Концептуальні підходи до перспектив місцевого і регіонального розвитку
1. Загальні питання
Розвиток місцевого самоврядування і реалізація державної муніципальної
політики на практиці відбувається у тісному зв’язку з регіональним
розвитком та здійсненням державної регіональної політики, проведенням
адміністративної реформи. Тому концептуальне бачення перспектив
місцевого і регіонального розвитку має особливе значення для взаємодії
різних рівнів місцевого самоврядування, а також органів місцевого
самоврядування та місцевих органів виконавчої влади.
Таке бачення викладено у Посланні Президента України до Верховної Ради
України “Європейський вибір”. Варто звернутись, зокрема, до положень
розділів V та XI зазначеного документа, в яких йдеться про інституційні
перетворення, пов’язані із підвищенням дієздатності держави, новим
етапом адміністративної, конституційної, судової реформ; здійснення
активної державної регіональної політики, метою якої проголошується
створення умов для динамічного збалансованого розвитку територій,
усунення основних регіональних диспропорцій. В Посланні підкреслюється
також, що державна регіональна політика здійснюватиметься в тісному
взаємозв’язку з адміністративною реформою та реформуванням
адміністративно-територіального устрою.
Аналіз процесів, що відбуваються на центральному, регіональному та
місцевому рівнях організації влади дозволяє зробити деякі висновки щодо
характерних рис нового етапу місцевого і регіонального розвитку.
З точки зору здійснення адміністративної реформи, державної регіональної
політики на рівні центральних органів державної влади ці риси полягають:
1) у зміні стереотипів до державного управління: від
суперцентралізованої системи т. зв. “ручного” управління до переходу на
методи регуляторної політики;
2) у децентралізації державного управління на регіональний рівень і
деконцентрації владних повноважень з передачею на місцевий і
регіональний рівні відповідних фінансових ресурсів, реалізації принципу
субсидіарності;
3) у переході на стратегічне планування регіонального розвитку шляхом
розробки, впровадження та підтримки програм регіонального розвитку,
зокрема, розробки та реалізації Національної програми місцевого і
регіонального розвитку, а також програм проведення стимулюючої
регіональної інвестиційної політики;
4) у підтримці інституційних форм місцевого і регіонального розвитку,
таких як агентства регіонального розвитку;
5) у створенні сприятливого для місцевого і регіонального розвитку
законодавчого клімату: впровадження ринкової ідеології нових —
Земельного, Цивільного, Господарського, Податкового — кодексів;
6) у здійсненні реформи адміністративно-територіального устрою, а також
вдосконалення адміністративного законодавства (прийняття Кодексу України
про адміністративні правопорушення, Кодексу про адміністративні
процедури) та системи адміністративної юстиції.
На регіональному і місцевому рівнях ці риси, зокрема, проявляються:
1) у створенні механізмів партнерських відносин між місцевими органами
виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;
2) у функціональному розподілі сфер відповідальності між регіональним,
субрегіональним та місцевим рівнями публічної влади за надання населенню
відповідних адміністративних та громадських послуг;
3) у стратегічному плануванні розвитку територій та територіальних
громад;
4) у проведенні аудиту та створенні системи ресурсного забезпечення
місцевого і регіонального розвитку;
5) у налагодженні міжсекторного співробітництва місцевої влади,
неурядових, громадських організацій, політичних партій, наукових
установ, підприємницьких, бізнесових структур;
6) у розробці та впровадженні інноваційних програм місцевого і
регіонального розвитку;
7) у використанні нових інформаційних технологій щодо місцевого
самоврядування, прозорих процедур прийняття і виконання управлінських
рішень;
8) у широкому залученні населення, громадськості до вирішення питань
місцевого значення.
2. Національна програма збалансованого місцевого і регіонального
розвитку
Висловлені міркування підводять до окреслення стратегії збалансованого
місцевого і регіонального розвитку як певного симбіозу державної
регіональної і муніципальної політики. Вона може бути розкрита з точки
зору її програмних засад, оцінки об’єктивно існуючої ситуації та
факторів розвитку, логіки побудови, напрямів та алгоритму здійснення.
Вищезгадана стратегія може бути викладена у Національній Програмі
місцевого і регіонального розвитку, як складова реалізації відповідного
законодавства і політики.
Національна Програма збалансованого місцевого і регіонального розвитку
повинна включати:
Програмно-цільовий підхід до розв’язання довгострокових,
середньострокових та поточних проблем місцевого і регіонального
розвитку.
Стратегічне планування процесів місцевого і регіонального розвитку.
Комплексний підхід до соціально-економічного розвитку територій з
врахуванням:
Реструктуризації промислового, кадрового потенціалу.
Продовження реформи міжбюджетних відносин, трансформації відносин
власності.
Проведення земельної, податкової реформ.
Генеральної схеми планування території України.
Трансформації системи адміністративно-територіального устрою.
Реформування систем соціального забезпечення, охорони здоров’я, освіти.
Диспозитивний, періодизований і взаємопов’язаний план здійснення
адміністративної реформи на місцевому і регіональному рівнях.
Цільовий проект регіоналізації, здійснення регіональної політики.
Напрями використання місцевої ініціативи, аналізу, накопичення і
трансляції позитивного досвіду, підтримки інноваційних проектів та
програм місцевого розвитку.
Системи забезпечення:
Державної фінансової, інформаційної, науково-методичної підтримки
процесів територіального розвитку.
Використання ресурсного потенціалу територій.
Розвитку кадрового потенціалу.
Нормативно-правового супроводження розвитку місцевої демократії.
Партнерських взаємовідносин суб’єктів місцевої публічної влади.
Міжсекторного співробітництва.
Судового та інших форм правового захисту юридичних та фізичних осіб.
Інституціональну спеціалізовану підтримку місцевого і регіонального
розвитку.
Легалізовані механізми лобіювання інтересів суб’єктів місцевого і
регіонального розвитку в органах державної влади.
Скоординовану структуру та механізми міжнародної кооперації, залучення
інвестицій щодо реалізації проектів і програм розвитку територій та
територіальних громад.
Перспективи збалансованого місцевого і регіонального розвитку,
насамперед, пов’язані із структурними реформами, становленням
громадянського суспільства. Для того, щоб накреслити підходи до
стратегії цього розвитку необхідно:
виходити із його сучасної конституційно-правової моделі;
існуючих проблем, що гальмують його розвиток;
комплексне бачення місцевого самоврядування, як цілісної відкритої
системи з її складовими елементами, суб’єктами, що знаходяться в режимі
активного функціонування;
представляти механізми взаємодії, партнерства системи місцевого
самоврядування з іншими складовими публічної влади, а також
громадянського суспільства;
схематично окреслити взаємозв’язок збалансованого місцевого і
регіонального розвитку із структурними реформами, що здійснюються;
розглянути альтернативні проекти поступу місцевого і регіонального
розвитку з аналізом та оцінкою можливих ризиків;
враховувати національні, культурні, історичні, ментальні особливості
збалансованого місцевого і регіонального розвитку;
запрограмувати системне забезпечення збалансованого місцевого і
регіонального розвитку: фінансово-економічне, державно-правове, кадрове,
інформаційне, освітянсько-просвітницьке;
використати високий потенціал муніципального руху, накопичений досвід
формування територіальних громад, реалізовані муніципальні ініціативи,
проекти, програми;
виходити із конституційно-визначеної форми державного правління та
устрою.
В Національній Програмі збалансованого місцевого і регіонального
розвитку мають бути взаємопов’язані дві важливі складові.
Перша — зміцнення організаційно-правової, фінансово-економічної
самостійності місцевого самоврядування відповідно до принципів
Європейської хартії місцевого самоврядування.
Друга — визнання державною владою за місцевим самоврядуванням його ролі
партнера, а не суперника держави, інноваційного суб’єкта
державотворення.
Неприпустимо протиставляти поступ місцевого самоврядування розвиткові
держави; місцеве самоврядування — невід’ємний елемент процесу
державотворення, тому що демократична держава будується не лише згори,
а, передусім, знизу.
3. Логіка та алгоритм стратегії збалансованого місцевого і регіонального
розвитку
Слід мати на увазі, що Національна Програма збалансованого місцевого і
регіонального розвитку носить багатоаспектний, етапний характер. Її
логіка вбачається такою: формування самодостатніх територіальних громад
через структурні, системні реформи до реального громадянського
суспільства, соціальної, правової держави.
Логіка стратегії збалансованого місцевого і регіонального розвитку має
бути досліджена і побудована з урахуванням аналізу проблем місцевого
самоврядування, проведеного за активною участю наукових установ, владних
структур на центральному, регіональному, місцевому рівнях управління.
Предметом досліджень повинна стати система місцевого і регіонального
розвитку в цілому. При цьому, систему місцевого самоврядування слід
розглядати не лише у її конституційно-нормативному вимірі, а,
насамперед, з точки зору її реального, проблемного функціонування,
інфраструктурної, політико-правової незабезпеченості. Тільки в такий
спосіб, з урахуванням регіональних особливостей, можна скласти
об’єктивну картину цієї системи місцевого і регіонального розвитку та
накреслити дієві шляхи розв’язання існуючих проблем.
Особливої уваги потребують прикладний (на місцевому і регіональному
рівнях) аналіз ситуації, факторів, що склалися: у місцевому господарстві
(комунальна сфера, приватний сектор); на ринку праці (реальний рівень
безробіття, налагодження системи створення робочих місць,
перекваліфікації кадрів); в соціально-культурній сфері (освіта, охорона
здоров’я, соціальне забезпечення); в демографічній сфері,
етнонаціональних відносинах.
До організації системи місцевого самоврядування доцільно підходити з
позиції її можливої багатоманітності, з врахуванням регіональних
особливостей. Цю тезу можна проілюструвати на прикладі вирішення
проблеми можливого об’єднання територіальних громад. Після ретельного,
науково-обгрунтованого аналізу зазначених факторів у їх регіональному
розрізі висновки щодо об’єднання навряд чи будуть уніфікованими: те що
годиться для східних регіонів може бути непридатним для південних чи
західних. Мова йде про можливість повного об’єднання, злиття
територіальних громад на визначеній території, або утворення договірного
об’єднання, агломерації чи збереження самостійних територіальних громад.
Можливий і законодавчий, імперативний варіант об’єднання, проте слід
передбачити “ціну” та вірогідні негативні наслідки такого шляху. Тому
краще рухатись у прикладному (вивчення практичної, регіональної
ситуації) напрямі. Після цього — робити узагальнення, напрацьовувати
науково-методичні рекомендації, організовувати і проводити
державно-правові експерименти. Лише після здійснення комплексу подібних
заходів можливе перенесення розв’язання проблеми формування
самодостатніх територіальних громад на рівень Закону.
Висловлені тези дозволяють у першому наближенні сформулювати основні
напрями стратегії збалансованого місцевого і регіонального розвитку,
подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні:
Подальше реформування системи місцевого самоврядування в процесі
здійснення адміністративної реформи на регіональному та місцевому
рівнях, Програми держаної підтримки розвитку місцевого самоврядування
2001 р., трансформації адміністративно-територіального устрою,
здійснення державної регіональної політики.
Розробка і впровадження Національної Програми збалансованого місцевого і
регіонального розвитку, законодавчого забезпечення місцевого
самоврядування; зміцнення фінансово-економічної самостійності місцевого
самоврядування; розмежування повноважень органів виконавчої влади і
місцевого самоврядування; забезпечення правового захисту місцевого
самоврядування; розвиток партнерських відносин між суб’єктами місцевого
самоврядування та державної влади; зміцнення державного контролю за
дотриманням органами та посадовими особами місцевого самоврядування
фінансової дисципліни; розробка та впровадження механізмів реалізації
державних гарантій щодо підтримки і розвитку місцевого самоврядування.
N?„?yNyNyNqj
????&??????????D?— Вдосконалення міжбюджетних відносин після перших
кроків бюджетної реформи на основі Бюджетного кодексу; розробка і
прийняття законодавчих актів щодо місцевих фінансів; законодавче
визначення та розвиток форм комунальної власності; вдосконалення
земельних відносин, зокрема, щодо комунальної власності після прийняття
Земельного кодексу України; формування самодостатніх територіальних
громад з врахуванням трансформації адміністративно-територіального
устрою, розв’язання проблем їх ресурсного забезпечення; перенесення
здійснення адміністративної реформи на місцевий і регіональний рівні
організації публічної влади; продовження політики державної підтримки
розвитку місцевого самоврядування; розробка та прийняття статутних
законодавчих актів, зокрема, Закону “Про місцеве самоврядування в
Україні” (нова редакція); розробка та прийняття актів
фінансово-економічного характеру; реалізація положень Закону України
“Про Генеральну схему планування території України”; проведення
відповідних державно-правових експериментів щодо розвитку системи
місцевого самоврядування, вдосконалення управлінської діяльності органів
та посадових осіб місцевого самоврядування.
Впровадження системи адміністративної юстиції; систематизація і
кодифікація законодавства щодо сфери місцевого самоврядування;
проведення реформ у сферах освіти, охорони здоров’я, соціального
(пенсійного) забезпечення, комунального господарства.
Підсумовуючи викладене, зазначимо наступне. Алгоритм стратегії місцевого
і регіонального розвитку (розвитку місцевого самоврядування, зокрема)
можна представити у вигляді послідовного процесу трансформації відносин
у сфері місцевої демократії, який складається із чотирьох
взаємопов’язаних фаз (див. схему).
Перша фаза — перенесення адміністративної реформи на місцевий і
регіональний рівні організації публічної влади на засадах
децентралізації державного управління, деконцентрації владних
повноважень, чіткого розмежування повноважень щодо надання
адміністративних і громадських послуг населенню між органами виконавчої
влади і місцевого самоврядування, а також в середині системи місцевого
самоврядування; реалізація принципу субсидіарності.
Ця фаза спрямована на формування самодостатніх територіальних громад з
одночасним вирішенням питань адміністративно-територіального устрою із
врахуванням регіональних політико-культурних, етнонаціональних
особливостей, поліваріантності реформування системи місцевого
самоврядування, її багатоманітності.
Друга фаза — паралельне поглиблення трансформацій у сфері міжбюджетних,
земельних, податкових відносин, відносин комунальної власності;
реформування комунального господарства, систем освіти, охорони здоров’я,
соціального забезпечення, тобто, проведення системних, структурних
реформ.
Третя фаза — підключення до процесів трансформації відповідних систем
забезпечення місцевого і регіонального розвитку: комплексного
законодавчого, нормативно-правового, інформаційного, кадрового,
освітнього, ресурсного забезпечення.
Четверта фаза — залучення потенціалу місцевих ініціатив, активація
громадської самодіяльності, досвіду розробки і впровадження інноваційних
проектів та програм через НПО, агентства регіонального розвитку,
міжсекторне співробітництво; широке використання здобутків асоціацій,
інших організацій та об’єднань з питань місцевого і регіонального
розвитку, консолідація їхніх зусиль з метою реального та легального
лобіювання регіональних інтересів, інтересів територіальних громад в
органах державної влади; залучення досвіду міжнародної кооперації на
основі принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, досвіду
прикордонного і транскордонного, регіонального співробітництва, з
врахуванням процесів глобалізації, регіоналізації, продовження практики
партнерства громад, встановлення побратимських зв’язків із зарубіжними
територіальними колективами, утвореннями.
Схема алгоритму процесу стратегії місцевого і регіонального
розвитку
(розвитку місцевого самоврядування)
Здійснення адмінреформи на місцевому, регіональному рівнях організації
публічної влади
Здійснення системних, структурних реформ
Алгоритм стратегії
Розвиток місцевої ініціативи, самодіяльності, використання вітчизняного
і зарубіжного досвіду
Такий алгоритм зможе працювати лише в умовах програмно-цільового підходу
до стратегії збалансованого місцевого і регіонального розвитку,
стратегічного планування взаємопов’язаних, доповнюючих один одного
процесів реформування.
4. Апробація ідей ресурсного забезпечення збалансованого місцевого і
регіонального розвитку
Необхідно зазначити, що багато вищевикладених ідей знайшли певною мірою
своє підтвердження на VІІІ Всеукраїнських муніципальних слуханнях
“Ресурси місцевого і регіонального розвитку: національний та міжнародний
аспекти” у м. Судаку (29 липня – 2 серпня 2002 р.). У процесі
обговорення питань ресурсного забезпечення місцевого і регіонального
розвитку учасники Слухань дійшли, зокрема, таких висновків, які були
зафіксовані в Резолюції Слухань:
1. Необхідною передумовою дієвості місцевого самоврядування,
поступального та ефективного місцевого і регіонального розвитку є
належне ресурсне забезпечення.
2. Реалії сьогодення свідчать, що наповнення ресурсів місцевого та
регіонального розвитку доцільно очікувати як з державних резервів, так
і, в першу чергу, за рахунок пошуку, раціонального та ефективного
використання внутрішніх джерел, налагодження ділового співробітництва
територіальних громад та регіонів, міжнародного співробітництва.
3. Розв’язання проблеми ресурсного забезпечення місцевого та
регіонального розвитку передбачає вирішення широкого кола питань
матеріального, фінансового, кадрового характеру, що, в свою чергу,
вимагає об’єднання та координації зусиль різних видів та рівнів влади, а
також міжнародних, зарубіжних та громадських інституцій з метою
розробки, прийняття та реалізації відповідної загальнонаціональної
програми.
4. В основу Програми ресурсного забезпечення місцевого та регіонального
розвитку доцільно покласти основні положення Концепції, схваленої
учасниками Слухань, в якій визначаються: мета та завдання Програми; її
статус, межі дії, коло суб’єктів та принципи реалізації, зміст та
механізми фінансування, об’єкти, форми та механізми реалізації.
5. Міжнародний аспект ресурсного забезпечення місцевого та регіонального
розвитку передбачає:
розвиток міжрегіонального, прикордонного, транскордонного
співробітництва;
вдосконалення інституційних компонентів ресурсного забезпечення через
ефективно діючу мережу агентств регіонального розвитку, підтримку
діяльності недержавних організацій (НДО), налагодження координації
зусиль вітчизняних, зарубіжних та міжнародних організацій у розв’язанні
проблем ресурсного забезпечення;
створення необхідних правових умов, адаптованих до законодавства
Європейського Союзу, для міжнародної кооперації у сфері ресурсного
забезпечення місцевого та регіонального розвитку.
6. Інвестиційна політика на місцевому та регіональному рівнях пов’язана
із:
розповсюдженням досвіду щодо створення сприятливого інвестиційного
клімату;
розробкою та здійсненням Програми розвитку інвестиційної діяльності в
Україні;
сприянням налагодженню взаємодії між місцевими та регіональними владами
та інвесторами, зокрема активізацією створення консультативних рад з
питань залучення іноземних інвестицій;
залученням для розробки програм авторитетних українських та міжнародних
організацій, що спеціалізуються з питань інвестиційної політики;
розгортанням роботи щодо підготовки та перепідготовки кадрів державних
та муніципальних службовців з питань використання сучасних фінансових
ресурсів та управлінських підходів, зокрема, з питань інвестиційної
політики на місцевому і регіональному рівнях;
створенням привабливого іміджу регіонів України.
7. Для зміцнення людського потенціалу місцевого і регіонального
розвитку є доцільним:
звернути увагу на нагальну потребу засвоєння посадовцями і депутатами
органів місцевого самоврядування сучасної управлінської культури;
передбачити у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, програмах
економічного та соціального розвитку територій розв’язання проблем
бідності, безробіття, безпритульності, злочинності, наркоманії тощо;
рекомендувати Українській Академії державного управління при
Президентові України, Академії муніципального управління та іншим
закладам освіти інтенсивно впроваджувати нові форми навчання працівників
органів місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад, спрямовувати
навчальні програми на підвищення дієздатності та конкурентоздатності
кадрів;
поширювати позитивний досвід Верховної Ради Криму у
нормативно-методичному забезпеченні застосування законодавства щодо
місцевого самоврядування;
більш активно застосовувати механізм конкурсів для підняття активності і
обізнаності громадян щодо місцевого самоврядування, зокрема,
рекомендувати територіальним громадам провести конкурси: “Якою ти бачиш
територіальну громаду?”, “Яким ти бачиш рідне село, селище, місто?”;
вважати за доцільне впровадити положення Концепції адміністративної
реформи (ст.66) щодо 3-відсоткових цільових відрахувань на навчання
депутатів місцевих рад і посадових осіб органів місцевого
самоврядування;
поширювати досвід навчання працівників органів місцевого самоврядування,
депутатів місцевих рад, зокрема, через Фонд сприяння місцевому
самоврядуванню України;
поширювати досвід використання людського потенціалу, що застосовуються у
м. Рівне (“Медіапроект”);
створити робочу групу по розробці Концепції розширення спроможності
мережі для навчання працівників органів місцевого самоврядування та
депутатів місцевих рад.
8. У сфері екології, енергозабезпечення та енергозбереження, проблем
реформування житлово-комунального господарства:
приділяти стратегічну увагу питанням екології, забезпечивши обов’язкову
екологічну експертизу кожного муніципального проекту, інтенсивну
модернізацію обладнання, експлуатація якого несе небезпеку екологічних
та техногенних катастроф;
розглянути питання щодо створення спеціального державного фонду
реконструкції та розвитку комунального господарства з можливістю
забезпечення кредитування проектів з цього фонду на прийнятних умовах;
активізувати діяльність Державного комітету з питань
житлово-комунального господарства з метою прискорення реформ у
комунальній сфері;
рекомендувати Верховній Раді України прискорити процес прийняття
Житлово-комунального кодексу, створити дієве законодавче забезпечення
діяльності суб’єктів житлово-комунальних відносин.
9. У сфері стратегічного планування розвитку територіальних громад:
використовувати його як ефективний інструмент та системний ресурс для
здійснення реальних змін і покращання якості життя територіальних
громад;
сприяти подальшому розвитку стратегічного мислення, зокрема, на підставі
узагальнення кращих методик та практик стратегічного планування,
розповсюдження досвіду розробки дієвих структур управління, здатних
вирішувати стратегічні завдання;
концентрувати спільні зусилля науковців та практиків у напряму зміцнення
науково-методологічного забезпечення стратегічного планування, розробки
адаптованих до українських умов типових рекомендацій щодо формування
стратегій розвитку муніципальних утворень;
вживати заходів із забезпечення узгодження інтересів державного,
регіонального та місцевого рівнів розробки відповідних стратегій з
урахуванням компетенції кожного рівня і результатів аналізу особливостей
місцевих умов.
З вищевикладеного можна зробити однозначний підсумок про те, що існують
реальні ресурсні передумови для збалансованого місцевого і регіонального
розвитку.
Див.: Послання Президента України до Верховної Ради України
“Європейський вибір”. Концептуальні засади стратегії економічного та
соціального розвитку України на 2002-2011 роки.// “Урядовий кур’єр”, 4
червня, 2002 р. – №100.
Див.: Пухтинський М.О. Місцевий і регіональний розвиток: новий етап
поступу. – У зб.: Розвиток місцевого самоврядування в Україні: стан,
проблеми, перспективи. — К.: Логос, 2002. – С.24-33.
Окрім Резолюції, на Слуханнях також було прийнято Звернення учасників
VІІІ Всеукраїнських муніципальних слухань до Президента України,
Декларацію про співпрацю з питань ресурсного забезпечення місцевого і
регіонального розвитку, Концепцію програми міжсекторного співробітництва
з питань ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку в
Україні (ці документи будуть опубліковані в збірнику матеріалів VIII
Всеукраїнських муніципальних слухань).
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
