилежних підходів
тлумачення поняття “посадова особа” – широкого і вузького, що вплинуло
на дослідження адміністративно-правового статусу посадової особи.
Вперше серед адміністративістів поняття посадової особи сформулював
І.І. Євтихієв [4, с.49-50]. Як основну ознаку автор назвав зайняття
посади в державній установі та підприємстві. Негативним моментом такої
позиції є ототожнення посадової особи з іншими державними службовцями,
які також займають посади.
Лише врахування функціонально-правового змісту посади надає можливість
виділити посадову особу як окрему категорію державних службовців. Разом
з тим, С.С. Студенікін застерігав, що віднесення всіх посадових осіб до
державних службовців не дає підстав останніх вважати посадовими особами
[5, с.77]. Таке твердження було доповнено Ц.А. Ямпольською. Відповідно
до цього, посадова особа є носієм спеціального кола службових
повноважень, які й визначають особливість її правового статусу, а також
наділені правом видання адміністративних актів [5, с.41]. Проте
діяльність посадових осіб не обмежується лише виданням таких актів, вони
також уповноважені виконувати чимало інших організаційних дій, що
охоплюють управління людьми та матеріальними ресурсами і спрямовані на
забезпечення діяльності відповідного державного органу, установи,
підприємства.
Відтак на другому етапі не було сформульовано єдиної дефініції поняття
“посадова особа” і остаточно не визначено особливостей
адміністративно-правового статусу посадової особи. Прийняті на той час
кримінальні кодекси продовжували дотримуватися широкого підходу у
трактуванні поняття посадової особи.
Третій етап дослідження проблеми поняття і статусу посадової особи та їх
правового закріплення розпочався в 60-х роках і тривав до кінця 80-х
років ХХ ст. Його характерною ознакою став пошук найприйнятливішого для
адміністративно-правової науки і законодавства поняття посадової особи.
Вперше ідея уніфікованого поняття посадової особи була висловлена ще в
кінці 40-х років Ц.А. Ямпольською [5, с.134], проте ця думка на той час
не знайшла належного схвалення і підтримки іншими
вченими-адміністративістами.
Позитивним моментом третього етапу є проведення комплексного дослідження
питань радянської державної служби і поява перших монографічних
досліджень у цьому напрямі, зокрема значний внесок було зроблено
І.М. Пахомовим та В.М. Манохіним. Хоча поняття посадової особи
визначалося крізь призму державно-службових відносин, проте було
виділено ознаки посадових осіб як спеціальної групи державних
службовців.
hYD
hYD
hYD
hYD
hYD
???????¤?$????
??
???????$??i??$???????¤?¤?$????
???????¤?$????
?облему, обґрунтував доцільність і можливість єдиного загального поняття
посадової особи [6, с.31-36]. Слушною є його позиція про те, що з метою
всестороннього дослідження проблеми поняття посадової особи, необхідно
вийти за межі державно-службових відносин. Така позиція була підтримана
іншими науковцями, проте не знайшла остаточного вирішення і правового
закріплення. У правовій науці і далі панував галузевий підхід у
дослідженнях поняття “посадова особа”, що зберігається й дотепер.
У радянський період державно-службові відносини регулювалися переважно
нормами трудового права, притім трудове законодавство не визначило
понять “служба”, “посада”, “посадова особа”, не було прийнято
спеціального правового акта, який би регулював службово-трудовий статус
державних службовців.
Характерною ознакою третього етапу є виявлення специфіки в правовому
регулюванні відносин державної служби, визначення концептуальних засад
державної служби та обґрунтування доцільності їх законодавчого
закріплення. Вперше ідея прийняття адміністративного законодавства про
державну службу була висловлена ще в 60-х роках ХХ ст. І.В. Пахомовим
[7, с.10]. З часом вона знайшла розвиток у наукових працях В.М. Манохіна
[8, с.153] і набула широкого схвалення науковцями-адміністративістами.
Представниками адміністративно-правової науки висловлювалися різні
погляди щодо форми правового регулювання державно-службових відносин,
зокрема прийняття: кодексу законів про державну службу; закону про
державну службу; основ законодавства про державну службу; закону про
організацію державного управління. Більшість схилялася до пропозиції
прийняття закону про державну службу, який би став комплексним
нормативним актом регулювання відносин державної служби. На початку 90-х
років минулого століття як основний спосіб вирішення цієї проблеми було
запропоновано прийняття Союзного і республіканських законів про державну
службу [9, с.90-98]. Після проголошення республік суверенними і
незалежними державами такий підхід втратив свою доцільність.
Після проголошення незалежності Української держави гостра потреба в
апараті професійно підготовлених управлінських кадрів і закріплення їх
правового статусу зумовила необхідність у формуванні національного
інституту державної служби. Саме ці обставини спонукали до прийняття
16 грудня 1993 року Закону України “Про державну службу” [10]. Зауважу,
що Україна одна з перших серед республік колишнього Союзу РСР прийняла
такий правовий акт.
Закон України “Про державну службу” закріпив основні
організаційно-правові засади інституту державної служби в Українській
державі та визначив основи правового статусу державних службовців, які
охоплюють посади в державних органах та їх апараті. Проте цей закон
нечітко окреслив межі державно-службових відносин, чим активізував пошук
нового оптимального вирішення цієї проблеми.
До початку 90-х років ХХ ст. в українському законодавстві і правовій
літературі вживався термін “службова особа”. Закон України “Про державну
службу” вперше ввів поняття “посадова особа” і закріпив його дефініцію.
Така ситуація спричинила виникнення колізії правових норм окремих
законодавчих актів, які регулювали питання служби. Чинне на той час
законодавство, у тому числі Кримінальний Кодекс і Кодекс України про
адміністративні правопорушення, без будь-яких застережень продовжували
використовувати термін “службова особа”. Одночасне використання у
законодавстві двох понять, без належного їх тлумачення і розмежування,
створювало труднощі у правозастосовчій практиці.
Лише прийнятий 11 липня 1995 року Закон України “Про внесення змін і
доповнень до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності
посадових осіб” вніс зміни до Кримінального, Кримінально-процесуального
Кодексів та Кодексу про адміністративні правопорушення стосовно
використання терміна “посадова особа” замість “службова особа”.
Кримінальне законодавство, змінивши термін, залишило попередню дефініцію
“службової особи”. Ситуація, яка склалася у законодавстві, давала
підстави ототожнювати ці поняття.
Проблема співвідношення понять “посадової особи” і “службової особи”
особливо загострилась після прийняття нової Конституції України, яка їх
розмежувала (статті 19, 40 і 56). Такий хід подій зумовив потребу у
виділенні критерію, що дав би змогу встановити їхню відмінність.
Неврегульованість цього питання може призвести до колізій у процесі
використання відповідних понять, що й спонукає до прискорення пошуку
оптимальних шляхів його вирішення.
Чинне законодавство не містить єдиного підходу у використанні термінів
“посадова особа” і “службова особа”. Наприклад, Митний кодекс
України 1992 р. використовує термін “службова особа”, натомість
прийнятий 11 липня 2002 р. Митний кодекс України не містить цього
терміна, проте розмежовує поняття “керівник митного органу” і “посадова
особа митного органу” (ст.57). У цьому випадку законодавець
припускається помилки, оскільки категорія “посадові особи” – загальна і
охоплює керівників, як окремий вид посадових осіб.
У той же час використання терміна “службова особа” в главі 31-А
Цивільно-процесуального кодексу України не відповідає ст.40 і 56
Конституції України. Це ще раз вказує на необхідність законодавчого
закріплення дефініцій “посадової особи” і “службової особи”, що дасть
змогу усунути колізію правових норм та підміну понять, які
спостерігаються у чинному законодавстві.
Сьогодні залишається актуальним і питання уніфікації у законодавчих
актах поняття “посадова особа”. Закон України “Про державну службу”
визначає це поняття у межах державної служби, проте й саму державну
службу законодавець розглядає у вузькому розумінні, як професійну
діяльність в органах виконавчої влади та їх апараті. Отже, згідно з
законом посадовими особами є лише окрема категорія державних службовців,
а це суперечить законодавству про адміністративну, дисциплінарну і
кримінальну відповідальність, у якому відображено широке розуміння цього
поняття.
Прийняття нового Кримінального кодексу України від 5 квітня 2001р. ще
більше загострило проблему співвідношення понять “посадова особа” і
“службова особа”. У Примітці до ст.364 Кримінального кодексу України
визначено, що службові особи – це особи, які постійно чи тимчасово
здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи
тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях, незалежно від
форм власності посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих
або адміністративно-господарських обов’язків, або виконують такі
обов’язки за спеціальними повноваженнями. За своїм змістом ця дефініція
повністю відповідає визначенню “посадова особа”, яке містила ст.164
попередньої редакції Кримінального кодексу України, тобто відбулася лише
заміна термінів без належного обґрунтування.
Законодавець визначає зміст поняття посадової особи у різних аспектах,
що створює значні проблеми і негативно позначається при встановленні
їхнього адміністративно-правового статусу та застосуванні законодавства
про службу на практиці. З метою усунення прогалин та колізій у правовому
регулюванні цього питання необхідно вийти за межі галузевих досліджень і
доцільно виробити загальноправове поняття посадової особи та закріпити
його у національному законодавстві. При цьому О.В. Петришин наголошує на
необхідності єдиної методології дослідження особливостей статусу
державних службовців і посадових осіб [11, с.33]. Вирішити проблему
можна лише шляхом прийняття нового закону про державну службу.
Отже, враховуючи сучасні науково-теоретичні підходи визначення посадової
особи та розвиток адміністративного законодавства після проголошення
України суверенною державою, доцільно виділити новий етап у дослідженні
проблеми державної служби і тлумачення поняття посадової особи. Для
цього етапу характерним є: закріплення поняття “посадова особа” у
законодавстві про державну службу та службу в органах місцевого
самоврядування; визначення шляхів вирішення проблеми співвідношення
понять “посадова особа” і “службова особа”; пошук критеріїв відмежування
політичної діяльності від здійснення державно-службових функцій, а
відтак – і розмежування понять “посадова особа” і “політичний діяч”.
Для нормативно-правовового врегулювання державно-службових відносин,
проблеми розмежування понять “посадова особа” і “службова особа” та
закріплення адміністративно-правового статусу посадової особи необхідно
сформувати нові науково-теоретичні засади. З метою подолання існуючих
колізій і усунення прогалин у законодавстві важливо всебічно
проаналізувати вітчизняні наукові напрацювання і вивчити зарубіжний
досвід у регулюванні цих питань. У комплексі це сприятиме вітчизняній
законотворчості у сфері державно-службових відносин.
Література
Петухов Г.Е., Васильев А.С. Понятие должностного лица в советском
законодательстве и правовой науке // Правоведение. – 1980. – №3. –
С.40-48.
Горшенев В.М., Петришин О.В. Природа статуса должностного лица //
Проблемы социалистической законности. Респ. межвед. науч. сб. / Отв.
ред. В. Я. Таций. – Харьков: Выща школа, 1988. – Вып.22. – С.9-16.
Коник С. Рада Міністрів і міністерства Української держави 1918 року:
структура, компетенція та склад. Організація державної служби //Вісник
Української Академії державного управління при Президентові України. –
1999. – №1. – С.72-88.
Евтихиев И.И., Власов В.А. Административное право СССР. – М., 1946.
Вопросы советского административного права. – М.; Л., 1949.
Петров Ю.А. О понятии должностного лица // Правоведение. – 1974. – №6. –
С.31-36.
Пахомов И.Н. Виды советских государственных служащих, их права и
обязанности. – Львов, 1965. – 71 с.
Манохин В.М. Советская государственная служба. – М.: Юрид.лит., 1966. –
196 с.
Манохин В.М. Концепция закона о государственной службе //Государство и
право. – 1991. – №12. – С.90-98.
Закон України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 року // Відомості
Верховної Ради України. – 1993. – №52. – Ст.490.
Петришин О.В. Державна служба як проблема теорії держави і права
//Вісник Академії правових наук України. – 2000. – №1. – С.21-34.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
