Формування дієздатних територіальних громад: міжнародний досвід
Для країн європейської спільноти, куди ми прагнемо ввійти не бідними
родичами, а повноправними партнерами, досконалість управління, чіткий
розподіл повноважень і фінансів між центром і територіями, баланс
взаємоповаги і взаємоконтролю між структурами виконавчої влади та
органами місцевого самоврядування – це аксіоми, на яких тримається
держава і добробут її населення.
Одна з докорінних проблем вітчизняної конституційної реформи – пошук
найоптимальнішої моделі територіальної організації влади, а відтак – і
утвердження нової ролі місцевого самоврядування – особливої форми
управління, в якій органічно поєднуються інтереси держави і громади.
Будь-які законодавчі зміни ми зустрічаємо критикою, часто не
замислюючись над причинами небажання щось змінювати. Водночас заздримо
сусідам, – полякам, угорцям, прибалтійцям, які рішуче взялись до
переоблаштування своєї системи управління і вже мають відчутні дивіденди
від цього: європейські стандарти життя.
Україна є сусідкою країн Європейського Союзу, який дає їй численні
приклади демократичного й ефективного управління державою. Наразі
Україні необхідно підвищувати відповідність своєї законодавчої бази
законодавчій базі ЄС, принципам верховенства права, а також будувати
життєздатну демократичну державу. Є досвід Польщі, скандинавських країн,
які мають позитивні досягнення в плані адміністративно-територіального
устрою, становлення дієздатного місцевого самоврядування. Інтеграція
України в європейську спільноту можлива лише через розвиток в нашій
державі самодостатніх, сильних територіальних утворень на засадах
Європейської хартії місцевого самоврядування.
Парламентом України, крім Хартії, було також ратифіковано інші важливі
інструменти Ради Європи у галузі місцевого та регіонального розвитку,
зокрема Мадридську Конвенцію щодо транскордонного співробітництва та її
додаткові протоколи, Європейську хартію регіональних мов та мов
національних меншин та ін. Разом з тим, доповідачі Конгресу місцевих та
регіональних влад Ради Європи наголошують у своєму моніторинговому звіті
на проблемах практичної імплементації положень Європейської хартії
місцевого самоврядування в українську практику, а також необізнаності
більшості службовців та громадян України з принципами Хартії, яка вже
понад десять років є невід’ємною частиною українського законодавства.
Будемо сподіватись проведення на державному рівні таких заходів, як
Європейського тижня місцевої демократії, запровадженого з нагоди 10-ої
річниці ратифікації Україною Хартії, сприятиме більшій пропаганді
європейських принципів місцевої регіональної демократії, роз’ясненню
положень Європейської Хартії та інших документів Ради Європи.
Безумовно, подальша реалізація політики децентралізації в Україні має
розглядатися саме в контексті європейського вибору України. Досвід
децентралізації та регіоналізації у Франції, Німеччині та Польщі
пропонує цілу низку відповідних прикладів для вивчення і пристосування
їх для потреб українського сьогодення. Ключовим моментом, який виділяють
багато експертів, є те, що територіальна реформа та децентралізація
мають здійснюватись у демократичному руслі, спираючись на принципи
Європейської хартії місцевого самоврядування та проекту Хартії про
регіональне самоврядування.
Нам потрібно творчо використати досвід більшості країн Європи в частині
перегляду кількості громад. Якщо ми встановимо громаду не менше п’яти
тисяч жителів, то отримаємо в Україні три-чотири тисячі громад. Тобто це
буде адекватно середньостатистичному польському, німецькому або
шведському досвіду.
Щодо розширення прав місцевого самоврядування, то це – європейський
стандарт. При цьому права повинні підкріплюватися фінансово: за
бюджетним забезпеченням на душу населення Україна посідає одне з
останніх місць на континенті. Так, рівень бюджетного забезпечення
місцевого самоврядування (у євро на душу населення на рік) становить у
Швеції – 2500, у Чехії та Польщі – близько 1600, в Україні – трохи
більше 100. Причому, коли в столичному Києві ця цифра сягає майже 400
євро, то, наприклад, в обласних центрах 10-50, а в районних – ледь
дотягує до десяти.
Подрібнюючи загальний ресурс на понад дванадцять тисяч бюджетів
малочисельних громад, ми ніколи не досягнемо тієї необхідної бюджетної
забезпеченості, яка дасть підстави назавжди покінчити з ганебною для
нашого народу бідністю. Якщо вдатися до європейського досвіду, то
побачимо, що місцеве самоврядування там реалізується, як правило, у
поселеннях чи групах поселень, у яких проживає 8-10 тисяч населення.
Тому, щоб адміністративні послуги надавалися з ефективним витрачанням
кожної гривні бюджету, громада має включати певну кількість населення.
Вже за час новітньої вітчизняної історії було кілька спроб змінити
ситуацію. Розроблялися проекти законів і концепцій, які мали на меті
реформувати вітчизняне місцеве самоврядування та
адміністративно-територіальний устрій. Законопроект про внесення змін до
Конституції України щодо питань територіальної організації влади та
місцевого самоврядування 3207-1 певною мірою наблизив нас до мети, хоча
він дещо і далекий від досконалості. Допоки він чекає повторного
вердикту Конституційного Суду України, довкола точиться гостра дискусія.
Якщо за приклад взяти Польщу – найбільшу з нових країн-членів ЄС, то,
найвірогідніше, Україні варто повчитися у неї проведенню інституційних
та економічних реформ, а також відновленню економіки. Нині Польща
поділена на 16 воєводств, які схожі на наші області. В кожному – 15
повітів, чотири міста зі статусом повіту. З огляду на це і в Україні
кількість районів, наприклад, в області, може бути меншою. Синонімами
міст-повітів у нинішній українській ситуації є міста обласного значення.
Але серед міст обласного значення у нас існує неймовірний дисбаланс. Є
міста обласного значення, де проживає близько 900 тисяч людей, а є інші
міста, де маємо шість-вісім тисяч жителів. Так само і по районах: є
райони від 20 тисяч до 180 тисяч жителів. Маємо дисбаланс і по областях.
В одних нараховується майже шість мільйонів населення, а в інших менше
одного мільйона. За останнє десятиріччя Польща провела глибоку
адміністративно-територіальну реформу, на яку її надихнув досвід
Франції. Польща проводила структурну адміністративну децентралізацію
паралельно з реформами місцевого самоврядування. Угорщина, як і Польща,
пройшла також через труднощі поліпшення координації дій між центральними
і місцевими органами влади і подолання збігу їх функцій. Крім того,
обидві країни змушені були займатися виправленням значних вад
організації субнаціональних органів влади: застарілих управлінських
механізмів, недостатнього і низькокваліфікованого апарату, низької
податкоспроможності. В цих країнах основними напрямами реформ були:
визначення ідеальної кількості самоврядних одиниць;
розподіл функцій між центром і органами місцевого самоврядування;
розподіл власності між рівнями врядування;
досягнення рівноваги між фінансовою незалежністю місцевих органів влади
і потребою у централізованому контролі за бюджетними надходженнями;
пошук нової владної рівноваги та чіткий розподіл повноважень між
центральною владою та органами місцевого самоврядування.
Розв’язуючи подібні проблеми, кожна країна Східної Європи йшла своїм,
дещо відмінним шляхом. Важливим є те, що розв’язання проблем надмірної
централізації і браку повноважень на місцях стало частиною загальної
структури адміністративних реформ в регіоні.
Скажімо, реформи у Франції певною мірою відбувалися за схожою схемою.
Вони стосувалися розширення субнаціональної автономії, скорочення
функцій центрального уряду, ослаблення ролі префектів та створення
автономного регіонального рівня. Найбільш централізована в минулому
держава Франція, кількість самоврядних одиниць (комун) якої сягає нині
36 тис., за економічним потенціалом посідає четверте місце в світі. У
2002 році Франція прийняла закон, відповідно до якого створюються так
звані агломерації, тобто об’єднання населених пунктів, об’єднання комун.
З одного боку, це сприяє вирішенню проблем, які цікавлять жителів
сусідніх громад, а з іншого – дозволяє економити державний ресурс і
створює умови для того, щоб територія сама заробляла кошти, тобто –
умови для саморозвитку. У Франції з-поміж загальновизнаних принципів,
які захищають автономію місцевого самоврядування, слід виокремити такий
принцип, як гарантування самостійності фінансової діяльності місцевих
органів самоврядування. Держава може перекривати певні джерела
надходження податків до бюджету комуни, але разом з тим вона не має
права впливати на збалансованість її бюджету.
Крім суто юридичних форм контролю за діяльністю місцевих органів
самоврядування, існує також контроль за їх фінансовою та бюджетною
діяльністю. Серед засобів контролю можна назвати такі:
визначення обов’язкової дати подачі бюджету на наступний рік. Для
комуни, департаменту і регіону визначені конкретні дати, до яких має
бути поданий бюджет. У протилежному випадку за поданням префекта
Регіональна рахункова палата (РРП) формулює самостійні пропозиції для
місцевого бюджету, контроль за виконанням яких покладається на префекта;
h
’
&
&
прийняття збалансованого бюджету. В іншому випадку префект має право
впродовж тридцяти днів направити свої зауваження до РРП, яка виносить
своє рішення. Якщо РРП визнала зауваження префекта справедливими, то
вона пропонує відповідній місцевій раді переглянути схвалений нею
бюджет;
до місцевого бюджету мають бути внесені обов’язкові витрати, визначені
Адміністративним кодексом Франції з місцевого самоврядування. Наприклад,
для комун – це фінансування дитячих садків, допомога приватним школам,
для департаментів – фінансування соціальних витрат, роботи шкільного
транспорту, коледжів тощо, для регіонів – фінансування ліцеїв, підтримка
приватних навчальних закладів тощо;
незалежне здійснення префектом контролю за виконанням місцевими органами
схваленого бюджету, який потім передається до РРП.
Загалом державна політика Франції у справі організації місцевого
самоврядування реалізується у двох основних напрямах: деконцентрація –
більш широке делегування державою своїх адміністративних функцій на
місця, а також децентралізація – передача державою частини своїх владних
повноважень місцевим органам самоврядування.
Як і Україна, Франція тривалий час була централізованою державою. Вона
пережила 25-річний процес децентралізації, який уже практично завершено.
Тридцять років тому Уряд Франції намагався розпочати примусову
територіальну реформу, спрямовану на злиття муніципалітетів, створених
ще за часів Французької революції. Відкинуте населенням примусове злиття
було трансформоване у процес створення міжкомунальних об’єднань, які
перебрали на себе практично всі питання державного фінансування
(інвестування та поточні витрати) на місцевому рівні. Франції
знадобилося багато років послідовної децентралізації, щоб побутові
послуги перетворилися на справжнє зобов’язання органів місцевого
самоврядування. Цього було досягнуто шляхом запровадження нормативної
системи фінансового зрівняння, яка забезпечила реальну досяжність
національних стандартів, попри розбіжності в базах місцевих надходжень.
Схожі проблеми перехідного етапу стоять і перед Україною.
Дієздатність територіальних громад вимагає реальної спроможності
територіальних громад самостійно і в повному обсязі вирішувати питання
місцевого та регіонального значення, віднесені до їх відання, на
підставі власної і достатньої матеріально-фінансової та ресурсної бази
на рівні гарантованих державою соціальних стандартів.
Довідково: в європейських країнах обсяг повноважень органів місцевого
самоврядування первинного рівня (комуни, гміни тощо) залежить від
встановлених національних стандартів надання соціальних послуг (у
фінансовому вимірі у тому числі) та рівня бюджетного забезпечення на
одного жителя конкретної територіальної громади. Залежно від стану
соціально-економічного розвитку в країні визначається перелік
обов’язкових і необов’язкових послуг, які мають надаватись громадянам.
Вирівнювання обсягу бюджетного забезпечення здійснюється шляхом надання
права муніципалітетам встановлювати рівень комунальних податків (на
доходи фізичних та юридичних осіб), перерозподілом асоціаціями органів
місцевого самоврядування коштів муніципального фонду вирівнювання та
дотаціями з державного бюджету на виконання обов’язкових повноважень. За
такими підходами в європейських країнах через місцеві бюджети
розподіляється 40-65% доходів консолідованого бюджету.
В Україні основною проблемою є відсутність належної фінансової бази, що
потребує вдосконалення ресурсного забезпечення місцевого і регіонального
розвитку, розширення кола місцевих податків (віднесення до них податку
на нерухомість, податку на землю, а також податку з доходів громадян) з
одночасним скороченням кількості місцевих зборів, запровадження
механізму зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні
надходжень у доходну частину державного бюджету на відповідних
територіях.
Як форма організації надання послуг, у Європейському Союзі все частіше
використовуються концесії на надання комунальних послуг населенню. Серед
них водопостачання, організація збору та утилізації відходів, опалення,
газо- та електропостачання, а також дорожній транспорт у формі платних
доріг. Децентралізація та розподіл повноважень мають розглядатися як
засоби надання побутових і адміністративних послуг населенню зі ступенем
наближення, який незмінно забезпечує ефективність і якість цих послуг
без збільшення їхньої вартості для населення та для бюджету загалом,
принаймні уникаючи створення для населення доданої вартості. Розподіл
ресурсів, а отже, реалістичний бюджетний підхід має бути включено до
пакета законів, орієнтованих на реформу. Без цього вони просто не
спрацюють.
Сказавши про те, що ми хочемо жити так, як живе людина в Європі, ми
повинні зорієнтуватися, чи правильно ми рухаємося. Невиконання положень
Європейської хартії, і, як наслідок, взятих на себе зобов’язань –
суттєва перешкода на шляху реалізації курсу на інтеграцію до
Європейського співтовариства, задекларованого Україною.
Проведення адміністративно-територіальної реформи тісно пов’язане із
законодавчим вирішенням проблем забезпечення надання органами місцевого
самоврядування базового рівня державних та громадських послуг населенню
відповідно до гарантованих соціальних стандартів та формування
територіальних громад, спроможних у повному обсязі виконувати функції та
завдання місцевого розвитку, зокрема через:
чітке розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади
та органами місцевого самоврядування на законодавчому рівні;
делегування повноважень держави органам місцевого самоврядування
виключно на умовах їх достатнього матеріально-фінансового забезпечення.
Необхідно розробити критерії самодостатності громад;
розробку та застосування порядку визначення нормативів необхідного
фінансового забезпечення завдань місцевого значення, порядку
застосування державних соціальних стандартів і нормативів щодо надання
мінімально необхідного переліку державних та громадських послуг органами
місцевого самоврядування населенню;
зміцнення матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування шляхом
прийняття закону про місцеві податки і збори, Податкового кодексу
України, внесення змін до Бюджетного кодексу України;
законодавче визначення основних засад та порядку здійснення права
комунальної власності, правових основ управління об’єктами комунальної
власності шляхом прийняття відповідного закону тощо.
Головною метою реформ в Україні має все ж таки стати створення
заможних громад. Механічне об’єднання існуючих сільських рад у громади
не вирішить цього питання. Для зміцнення бюджетів громад необхідно
розширювати можливості для нагромадження власних доходів громад, а також
закріпити загальнодержавні доходи від одержання додаткових повноважень.
Цей процес має пройти насамперед після визначення повноважень та
переліку громад.
Отже, завданням реформи системи місцевого самоврядування має стати
досягнення європейських стандартів у галузі місцевого і регіонального
розвитку, а також практичне впровадження основних європейських
інструментів в українську практику.
І. Нагребецька. Адміністративна реформа: вибір моделі і гостра дискусія
довкола. Урядовий кур’єр, 25 березня 2005 р., № 54;
І. Нагребецька. У пошуках золотої середини. Урядовий кур’єр, 21 жовтня
2005 р., № 200;
Правові інструменти Ради Європи з питань місцевого і регіонального
розвитку та проблеми їх імплементації в Україні / Під ред..
В.В.Толкованова., – Київ: Центр досліджень питань місцевого і
регіонального розвитку та сприяння адміністративній реформі, 2007. – 349
с.
Указ Президента України «Про Європейський тиждень місцевої демократії»
від 27 вересня 2007 року № 922/2007;
Європейська хартія місцевого самоврядування та розвиток місцевої і
регіональної демократії в Україні / Науково-практичний посібник / За
ред. М.О. Пухтинського, В.В. Толкованова. – К.: “Крамар”, 2003. – 400
с.;
Проблеми трансформації територіальної організації влади. Збірник
матеріалів та документів / Науковий редактор: М.Пухтинський. – К.:
Атіка, 2005. – 852 с.;
Самоврядування та територіальна організація в Польщі / Я. Гонцяж, Н.
Гнидюк, О. Куленкова, В. Гуменюк; За заг. ред. Я. Гонцяжа. – К.:
Міленіум – Вид-во УАДУ, 2001. – 184 с.;
М.Азнар. Французький приклад регіоналізації, децентралізації та
деконцентрації Організація регіональної та місцевої влади: досвід
держав-членів Європейського Союзу / Спеціальне доповнене видання
Українсько-Європейського Журналу з Міжнародного та Порівняльного права.
– К., 2005;
Забезпечення економічної та фінансової самостійності місцевих влад в
Україні відповідно до положень Європейської хартії місцевого
самоврядування. За матеріалами Міжнародної науково-практичної
конференції “Зміцнення системи місцевих фінансів та між бюджетних
відносин в Україні“ (15-16 квітня 2004 р., м. Дніпропетровськ) / За ред.
І.І. Куліченка, М.О. Пухтинського. – Київ, 2004. – 174 с.;
Реформа для людини. Збірник матеріалів про шляхи реалізації
адміністративно-територіальної реформи в Україні. Секретаріат Кабінету
Міністрів України. Київ 2005. – 238 с.;
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
