Підходи до формування та застосування індикаторів оцінювання еволюції
населених пунктів та їх територіальних громад
У сучасній теорії управлінні соціальними системами) ключовим вважається
твердження: “Основою будь-якої структури і її головним ресурсом є люди.
Перспективною є та структура, що прагне максимально ефективно
використовувати свій людський потенціал, створюючи всі умови для
найбільш повної віддачі людей й інтенсивному розвитку їхніх
можливостей”. Таким чином, головним ресурсом таких соціальних систем, як
міст, селище, село, є жителі, члени територіальної громади, якими, до
речі, є і представники органів публічної влади). Добрі і правильні
стратегії, програми і плани місцевого і регіонального розвитку приречені
на провал без зацікавленого і компетентного виконання. Вони можуть бути
реалізовані тільки за умови, якщо є прийнятними для людей, які
братимуть участь у їх реалізації. У випадку міста, селища, села
говорять про людський потенціал територіальної громади, на який можуть
спиратися органи публічної влади. При пошуку методів нарощування
людського потенціалу громади необхідно враховувати суттєві відмінності
публічного управління від виробничого управління. Дійсно, учасники
місцевого і регіонального розвитку не є штатними співробітниками
підприємства Місто чи Область. Вони можуть бути залучені в процеси
публічного управління тільки як суб’єкти, що самостійно приймають
рішення, що самостійно планують і здійснюють свою діяльність.
Концепція “належного управління”
Із суспільної точки зору, чиновники діють не завжди ефективно. Це
пов’язано з тим, що вони об’єктивно не зацікавлені в результатах своєї
діяльності. Мабуть, саме тому критерії результативності діяльності
службовців не позначені в їх посадових регулюючих актах (інструкціях,
положеннях тощо). Та ж вада має місце не тільки на рівні окремих
функціонерів, а і на рівні органів влади в цілому. Акти, що регулюють їх
діяльність, містять переліки функцій, але не містять критеріїв оцінки,
тобто регламентують функціонування органу, а не орієнтують на суспільну
результативність його діяльності.
Названі складності в організації функціонування ефективної влади
призвели до формування і поширення концепції “належного управління” [1].
Під належним управлінням розуміють управління, яке досягається через
розвиток спроможності влади швидко реагувати на потреби суспільства,
завдяки стимулюванню ефективного управління і прозорості процесу
прийняття рішень, покращання якості надання суспільних послуг,
підвищення добробуту населення та дієвості процедур моніторингу і
контролю. Для цілей нашого подальшого викладу звернемо увагу, що однією
з важливіших рис належного управління є його ефективність. Як це видно
із визначення поняття “належне управління”, створити систему належного
управління можна лише за обопільною згодою влади і громадянського
суспільства як рівноправних партнерів. Важливим інструментом підтримки
цих партнерських стосунків є запровадження процедур і стандартів
відкритої публічної політики. Внаслідок відсутності таких процедур і
стандартів система врядування гальмує демократичні перетворення,
економічне зростання та людський розвиток, як на рівні держави, так і на
рівні громади самого маленького села. З викладеного витікають причини
нагальності реформи влади (адміністративної реформи), і її основні цілі.
Системність при підготовці і проведенні будь-яких реформ обумовлює
необхідність виявлення суспільних сил, що заінтересовані у реформуванні,
і кола противників реформи. Мета такого аналізу очевидна. На
прихильників треба спертися, провести заходи по їх посиленню.
Противників, треба нейтралізувати, зменшити їх вплив. В нашому випадку,
до першої групи слід віднести громадян, до другої – функціонерів владних
структур (службовців, або чиновників органів державної влади і органів
місцевого самоврядування). Відповідно до Концепції адміністративної
реформи в Україні [2]: “Важливим чинником виходу з трансформаційної
кризи українського суспільства є створення сучасної, ефективної системи
державного управління.” Однією із цілей адміністративною реформи є:
“…формування системи державного управління, яка стане близькою до
потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде
служіння народові, національним інтересам. Ця система державного
управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на
наукових принципах і ефективною.” Як бачимо, важливими характеристиками
нової системи управління мають стати підконтрольність, наближеність до
народу, прозорість і ефективність. Таким ж рисами характеризується і
“належне управління”. На жаль, у Концепції адміністративної реформи не
введено критеріїв досягнення бажаних параметрів нової системи
управління. Відсутність оціночних показників і процедур їх виявлення не
дозволяє здійснювати управління процесом здійснення реформи, визначити
момент досягнення поставлених цілей. Таким чином, процес реформування
може продовжуватись невизначений термін чи, взагалі, реформа може тільки
проголошуватись, а система управління не змінюватись. А якщо і
змінюватись, то лише по формі, оскільки без визначення цілей перед
кожним рівнем і суб’єктом системи управління цей рівень і суб’єкт не
зможе досягнути цілі. Тобто, необхідною умовою досягнення цілі є
визначення цілі. Про достатні умови ми поки що не ведемо мови. Другою
необхідною умовою досягнення цілі є наявність зворотного контуру
управління на базі моніторингу за результатами управління. Це зумовлює
наявність відповідних кількісних показників і засобів їх вимірювання. У
випадку згадуваної Адміністративної реформи інструментів спостереження
(аудиту, моніторингу) за ходом здійснення реформи не передбачено. Є лише
певні організаційно-функціональні віхи у вигляді заходів. Ця вада є
досить поширеним явищем. Часто вона має місце при формуванні програм
(розвитку, реформ, модернізації тощо) як на місцевому, так і на
центральному рівнях управління. Це пов’язано із складністю визначення
цілей для кожного службовця, підрозділу, органу влади і системи
управління загалом, а також виділення необхідних критеріїв і формування
їх міри (показника). Таким чином, на порядку денному для України є
всебічна розробка проблеми створення ефективної системи управління
соціальними системами [3,4].
Засади створення належного управління соціальними системами
Розглянемо підходи до створення ефективної системи управління
соціальними об’єктами виходячи з поглядів кібернетики, як науки про
управління. Як вже говорилось вище, необхідними умовами доцільної
діяльності людини в системі управління є визначеність цілей та їх
вимірюваність. Наведемо три основоположні принципи управління
соціальними системами [5].
Першим принципом системного управління будь-яким соціальним об’єктом є
принцип цілепокладання. Ціль має бути доведена до кожного працівника
органу управління, в першу чергу, державних чи муніципальних службовців.
Система цілепокладання має сприяти відходу від національних рис і
філософії “Чухраїнців”, які сатирик Остап Вишня визначав так: “1.Як би
ж знаття. 2.Забув. 3.Спізнивсь. 4.Якось-то воно буде! 5.Я так і знав.”
Таким чином, мова йде про формування нової української трудової
ментальності, без чого доцільна і результативна трудова діяльність
неможлива.
Винятково важливу роль для доцільної діяльності набуває другий принцип
системного управління будь-яким соціальним об’єктом – зворотний зв’язок
за результатами діяльності. Мова йде про необхідність розглядати рівень
досягнення цілей як результати діяльності конкретних людей – колективів
та індивідів. Оскільки рівень досягнення мети виражається кількісною
мірою, то відхилення від намічених цілей дають чітку інформацію для
вимірювання поведінки й усунення відхилень. За цієї ситуації зворотний
зв’язок, як фундаментальне поняття кібернетики, отримує реальний імпульс
для реалізації на практиці в соціальних об’єктах. Для соціальних систем
проблема вимірювання рівня досягнення визначених цілей є досить
складною.
Наявність вимірюваних цілей і можливість подавати рівень їх досягнення
як результат поведінкової діяльності людей дозволяють реалізувати третій
принцип системного управління – принцип цілеорієнтованої мотивації
праці. Дійсно, прив’язка соціального статусу, морального та
матеріального стимулювання до рівня досягнення цілей як результатів
діяльності дає можливість зробити працю не тільки доцільною, але й
активною та зацікавленою.
З тріади основоположних принципів найбільшої уваги потребує перший –
цілепокладання. Дійсно, питання про цілепокладання в управлінні,
належить до найактуальніших. Причиною цього в пострадянському
суспільстві є те, що тривалий час у нашій країні не обговорювалась
проблема про те, у якому суспільстві хоче жити народ, у чому його
реальні інтереси і як добитися їх практичної реалізації. Цілі перед
суспільством і державою постулювала партійна верхівка. Народ ніколи не
виступав суб’єктом формування цілей публічного управління; зазвичай йому
відводилась роль засобу реалізації суб’єктивістських цілей вождів та
вузького кола їх оточення. При цьому, про ціну досягнення цілей особливо
не переймалися. Перехід до справжньої демократії передбачає, насамперед,
зміну способів цілепокладання у публічному управлінні. Цілі соціальних
систем представляють собою продукт свідомості, суб’єктивний відбиток
об’єктивного. Подібна подвійність – об’єктивна основа та суб’єктивне
вираження – веде до того, що в кожній меті може бути дуже різним
співвідношення між дійсним та уявним. Частіше в цілях превалює
суб’єктивне, оскільки його легше “створювати”. Формування цілей
публічного управління, тобто таких цілей, що, з одного боку, торкаються
усього суспільства, а, з другого, – спираються на публічну владу, є
складним процесом.
Під впливом марксової концепції економічного детермінізму у нас тривалий
час в публічному управлінні його первинною, основоположною метою
вважався економічний розвиток. Але такий підхід має право існувати
тільки тому, що, дійсно, економіка створює ресурсну базу (антропогенну
інфраструктуру та суспільно корисні результати її діяльності) для
суспільства і вирішення його проблем. Перетворення ж економіки в
самоцінність, ігнорування соціальними аспектами у всіх їх проявах веде
до створення антигуманних політичних режимів, що знищують людину,
нехтують цінностями людського існування. Таким чином, мова повинна йти
принамні про бінарну систему “економіка – суспільство”,
соціально-економічну систему. В останні десятиліття, однак, стало ясно,
що у систему “економіка – соціум” необхідно добавити ще і третій елемент
– “довкілля”. Досвід попереднього розвитку людства, особливо ХХ сторіччя
яскраво довів справедливість цього твердження. Руйнування системи
“природа – людина”, добре видно на прикладі багатьох країн, в тому числі
й розвинених. У відповідь на цей виклик людство розробило концепцію
сталого (збалансованого) розвитку. В результаті, сьогодні мова повинна
йти про функціонування, розвиток, управління тощо у троїстій системі
“економіка – соціум – довкілля”. Отже, головним для суспільства, й тим
самим для державного управління, є створення, підтримка і покращання
всебічних умов для вільної, спокійної, творчої життєдіяльності людей, їх
розвитку і самореалізації, налагодження раціональних взаємовідносин між
особистістю, суспільством і державою. Доцільно вважати, що у сфері
управління соціально-економічною системою ”країна” (державне управління)
витоками цілей є індекс людського розвитку (ІЛР). За визначенням
Програми розвитку ООН [6]: “Людський розвиток – це процес розширення
можливостей вибору. Ці можливості можуть бути нескінченним і можуть
змінюватися весь час. Проте на всіх рівнях розвитку визначальними є три:
– Можливість прожити довге життя, зберігаючи добре здоров’я; –
Можливість здобути освіту; – Можливість доступу до засобів, що
забезпечують гідний рівень життя. За відсутності цих можливостей, інші
виявляються несуттєвими і недосяжними. Проте людський розвиток не
обмежується цим. Високу цінність для багатьох мають можливості вибору у
різних сферах: від гарантування політичних, економічних, соціальних
свобод до можливості самореалізуватися творчо, підтримувати високий
рівень самоповаги та захист своїх прав. Людський розвиток передбачає, з
одного боку, формування можливостей людини (покращання здоров’я, набуття
знань та професійних умінь), а з другого, – використання цих можливостей
для відпочинку, праці, для культурної, громадської, політичної
діяльності. Якщо ці два аспекти не збалансовані, надії на людський
розвиток є марними. У центрі всякого розвитку повинна бути людина”.
Таким чином, з показника людського розвитку ІЛР послідовно має
формуватися “дерево” цілей для систем управління такими складовими
підсистемами країни, як регіон, місто і т.д. Звідси й ієрархія цілей
публічного управління, що має будуватись за принципом пріоритету потреб
та інтересів розвитку суспільства.
Першочерговою проблемою є забезпечення відповідності цілей публічного
управління потребам та інтересам суспільства, тим цілям, які об’єктивно
породжуються об’єктами, що управляються. Дотримання таких вимог може
дійсно перетворити цілі публічного управління у потужну рушійну силу
функціонування держави та розвитку суспільства.
Проблеми моніторингу управлінської діяльності
в місцевому самоврядуванні
Попередній виклад показав, що розгляд мотивів дій службовців органів
державного управління і місцевого самоврядування, їх реального і
можливого впливу на суспільство знаходяться у соціально-політичній
площині. Забезпечення результативності управління на місцевому рівні є
суттєвим ресурсом розвитку. Ця теза обговорена і підтримана на низці
загальноукраїнських комунікаційних заходів українського муніципального
руху (див., наприклад, книгу [7]).
Забезпечення результативності управління на місцевому рівні є суттєвим
ресурсом розвитку. В даному розгляді нас цікавлять проблеми забезпечення
результативності управління, що здійснюється органами місцевого
самоврядування в населених місцях (містах, селищах, селах), тобто на
рівні територіальних громад. Лише 7% громадян України (соціологічне
опитування, “Українська перспектива”, 1999 рік) довіряють органам
місцевої влади. Таке відчуження від структур влади, які формують самі
місцеві громади, говорить про відсутність на практиці втілення
законодавчо проголошеного в Україні принципу народовладдя на місцях (ст.
4 закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”[8]). Основою
народовладдя на місцевому рівні є не епізодичні вибори депутатів
місцевих рад і місцевих голів (хай і супердемократичні!), а постійний
зворотний зв’язок між громадою і її органами самоврядування, як обраними
безпосередньо громадянами (рада, голова), так і виконавчих структур
(виконком, відділи та управління виконкому тощо). Такий зв’язок може
здійснюватись на основі системи показників, що дозволяють місцевій
громаді та іншим зацікавленим організаціям і особам: – узагальнено
оцінити результативність діяльності органів місцевого самоврядування
(ОМС) щодо надання суспільних (комунальних, управлінських і інших)
послуг на місцевому рівні; – вести спостереження (моніторинг, аудит) з
метою контролю за діяльністю ОМС; – оцінювати досягнення передвиборних
обіцянок і затверджених громадою та радою цілей розвитку громади та
населеного пункту; – оцінювати хід еволюції та реформування тощо.
Узагальнюючи сказане, можна стверджувати, що проблемою в житті
суспільства на поточному етапі є неможливість аналізу і оцінки
діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування по
розвитку територіальних громад із-за відсутності, перш за все на
місцевому рівні, показників надання послуг громадянам, проведення змін
(реформ), реалізації програм розвитку тощо. Це пов’язане в першу чергу
із відсутністю в Україні системи показників для аналізу, оцінювання,
аудиту і контролю діяльності ОМС і розвитку територіальних громад.
Однією з причин цього становища є традиції радянських часів, за яких
було відсутнє місцеве самоврядування і превалював галузевий, а не
територіальний підхід до планування і розвитку. Населені пункти (міста,
селища, села) і, взагалі, території розглядались переважно як місце
розташування об’єктів промислової, соціальної і іншої інфраструктури.
Населення розглядалось лише як робоча сила, а соціальна інфраструктура,
як засіб її підтримки у працездатному стані. При цьому, якщо показники і
методики, які потрібні органам влади для аналізу соціально-економічної
еволюції населених пунктів, більш-менш склалися, хоча досі ще не
уніфіковані на державному рівні, то проблеми з визначенням показників
для оцінювання результативності діяльності ОМС потребують опрацювання.
Виявлення і формування системи показників, що орієнтують персонал ОМС
на кінцеві результати і дозволяють оцінити ступінь задоволення потреб
населення послугами, за які відповідають ОМС є актуальною суспільною
потребою в вирішенні якої зацікавлені як місцеві менеджери усіх рівнів,
так і місцева громадськість. Система показників, має дозволити місцевій
громаді, її менеджерам та іншим зацікавленим організаціям і особам:
– узагальнено оцінити результативність діяльності ОМС щодо надання
громадських (комунальних, управлінських і інших) послуг на місцевому
рівні;
– вести спостереження (моніторинг, аудит) з метою контролю за діяльністю
ОМС;
– оцінювати досягнення виборчих обіцянок і затверджених громадою та
радою цілей;
– оцінювати хід реформування тощо.
Техно- та людиноорієнтований підходи до
управління соціальними системами
Сьогодні існують принаймні два підходи до формування методології
управління соціальними системами. Один можна назвати техноорієнтованим
(або інфраструктурним), другий людиноорієнтованим (або
антропосоціальним) [9]. І той і інший підхід декларують орієнтацію на
задоволення потреб людини. Але, у першому підході ціллю діяльності
системи управління є створення інфраструктури забезпечення потреб людей.
А у другому, ціллю є безпосередньо саме забезпечення людських потреб. В
першому в якості цілей системи управління виступають засоби задоволення
потреб. У другій – задоволення потреб. Техноорієнтована методологія
управління є достатньо відпрацьованою і превалюючою у нашому
суспільстві. Людиноорієнтована – є інноваційною методологією. В її
запровадженні зацікавлені безпосередньо громадяни, суспільство, а не
службовці органів управління. Тому слід очікувати, що значний проміжок
часу людиноорієнтована методологія не буде основною в управлінні такими
соціальними об’єктами, як місто, село, селище. Хоча, слід відзначити, що
перспективи її впровадження на рівні невеликих урбаністичних утворень
значно кращі: чим ближче орган влади до людей, тим краще його персонал
розуміє їх проблеми. В якійсь мірі техноорієнтований та
людиноорієнтований підходи не тільки конкурують, але і доповнюють один
одного. Враховуючи консерватизм і інертність структур влади, скоріш за
все, людиноорієнтований підхід ще довгий час не вийде з стадії розробки
і експериментів. Але, в силу своєї сутності він передбачає залучення
громадян, тому його впроваджувачем, на наш погляд, стануть саме
представники громадянського суспільства, що зацікавлене у контролі за
ефективністю діяльності влади.
Кожному з підходів притаманна власна система показників (індикаторів) і
спосіб здійснення зворотного зв’язку. Розмаїття аспектів проявів
життєдіяльності соціальних систем та їх складність не дозволяють
сформулювати єдиний інтегральний показник для оцінки ефективності
діяльності системи управління соціальною системою.
Техноорієнтований підхід в основному застосовує інфраструктурні
показники – забезпечення засобів задоволення потреб населення. В цій
системі вважається, що наявність засобів задоволення потреб автоматично
призводить до задоволення цих потреб. Тобто, необхідні умови вважаються
і достатніми. Зворотний зв’язок здійснюється через відстеження
показників технічного типу (кількість кв.метрів житла, обсяг засвоєних
коштів, кількість ліжок у лікарнях тощо). Відстеження показників
здійснюють безпосередньо працівники органів управління на основі
статистичної інформації. Вони ж оцінюють ступінь досягнення тих чи інших
значень і формують відповідні корективи дій. Кінцевий споживач послуг,
що надає влада, в цій системі фактично усунутий як із процесу
планування, так і із процесів управління і зворотного зв’язку. Участь
населення в цій системі управління опосередкована. Тобто, система
управління соціальним об’єктом в значній мірі замкнена сама на себе.
Людиноорієнтований підхід по своїй суті орієнтує на кінцевий результат –
задоволення потреб населення. Зворотній зв’язок в цьому випадку може
здійснюватись безпосередньо через населення (особливо на рівні
територіальних громад населених пунктів) на основі соціальної, а не
статистичної інформації. Первинним джерелом такої інформації є
безпосередньо громадяни. Показниками при такому підході є індекс
розвитку людини, довголіття, рівень освіченості, рівень добробуту,
оцінюваний наприклад через дохід на душу населення, ступінь задоволення
різноманітними послугами, станом безпеки, станом навколишнього
середовища тощо. В системі управління, заснованій на людиноорієнтованому
підході, технічні цільові показники розвитку інфраструктури забезпечення
потреб формуються на основі показників соціального типу і є вторинними,
забезпечуючими.
Як техноорієнтований, так і людиноорієнтований підходи до управління
соціальними об’єктами мають свої вади і переваги. Техноорієнтований
підхід дозволяє формулювати завдання системі управління незалежно від
соціуму, який вона має обслуговувати. Тому ці завдання можуть бути
перспективними інноваційними масштабними. Людиноорієнтована система, що
спирається на думку людей, є більш консервативною, оскільки в кожний
конкретний момент увага людей направлена не на вирішення перспективних і
масштабних проблем (задумів на рівні генсеків і фюрерів, що бажали
ощасливити свої народи), а на поточні, близькі до людей і у часі цілі.
При людиноорієнтованому способі цілепокладання вірогідність інновацій є
низькою. Цей підхід не захищений від маніпулювання, оскільки спирається
на думки людей.
У своєму розвитку техноорієнтована і людиноорієнтована системи
цілепокладання і управління мають взаємодоповнювати одна одну. Дійсно,
вже зараз у повсюдно поширеній техноорієнтованій системі
використовуються показники людиноорієнтованого типу. Це видно з
прикладів систем індикаторів, що наведені нижче. В свою чергу, в
людиноорієнтованій системі такі показники в кінцевому рахунку мають бути
трансформовані в технічні показники планів дій управлінських структур.
Дійсно, мабуть, орган влади повинен давати виконавчим підрозділам,
наприклад, ЖЕКам, завдання не у вигляді “підняти рівень задоволення
теплопостачанням у зимовий період до значення 0.78”, а у вигляді
завдання “перевести котельню на газове опалення” чи “провести
теплоізоляцію трубопроводів подачі гарячої води на дільниці такій-то
довжиною стільки-то кілометрів”, оскільки ці роботи мають забезпечити
необхідні умови для підвищення якості теплопостачання. Технічні заходи є
необхідні, але не є достатніми. Дійсно, додаткове тепло може бути
втрачене через несправність водогонів чи виведення з ладу котла через
недостатню кваліфікацію персоналу котельної, або, взагалі не отримане
через брак потрібних обсягів газу.
Проблеми розширення можливостей участі
громадян в контролі і управлінні
Громадянське суспільство в Україні досі має слабку спроможність до
моніторингу та контролю за органами влади, як у центрі, так і на місцях.
При цьому, найбільш проблемною сферою залишається недостатній рівень
моніторингу функціонування органів влади громадянським суспільством [1].
Серед основних причин цього можна назвати: 1) низький рівень обізнаності
українців щодо ролі громадського сектора в забезпеченні належного
управління, 2) практична відсутність можливостей громадян брати участь у
вирішенні загальнодержавних та місцевих справ; 3) брак необхідної
інформації, досвіду та часу; 4) обмежене фінансування громадської
діяльності; 5) нерозуміння органами влади корисності від діяльності
громадських організацій (основного репрезентанта громадянського
суспільства) і підтримки з боку громадянського суспільства, яка є
соціальним капіталом влади. Крім того, заважає низький рівень участі
громадян в громадській діяльності, що ускладнює нарощування соціального
капіталу. Незважаючи на щорічне зростання кількості НДО та інших
організацій громадянського суспільства в Україні, показники членства в
них знижуються з 1991 року. Таким чином, організації громадянського
суспільства в Україні можуть залучити до співпраці лише невелику частку
населення. “Неучасть” залишає громадян без необхідної інформації та
послаблює їх зв’язок з суспільством. Необхідним є засвоєння і
впровадження у повсякденний практичний менеджмент на всіх рівнях
концепції сталого збалансованого розвитку. Концепція сталого людського
розвитку виходить з того [6], що рівень доходу, який є надзвичайно
важливим у житті людини, не є єдиним складником людського розвитку. Не
лише ним визначається уся багатоманітність життя людей. Метою розвитку,
таким чином, має бути не лише постійне зростання доходів та добробуту.
В існуючій практиці, як в нашій країні, так і за кордоном, превалюють
техноорієнтовані підходи до організації управління соціальними
об’єктами. В той же час все гостріше відчувається головна вада
техноорієнтованої системи – відстороненість громадян від управління
організацією власного життя, від участі в прийнятті рішень і плануванні,
від контролю за діяльністю влади тощо. Причиною занепокоєності є
відчуття неефективності такого способу організації управління. Як
наслідок відриву влади від населення, є великі соціальні потрясіння і
втрати, пов’язані із такими системами, що у своїй крайнощі
перетворюються у тоталітарні антинародні режими. Досягнення за будь-яку
ціну техноорієнтованих цілей сформульованих лідерами таких систем
(фюрерами і генсеками тощо) призводить до величезних соціальних,
економічних і природних втрат і бід. Виходячи з розуміння цієї риси
техноорієнтованої системи, найбільш просунуті в демократичному
відношенні країни, керівники соціальних об’єктів різного типу, перш за
все лідери місцевих громад, намагаються доповнити техноорієнтовані
підходи людиноорієнтованими. Звідсіля поява таких методів залучення
громадян, як референдуми і консультативні опитування, громадські
слухання і обговорення, місцеві ініціативи як форми консультацій з
громадськістю, стратегічне планування розвитку громади з участю
представників відповідних спільнот тощо. Тобто, наявна тенденція впливу
людиноорієнтованої концепції цілеорієнтації на техноорієнтовану систему
управління.
Порівняння техноорієнтованого і людиноорієнтованого підходів дає
підстави стверджувати, що включення громадян в процес управління,
планування і контролю (моніторингу, аудиту, спостереження тощо)
принаймні на рівні територіальних громад міст, селищ, сіл в рамках
людиноорієнтованого підходу є більш простим і притаманним самому
методу. Нижче буде розглянуто приклади оцінювання ефективності
управління людськими поселеннями в рамках традиційного
техноорієнтованого і інноваційного людиноорієнтованого підходів.
Техноорієнтований підхід до цілепокладання
Будь яке людське поселення (місто, селище, село) у кібернетичному
розумінні, тобто з точки зору теорії управління, є великою складною
відкритою системою, і, як і кожна з складних систем, може бути
представлено у різноманітних зрізах, що відображають різні сторони його
існування і розвитку. У такій системі можна виділити цілу низку
підсистем, кожна з яких, у свою чергу, є складною системою. Для систем,
що є предметом даного розгляду, називають, в першу чергу, такі
підсистеми: населення, житлово-комунальне господарство, зайнятість,
виробництво, земля, довкілля. Складні системи характеризуються
нескінченною кількістю параметрів. Однак для практичних цілей необхідно
обмежити їх кількість. Перш за все тому, що інформаційна робота щодо
кожного з них є трудомісткою і тому дорогою. По-друге, сьогодні не всім
і не завжди зрозуміло, як використати отримані дані. Не зважаючи на те,
що процеси змін і розвитку, які відбуваються у поселенні будь-якого
типу, мають переважно економічну природу, більшість фахівців і
керівників місцевих органів влади і управління часто не можуть виділити
найбільш важливі показники, що характеризують зазначені процеси оскільки
не уявляють функціонування поселення в цілому. Набори показників таких
систем як людське поселення призначені для здійснення
соціально-економічного моніторингу і засновані на практичному досвіді і
потребах управління в поселеннях та на наукових уявленнях про
закономірності еволюції людських поселень. Для спрощення викладу будемо
вживати далі термін “місто” для означення урбанізованих територій усіх
типів (місто, селище, село).
Набори показників мають задовольнити потреби досить широкого спектру
задач аналізу стану і розвитку міста в соціально-економічній площині.
Виділення характеристик підсистем міста і аналіз дисбалансів, що
виникають при еволюції міста і кожної з його підсистем, є певною
фіксацією сучасного досвіду аналізу стану міст і формування прогнозів їх
еволюції. Формування системи показників завжди відбувається виходячи з
потреб їх подальшого застосування, тобто має досить прикладний характер.
Зрозуміло, що не можна (хоча дуже хотілось би!) сформувати універсальну
систему показників, яка дозволяла би відслідковувати стан будь-якого
міста у будь якому аспекті на будь-якому етапові його еволюції. В
кожному випадку необхідно враховувати особливості цього міста і
конкретний етап його розвитку та специфічні проблеми, яке місто вирішує
в даний конкретний період свого існування. Необхідністю є створення
такої системи показників соціально-економічного розвитку міста, що була
б нескладна технічно і разом з тим дозволила б вирішувати три основних
задачі [10]:
• попередній аналіз ситуації в місті. Коло проблем міста із більшим чи
меншим ступенем глибини описується набором формалізованих показників.
Аналіз цих показників у динаміці, їхнє порівняння з аналогічними
показниками в інших містах з визначеними нормативними значеннями
дозволяє виявити критичні проблемні сфери і потенційні “точки
зростання”;
• оцінка очікуваного ефекту пропонованих у програмах міського розвитку
заходів. Постійно розширюваний масив інформації дозволяє в ряді випадків
розраховувати очікуваний ефект від їхньої реалізації на основі
співставлення з іншими містами, де аналогічні міри вже реалізовані.
Такий підхід дозволяє, принаймні орієнтовно, зробити оцінку ефекту від
виконання всієї програми;
• моніторинг виконання прийнятих програм розвитку міста. Періодичні
інформаційні “зрізи” по ситуації в місті використовуються для оцінки
виконуваності мір, закладених у програму, а також їхньої ефективності.
Таким чином, створюється основа для механізму “зворотного зв’язку” у
ході муніципального управління, необхідної корекції середньо – і
довгострокового планування, уточнення поточних планів. Для створення
системи показників соціально-економічного розвитку міста, що відповідає
цим вимогам, із усього різноманіття характеристик міської економіки і
соціальної сфери мають бути відібрані найбільш значимі і мінімально
необхідні. Система індикаторів має давати “зрізи” ситуації і можливість
простежити зміну тих чи інших параметрів міського розвитку в динаміці та
у порівнянні з іншими містами. Для пояснення ситуації, розкриття
причинно-наслідкового зв’язку отримані дані мають в кожному
індивідуальному випадку інтерпретуватись експертами.
Зрозуміло, що система показників розвитку міста повинна спиратись на
статистичний супровід і забезпечувати процес муніципального управління.
Задача супроводу і забезпечення процесу муніципального управління
визначає ряд вимог змістовного і технічного характеру до системи.
Конкретизуючи сказане у термінах розглядуваної проблематики, можна
сказати, що при техноорієнтованій методології йдеться про функціональний
підхід до управління інфраструктурною складовою соціальної системи, а
при людиноорієнтованій методології – йдеться про управління за цілями і
результатами щодо задоволення потреб населення. При цьому будь-яка
система показників являє собою компроміс між тим, чого було б бажано
досягти з теоретичної точки зору, і тим, що на практиці можна створити
на основі доступних даних, їхньої вірогідності, відображення існуючими
даними поточних процесів і т.д.
Для прикладу розглянемо Мінімальну систему критеріїв і показників
розвитку міста [11], яка, на нашу думку відбиває риси поточного періоду
подолання наслідків трансформаційної економічної кризи. “Мінімальна”
система призначена для моніторингу та прогнозування
соціально-економічних процесів у місті і складається з 6 основних
блоків: “Населення; Житловий фонд і інженерні комунікації; Робочі місця
і підприємства; Міські землі; Фінансові і матеріальні баланси; Стан
навколишнього середовища” та блок “Інше”, в якому висвітлено рівні
життя населення та злочинності, проблеми політичної стабільності та
маркетингу міста. “Мінімальна система” включає біля 200 наступних
індикаторів:
1. Характеристики населення: {Чисельність населення і його статевий та
віковий склад; таблиця коефіцієнтів тривалості життя; кількість
незайнятих, з них (кількість безробітних, у т.ч. тих, що отримують
допомогу по безробіттю); загальна кількість інвалідів, ліквідаторів
ЧАЕС, у т.ч. тих, що працюють; кількість біженців і вимушених
переселенців (у т.ч. працюючих, інші); структура безробіття: по статі,
по віку, по кваліфікації, по спеціальності, розміри прихованого
безробіття в зв’язку зі скороченням робочого дня і наданням працівникам
відпусток без збереження та з частковим збереженням заробітку з
ініціативи адміністрації; Механічний і природний приріст (по роках;
динаміка за останні 10 років}.
2. Житловий фонд і інженерні комунікації. Цивільне будівництво:
{Загальна кількість будинків на території міста з вказівкою кількості
житлових одиниць у будинках (квартир, ліжко-місць), з них: приватних,
комунальних, тобто таких, що знаходяться на балансі комунальних
організацій, відомчих, тобто таких, що знаходяться на балансі інших
підприємств і організацій – “відомче” житло, гуртожитки; Структура
житлового фонду з вказівкою кількості квартир і датою останнього
капітального ремонту, в тому числі: його розподіл по типах
(багатоквартирні будинки; загальна і житлова площа, кв. м., по датах
введення, по матеріалах стін (цегла, з/б., щитові будинки і т.д.) із
вказівкою кількості квартир і датою останнього капітального ремонту;
характеристики маневрового житлового фонду: кількість будинків, одиниць
житла (кв. м., квартир, ліжко-місць); розподіл житлового фонду по
житлово-експлуатаційних конторах (і там, де є, – по дільницях, що
входять до складу контор); розподіл внутрішньо квартальних
(прибудинкових) площ (у кв.м. чи га) за різними жеками (дільницями) з
характеристикою їхнього стану на сучасний момент – наявність благоустрою
(зелених насаджень, спортивних і дитячих майданчиків, лав і т.д.),
внутрішньоквартального освітлення і зливової каналізації; вартість
будівництва 1 кв. м житла (по видах – типове, індивідуальне, по серіях
будинків, із вказівкою стінових матеріалів, загальної площі будинку,
кількості квартир, термінів будівництва); характеристики ринку
нерухомості (перелік ріелтерських фірм із вказівкою даних по ним); обсяг
пропозиції (кількість квартир і загальна площа) і ціни пропозиції житла
(усереднено: вартість 1 кв. м житла по різних типах квартир:
однокімнатні, 2-х, 3-х, 4-х кімнатні квартири)}.
3. Робочі місця і підприємства: {Перелік підприємств, зареєстрованих у
місті на поточну дату (щокварталу), – із вказівкою профілю, виду
діяльності (відповідно до галузевих класифікаторів народного
господарства), виду власності, юридичної адреси, прізвище виконавчого
директора; основні техніко-економічні показники підприємства, в тому
числі: чисельність працюючих (усього) і по категоріях (АУП, ІТП, основні
працівники, допоміжний персонал, а також чисельність сумісників);
середньомісячна зарплата; вартість основних виробничих фондів (ОВФ);
обсяг реалізованої продукції і послуг (для підприємств роздрібної і
оптової торгівлі, крім того, – обсяг торгової націнки); собівартість
продукції і послуг; балансовий прибуток; обсяг кредиторської
заборгованості, у тому числі по зарплаті працівникам підприємства і
(окремо) по податках у бюджети всіх рівнів; обсяг дебіторської
заборгованості, у тому числі по взаємних розрахунках між підприємствами;
обсяг прострочених банківських позичок); площа земельної ділянки, що
належить підприємству (якщо є)}.
4. Розподіл міських земель. Площа міста: усього і міської зони, у тому
числі з розбивкою по складових міста (район, квартал тощо), – якщо є:
площа селітебних зон; довжина маршрутів громадського транспорту (з
розбивкою по видах транспорту, а також щільності транспортної мережі по
складових міста, – якщо є); площа промислової забудови по складових
міста; площа зелених насаджень; площа основних автомагістралей і міських
вулиць; площі пустирів, будівельних “плям”, а також (окремо) житлового
сектору, що підлягає зносу і реконструкції; площі полігонів твердих
побутових відходів (ТПВ), зон відчуження міського колектора, очисних
споруд; зони відчуження залізниць й аеропортів.
????$??????аючи сфери вищої освіти, охорони здоров’я, органів внутрішніх
справ, і т.д.) за рахунок обласного і центрального бюджетів; соціальні
виплати з позабюджетних фондів усіх рівнів населенню міста;
централізовані інвестиції (за рахунок державних джерел); податкові
пільги, надані підприємствам, розташованим на території міста,
центральними, обласними і міськими органами влади (виділити окремо по
кожному рівню обсяг пільг); інші витрати; сальдо балансу (перевищення
доходів над витратами – плюс; витрат над доходами – мінус);
6. Стан навколишнього середовища: {Баланс водоспоживання й очищення
стоків: обсяги потужностей міських водозаборів (проект/факт); обсяги
споживання води міськими підприємствами: відповідно до норм,
встановленим проектним потужностям; відповідно до показань водомірів
(там, де є) і розрахункам на основі цих показань; обсяги споживання води
міськими жителями: (згідно санітарним нормам і правилам (СНіП);
відповідно до діючих міських норм (план/факт); відповідно до показників
квартирних лічильників споживання води (там, де є) і розрахункам на
основі цих показань; сальдо потужностей і водоспоживання; потужності
міських колекторів і очисних споруд (обсяги промислових стоків міських
підприємств; обсяги фекальних стоків); сальдо потужностей по
водоочищенню й обсягу скидів; розрахункове сальдо потужностей по
водоочищенню на основі застосування норм гранично припустимих
концентрацій, встановлених природоохоронними органами; баланс
виробництва і споживання тепла і гарячої води (з розбивкою по
кварталах (обсяг потужностей ТЕЦ, ТЕС, міських котелень); обсяг
перехідного запасу вугілля (план/факт); обсяги виробництва тепла і
гарячої води міськими підприємствами і комунальними організаціями;
обсяги споживання тепла підприємствами, розташованими на території
міста; обсяг споживання тепла і гарячої води міськими жителями; сальдо
споживання і наявних потужностей по виробництву тепла і гарячої води;
Баланс виробництва і споживання електроенергії (з розбивкою по
кварталах): обсяг споживання електроенергії підприємствами міста; обсяг
виробництва електроенергії на підприємствах міста (включаючи їх
структурні підрозділи); обсяг споживання електроенергії міськими
жителями; ймовірні добові пікові навантаження (відповідно до
встановленого на підприємствах потужності устаткування); сальдо
споживання і наявних потужностей по виробництву електроенергії; баланс
споживання природного газу (з розбивкою по кварталах; потужності
трубопроводів з подачі в місто газу; обсяг постачання газу в мережу
міста по договорах (план/факт); обсяг споживання газу населенням
(план/факт); обсяги споживання газу підприємствами міста для власних
потреб; обсяги споживання газу підприємствами й організаціями тепло-,
енерго- і водопостачання; баланс збереження і переробки твердих
побутових відходів (ТПВ), обсяг ТПВ промислових підприємств (самовивіз);
обсяги ТПВ (по нормах і фактично) міських жителів і міських організацій;
потужності комунальних служб по вивезенню сміття; характеристики
полігонів по збереженню ТПВ (віддаленість: відстані від центра міста,
від найближчої міський території); обсяг збереження вже наявних ТПВ на
полігоні; загальний (проектний) обсяг збереження; спосіб збереження
(поховання); обсяги переробки ТПВ на сміттєпереробних і
сміттєспалювальних заводах}.
7. Інше, в тому числі: {Рівень життя населення (мінімальний споживчий
бюджет по основним соціально-демографічним групам населення);
прожитковий (фізіологічний) мінімум по основним соціально-демографічним
групам населення; споживання продуктів харчування в родинах з різним
рівнем середньодушового доходу; співвідношення середньодушових доходів
10% найбільш забезпеченого населення і 10% найменш забезпеченого
населення; індекс концентрації доходів населення (показник соціальної
диференціації населення – коефіцієнт Джині); розподіл населення по
розміру середньодушового доходу; індекси споживчих цін, у тому числі на
продовольчі, непродовольчі товари, послуги, алкогольні напої; індекси
роздрібних цін і тарифів на товари споживчого попиту і платні послуги по
видам власності (у тому числі ЖКГ); забезпеченість комунальними
послугами (рівень забезпеченості послугами соціально-культурної сфери (з
розбивкою по складових міста, відповідно до нормативів по СНіП,
нормативів галузевих міністерств, план /факт); число відвідувань
поліклініки; число ліжко-місць у лікарнях; число місць у дитячих
дошкільних установах; загальне число учнів у середніх навчальних
закладах; з них: кількість учнів у другу і третю зміни; число
відвідувань бібліотеки; рівень злочинності (динаміка показників злочинів
проти особистості, у т.ч. тяжких (по видах); динаміка показників
злочинів проти власності у відношенні громадян і у відношенні
організацій; статевовіковий і освітній зрізи злочинності (у відсотках до
загального числу засуджених); аварії, надзвичайні події (аварії на
транспорті, комунікаціях; великі надзвичайні події на підприємствах
міста); політична стабільність (динаміка кількості учасників
протиправних дій протесту); кількість зареєстрованих на території
політичних партій і рухів; “маркетінг та промоушн” міста (громадська
думка про місто, сформоване в суспільній думці враження про місто);
результати контент-аналізу засобів масової інформації щодо ставлення до
реалізації загальноміських програм і проектів}.
У наведеній системі індикаторів показниками, що свідчать про час її
розробки і застосування є показники безробіття, показники щодо міграції
та біженців, показники щодо учасників аварії на ЧАЕС, показники
розвиненості ринку житла, маркетингу міста, тут наявні показники, що
характеризують взаємодію міста з навколишнім середовищем тощо. Чи є
наведена система показників ідеальною і повною? Звичайно, ні. Наприклад,
науковців і працівників культури занепокоїть відсутність чи обмеженість
даних по цих напрямках життєдіяльності сучасного міста. Прихильників
концепції сталого розвитку у наведеній системі індикаторів обурить
відсутність параметрів для аналізу еволюції міста у цій площині. Уважний
розгляд наведеної системи індикаторів показує, що вони мають досить
багато спільних рис із наборами показників, що використовувались
останнім часом, як в нашій країні (Львів, Харків, Київ,
Івано-Франківськ), так і в містах таких пострадянських країн, як Польща
та Росія. І це є зрозумілим, оскільки ці країни та їх міста долали схожі
із нашими проблеми. Відмітимо, що наведена система індикаторів є
скороченою. На практиці, особливо у великих містах, використовуються
значно ширші за обсягом набори показників. Великі міста можуть дозволити
собі таку розкіш. Але такі оригінальні системи ускладнюють співставлення
міст між собою, тобто орієнтовані на внутрішньоміський менеджмент.
Асоціація міст України протягом останніх років випускає щорічний
статистичний бюлетень [12]. Крім інформації по містах, цей бюлетень
містить найбільш важливі показники регіонів і країни в цілому, що дає
можливість з’ясувати роль міст у формуванні показніків регіонів і
країни. В цій системі налічується більше 150 простих і складних
показників. Але більшість з них є простими. Ця система показників
досить повно відображає актуальні для сучасних українських міст проблеми
і визначене законодавством коло повноважень органів місцевого
самоврядування. По набору показників видно, що система призначена не для
вжитку міськими менеджерами в безпоседньому управлінні містами, а для
порівняння міст між собою та для захисту загальних інтересів міст перед
центральним урядом. На відміну від попередньої системи в цьому випадку
не мають явного групування.
Системи індикаторів дозволяють проводити досить різносторонній аналіз
стану міста. Викладемо деякі загальні рекомендації [11] по роботі з
даними, що містяться у наведених і інших подібних системах показників
для з’ясування деяких закономірностей еволюції поселення. Звернемо увагу
на першочергові моменти дослідження динаміки змін у міських підсистемах
та визначення фази еволюції, на який знаходиться місто. На жаль, скласти
детальну покрокову методику аналізу показників у силу безлічі
специфічних рис, що маються в кожному місті, є недоцільним та, мабуть, і
неможливим. Слід погодитись, що зміст детального аналізу у кожному
випадку має відповідати меті його проведення і є дуже специфічною
процедурою. Таким чином, подальше “розжовування” подробиць аналізу і
розрахунків може лише зашкодити ясності загальних рекомендацій.
Зрозуміло, що більшість елементів цього аналізу в тій чи іншій формі
використовувалась у практичних роботах по аналізу розвитку міст як в
нашій країні, так і за кордоном. Саме це, впевнює, що отримані висновки,
у цілому, дозволяють реалістично прогнозувати економічну ситуацію в
місті. У процесі аналізу соціально-економічного стану розвитку міста
виділяючи три етапи:
аналіз внутрішніх процесів еволюції складових підсистем міста;
визначення фази еволюції міста;
аналіз взаємодій між різними міськими підсистемами;
аналіз загальних балансових співвідношень і визначення дисбалансів між
основними підсистемами.
Проілюструємо, для прикладу проце аналізу еволюції найбільш значних
підситем міста. У процесі аналізу демографічних характеристик необхідно
виділити наступні напрямки:
чи відтворюється міське населення (позитивний чи негативний природний
приріст), і якщо так – то які розміри приросту. Даний аналіз лежить,
поряд з дослідженням процесів міграції, в основі визначення змін попиту
на житло;
яка динаміка в змінах вікового складу працездатного населення.
Необхідно визначити – особливо у випадку негативного природного
приросту – кількість міських жителів, “вихідних” за віком зі складу
трудових ресурсів. Важливість даного дослідження для подальших висновків
полягає в тому, що вихід визначених категорій на пенсію приводить до
зміни пропорцій між працюючим і непрацюючим населенням, що істотно
змінює структуру доходів і споживчого попиту. З іншого боку, у випадку
“входу” у працездатний вік відносно численних поколінь можуть виникнути
дисбаланси між кількістю робочих місць і бажаючих одержати роботу.
У процесі аналізу змін у складі і характеристиках житлового фонду
необхідно виділити наступні напрямки:
визначення обсягу житлового фонду, що підлягає щорічному капітальному
ремонту будинків з заміною внутрішніх комунікацій. З огляду на кількість
жителів, що проживають у них, необхідно також розрахувати обсяг
необхідного маневреного житлового фонду, куди необхідно переселяти
жителів на час ремонту (чи визначити, яка частина обсягу житла, що знову
вводиться, призначається для реалізації цих цілей). У випадку
невиконання планів капітального ремонту варто розрахувати розмір обсягів
житла, що переходить у розряд старого і згодом – аварійного, що також
характеризує зниження комфортності проживання в місті;
аналіз ринку нерухомості і цін на будівництво житла дозволяє надалі
визначити період часу, протягом якого, відкладаючи частину одержуваних
доходів, родини можуть придбати (побудувати) окрему квартиру. Слід також
відзначити, що збільшення зазначеного терміну – будь те через зниження
доходів населення чи в наслідок подорожчання будівництва в результаті
кон’юнктурних коливань на ринку нерухомості – приводить до зниження
комфортності міста.
У процесі аналізу фінансово-економічних показників діяльності
підприємств міста доцільно виокремити наступні напрямки:
аналіз кількості і прибутковості робочих місць. Тут необхідно брати до
уваги, передусім, середню заробітну плату на підприємстві. Необхідно
також звернути увагу на динаміку змін якості робочих місць, розбивши їх
по категоріях: низькоприбуткові, середньо – і високоприбуткові. Варто
мати на увазі, що середньоприбуткові робочі місця повинні забезпечувати
зайнятим на них таку заробітну плату, яка щонайменше, повинна дозволити
придбати (побудувати) упоряджене житло протягом досить невеликого
терміну (трьох-п’яти років) чи оплатити наймання упорядженого житла на
термін не менш року. Крім того, варто обмовитися, що кількісне
визначення границь прибутковості повинне бути прив’язане також до
показників прожиткового мінімуму;
аналіз фінансово-економічних показників підприємств, що функціонують у
місті, повинний виявити основні тенденції в їхніх змінах. Це стосується,
насамперед, падіння/збільшення обсягів випуску продукції і зв’язаних з
ними падінням/збільшенням обсягів зайнятості, зниження/зростання
рентабельності і зв’язаних з ними змін в обсягах надходжень у міський
бюджет. Інтерес представляють також показники фондоозброєності (цей
показник побічно характеризує вартість робочого місця. При однаковій
рентабельності й інших рівних умовах зміна цього показника веде до
великих зрушень у прибутку і податкових надходженнях для підприємств із
більшою фондоозброєністю. Іншими словами, у місті з більшою вартістю
основних виробничих фондів соціально-економічна ситуація, як правило,
виявляється краще, ніж у місті з меншою вартістю основних виробничих
фондів (ОВФ), у зв’язку з чим варто заохочувати – при інших рівних
умовах – створення в місті фондоємних виробництв);
визначення залишку прибутку підприємств після виплати податків і сплати
дивідендів побічно дає уявлення щодо “власного” інвестиційного
потенціалу підприємств. Ці кошти можуть бути спрямовані на утримання
об’єктів соціальної сфери, на розширення виробничої діяльності (за
посередництвом чи без посередництва банківської сфери), а також можуть
“піти з міста”, будучи інвестовані за межами міста. В останньому
випадку, очевидно, можна говорити про несприятливий “інвестиційний
клімат” у даному місті. Причини, що обумовлюють зазначений негатив,
можуть бути самими різними (справа не тільки у встановлюваних на місцях
податках) – і вимагають додаткового аналізу;
дослідження процесу старіння виробничих фондів підприємств, коливань
кон’юнктури на галузевих ринках призводять до зрушень у структурі
підприємств міста. Зокрема, змінюється співвідношення між робочими
місцями на містоутворюючих підприємствах, попит на продукцію яких
формується за межами міста і робочими місцями на підприємствах
інфраструктури. В результаті таких структурних зрушень можуть виникнути
довгострокові тенденції, які обумовлюють погіршення фінансового
становища підприємств інфраструктури і збільшення вимушеного безробіття.
Крім того, може виникнути і структурне безробіття – у випадку, якщо
скорочення зайнятості і зниження обсягів виробництва на
містоутворюючих підприємствах призводить до різкого скорочення
високоприбуткових робочих місць. Зайняті на останніх, як правило, є
відносно “вузькими фахівцями”, що важко піддаються перекваліфікації.
Зазначене скорочення або призводить до їхнього відтоку з міста, або до
переходу більшої частини таких фахівців в іншу категорію зайнятих,
середньо – чи низькооплачувану. Природно, це негативно позначається на
комфортності проживання в місті; хоча на першому етапі зміни структури
міських підприємств ефект переходу працівників з високооплачуваної
категорії в низькооплачувану може бути і непомітний.
У процесі аналізу розподілу міських земель необхідно виділити наступні
напрямки:
аналіз пропорцій між загальною площею міських земель, селітебною зоною,
промисловою зоною, вільною площею під забудову. Тут також слід звернути
увагу на віддаленість місць роботи від місця проживання і розподіл
житлового фонду по мікрорайонах (у процесі старіння житлового фонду
частина міських кварталів може перетворюватися в нетрі, у той час як
інша частина, що будується на нових майданчиках, буде відповідати вже
підвищеним вимогам до комфорту. Такий спосіб міської забудови, у
цілому, являє собою не що інше, як поступове розповзання нетр по всьому
міському простору, що, у свою чергу, призводить до зниження комфортності
проживання в місті). У свою чергу, обсяг вільної площі під забудову
являє собою своєрідний резерв розвитку міста, що підвищує його
інвестиційну привабливість;
аналіз співвідношень площ під збитковими, середньо -, і
високоприбутковими міськими підприємствами. Результатом останнього
повинні стати висновки, що дозволяють здійснити зонування. Природним
принципом при цьому є перекладання більшої частини земельного податку на
збиткові і малоприбуткові підприємства, і поступове вилучення
неефективно використовуваних міських земель у їхніх власників (у випадку
вітчизняної господарчої практики – вилучення раніше зроблених міською
владою відводів землі у погано працюючих підприємств).
Еволюцію міста можна уявити як результат взаємодії перерахованих вище
великих підсистем – населення, житлового фонду, міських підприємств і
міських земель. Процес еволюції з’ясовується при аналізі взаємодій
різних міських підсистем. В процесі еволюції міста виділяють етапи
розвитку, зростання, стагнації і занепаду [11]. Крім змін, що приводять
до тривалих, відносно віддаленим у часі ефектам в еволюції міста,
необхідно виявляти і фіксувати “вузькі місця” у сьогоднішнім становищі
міста. Вони істотно доповнюють дані, на основі яких будуються програми
дій і сценарії розвитку міста.
Звернемо увагу, що не завжди системи індикаторів містять дані, потрібні
для аналізу наведеного типу. Це ще раз підтверджує думку про те, що
система індикаторів розробляється з конкретними прагматичними цілями,
тобто, з самого початку орієнтується на певного споживача (міський
голова, депутатський корпус, виконком і його галузеві підрозділи, органи
влади регіонального і центрального рівня тощо) та коло задач, які
мається на увазі вирішувати на базі системи показників (загальне
уявлення щодо стану міста і окремих аспектів його існування, порівняння
з іншими містами, місце і значення даного міста у регіоні, аналіз стану
міста і прогнозування його еволюції, поточне і перспективне планування,
оцінювання виконання попередніх планів, аналіз тенденцій змін по галузях
і напрямках функціонування міста тощо).
Тут слід зробити ще одне зауваження. Не зважаючи на логічність,
реалістичність і коректність висновків із аналізу стану і прогнозу
еволюції міста, не слід переоцінювати можливості і бажання місцевих
управлінців змінити на краще хід подій, що приводить міста у стан
занепаду. Суб’єктивні і політичні фактори часто переважають цінність
аналізу і прогнозування. При цьому, коректність отриманих сценаріїв і
оптимальність рекомендацій щодо програм дій міської влади не має
значення. Владно-корпоративні структури, що керують у містах, свідомо чи
несвідомо дотримують правила компромісу інтересів, що, у більшості
випадків, виключає необхідність здійснення будь-якого аналізу і
прогнозування соціально-економічних процесів. Місто і його керівництво
пливе за течією “непереборних” обставин, ледь встигаючи реагувати на
відхилення від так званої норми, тобто, вирішуючи найбільш гострі
проблеми, що ставить життя. Якщо усе-таки аналіз і прогнозування
виконуються, то, зазвичай, висновки і пропозиції, що не збігаються із
намірами і баченням міських керівників, просто ігноруються; а ті
висновки, що співпадають з “політичною доцільністю” чи
“кланово-корпоративними інтересами”, використовуються для розширення
соціальної бази прихильників, в тому числі і на чергових місцевих
виборах. З огляду на вартість і трудомісткість здійснення досліджень
стану і перспектив міста та невисокий рівень економічної культури у
владних структурах відзначимо, що практична готовність місцевого
керівництва витрачати час і інші ресурси на аналіз і прогнозування,
зустрічається не дуже часто. Тим більше, що у вітчизняному
істеблішменті існують міцно вкорінені традиції так званого “ручного”,
тобто волюнтаристського, управління. Крім того, виробленню аналітичного
і прогнозного інструментарію та професіоналізації місцевого керівництва
в значній мірі заважає досить часта його (керівництва) зміна на виборах
(зворотна сторона погано функціонуючої демократії!). При цьому, останнім
часом намітилась шкідлива тенденція майже повної заміни керівників усіх
галузей місцевого господарства із приходом нового політичного лідера
(міського голови) після перемоги на місцевих виборах. Чотирирічний
проміжок часу діяльності нової місцевої управлінської команди не дає
можливості визначити довгострокову перспективу розвитку міста і втілити
задумане в життя.
Джерелом інформації для систем показників наведеного типу є органи
статистики та внутрішні документи органів влади. Такі системи показників
не адаптовані для моніторингу дій цих органів представниками неурядових
кіл, і по характеру інформації, і по її джерелам.
Людиноорієнтований підхід
Маючи на увазі створити можливість для спостереження за діяльністю
органів влади необхідно застосовувати індикатори, що відповідали б
цьому завданню. При формуванні таких індикаторів бажано спиратись на
соціальну інформацію, тобто таку, що отримується безпосередньо від самих
громадян. Це, у принципі, дозволяє місцевим менеджерам, незалежним
експертам, громадськості, неурядовим аналітичним центрам отримати
інформацію щодо розвитку міста, селища, села незалежно від органів влади
і, таким чином, проводити незалежний аудит дій місцевої влади. Звичайно,
ця можливість існує “в принципі”, оскільки конструктивною метою аудиту є
допомога владі дізнатись про реальні потреби населення і зорієнтувати її
на задоволення назрілих проблем. Звичайно, без певних статистичних даних
іноді важко обійтись.
Людиноорієнтований підхід базується на характеристиках (індикаторах), що
безпосередньо торкаються людини [13]. Однією з таких характеристик є
“рівень життя”. Рівень життя (РЖ) тісно пов’язаний з такими
індикаторами, як “рівень бідності”, “рівень доходів”, “рівень
безробіття”, “рівень зайнятості”, “рівень цін” тощо. Згідно із новою
британською енциклопедією: “Рівень життя представляє собою міру
реалізації прагнень чи бажань індивіда або групи людей у товарах і
послугах. … Рівень життя містить не тільки індивідуально придбані
споживчі одиниці, але й товари і послуги, які споживаються колективно”.
Тут треба відзначити, що індикатор РЖ є досить відносним (суб’єктивним),
тому що залежить не тільки від рівня реальних доходів і обсягів
фактичного споживання населенням матеріальних, духовних і соціальних
благ, але й від ступеня розвиненості в суспільстві самих потреб у
різноманітних життєвих благах. Індикатор РЖ є багаторівневим, тобто він
може характеризувати як добробут народу в цілому, так і персональний
добробут, може характеризувати відповідно сукупний життєвий рівень
населення країни або якогось її регіону, рівень життя певних суспільних
верств, соціальних груп, рівень життя конкретно взятої особи чи сім’ї. У
сукупності всіх своїх проявів, індикатор РЖ виконує функцію базового
індикатора, через який може бути оцінена ефективність реалізації
соціальних завдань і відповідних економічних механізмів. Показник
“Рівень життя” має дві складові: соціальну та економічну, що мають єдину
висхідну і структурно утворюючу категорію – потреби. Кожна людина
відрізняється як кількісним обсягом, так і якісною палітрою особистих
потреб. Особливе місце серед зовнішнього прояву задоволення потреб
соціального характеру, займають послуги, що надають житлово-комунальний
фонд, основні фонди сфери обслуговування і соціально-культурного
забезпечення населення тощо. Тобто, для наших цілей індикатор РЖ має
бути трансформований у систему показників, що характеризують потреби та
їх задоволення на рівні територіальної громади.
Компетенція ОМС [8] передбачає задоволення обмеженого кола потреб, що
характеризують РЖ, і пов’язані головним чином з покращанням умов
життєдіяльності людей на конкретному місці проживання. Орієнтація їх
діяльності на підвищення рівня життя населення створює можливості
контролю з боку громадськості за діяльністю органів місцевого
самоврядування. Потреби та інтереси суспільства в рамках місцевого
самоврядування проявляються як потреби населення, що проживає на
конкретній території, підвідомчій конкретному органу самоврядування, в
якому муніципальні службовці виконують конкретну роботу. Очевидно,
необхідним є встановлення кінцевих цілей їх діяльності. Кінцевий
результат може бути виражений на основі думки жителів саме через
задоволеність потреб жителів, скажімо, у побутовому, медичному і
торговому обслуговуванні, у громадському транспорті, освіті, охороні
довкілля, безпеці життя тощо. Кінцевий результат діяльності органів
влади з позицій людиноорієнтованого підходу суттєво відрізняється від
кінцевого результату, що розглядається з позицій техноорієнтованого
підходу. Наприклад, з позицій техноорієнтованого підходу мета досягнута,
коли міська поліклініка отримала сучасний томограф, а з позицій
людиноорієнтованого підходу вона досягнута, коли зменшився рівень
захворюваності завдяки профілактичним обстеженням за допомогою цього
томографа. Чи інший приклад: 100% забезпечення населення телевізорами ще
не говорить про задоволеність інформаційних, культурних, розважальних
потреб жителів, що ніби могли б бути задоволені завдяки цим телевізорам.
Поняття “задоволеність” містить у собі психічний і соціальний аспекти
сприйняття самою людиною тих чи інших умов життя, тобто є відображенням
суб’єктивного сприйняття стану речей. Визначимо це поняття як
“узагальнену у свідомості індивіда сукупність його сприйняття та оцінок
умов свого соціального життя, якості життя”.
Алгоритм оцінювання діяльності органів місцевого самоврядування на
основі людиноорієнтованого підходу виглядає подібно до вже розроблених і
апробованих методик і алгоритмів аналізу чи аудиту (моніторингу,
спостереження) діяльності та політики і використовує експертні і
соціологічні дослідження. Цей алгоритм реалізує методику оцінювання, що
є однім із інструментів, в даному випадку, інструментом оцінювання
діяльності і політики ОМС. Алгоритм складається з наступник укрупнених
етапів:
визначення цілі оцінювання;
з’ясування ролі і повноважень (компетенції) ОМС в вирішенні проблем,
які цікавлять заінтересованих в оцінюванні осіб і організацій;
вивчення предметної області для моніторингу і виявлення факторів для
оцінки задоволення наданням послуг;
розробка факторно-критеріальної моделі оцінювання (вибір факторів, їх
ранжування і визначення вагомостей);
розробка опитувальної анкети для отримання соціальної інформації;
розрахунок мінімально репрезентативної вибірки для проведення опитування
громадян;
підготовка інтерв’юерів;
організація заповнення анкет і власне проведення інтерв’ю (збирання
соціальної інформації);
попередня обробка індивідуальних анкет;
розрахунки показників задоволення рівнем послуг;
аналіз та інтерпретація даних;
оцінка змін в динаміці (порівняння отриманих результатів з результатами
попередніх досліджень, власне оцінювання динаміки змін як показник
результативності діяльності ОМС);
оформлення і представлення звітних підсумкових матеріалів.
Розглянемо найбільш специфічний етап наведеного алгоритму (розробка
факторно-критеріальної моделі) із застосуванням методики кількісного
вимірювання якісних явищ – кваліметрії [14]. Тут загальну характеристику
“якість” конкретизовано у більш близький до нашої предметної області
фактор “задоволення потреб”. Загальна схема побудови
факторно-критеріальної моделі може бути представлена у наступному
вигляді [13]:
Побудова ієрархічної структури показників властивостей потреби
(факторів), словесний опис сутності цих факторів, проведення
рейтингового аналізу властивостей (факторів) і виділення обмеженої
кількості факторів (бажано не більше 10);
Визначення абсолютних показників простих факторів Рi (критеріїв)
задоволеності потреб;
Визначення еталонних абсолютних показників Рiет (верхня межа – одиниця)
задоволення потреб;
Визначення вагових коефіцієнтів властивостей (факторів) потреби Мi;
Визначення комплексної кількісної оцінки якості задоволеності потреб K.
Виконання першого етапу схеми формування факторної моделі пов’язано з
реалізацією принципів кваліметрії в оцінці умов життя населення, які
складається з сукупності неоднорідних складових та властивостей. Дійсно,
соціальні умови життя формуються під впливом багатьох факторів, кожен з
яких складний сам по собі. Наприклад, візьмемо житлові умови,
задоволеність якими залежить від розмірів житлової та загальної площі,
зручності розміщення кімнат та інших приміщень, наявності тепла або
холоду в квартирі, якості звукоізоляції приміщень тощо. Умови життя
формують і такі фактори, як рівень комунального (в тому числі
сантехнічного), медичного, транспортного, телефонного і т.ін.
обслуговування населення, надання жителям послуг по ремонту взуття,
апаратури тощо, екологічна та криміногенна обстановка тощо. З цієї
кількості факторів треба виділити головні (інтегровані) складові
фактори, оцінка яких повинна йти за простими властивостями.
Приклад факторно-критеріальної моделі оцінки ступеня задоволеності
населення медичним обслуговуванням наведено в рядках 1,2 таблиці. З
таблиці видно, що в цій конкретній моделі використовується п’ять
факторів. Кожний фактор має визначений шляхом попереднього експертного
аналізу ваговий коефіцієнт, тобто відносний внесок даного фактору у
формування цілісного явища “медичне обслуговування”. Числове значення
вагового коефіцієнта характеризує важливість для опитаної групи
експертів того чи іншого аспекту медичного обслуговування. Методика
експертного визначення вагомостей методом ранжування досить добре
описана в літературі, наприклад в роботах [15,16].
Таблиця. Параметри факторно-критеріальної моделі оцінки рівня
медичного обслуговування
Параметр Зміст параметрів та показники ступеню задоволеності
Номер фактора (i=) 1 2 3 4 5
1 Найменування фактору Доступність медичного обслуговування Асортимент
ліків Робота дільничного лікаря Профілактична робота Робота
протиепідеміологічної служби
2 Вагомість
фактору (Mі ) 0,35 0,25 0,10 0,20 0,10
3 Критерій фактору (по п’ятирівневій шкалі) більше
задоволений ніж незадоволений Повністю задоволений повністю
незадоволений більше
незадоволений ніж задоволений середньо задоволений
4 Значення (оцінка) фактору (Kі ) 0,75 1 0 0,25 0,5
Як бачимо, два параметри у цій моделі: “найменування фактору
задоволення” і “критерії факторів задоволення” мають якісні словесні
характеристики.
Поєднання принципів кваліметрії з правилами побудови
факторно-критеріальних моделей (що випливають з цих принципів) дозволяє
перевести у практичну площину вирішення задачі оцінки людьми ступеня
власної задоволеності тих чи інших потреб. При цьому ми розуміємо, що ця
“об’єктивізована” оцінка має сенс лише тут і зараз у даних конкретних
обставинах. Тобто є плинною і відносною. Тим не менше вона має значення
як сигнал для системи управління і підстава для планування тих чи інших
заходів, що забезпечують підвищення ступеня задоволеності.
У таблиці наведені кваліметричні значення критеріїв у цифрах,
відповідних тому чи іншому ступеню задоволеності певною медичною
послугою.
Визначення вагових коефіцієнтів Mі (четвертий крок схеми) пов’язане з
розподілом факторів за їх важливістю, тобто ступенем впливу на умови
життя населення або, у прикладі, що розглядається, на рівень задоволення
медичним обслуговуванням. Вага п’яти факторів визначається у частках
таким чином, щоб їх сума складала одиницю. Остання уособлює собою
цілісність усього явища “медичне забезпечення”. Як видно з таблиці,
найважливішим фактором медичного забезпечення є задоволеність жителів
доступністю медичного обслуговування (0,35), потім асортиментом ліків у
місцевій аптеці (0,25) тощо. Значення вагових коефіцієнтів визначаються
за системою пріоритетів експертним шляхом.
Нарешті, п’ятий крок схеми побудови моделі для кількісної оцінки якісних
явищ полягає у визначенні комплексної оцінки якості К. В нашому прикладі
заповнення таблиці (рядки 3,4) відповідями опитуваного жителя
K=((Kі,Mі), (де і=1,2,…,5; 5 є кількістю факторів, що враховуються в
даній конкретній моделі при оцінюванні рівня медичного обслуговування),
визначиться таким чином: К= 0,35 х 0,75 + 0,25 х 1,0 + 0,1 х 0,25 + 0,2
х 0 + 0,1 х 0,5 = 0,6125.
Як бачимо, згідно із кількісними значеннями, отриманими від респондента,
видно, що він оцінив рівень медичного обслуговування, виходячи з свого
досвіду і сприйняття задоволеності медичним обслуговуванням, величиною
0,6125. Максимальна оцінка рівня медичного обслуговування, тобто коли
житель повністю задоволений всіма складовими медичного обслуговування,
дорівнює 1. Таким чином, отримано показник рівня “медичне забезпечення”,
який характеризує одну із складових “рівня життя” конкретного жителя в
конкретному місті .
Факторно-критеріальні моделі безпосередньо трансформуються в анкети для
опитування населення [13], яке власне і є джерелом соціальної інформації
для моніторингу результативності діяльності ОМС. На першому етапі робіт
по оцінці результуючої діяльності органів місцевого самоврядування (ОМС)
через виявлення задоволеності потреб населення треба структурувати ці
потреби з метою створення відповідних факторно-критеріальних моделей для
вимірювання ступеня їх задоволеності. Інші етапи алгоритму оцінювання на
основі людиноорієнтованих критеріїв, деталізовані в роботах [5,13,17].
Таким чином, у загальних рисах викладено методику оцінювання
результативності діяльності ОМС на базі алгоритму застосування
людиноорієнтованого підходу до оцінювання. Ця методика є ще одними
засобом залучення громадян до участі в управлінні, прийнятті рішень і
контролі за діями влади на рівні територіальної громади. На порядку
денному практичне засвоєння запропонованого інструментарію
представниками органів місцевого самоврядування (міським, селищними,
сільськими головами, депутатами, керівниками виконавчих структур),
активістами місцевих громад і місцевих громадських організацій. На наш
погляд, широке застосування людиноорієнтованої методики з метою
оцінювання результативності діяльності органів місцевої влади сприятиме
її впровадженню безпосередньо у практику управління. Це, в свою чергу,
має підвищити якість і ефективність управління на рівні територіальних
громад – місцевого самоврядування. Інноваційний людиноорієнтований
підхід дозволяє проводити незалежний моніторинг діяльності органів
місцевого самоврядування на основі інформації отриманої безпосередньо
від громадян. Дані цього моніторингу можуть бути використані для
формування планів соціально-економічного розвитку, виходячи
безпосередньо з пропозицій жителів і ступеня задоволеності їх потреб в
умовах конкретного населеного пункту.
Впровадження людиноорієнтованого підходу знаходиться в руслі реалізації
концепції ”належного управління” і переходу від командно-бюрократичної
моделі влади до демократичної. Людиноорієнтований підхід до оцінки і
аналізу діяльності органів місцевого самоврядування надає інструменти
аналізу політики на місцевому рівні, може використовуватись як соціальна
інформація при стратегічному плануванні розвитку територіальної громади,
бути формою консультацій з громадськістю, способом залучення громадян
до управління та прийняття рішень поруч із такими методами, як
“громадські слухання” [18] та “місцеві ініціативи” [19]. Цей підхід
надає деякі додаткові можливості, наприклад, якщо у населеному пункті
існує дієва громадська організація чи місцевий партійний осередок, то
вони можуть самостійно, незалежно від органів влади провести обстеження
у місті чи селищи і на базі цього обстеження сформулювати власну
передвиборну програму партійної організації чи громадського руху на
чергових місцевих виборах. Незалежність, в даному випадку, витікає з
того, що людиноорієнтований підхід базується переважно на соціальній
інформації без залучення, іноді майже недоступної для неурядового
сектора і незалежних експертів, статистичної та офіційної інформації,
яка зосереджена у владних установах. Такі можливості мають сприяти більш
результативній, націленій на інтереси жителів і громади діяльності
управлінської команди чи її заміні, якщо вона не в змозі, чи не хоче
працювати на громаду.
Література
Звіт ПРООН. Розширення можливостей громадян: Яку роль може відігравати
суспільство в належному управлінні та людському розвитку? // МЦПД, Київ.
2002.
Концепція адміністративної реформи //Київ –1998 – 61 с.
Князєв В., Павлов М. Розвиток муніципального управління в Україні:
визначення завдань, практика роботи й форми організації.
//Міжрегіональний союз.- Київ – 2001 – 16 с.
Шаров Ю. Стратегічне планування в муніципальному менеджменті:
концептуальні аспекти. //УАДУ. Дніпропетровський філіал. –
Дніпропетровськ – 2001 – 302 с.
Гошко А.О. Стратегія і тактика планування діяльності органів місцевого
самоврядування //УАДУ- Київ – 1999 – 178 с.
Звіт ПРООН.Україна. Людський розвиток. 2000 // HYPERLINK
“http://www.un.kiev.ua” www.un.kiev.ua
Ресурси розвитку. Адміністративна реформа в Україні. //Упорядники
Пухтинський М.О., Рахімкулов Е. – К.: Логос, 2002. – 308 с.
Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”. № 280/97-ВР від
21.05.1997
Дмитренко Г.А. Концепция антропосоциального управления обществом //
Проблемы теории и практики управления. – 1998. – №2.
Ветров Г.В. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных
образований. //Фонд «Институт экономики города».- М., 2001.- 67 с.
Ореховский Г.П. Анализ и социально-экономическое прогнозирование
развития города// Городское управление. 1997. №9.
Основні соціально-економічні показники міст-членів Асоціації міст
України за 2000 рік.// Київ – 2001 – 140 с.
Гошко А.О. ССК (система соціального контролю) діяльності органів
місцевого самоврядування. Київ -1999 – 215 с.
Азгольдов Г.Г., Азгольдова Л.А. Количественная оценка качества
(квалиметрия). – М.-1971
Парсяк В.М., Рогов Г.К. Маркетингові дослідження. Наук. думка. – К.-2000
–174 с.
Громадський аудит – шлях до оптимізації надання житлово-комунальних
послуг населенню міст України (на прикладі міст Луганської області)//
Луганськ, – АРР, – 2001, – 56 с.
Гошко А.О. Оцінка діяльності місцевих органів самоврядування// УАДУ.-
К.-1998 – 154 с.
Рубцов В.П. Громадські слухання. К.: Гнозис, 2001. –16 с.
Рубцов В.П. Місцеві ініціативи. К.: Гнозис, 2001. –12 с
) Під соціальним об’єктом чи соціальною системою ми будемо розуміти всю
сукупність антропогенних і природних складових (матеріальні і
нематеріальні об’єкти економічної і соціальної інфраструктури, довкілля,
территорія тощо), що забезпечує життедіяльність соціуму (людська
спільнота та її зовнішні і внутрішні взаємодії і взаємовідносини). Таким
чином, з нашої точки зору, соціальна система є тринарною системою:
”соціум – економіка – довкілля”. Домінантою цієї системи є її соціальна
складова. Що, власне, і підкреслює її назва “соціальна система”. В
даному розгляді мова йтиме про такі соціальні системи, як країна,
регіон, місто, селище, село
) Тут і далі під терміном “публічна влада” ми будемо розуміти як органи
державної влади, так і органи місцевого самоврядування. Для нашого
розгляду відмінність природи і повноважень цих органів не є суттевою.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
