Регіональна політика європейського союзу
Місцева автономія і регіоналізація є метою європейського правового
порядку і європейської політики в сфері права. Це стосується як Ради
Європи, так і Європейського Союзу.
1. РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ
Вже з початку п’ятидесятих років захист місцевої і регіональної
автономії належить до політичної програми Ради Європи. 1951 року було
скликано конференцію громад і регіонів Європи. 1961 року вона була
інституціоналізована Комітетом міністрів як постійна установа. Ця «Рада
громад і регіонів Європи» ухвалила в 1985 році «Хартію місцевого
самоврядування». У червні 1997 року був прийнятий додатково «Проект
Європейської Хартії регіонального самоврядування».
2. ХАРТІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
У преамбулі Хартії місцевого самоврядування1 зазначено, що місцеве
самоврядування належить до спільних європейських цінностей та є основою
будь-якої демократичної системи. Водночас у ній зазначається, що місцеве
самоврядування сприяє ефективності управління і його наближенню до
громадян.
Місцеве самоврядування має, при можливості, бути гарантоване в
конституції, принаймні в законах (Стаття 2). У своїй відповідальності і
в інтересах свого населення громади мають право регулювати в рамках
закону політичні справи місцевого характеру і управляти ними. Місцеве
самоврядування здійснюється через ради або збори, які утворюються на
засадах прямого, рівного, загального і таємного виборчого права (Стаття
3). Місцеве самоврядування є незалежним від державної адміністрації і
вільне щодо державних директив. Громади мають брати участь у плануванні
і вирішенні питань, що стосуються громад на вищих рівнях (Стаття 4).
Громади мають право самі влаштовувати свою організацію і наймати свій
службовий персонал (Стаття 6). Депутати самоврядних рад мають вільний
мандат. За роботу в місцевій раді вони мають отримувати винагороду
(Стаття 7).
Контроль за рішеннями і заходами самоврядних (місцевих) органів та їх
посадових осіб повинен бути врегульований в конституції або законі. У
принципі може мати місце лише контроль за правомірністю і
конституційністю. Контроль за доцільністю може мати місце тільки тоді,
коли адміністрація громади здійснює делеговані завдання держави. У всіх
формах державного контролю має дотримуватися принцип відносності. Треба
зважувати, чи існують важливі публічні інтереси, які потребують контролю
за адміністрацією громади (Стаття 8).
У рамках національної бюджетної і економічної політики громади мають
право на відповідне фінансове забезпечення для належного виконання
покладених на них і делегованих ним повноважень. Фінансові асигнування
громадам відбуваються або на підставі конституції, або на підставі
спеціальних законів. Громади повинні бути здатні покривати частину
фінансування із власних доходів і місцевих податків.
Також має бути передбачена система, за якою слабкі в фінансовому
відношенні громади отримують особливе фінансування, аби бути в змозі
виконувати свої завдання.
При цьому треба зважати на те, що фінансові асигнування громадам не
можуть використовуватися для того, щоб чинити вплив на місцеву політику.
Для фінансування своїх інвестицій громади повинні мати доступ до
національного ринку капіталів (Стаття 9).
Громади мають право брати участь у національних і міжнародних
об’єднаннях органів місцевого самоврядування (Стаття 10).
Громади повинні мати право на правовий захист проти втручання в їхнє
місцеве самоврядування. Цей правовий захист має регулюватись або в
конституції, або законом.
Підсумовуючи, можна стверджувати: в Європейській Хартії місцевого
самоврядування регулюється таке європейське комунальне конституційне
право, яке є зразком для всіх держав — членів Ради Європи. Це могло б
бути зразком також при проведенні реформи права щодо місцевого
самоврядування в Україні.
3. ПРОЕКТ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ХАРТІЇ РЕГІОНАЛЬНОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Проект Європейської Хартії регіонального самоврядування2 орієнтується на
принцип субсидіарності. У регіонах громадяни можуть брати участь у
правотворчості і реалізації права, що забезпечує здійснення принципу
демократії. Між регіональним і місцевим самоврядуванням проводиться
чітке розрізнення. Регіональне самоврядування ніяким чином не може
заважати місцевому самоврядуванню. Крім того, регіональне самоврядування
не може обтяжувати державний суверенітет (преамбула).
У Конституції або в законах регулюються питання організації і
повноваження регіонів (Стаття 2). До компетенцій регіонів належать,
наприклад, охорона навколишнього середовища, регіональна економіка,
регіональні транспортні сполучення тощо. Які повноваження надаються
регіонам, визначається зокрема за принципом субсидіарності (Стаття 3).
В компетенції регіонів розрізняють їх власні і делеговані повноваження.
Здійснення власних повноважень відбувається шляхом регіонального
самоврядування. Серед них можуть бути і правотворчі повноваження.
Регіональне самоврядування, як і місцеве самоврядування, означає, що
держава не може втручатись в прийняття регіональних рішень і заходів.
Конституцією або законом повинні бути врегульовані повноваження
регіонів, які вони здійснюють в межах регіонального самоврядування
(Стаття 4). Разом із власними повноваженнями регіонів існують
повноваження, делеговані державою. Регіонам можуть делегувати
повноваження як держава, так і громади. Порядок здійснення такого
делегування має бути чітко визначеним у правовому регулюванні.
Водночас повинні бути передбачені фінансові кошти для здійснення цих
повноважень. Також треба забезпечити, аби на регіональному рівні було
сформовано штат фахівців, необхідний для здійснення повноважень
регіонів. Передача повноважень регіонам не повинна призводити до того,
що рівень виконання державних завдань погіршуватиметься. Зрештою, при
делегуванні повноважень регіонам треба передбачати, щоб вони
виконувались згідно з визначеною ситуацією і встановленими преференціями
відповідно до регіону. Регіоналізація в цьому сенсі завжди означає
диференціацію (Стаття 5).
?
ae
hue
hue
hue
hue
hue
hue
hue
hue
?
?
ae
ження стосовно всіх питань, що становлять регіональний інтерес і не
виключені за законом з їхньої компетенції або не віднесені законом до
інших юридичних осіб публічного права. До регіональних повноважень
належить, насамперед, здійснення відносин між регіонами і відносин
регіонів з сусідніми регіонами по той бік державного кордону (Стаття 8).
Регіони також мають право об’єднуватись і брати участь у міжнародних
об’єднаннях. Межа повноважень регіонів визначається принципом
субсидіарності і принципом солідарності. Повноваження регіонів мають
чітко відмежовуватися від повноважень громад за принципом
субсидіарності. Принцип солідарності вимагає, аби найбагатші регіони при
використанні своїх ресурсів поважали інтереси бідніших регіонів. Ця
солідарність, безсумнівно, не повинна призводити до нівелювання існуючих
регіональних відмінностей (Стаття 7).
Регіони повинні співпрацювати з громадами при виконанні місцевих і
регіональних завдань. Вони можуть делегувати певні регіональні завдання
місцевим органам самоврядування (Стаття 7).
Між відповідними регіонами і державою повинні бути передбачені механізми
співпраці і консультування. Тут можна зважити на представництво регіонів
в регіональній палаті на державному рівні. Крім того, можуть проводитися
конференції регіонів і центральних органів влади для координації
політики та інших питань (Стаття 9).
Організація регіонального самоврядування, а також державний нагляд за
регіонами здебільшого відповідає подібним регулятивним положенням в
Європейській Хартії місцевого самоврядування (Статті 11—13).
Те ж саме стосується фінансових ресурсів регіонів (Статті 14, 15). Вони
повинні мати в розпорядженні свої фінансові кошти, аби не потрапити в
залежність від держави. З цією метою у них повинно бути право стягувати
власні податки і збори, або отримувати частину податків, що належать
державі. Не можна допускати, аби регіон домовлявся про своє фінансування
з державою. Також треба передбачати фінансову рівновагу між багатими і
бідними регіонами.
Як і громади, регіони також мають право вдаватися до правового захисту
проти державного втручання в регіональну автономію (Стаття 17). Розумним
також уявляється розв’язання конфліктів стосовно компетенцій між
місцевими, регіональними і національними рівнями в адміністративних
судах (Стаття 18). Розв’язання таких конфліктів щодо компетенцій може
спиратися на загальний принцип субсидіарності.
Рішення і акти регіонів підлягають, оскільки вони користуються
самоврядуванням, лише контролю за їх відповідністю Конституції та
законам держави (Стаття 19).
Загалом кажучи, проект Європейської Хартії регіонального самоврядування
виходить з того, що держави мають значну сферу політичної діяльності при
організації влади на регіональному рівні. При цьому держави мають чітко
реалізувати ті провідні настанови, які треба враховувати при
регіоналізації, наприклад, як це планується в Україні.
Після Маастрихтського договору 1992 року Європейський Союз передбачає
особливі утворення в своїх Державах-членах, з якими Європейський Союз
знаходиться в безпосередніх відносинах. До таких утворень відносяться
регіони. У цьому сенсі регіони є третім рівнем, що підпорядковується
Європейському Союзу і окремим Державам-членам. Встановлені Європейським
Союзом регіони визначають, між іншим, придатність до стимулювання певних
областей всередині Європейського Союзу. У сфері Європейського Союзу
створюються, таким чином, основи європейського регіоналізму3.
Європейська регіональна політика цілеспрямовано сприяє економіці
відсталих (бідних) регіонів Співтовариства. Сприяння зменшенню
відмінностей в економічному розвитку окремих регіонів розглядається як
одне з завдань Європейського Союзу. У абзаці 2 Статті 158 Договору про
Європейське Співтовариство ставиться завдання зменшення відмінностей у
розвитку різних регіонів і відсталості найбільш відсталих областей. Цій
меті регіонального вирівнювання слугують аграрний фонд, соціальний фонд
і регіональний фонд.
Регіональна політика Європейського Союзу має значний вплив на надання
допомоги. Так, допускаються дотації, що сприяють регіональному розвитку
(Стаття 87, абзац 2, З ДЄСт).
Регіональна політика здійснюється Європейським Союзом і
Державами-членами спільно. Європейський Союз підтримує ту чи іншу
регіональну політику. При цьому розрізняються країни з загальним
відставанням у розвитку, як, наприклад, Греція чи Португалія, та окремі
регіони з відставанням у розвитку у складі багатих країн, як нові землі
в Федеративній Республіці Німеччині. Завдяки європейській регіональній
політиці відбувається довгостроковий перерозподіл ресурсів, аби умови
життя в Європейському Союзі наблизилися до загального рівня.
Регіональна політика Європейського Союзу є спірною у деталях. Тут поки
що відіграє свою недоречну роль егоїзм Держав-членів. Крім того
оскаржується ефективність регіональної політики. Ми не будемо тут
розглядати це глибше. Безспірними є такі конкретні цілі, які були
встановлені в положенні про структурний фонд 1988/93 рр.:
• розвиток відсталих регіонів;
• перепрофілювання регіонів з традиційного індустріального розвитку на
нові галузі виробництва;
• боротьба з тривалим безробіттям, в тому числі і безробіттям серед
молоді;
• пристосування робочої сили до процесів індустріальних перетворень;
• розвиток сільських районів.
Щодо вирівнювання між «бідними» і «багатими» регіонами, то сприяння
надається тим регіонам, що виробляють менш за 90% звичайного для ЄС
валового національного продукту.
Підсумовуючи, можна стверджувати: європейська регіональна політика
орієнтується на солідарність всього Співтовариства. Ефективна
регіональна політика допомагає економічному прогресу, покращанню умов
життя і посиленню згуртованості Європейського Союзу. Ефективна
регіональна політика може й в Україні сприяти цим цілям та інтеграції
регіонів у державу. Утворення регіонів має бути зорієнтоване на те, аби
регіон розглядався в сукупності його економіки, культури та управління.
Література
‘ Councilof Europe / Coseeil d’Europe, European CONVENTIONS and
Agreements – v. V, 1990, p. 96.
2 Recommendation 34 (1997) sur le projet de Charte europeenne de
l’autonomie regionale http//:www.coe.fr/cplre/text-ad/rec/1997/rec 34
(97) f.htm
3 Borkenhagen/Bruns-Kloss/Memminger/Stein (ed.), Die deutschen Lander
in Europa, 1992, p. 183; Knemeyer, Europa der Regionen – Europa der
Kommunen, 1994.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
