Вибір оптимальної моделі місцевого самоврядування для України
Політична інтрига напередодні чергових парламентських та місцевих
виборів, багатоваріантний сценарій подальшого розвитку подій, нова смуга
нестабільності змушують знову замислитися про так звані “вічні
питання”: про українську ідентичність, про єдність нації, про
співвідношення національного і соціального тощо. Не останнє місце серед
них займає проблема долі реформування українського суспільства в цілому
і окремих його секторів.
Авторам ближчою є тематика державного будівництва та місцевого
самоврядування. На ній ми й спробуємо сконцентрувати увагу.
Новий статус України, здобутий після подій кінця 2004 року, відкриває
перед нею обнадійливі перспективи, створює сприятливі передумови для
трансформації економіки, державного управління, місцевого самоврядування
та духовної сфери. Теперішній стан справ не задовольняє нікого. Отже, ми
приречені на зміни.
Слід визнати, що нинішня влада, якій, як крайній, і доводиться, власне,
за все відповідати, одержала непросту спадщину попередніх півтора
десятиліть. Утворена за минулих режимів владна система підпорядкувала
своїм клановим інтересам розвиток економіки, політичного і громадського
простору. Суспільство роз’їдає корупція, протекціонізм і взаємна
зневага всіх до всіх. Люди опинилися поза сферою впливу на свою власну
долю, що привело, з одного боку, до соціальної апатії, а, з іншого — до
масового виїзду за межі країни, причому, часто назавжди.
Неодноразово владна еліта намагалась реформувати існуючу систему
державного управління та місцевого самоврядування. Однак, всі ці спроби
мали досить фрагментарний характер, торкалися переважно центральних
ланок, і до 2005 року обслуговували інтереси бізнесово-владної верхівки,
самої держави. І не випадково. Попри значні можливості соціального
ліфтування в період первісного нагромадження капіталу, ця верхівка
залишалась, практично, незмінною від радянських часів і рекрутувалася
головним чином з числа партійно-радянської, комсомольської та
господарської номенклатури, несе на собі всі вади, притаманні цьому
прошарку радянського суспільства. Вона перенесла своє бачення системи
державного управління і своє уявлення про місцеве самоврядування в
пострадянський період.
Тож не дивно, що система державного управління та місцевого
самоврядування у нас і досі залишається, по суті, радянською.
Аналізуючи її стан, неважко виділити основні недоліки. Найхарактернішими
є: нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні;
незавершеність трансформації Кабінету Міністрів України в політичний
орган; невизначеність статусу міністрів і неефективна діяльність
міністерств; надмірна централізація влади; недосконала організація
публічної влади на регіональному рівні; недорозвиненість системи
місцевого самоврядування; нераціональна побудова системи
адміністративно-територіального устрою; низька ефективність
функціонування інститутів державної та муніципальної служби; відсутність
партнерських засад у відносинах особи з органами публічної влади.
Не можна не сказати, що нинішня влада намагається розв’язувати ці
проблеми. Проте, їй бракує при цьому системності, наукового підходу та
належного кадрового забезпечення. Головна увага звертається на виконання
короткострокових соціальних зобов’язань (підвищення пенсій, стипендій,
зарплат тощо); несистемні зміни у фіскальній політиці; невтихаюча
боротьба проти періодичних криз у паливно-енергетичному комплексі,
сільськогосподарському виробництві, житлово-комунальному господарстві;
спорадичні спроби удосконалити систему органів виконавчої влади.
Цілком очевидно, що успіх трансформації, проголошеної на Майдані,
залежить від того, якими будуть відносини між громадянами і державою,
між громадянами і місцевим самоврядуванням. Тобто, перспективи
трансформації мусять бути націлені насамперед на створення такої влади,
яка була б здатна захистити інтереси конкретної людини, гарантувати
права і свободи громадянина (його фундаментальні права), відстоювати
національні інтереси України, незалежно від того, йдеться про вступ до
СОТ чи про газові контракти з Росією.
Виходячи з усього цього, необхідно визнати, що головними принципами
реформування державного управління та місцевого самоврядування повинні
бути децентралізація, деконцентрація, субсидіарність, партнерські
стосунки між державною владою і місцевим самоврядування, міжсекторне
співробітництво владних інституцій, політичних партій, неурядових
громадських організацій та бізнесових кіл. Необхідною умовою
трансформації державного управління та місцевого самоврядування є
реформування адміністративно-територіального устрою України, приведення
його у відповідність до потреб суспільства, подальший розвиток
економіки, інтеграція України у європейський та світовий простір.
Визначаючи, що 2005 рік став новим етапом трансформації ми виходимо не
лише з того, що до влади прийшла нова команда, але й з тих змін, які
відбулися в законодавчому полі. Вони орієнтовані на конкретних людей, їх
потреби та інтереси. Проект закону про внесення змін до Конституції
України щодо місцевого самоврядування, який більше відомий за своїм
номером 3207-1 від 8 грудня 2004 року, попри всі недоліки і недоречності
докорінно змінює систему управління на регіональному та місцевому рівнях
і є логічним продовженням тих перетворень, які відбулися з 1 січня 2006
року. Крім того, 2005 року була створена робоча група Кабінету Міністрів
України, яка розробила проект закону про територіальний устрій України.
І хоч далі розмов справа не пішла, важко переоцінити її значення для
реформування системи державного управління та місцевого самоврядування.
Думаємо, що основний підсумок діяльності цієї групи — усвідомлення
українською державно-політичною верхівкою того очевидного факту, що
зміни назріли, є актуальними, і, більше того — вони стоять в
сьогоднішньому порядку денному.
Вперше серйозна розмова про перспективи розвитку місцевого
самоврядування в нових політичних умовах відбулася на Х Всеукраїнських
муніципальних слуханнях в березні 2005 року. Їх метою було обговорення
нової державної політики у сфері місцевого і регіонального розвитку,
розробки механізмів правового, адміністративного та інституційного
забезпечення взаємодії муніципальної спільноти, органів місцевого
самоврядування зі структурами державної влади. Учасники слухань
запропонували тоді здійснити ряд невідкладних кроків на шляху до
формування ефективної сучасної моделі влади, спроможної забезпечити
якісно новий рівень життя українських громадян.
Пропонувалося якнайшвидше ухвалити законопроект 3207-1, що на думку
учасників Слухань дозволило б повнішою мірою узгодити норми Конституції
України з Європейською хартією місцевого самоврядування, зокрема, щодо
утворення виконавчих органів районних та обласних рад, надання якісних
державних та муніципальних послуг населенню, а також удосконалити
адміністративно-територіальний устрій України.
Слухання також рекомендували запровадити в українське законодавство такі
нормативні поняття, як “поселення”, “громада” і “регіон”. Було визнано
за необхідне збільшити питому вагу власних доходів місцевих бюджетів
шляхом відповідних податкових реформ; ввести змішану модель місцевого
оподаткування, власні доходи районних та обласних бюджетів; привести у
відповідність ресурси, які спрямовуються на виконання делегованих і
власних повноважень з обсягом самих повноважень; сформувати систему
відповідальності держави за фінансове забезпечення делегованих
повноважень через механізми відмови органів місцевого самоврядування від
виконання делегованих повноважень; започаткувати систему комплексного
розвитку територій шляхом співфінансування проектів різними рівнями
влади за програмою “держава-регіон”; реформувати систему справляння
плати за землю; запровадити сучасні методи управління місцевими
бюджетами; внести зміни до формули розрахунку трансфертів з метою
застосування механізмів підвищення зацікавленості органів місцевого
самоврядування у нарощувані доходного потенціалу.
В підсумковому документі Слухань особлива увага зверталась на
необхідність якомога швидшого здійснення реформи житлово-комунального
господарства.
Надзвичайно цікавою є програма реформування системи територіальної
організації влади та адміністративно-територіального устрою України,
схвалена на Слуханнях. Вона передбачає створення базових
адміністративно-територіальних одиниць — об’єднань територіальних громад
з дотриманням принципу повсюдності місцевого самоврядування та чітке
розмежування територій громад. Йшлося також про ліквідацію
райдержадміністрацій, удосконалення механізмів формування
представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування різних
територіальних рівнів, оптимізацію їх структури, посилення правового
захисту депутатів місцевих рад, проведення обстеження
соціально-економічного, фінансового стану адміністративно-територіальних
одиниць, розробку чітких критеріїв оптимізації районного та обласного
поділу України з урахуванням географічних, історичних та інших чинників.
Спостерігаючи за колізіями нинішньої виборчої кампанії, мимоволі згадуєш
про те, які думки висловлювались навесні 2005 року учасниками Слухань
щодо цієї проблематики. А саме: розвести в часі парламентські і місцеві
вибори; вибори до сільських, селищних та міських (для міст з кількістю
населення до 70 тис. осіб) рад проводити за мажоритарною системою;
вибори до міських рад міст з кількістю населення понад 70 тис. осіб
проводити за пропорційною системою; вибори до Верховної Ради АРК,
обласних та районних рад проводити за змішаною системою. Багатьох
недоречностей, які виникають в процесі підготовки до виборів 26 березня
2006 року можна було б уникнути, яки би відповідні інституції
прислухалися до думки муніципальної громадськості.
a
устрою були: погіршення доступу населення до послуг, які надаються
органами місцевого самоврядування, віддалення органів влади від людей,
ліквідація сіл і районів, зокрема зникнення в наслідок повного
вилюднення населених пунктів, які нібито передбачалося позбавити
фельдшерсько-акушерських пунктів, шкіл, клубів, сільрад. При цьому
повністю ігнорувався той факт, що реформа всім своїм змістом націлена
саме на наближення місцевої влади до людей. Противників реформи
підтримала значна частина народних депутатів, в тому числі керівництво
Верховної Ради України. На здійснення реформи в бюджеті на 2006 рік не
було передбачено жодної копійки. Вона фактично була зірвана.
Чи закономірний цей результат? Чи став він наслідком саботажу з боку
бюрократичної та бізнесової верхівки? Чи, може, українське суспільство
ще об’єктивно не дозріло до цього реформування?
Очевидно, істина десь посередині. Хоча, на наш погляд, мала місце і
звичайне для нашої країни бюрократичне головотяпство, нахабна
самовпевненість чиновників, які опікувалися реформою, їх зневага до
людей. Мовляв, це бидло все проковтне. Все це так. Однак, не знято з
порядку денного питання про необхідність здійснення змін. Які ж шляхи
виходу з кризової ситуації?
Як відомо, 23 грудня 2005 року на голосування у Верховній Раді України
було поставлено нову редакцію законопроекту 3207-1 (варіант О.О.Мороза).
Він має цілий ряд позитивних моментів. Разом з тим проект залишає
невирішеними чимало проблем.
Серед них, слід виокремити наступні:
обмеженість визначення поняття “місцеве самоврядування”;
посилення притаманного Конституції України одночасного визначення міст,
селищ та сіл в якості видів адміністративно-територіальних одиниць та
населених пунктів;
закріплення в Конституції України за сільським, селищним, міським
головою, головою районної та обласної ради функцій керівництва
виконавчим органом відповідної місцевої ради, а за сільським, селищним,
міським головою — функцій головування на засіданнях відповідної ради;
збільшення строку повноважень сільських, селищних, міських голів з 4-ох
до 5-ти років;
закріплення в Конституції України права управління об’єктами спільної
власності територіальних громад, що перебувають в управлінні районних і
обласних рад;
суперечливість нових повноважень місцевих державних адміністрацій в
областях, містах Києві та Севастополі;
встановлення обов’язковості визначення законом мінімальної частки від
податків і зборів, які спрямовуються на формування доходів місцевих
бюджетів;
створення умов для дублювання Кабінетом Міністрів України повноважень
центральних органів виконавчої влади щодо спрямування та контролювання
роботи підпорядкованих їм територіальних органів;
відсутність вказівок на те, що округа є просторовою основою для
здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою, в яку
добровільно об’єдналися жителі кількох населених пунктів;
відсутність правових підстав для встановлення та перенесення
адміністративних центрів областей;
нереалістичність положень про порядок утворення виконавчих органів
районних та обласних рад;
відсутність положень, які встановлюють порядок реорганізації Київської
міської державної адміністрації у виконавчий орган Київської міської
ради та місцеву державну адміністрацію у місті Києві;
відсутність регулювання порядку утворення (реорганізації) місцевих
державних адміністрацій в областях, містах Києві та Севастополі, а також
визначення суб’єкта прийняття рішення про ліквідацію районних державних
адміністрацій.
Без розв’язання цих проблем реалізація закону 3207-1 буде стикатися з
низкою труднощів, а то і взагалі стане неможливою.
Чи є ці недоліки законопроекту випадковими? На наш погляд, ні. Їх
наявність у законопроекті пояснюється тим, що його автори намагаються
змінити окремі положення, не відмовившись від застарілої ідеології
державного будівництва та місцевого самоврядування. Адже цілком
очевидно, що центральною позицією будь-яких нововведень повинно стати
наближення влади до людини. Для цього слід зміцнити громаду, дати
якнайбільше прав туди, де людина зустрічається з владою у повсякденному
житті. Потрібна міцна вісь всієї влади: людина — громада — держава.
Іншими елементами мусять стати демократія та посилення ролі держави у
розв’язанні ключових суспільних проблем, зокрема у соціальному захисті
громадян, в першу чергу, соціально вразливих верств населення
(пенсіонерів, дітей, інвалідів тощо).
Окрім зміни ідеології державотворення та трансформації місцевого
самоврядування слід комплексно підійти до процесу децентралізації,
зокрема врахувавши при цьому міжнародний досвід.
Підготовка і реалізація перетворень можлива лише за умови тісної
координації їх з проведенням структурних реформ в інших сферах
суспільного життя: судової та правоохоронних органів,
житлово-комунального господарства, охорони здоров’я, освіти, пенсійного
забезпечення, податкової, бюджетної тощо.
Процес реформ слід розпочати з розробки концептуальних засад їх
проведення. Думаємо, що документами, в яких знайшли б відображення ці
засади могли б стати: Державна стратегія регіонального розвитку (з
поглибленим викладенням процесів трансформації територіальної
організації влади); доопрацьований проект Національної стратегії
реформування місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого
самоврядування; доопрацьований проект Концепції реформування публічної
адміністрації в Україні (з обов’язковим визначенням секторів державного
управління та відповідальності органів державної влади за розробку
“політики” в цих секторах); розроблений на базі викладених у відповідних
проектах концептуальних напрямів реформування територіальної організації
влади, проект програми трансформації місцевого самоврядування в Україні.
В первинних документах, насамперед, слід визначити цілі і напрями
реформи системи місцевого самоврядування. До них можна віднести:
створення на базовому рівні самоврядних, дієздатних, фінансово
спроможних територіальних громад; формування повноцінного місцевого
самоврядування на районному та обласному рівнях; ліквідація районних
державних адміністрацій та перетворення обласних державних адміністрацій
з органів виконавчої влади загальної компетенції в контрольно-наглядові
органи виконавчої влади, що здійснюють функції контролю виконання
Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету
Міністрів України та інших органів виконавчої влади, забезпечення
законності і правопорядку, узгодження державних і регіональних програм
соціально-економічного, культурного розвитку, програм охорони довкілля,
реалізацію заходів Державної регіональної політики та державно-цільових
програм подолання депресивності окремих територій; перерозподіл
повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого
самоврядування, удосконалення матеріально-фінансового їх забезпечення.
Серед основних напрямків досягнення цих цілей — реформа
адміністративно-територіального устрою, конституційне забезпечення
процесу реформування (внесення змін до Конституції України щодо
територіальної влади, адміністративно-територіального устрою тощо),
забезпечення дієвого правового захисту місцевого самоврядування;
розвиток громадянського суспільства.
Процес трансформації системи публічної влади мав би здійснюватися за
такими етапами:
– підготовка і внесення змін до Конституції України розробка та
прийняття законів про порядок вирішення питань
адміністративно-територіального устрою, про порядок утворення та
повноваження об’єднаної територіальної громади (червень 2006 р. –
червень 2007 р.);
– розробка критеріїв утворення базового та районного рівнів місцевого
самоврядування, загальноукраїнське громадське обговорення єдиної моделі
формування об’єднаної територіальної громади, яка передбачає можливість
урахування місцевих відмінностей (січень-квітень 2007 р.);
– розробка нормативно-правових актів щодо створення
адміністративно-територіальних одиниць базового та районного рівнів (за
схемою область – Кабінет Міністрів України – Верховна Рада
України)(квітень-липень 2007р.);
– організація та проведення виборів до представницьких органів
новостворених адміністративно-територіальних одиниць базового та
районного рівнів (вересень – грудень 2007р.).
В ході реалізації перелічених заходів слід передбачити необхідне
ресурсне, інституційне, фінансове, організаційне та інше забезпечення
процесу трансформації. Треба також відпрацювати питання законодавчого
забезпечення розподілу повноважень між органами виконавчої влади та
органами місцевого самоврядування. Украй необхідно розробити
нормативно-правові акти, які визначатимуть повноваження органів
місцевого самоврядування різних рівнів (з можливим наданням обласним
державним адміністраціям та обласним радам права розробки та внесення
пропозицій щодо особливостей організації системи місцевого
самоврядування у регіонах). Не обійтися без формування базового та
районного рівнів адміністративно-територіального устрою областей
(включаючи передбачення процедури об’єднання територіальних громад
відповідно до обласних критеріїв дієздатності).
Процес трансформації системи місцевого самоврядування повинен отримати
відповідне інституційне супроводження. Загальну координацію процесу
розробки та впровадження Програми трансформації місцевого самоврядування
має здійснювати Національна Рада з питань державного управління і
місцевого самоврядування при Президентові України. Крім того, в Україні
можна було б запровадити інститути Уповноваженого з питань державного
управління і місцевого самоврядування та координаторів розробки та
впровадження Програми трансформації системи місцевого самоврядування.
Для підготовки концептуальних і нормативно-правових документів щодо
забезпечення трансформаційних процесів Національною Радою з питань
державного управління і місцевого самоврядування при Президентові
України має бути створена відповідна фахова робоча група. Крім того, при
Президентові України слід створити узгоджувальну інституцію з питань
розробки та впровадження Програми – Агенцію з питань розвитку місцевого
самоврядування.
Таким чином, ми окреслили деякі основні проблеми трансформації
державного управління та місцевого самоврядування в Україні.
Сподіваємося, що наш погляд на ці питання буде зустрінутий з розумінням
і зацікавленням.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
