Реферат на тему:
Правова природа бюджету
Дослідження правової природи фiнансово-правових актів показало, що між
матеріальним змістом акта i його правовою формою існує тісний зв’язок.
Залежно від того, яку сферу фінансової діяльності Української держави
відображає той чи інший акт, яка суспільна значимість тих відносин, які
ним регулюються та який обсяг компетенції того чи іншого органу влади,
визначається його правова форма. Так, згідно зі ст.5 Закону України “Про
бюджетну систему України”, Державний бюджет України затверджується
законом України. Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим,
обласні, міські, районні, селищні i сільські бюджети затверджуються
Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними місцевими
Радами [6]. Затвердження Державного бюджету Верховною Радою України
становить невід’ємну частину суверенітету Української держави, її так
званий “фінансовий суверенітет”.
Ще на зорі становлення теорії правової держави відомий російський
фінансист М.І.Боголєпов відзначав, що зовнішніми, необхідними по суті
ознаками правової держави є наявність у населення двох видів публічного
права: народ має право участі в законодавстві i право регулювання
державного господарства, тобто бюджетне право. Обидва ці права однаково
важливі й істотні для конституційної держави; брак чи применшення одного
з них спотворює весь державний лад. Якщо народ через своїх представників
законодавчим шляхом визначає зміст, характер i напрям державної
діяльності, якщо тим же самим шляхом визначаються взаємні відносини
держави й суспільства, держави та iндивида, то за потребою обирається
той же самий законодавчий шлях для визначення i того, як та чим живиться
державна діяльність, тих матеріальних засобів, за допомогою яких
досягаються різні державні цілі i завдання [3, c.27].
Отже, для з’ясування правової природи бюджету вихідним є положення про
те, що бюджет виступає як фiнансово-плановий акт, який затверджується
органом законодавчої влади, представницьким органом державної влади чи
місцевого самоврядування у встановленому законом порядку.
У контексті з’ясування правової природи бюджету необхідно виявити
співвідношення Державного бюджету i закону про Державний бюджет.
Свого часу як у зарубіжній, так і російській, а згодом і радянській
правовій i фінансовій науці бюджет тривалий час ототожнювався з правовим
актом, який його затверджує, – законом.
Мабуть, найчіткіше такий погляд дістав своє вираження у відомому
енциклопедичному словнику Брокгауза та Ефрона, в якому записано: “Бюджет
у власному розумінні зовсім не є розпис доходів i видатків держави i,
навпаки, розпис зовсім не є бюджет. Під бюджетом, з державної точки
зору, розуміють загальний фінансовий закон, на якому цей розпис
(рунтується” [4, c.280].
Російський державознавець М.I.Лазаревський на початку XX ст. зазначав:
“Неправильно, що бюджет містить у собі тільки цифри, а не юридичні
норми, тому що сам факт введення в бюджет тієї чи іншої цифри є вже
повноваженням уряду на стягнення того чи іншого видатку; бюджет є також
планом, приписом i повноваженням. Тому у випадках, коли парламент
відмовляє уряду в затвердженні бюджету, управління залишається без плану
i без юридичної основи для всіх державних доходів i видатків” [15,
c.470-471]. У російському підручнику з фінансового права професора
Іловайського відзначалось: “У всіх сучасних представницьких державах, на
противагу абсолютним монархіям, бюджет має, крім технiко-господарського,
певне, більше або менше (за обсягом i ступенем неоднакове у всіх
державах) правове значення саме завдячуючи тому, що до його встановлення
застосовується законодавчий порядок. В більшій половині сучасних
представницьких держав бюджет, крім того, одягається i в правову форму
закону, який називається бюджетним або (періодичним) фінансовим законом
i який, окрім бюджету, вміщує в собі законодавчий текст” [12, c.145].
Цей погляд склався історично разом з практикою затвердження бюджету
парламентськими установами i зародженням самого терміна “бюджет”. Він
зберігав своє значення, поки велась боротьба між
феодально-абсолютистськими i буржуазно-демократичними силами, поки
останні домагались прерогатив парламенту. З досягненням цієї мети ґрунт
для існування такого погляду зник. Термін “бюджет” поступово
ототожнювався зі всім розписом державних доходів i видатків.
З другої половини XX ст. під впливом процесів, які посилювали економічну
роль бюджетів, відбувається різка зміна компетенції законодавчої i
виконавчої влади на користь останньої і, як наслідок, відбувається
переоцінка юридичної природи бюджету. Розвиваються положення стосовно
того, що хоча бюджет у багатьох країнах виражається у правовій формі,
яка була встановлена вік тому, тобто є юридичним актом державної влади,
проте традиційна форма бюджету-закону, проголошена свого часу як
найважливіша прерогатива законодавчої влади, вже не відповідає новій
ролі бюджету. Виходячи з концепції про підвищення ролі держави в
економічному житті і як наслідок – посилення державного втручання в
економіку, державний бюджет визначається як урядовий акт – акт
управління. “Бюджет перетворюється, i це визначає його істотне значення,
в бюджет управління, в план адмiнiстрацiї”,- відзначає Г.Кольм [25,
c.534]. Бюджет відображає всезростаючу роль уряду у здійсненні
економічної i політичної влади нації, – стверджували інші дослідники.
Об(рунтувуючи таку різку зміну компетенції законодавчої та виконавчої
влади, а відтак, – юридичну природу бюджету, висували різноманітні
мотиви: історичні, економічні, технічні i формально-юридичнi. Історично
еволюція парламентів виявилась у тому, що від суворого контролю за
доходами та видатками держави вони перейшли до марнотратства. “Замість
того, щоб здійснювати суворий контроль за скарбницею, парламент часто
схильний вільно витрачати грошові засоби. Його початкові функції
стосовно обмеження видатків тепер перейшли до уряду, на який
покладається обов’язок складати бюджети на здоровій основі i який уникає
будь-яких дій, які можуть поставити ці бюджети під загрозу” [17, c.368].
Мотиви технічного характеру зводяться до того, що складність сучасних
бюджетів, їх складання i виконання стали доступними лише невеликій групі
висококваліфікованих i всесторонньо поінформованих спеціалістів, які
перебувають у підпорядкуванні уряду i його органів управління,
покликаних виконувати бюджетні передбачення i відповідальних за це
виконання. Таких спеціалістів парламенти не мають, а отже, вони не
можуть бути компетентними в судженнях про джерела i напрями використання
державних грошових засобів.
Як найважливіший формально-юридичний мотив визначення бюджету у формі
акту управління була покладена розроблена західноєвропейськими вченими
Гнейстом i Лабандом теорія закону у формальному i матеріальному
розумінні. Виправдовуючи дії своїх урядів, які всіляко намагалися
усунути представницькі органи від розгляду i затвердження бюджету, вони
свого часу висунули теорію поняття закону про державний бюджет у
матеріальному i формальному розумінні, підставою для виникнення якої
послужив чотирирічний “конституційний конфлікт” 1862-1866 років у
Прусiї. У 1862р. Ландтаг (нижня палата пруського парламенту), вилучивши
з бюджету кредити на воєнні витрати, оголосив дії уряду
антиконституційними. I в подальшому нижня палата неодноразово
заперечувала кредити, яких домагався уряд для докорінної реорганізації i
оснащення пруської армії. А тим часом уряд із незатвердженого бюджету
вільно витрачав величезні асигнування на воєнні цілі протягом чотирьох
років, розв’язав війну з Данією i Австрiєю, яка в результаті принесла
перемогу пруському юнкерству. В цій обстановці Вільгельм I, виступаючи в
нижній палаті, заявив, що останніми роками бюджет не міг бути
встановлений за згодою народних представників, публічним видаткам не
вистачає легальної основи i просив ці видатки санкціонувати. Палата
задовольнила “всемилостивiше прохання” i продемонструвала таким чином ще
один “класичний” приклад всепрощення, показавши, що порушення урядом
конституційного закону не належить до розряду тих гріхів, за які не
можна було б дістати відпущення.
Цей “конституційний конфлікт” i послужив підставою для розробки
німецькими вченими Гнейстом i Лабандом теорії закону про державний
бюджет у формальному i матеріальному розумінні. Захищаючи дії уряду,
вони оголосили бюджет формальним законом, оскільки неприйняття його
парламентом не знімає з уряду обов’язків вести управління на підставі
постійно діючих законів. Вони вважали, що бюджет не містить ніяких
правоположень i не створює правовідносин. Метою обговорення й
затвердження закону про бюджет, на їхній погляд, є встановлення згоди
між урядом та парламентом з приводу необхідності i доцільності видатків
та їх розміру.
Не вдаючись у деталі історії виникнення цієї теорії, варто зупинитись на
її головних положеннях. Гнейст i Лабанд стверджували, що бюджет за своїм
матеріальним змістом є не що інше, як звичайний акт управління, i тому
встановлення обсягу видатків i доходів у щорічному бюджеті є
прерогативою виконавчої влади, яка, визначаючи бюджетний розпис,
керується в своїх обчисленнях не правовими нормами, а фактами.
Законодавча влада може тільки формально санкціонувати бюджетні
обчислення уряду. Та оскільки таке санкціонування є неминучим злом, то
процедура затвердження парламентом бюджету має суто формальний характер,
а сам закон належить до юридичних актів, яким надається формальний
смисл. Притому Лабанд, наприклад, вважав, що у затвердженні парламентом
бюджету i звіту про його виконання виявляється участь парламенту не в
діях законодавчого характеру, а в діях виконавчої влади [7, c.13; 21,
c.20-21; 30, c.18-19].
Теорії про визначення бюджету у матеріальному і формальному розумінні
пропагувались і в новітню епоху. Причому більшість зарубіжних учених не
вважають бюджет законом (тобто актом представницького органу) у прямому
розумінні цього слова, а називають його законом у формальному розумінні
(тобто представницьким актом по суті, але одягнутим у форму закону), а
то й просто актом уряду [1, c.7-9].
Ось як викладають поняття бюджету сучасні дослідники: “У матеріальному
розумінні бюджет являє собою кошторис усіх фінансових потреб держави і
всіх фінансових ресурсів, необхідних для покриття цих потреб. Це свого
роду зведена таблиця очікуваних державних видатків і доходів на певний
відрізок часу, звичайно на рік” [17, c.369]. Під бюджетом у формальному
смислі розуміють законодавчий акт, яким затверджується бюджет.
В сучасних історичних умовах ця теорія набула нового імпульсу у своєму
розвитку з метою правового обґрунтування різкого обмеження компетенції
парламентів i зростання ролі повноважень урядів у галузі бюджету. Вона
послужила висхідним пунктом для докорінного перегляду конституційних
основ бюджетного права, його основних принципів у цілому і бюджетного
процесу зокрема. Тому не випадково у зарубіжній правовій науці ще й на
сьогодні дебатується питання про правову природу державного бюджету.
Передусім з практичного (прагматичного) погляду деякі автори піддають
сумніву правильність прирівнювання бюджету до закону [17, c.370-371].
Закон, на їхню думку, – це загальне, таке, що не торкається конкретних
осіб, установлення тих чи інших прав та обов’язків. Однак простий
підрахунок державних доходів, як правило, не має юридичної сили. Тому,
хоч у всіх країнах бюджет вміщує всі податкові надходження, фінансові
ресурси i всі види державних доходів, обов’язки, що звідси випливають,
визначаються тією мірою, в якій вони торкаються рядового громадянина не
самим бюджетом, а постійно діючими законами, що встановлюють систему
оподаткування i існують цілком незалежно від цієї системи.
Аналогічно кошториси видатків, введені в бюджет, у більшості країн не
мають юридичної сили. Санкціонування парламентом витрачання грошових
засобів ще не створює само по собі яких-небудь суб’єктивних прав або
обов’язків – ці права i обов’язки випливають з фінансового
законодавства, безпосередньо не пов’язаного з бюджетом; дані ж бюджету
відображають лише його застосування упродовж одного року. Тільки в цьому
розумінні можна стверджувати, що бюджет обов’язковий до виконання всіма
державними відомствами.
Враховуючи такі міркування, в деяких країнах вважають, що бюджет як
такий не має характеру закону, його розглядають як суто адміністративний
захід (акт) [17, c.370-371].
У Швейцарії, наприклад, бюджету надається не форма законопроекту, а
форма урядового декрета, в якому дається приблизний кошторис доходів i
видатків на наступний рік. Як доходи, так i видатки обгрунтовані іншими
положеннями, ніж ті, що вказані в бюджеті. Затвердження бюджету
парламентом являє собою самостійний акт, який не зачіпає характеру
документа, стосовно якого він виражає своє схвалення [17, c.371].
В Ісландії, Норвегії i Фінляндії, де проводиться таке ж розмежування, ця
обставина ще більше підкреслюється процедурою, яка істотно відрізняється
від традиційної практики законотворчості. В багатьох країнах
затвердження бюджету проводиться в рамках законодавчої процедури, але в
деяких (наприклад, в тих же Ісландії, Норвегії, Фінляндії) – шляхом
прийняття спеціальної резолюції. Порядок проходження її відрізняється
від законодавчого порядку. В Ісландії i Норвегії бюджет розглядається на
спільному засіданні обох палат, тобто Альтiнга в Ісландії i Стортiнга в
Норвегії. Бюджет містить лише кошториси доходів i видатків, а спільне
засідання обох палат не може змінити існуюче законодавство. Якщо для
прийняття бюджету необхідно внести поправки до існуючого закону, то
повинні бути внесені спеціальні законопроекти. Те ж саме торкається
Фінляндії, де, крім того, в параламентi проходить тільки одне читання
замість трьох, необхідних для прийняття звичайного законопроекту [17,
c.372].
Аналогічно у Великобританiї проект бюджету подається i розглядається не
у формі законопроекту щодо державних доходів i видатків. Він являє собою
лише фінансову програму, яка пропонується урядом для обґрунтування тих
грошових сум, які вони намагаються отримати згідно з біллями про
асигнування. Цю фінансову програму викладають в офіційній заяві канцлера
казначейства, тобто міністра, відповідального головно за державні
фінанси. Вона складається з низки пропозицій, метою яких є приведення у
відповідність доходів i видатків. Розділи бюджету, які здебільшого
стосуються розподілу податкових доходів, становлять основу фінансового
законопроекту. Сам бюджет не являє собою законодавчого акта, тому
пропозиції, які стосуються застосування його положень, повинні
висуватись у формі законопроекту. Така процедура, яка є наслідком
прагматичного підходу до бюджету, означає, що законопроекти про
асигнування i фінансові законопроекти, які стосуються оподаткування i
доходів загалом, обговорюються i приймаються окремо. Аналогічна
відмінність між бюджетом як розписом доходів i видатків держави строком
на один рік i законами, які надають цьому розпису юридичної сили, існує
i в інших країнах. Такий же підхід до бюджету i зумовлену ним процедуру
прийняття лише з незначними відмінностями в деталях простежується в
Австралiї, Iндiї, Канадi, Сполучених Штатах Америки, Японії i інших
країнах [17, c.372].
У Сполучених Штатах Америки бюджет приймається Конгресом приблизно в
такому ж порядку. Щорічно в січні, відразу ж після направлення Конгресу
свого послання про положення в країні, Президент звертається до Конгресу
з посланням про бюджет, i в цьому єдиному документі він викладає всі
фінансові прогнози (розпис доходів i видатків) на наступний рік.
???????¤?$????%?ня, проте на його основі приймають основні фінансові
біллі: в зв’язку з ним Конгрес повинен прийняти цілу низку
законопроектів про асигнування i, якщо необхідно, законопроекти про
державні доходи. Такі біллі приймаються в двох формах:
1) спочатку приймається управомочуючий білль, яким передбачається
здійснення певних проектів та їх фінансування. Цей білль має програмний
характер і по ньому не можна провадити ніяких витрат.
2) для проведення таких витрат необхідно прийняти білль про асигнування,
на підставі якого дається розпорядження федеральній скарбниці виділити
відповідні кошти на фінансування цілей, передбачених першим біллем.
Таку відмінність між тим, що є в повному розумінні слова бюджетом, i
законопроектами, спрямованими на введення його в дію, можна виявити i в
Японії. Затверджуючи бюджет, дотримуються такої ж процедура, що i в
процесі прийняття звичайного законопроекту, однак він не промульгується
i не має сили закону. Жодна державна установа не може на законній
підставі вилучати доходи або укладати контракти, які тягнуть за собою
витрачання грошових засобів, якщо всі ці суми спеціально не
санкціоновані законопроектом або постановою, виданою на основі закону
[17, c.372].
У більшості інших країн парламент офіційно затверджує зміст бюджету у
формі законопроекту. Цей законопроект, який передбачає відповідні доходи
i видатки, проходить через ті ж стадії, що й будь-який інший
законопроект, у тому числі також його промульгацію, i потім набуває
такої ж юридичної сили, як i будь-який інший закон. Особливо показовим у
цьому відношенні є приклад Франції, де навіть термін “бюджет” замінений
терміном “фінансовий законопроект”, причому цей законопроект охоплює як
усю суму доходів, так i всю суму видатків. Єдність бюджету
забезпечується прийняттям єдиного законопроекту.
В радянській економічній та юридичній літературі також склався підхід до
юридичної природи радянського бюджету як закону [9, c.10; 22, c.41; 20,
c.16; 2, c.9,16]. Так ще у 1929р. М.І.Мітіліно писав, що “однією з
найхарактерніших особливостей господарства публічних об’єднань якраз і є
те, що господарство провадиться за спеціяльним планом; план цей ухвалює
нарід в особі представників, і затверджує його голова держави. Такий
план являє собою тоді закон, що виконувати його зобов’язані однаковою
мірою і всі громадяни і уряд, починаючи з голови уряду і кінчаючи
найнижчим урядовим агентом” [16, c.272].
На думку провідного теоретика в галузі радянського фінансового права
Ю.А.Ровінського, “юридична природа бюджету держави безпосередньо
визначається його економічним і соціальним змістом. Форма закону і
матеріальний зміст внутрішньо узгоджені” [22, c.42].
А.М.Гурвич, підкреслюючи, що “бюджет за своєю формальною природою є
законом”, ставив запитання: чи є радянський бюджет законом у формальному
чи матеріальному розумінні слова? [9, c.10] На що В.В.Бесчерервних
зауважив: “В умовах повновладдя радянських законодавчих органів, яке в
сфері бюджету виражається в тому, що вони мають необмежене право вносити
будь-які зміни, доповнення і уточнення в доходні і видаткові частини
проекту бюджету, поданого урядом, ніяких підстав для постановки такого
питання нема. Радянський бюджет і за формою, і по суті є законом у
прямому розумінні цього слова” [2, c.9].
М.І.Піскотін, розкриваючи поняття бюджету, також відзначав, що після
його офіційного затвердження “під бюджетом розуміють державний акт, який
встановлює фінансовий план держави” [20, c.16], а таким державним актом,
як відомо, був Закон про Державний бюджет СРСР, який щорічно приймала
Верховна Рада СРСР. Щоправда, далі сам М.І Піскотін слушно підкреслював,
що “бюджет не збігається із законом про його затвердження” [20, c.19],
тобто не є законом у матеріальному розумінні. З цим погоджувався і
В.В.Бесчерервних, який відзначав, що “затвердження бюджету і прийняття
закону про нього – це два самостійних процесуальних моменти в діяльності
Верховної Ради СРСР. Отже, – робив висновок автор, – неточно розуміти
під бюджетом державний акт, який його встановлює” [2, c.16; 14,
c.129-130]. І не випадково М.І.Піскотін писав, що “третє значення
терміна “бюджет” не знайшло в радянській літературі відповідного
визначення” [19, c.17].
Однак, зрештою, і М.І.Піскотін, і В.В.Бесчерервних, хоч і з деякими
застереженнями, залишаються на позиціях визначення бюджету як закону у
формальному розумінні. М.І.Піскотін, зокрема, писав: “Найвищі
представницькі органи приймають бюджет у законодавчому порядку, одягаючи
акт про його затвердження у форму закону. Проте найвищі представницькі
органи і більшість місцевих Рад затверджують відповідний бюджет не по
всіх підрозділах бюджетної класифікації, а лише по основних, зведених,
узагальнених показниках. Тільки вони вводяться в акт про затвердження
бюджету, набуваючи силу закону. Отже, – робить висновок автор, – “є
законом” не Державний бюджет СРСР в цілому, не державні бюджети союзних
і автономних республік в цілому, а тільки основні показники по них,
затверджені відповідними представницькими органами” [20, c.19-20].
Ще прямолінійніше висловив свою позицію щодо визначення правової природи
бюджету як закону у формальному розумінні В.В.Бесчерервних, який зробив
такий висновок з цього приводу: “Видається правильним, характеризуючи
бюджет як основний фінансовий план держави, вказати, що цей план
затверджується Верховною Радою СРСР і в силу цього є законом” [2, c.16].
Важливо відзначити, що такий підхід до визначення правової природи
бюджету у радянський період мав законодавче під(рунтя. Відповідно до
ст.4 Закону СРСР “Про бюджетні права Союзу РСР і союзних республік” від
30 жовтня 1959р. “Державний бюджет СРСР затверджується Верховною Радою
СРСР строком на 1 рік – з 1 січня по 31 грудня включно. Затверджений
Державний бюджет є законом” [5].
Діючий в СРСР конституційний принцип бюджету-закону виражав реальне у
той час співвідношення між законодавчою і виконавчо-розпорядчою
діяльністю органів держави. Обов’язковість вираження державного бюджету
у формі закону була зумовлена наявністю широкої компетенції
представницьких органів не тільки у затвердженні, але й у формуванні
бюджету, реальною і необмеженою бюджетною ініціативою депутатів і членів
бюджетних комісій, активною участю громадськості у бюджетній діяльності
держави.
Подібне трактування юридичної природи бюджету як закону простежується
сьогодні як у новітній економічній та юридичній літературі, так і в
періодичних виданнях, хоч законодавчого підґрунтя для цього давно вже
немає. Ось як з цього приводу розмірковує один з авторів: “Після
Конституції другим основним законом незалежної країни є Державний
бюджет. Досі, за традицією минулого, бюджет розглядався у нас переважно
як баланс доходів i видатків. Нині йому повертається найважливіше
значення загального фінансового закону, який визначає економічні сили i
можливості держави” [10].
Відомий російський фінансист Б.М.Сабанті пише: “За формою державний
бюджет виступає як розпис доходів і видатків держави на певний строк,
затверджуваний у законодавчому порядку. Затвердження бюджету парламентом
надає бюджету силу закону” [23, c.86]. Аналогічне положення знаходимо і
у російському підручнику “Фінанси”: “Державний бюджет є основним
фінансовим планом країни, затверджуваним Федеральними Зборами РФ як
закон” [29, c.29]. Або: “Федеральний бюджет РФ є основним фінансовим
планом держави, який затверджується Федеральними Зборами (приймається
Державною думою і схвалюється Радою Федерації) і має статус федерального
закону” [29, c.37].
Такі самі підходи до визначення правової природи бюджету мають місце і в
українській фінансово-економічній літературі. Наприклад, у навчальному
посібнику “Бюджет і фінансова політика України” читаємо: “Конституцією
України надано виняткове право затверджувати бюджет Верховній Раді, а
адміністративно-територіальні бюджети – відповідним представницьким
органам. Після затвердження Державний бюджет набуває силу закону” [11,
с.21].
В українській юридичній літературі проблеми співвідношення Державного
бюджету і бюджетного закону торкалися у своїх працях Л.К.Воронова [7,
10-14; 8, c.56; 26, c.62; 27, c.118-119; 28, c.68], П.С. Пацурківський
[18, c.59-60] та Н.В.Сидорова [24, c.89-40]. На основі однієї і тієї ж
нормативної і теоретичної бази в результаті проведеного ними дослідження
були зроблені неоднозначні висновки. Зокрема, у своїх працях на підставі
аналізу українського національного законодавства вони також вважають, що
Державний бюджет як правова категорія являє собою Закон України,
прийнятий органом законодавчої влади [26, c.62; 18, c.59].
П.С.Пацурківський, наприклад, на підставі ст.1 і 5 Закону України “Про
бюджетну систему України” робить висновок, що “бюджет України є основним
фінансовим планом по створенню і використанню централізованого фонду
коштів, який затверджується законом вищого представницього органу і
внаслідок цього сам стає законом” [18, c.60]. Притім автор зазначає, що
нібито “ця правова теорія є домінуючою в українській правовій думці”
[18, c.60].
Ми не погоджуємось в цілому з поглядами вказаних авторів про те, що ст.1
Закону України “Про бюджетну систему України” не дає визначення бюджету
з правового боку і що у цьому формулюванні наведено лише його економічну
характеристику як фонду коштів і як плану. На думку авторів, таке
визначення, вміщене в частині 2 ст.5 цього ж Закону, у якій сказано, що
Державний бюджет України затверджується законом України [18, c.60].
Звідси і був зроблений висновок про правову природу бюджету як закону.
У зв’язку з цим нагадаємо, зокрема, що у ст.1 Закону України “Про
бюджетну систему України” бюджет визначається як “план утворення і
використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які
здійснюються органами державної влади України, органами влади Автономної
Республіки Крим та місцевими органами державної влади”. На нашу думку, у
цьому законодавчому визначенні поняття бюджету наведено не лише і не
стільки його економічну характеристику як фонду коштів, а навпаки,
головно розкрито саме його правову природу як плану утворення й
використання фінансових ресурсів, як одного з видів фінансово-планових і
водночас різновиду фінансово-правових актів. Отож правова природа
бюджету в цілому у законодавстві розкрита вочевидь.
Однак водночас важливо звернути увагу на те, що, згідно з Законом,
Державний бюджет затверджується законом України, а не приймається у
вигляді закону. Факт затвердження Державного бюджету законом аж ніяк не
означає, що внаслідок цього сам бюджет стає законом. Наприклад,
внутрішній державний борг України, зрештою, державний прапор, державний
гімн також затверджуються законами, але нікому не спадає на думку
стверджувати, що від цього вони самі також стають законами (чи то у
формальному чи матеріальному розумінні). Для цього у правотворчій
техніці власне і оперують поняттями “затвердження законом” і “прийнятття
закону”, які несуть цілком різне смислове навантаження.
Необхідно розрізняти дві взаємопов’язані, але різні процедури –
затвердження Державного бюджету як однієї із стадій бюджетного процесу і
прийняття закону про Державний бюджет як однієї із стадій законодавчого
процесу, а відтак два різні акти – Державний бюджет, який є результатом
першого, і Закон про Державний бюджет, який є результатом другого з
вказаних різновидів юридичних процесів. У зв’язку з цим вважаємо, що
Закон про Державний бюджет є законом у матеріальному його розумінні,
оскільки приймається парламентом у порядку законодавчої процедури. При
цьому Закон про Державний бюджет відноситься до групи законів, яку лише
умовно можна вважати еманацією законодавчої функції, тобто до
санкціонуючих і затверджуючих законів. Зокрема, відповідно до частини 4
ст.28 Закону України “Про бюджетну систему України” Закон про Державний
бюджет України не може встановлювати нові, змінювати чи скасовувати
існуючі податки, збори, інші обов’язкові платежі, вносити зміни до
чинного законодавства. У разі необхідності зміни чи доповнення вносять
спочатку до відповідних законів [6]. Аналогічний підхід спостерігається
і в законодавстві зарубіжних країн. Наприклад, ст.81 Конституції Італії
вказує: “Законом про затвердження бюджету не можуть бути встановлені
нові податки чи нові видатки” [13, c.43].
Сам же по собі бюджет як фінансово-плановий акт, який являє собою
складений відповідно до бюджетної класифікації розпис доходів і видатків
держави, що не вміщує жодних правових норм, є не що інше, як звичайний
акт управління, який звертається до виконання після надання йому
обов’язковості усього-на-всього за спеціальною процедурою – шляхом
затвердження його законом.
Література
Бесчерервных В.В. Демократический централизм – принцип организации
бюджетной системы СССР // Вестник Моск. ун-та. – 1962. – №4. – Серия X.
Право.
Бесчерервных В.В. Компетенция Союза СССР в области бюджета. – М.: Юрид.
л-ра, 1976.
Боголъпов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы. – С.Пб:
Изд-во Поповой О.Н., 1907.
Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. – С.Пб., 1891. –
Т.9. Цит. за: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. – М.: Юрид. л-ра,
1971.
Ведомости Верховного Совета СССР. – 1959. – №44. – Ст.221; 1969. – №27.
– Ст.234; 1983. – №32. – Ст.493; 1988. – №11. – Ст.174; 1988. – №12. –
Ст.186.
Відомості Верховної Ради України. – 1995. – №26. – Ст.195; 1996. – №27.
– Ст.126.
Воронова Л.К. Бюджетноправове регулювання в СРСР. – К.: Вища шк, 1975.
Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. – К.: Вища
шк., 1983.
Гурвич А.М. Бюджетное право по законодательству РСФСР. – М.: Изд-во
Известия гос. контроля, 1918.
Другий Основний закон // Урядовий кур’єр. – 1994. – 18 квіт.
Єпіфанов А.О., Сало І.В., Д’яконова І.І. Бюджет і фінансова політика
України. – К.: Наук. думка, 1997.
Иловайский С.И. Учебник финансового права. – Одесса, 1912.
Италия. Конституция и законодательные акты. – М., 1988.
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. – М.: Юрид.лит., 1972.
Лазаревский Н.И. Конституционное право. – С.Пб., 1908. – Т.7.
Мітіліно М.І. Основи фінансової науки. – Харків, 1929 (у наведеній
цитаті збережена стилістика оригіналу).
Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности
представительных учреждений 55 стран мира / Подгот. Мишелем Амеллером. –
М., 1967.
Пацурківський П. Проблеми теорії фінансового права.- Чернівці: Вид-во
Чернів. ун-ту, 1998.
Пискотин М.И. Проблемы советского бюджетного права: Автореф. дис. … д-ра
юрид. наук. – М., 1969.
Пискотин М.И. Советское бюджетное право. – М.: Юрид. лит., 1971.
Ровинский Е.А. О критическом освещении вопросов буржуазного финансового
права в курсе советского финансового права // Труды ВЮЗИ. – М., 1971. –
Т.XIX. – Вопросы советского финансового права.
Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. –
М.: Гос. изд-во юрид. л-ры, 1960.
Сабанти Б.М. Теория финансов: Учебное пособие. – М.: Менеджер, 1998.
Сидорова Н.В. Правова природа бюджетного закону // Проблеми фінансового
права.- Чернівці: Вид-во Чернів. ун-ту, 1996. – Вип.1.
Colm G. Haushaltplanung, Staatbudget, Finanzplan und Nationalbudget //
“Handbuch der Finanzwissenschaft”. – Bd.1. – 1952. – S.534. Цит.за:
Ровинский Е.А. О критическом освещении вопросов буржуазного финансового
права в курсе советского финансового права // Труды ВЮЗИ. – М., 1971. –
Т.XIX. (Вопросы советского финансового права).
Фінансове право: (За законодавством України) /За ред. Воронової Л.К. i
Бекерської Д.А. – К.: Вентурi, 1995.
Фінансове право / Відп. ред. Воронова Л.К. – Харків.: Фірма “Консум”,
1998.
Фінансове право / За ред. Воронової Л.К. – К.: Вентурi, 1998.
Финансы / Под ред. Ковалевой А.М. – М.: Финансы и статистика, 1997.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
