Публічна політика і управління в перехідних суспільствах нової
демократії
Пошук ефективної моделі самоврядування, як і ресурсів її реалізації,
постійно хвилювало людську свідомість. Спроби створити новий соціальний
порядок здатний задовольнити більшість громадян – вступали в протиріччя
з готовністю політико – економічної еліти до кардинальних,
інтелектуально і технологічно забезпечених змін в суспільних відносинах.
Світова криза, що «блукає» по планеті, зіткнулася з українськими
реаліями, які швидко зумовили нагальну потребу в пошуку нових елементів
публічної політики, як інструментові подолання кризових явищ, що мають
місце у сучасних розвинутих суспільствах із сталою демократією та тих,
які прагнуть жити за демократичними стандартами. Проте варто зазначити,
що пошук найбільш ефективної моделі публічної політики, яка притаманна в
однаковій мірі суспільствам з різним ступенем функціональності
демократії, стикається з культурно – ментальними, соціально –
економічними і політичними особливостями. Так політичні детермінанти
ефективної публічної політики є більш характерні для суспільств
перехідного типу, які запозичили основні інститути демократичного
режиму, але завдяки комплексу суб’єктивних і об’єктивних причин не
спромоглися надати їм демократичного змісту. Тому у свій час
австрійський канцлер Метерніх говорив: “Представницька форма правління
(демократія) – капризний інструмент, грати на ньому можуть тільки
талановиті”.
У процесі демократичного транзиту в ряді пострадянських країн
демократичні інститути насаджувалися згори, іноді політичні гравці не
тільки не розуміли глибинного змісту цих процесів, а й не мали
легітимної підтримки з боку як основних політико – економічних сил так
і широких верств населення. Негативні наслідки такого процесу породили
ряд суспільних проблем: нові демократичні політичні інститути з однієї
сторони не стали достатньо ефективними, оскільки не користуються
потрібною підтримкою з боку масових і елітних груп суспільства, з іншої
– отримати цю підтримку та легітимізуватися ці інститути не можуть,
оскільки для більшості населення вони є неефективними, нездатними
вирішувати ті проблеми, які є значущими для суспільства. Тобто – ми
маємо справу з низькою якістю змісту та форми демократії. За цих
обставин Україна вже давно переживає системну кризу, а світова криза
лише легалізувала її прояви у вигляді так званої “не функціональної
демократії”. При шаленій демократичній зовнішній та внутрішній риториці
і збереженні загальних демократичних принципів українське суспільство
зіштовхнулося з неефективними владними та політичними інституціями і
неякісним державним менеджментом, які не змінили якість і сутність
суспільних відносин . Так англійській філософ К. Попер звертав увагу на
те, що ефективний вплив громадян на політичні процеси в державі,
зокрема, зводиться до проблеми зведення до мінімуму шкоди, що можуть
завдати суспільству “негідні правителі”.
Сьогоднішні українські реалії є такими, які не формуються на традиціях
суспільної довіри, головним девізом є наступна теза – нічого не
сприймати на віру, нікому не довіряти, постійно змінювати правила гри і
головне “вижити” за любу ціну. Бажання отримати надприбуток незалежно
від сфери діяльності, цинізм демагогії накопичення, поєднаний з
псевдодемократичною риторикою, при наявності недіючих і непрозорих
законів провокує на виникнення і поширення з одного боку синдрому
“соціальної обережності”, що межує з апатією, а з іншого „соціального
вибуху”, який може змести не тільки неефективний політико-економічний
менеджмент, але й зруйнувати засади демократичного суспільства,
спровокувавши тим самим прихід до влади амбіційних конформістів
авторитарного ґатунку, одягнутих у псевдодемократичні шати.
Створюється враження, що в Україні існує тільки постійний рух, і це
добре “для всього живого”, з одного боку, а з іншого – постійна криза з
її позитивним і негативним вектором спрямування дискредитує ефективність
демократичних інститутів влади та зменшує їх підтримку серед усіх верств
населення. Криза перестає бути індикатором і підґрунтям для системних
змін і реформ. А в умовах динамічної кризи запропоновані реформи мають
шанс стати “нескінченною піснею” українських політиків.
Суттєвого значення для визначення темпів і якості реформ набувають форми
і глибина проникнення кризи в суспільні інститути. Вони свідчать про те,
наскільки вищі органи державної влади можуть повно і ефективно
реалізовувати власні рішення у всіх сферах суспільного життя. Органи
влади змушені змагатися з багатьма центрами впливу, що мають можливість
змінювати на свою користь, виходячи з власної корпоративної, політичної
доцільності – зміст і форму управлінських рішень. Державна влада
зіштовхується з постійними зниженням ефективності власного політичного
регулювання, втрачаючи підтримку громадян власної країни і її
прихильників за межами країни.
Сучасні політико – економічні реалії стосуються як державних інституцій,
так і суспільства в цілому і характеризуються системною нестабільністю,
що є передетапом системної політико-економічної кризи, яка має наступні
риси :
– суспільні процеси штучно заполітизовані;
– недостатньо розвинені інститути громадянського суспільства;
– невиразна соціальна структура суспільства та відсутність механізму
реалізації інтересів основних соціальних груп суспільства;
– значна корумпованість державного апарату та його залежність від
політико-фінансових груп впливу та корпорацій тощо.
За цих умов нагально постає питання щодо здатності органів влади:
– здійснювати свої конституційні повноваження і не допускати у
політико-правовому просторі Україні нелегітимних силових дій;
– адекватно реагувати на соціально-економічні, політичні та
зовнішньополітичні виклики у державі;
– не допустити руйнування конституційного устрою і довільного
перекроювання правового простору;
– не допустити зниження ефективності виконання владними інституціями
своїх повноважень та нести політико-юридичну відповідальність за
нефаховість у прийнятті стратегічних рішень суспільного розвитку;
– ефективно розподіляти політичні функції серед національного
політико-економічного істеблішменту та унеможливити появу громадянських
конфліктів.
Тобто перед українським управлінським класом незалежно від сфер
діяльності постає нагальна необхідність навчитися розставляти акценти,
можливо навіть застосовувати вибірковий підхід у впровадженні
демократичних процедур, відповідаючи на потреби часу і світових
викликів.
Така досить жорстка раціоналізація політики зумовлена її стратегічними
цілями, а саме нагальною потребою створення, у першу чергу, тих
демократичних інститутів, які не втратять своєї цінності в
глобалізованому світі кризового періоду.
По суті сьогодні можна говорити, що відбувається процес накопичення того
демократичного потенціалу, який дозволятиме легітимізувати владу як
сьогодні, так і з найменшими втратами адаптуватися до нового світового
порядку – завтра. Насамперед мова йде і про те, що держава в окремих
випадках втрачає свої арбітражні функції і перетворюється у
“державу-корпорацію”, яка обслуговує інтереси національних і міжнародних
компаній та їх конгломератів, користуючись демократичними інститутами
впливу. Справа в тому, що під їх тиском держава, зберігаючи формальні
функції арбітра суспільних відносин, спочатку продає, а далі скидає із
себе значну частину соціальних і регуляторних функцій. Особливо такі
загрози постають перед перехідними суспільствами, в яких йде одночасний
процес формування демократичних інституцій, боротьба за владні
повноваження у всіх сферах суспільного буття, корпоратизації та
монополізації у економіці та жорсткою конкуренцією між інститутами влади
та суспільства. У сучасному світі на думку відомого політолога Джиласа
є три урядові моделі: командно – адміністративна (Сталін);
організаційно – виробнича, або «економічна модель» (Хаєк, Фрідман); і
монетарна або ж “фінансово інвестиційна модель” (Ерхарда). Проте, як
показує світовий і вітчизняний досвід початку ХХІ ст. – відсутня єдина і
незмінна уніфікована модель державного управління, яка дає тільки
позитивний результат і незмінна від впливу внутрішніх і зовнішніх
політико – економічних і соціо – гуманітарних впливів. На нашу думку
потрібно орієнтуватися на модель «мультимедійного суспільства», як
синтетичну системо утворюючу одиницю, що поєднує в собі інтереси
держави, як соціального арбітра і менеджера так і інтереси громадянина
«власника», «кореспондента», «громадського активіста» і «колективного
правозахисника», за умов постійно змінюваних суспільних і
глобалізаційних викликів. Справа в тому, що більшість науковців,
політиків і громадських діячів розглядають ефективну публічну політику,
як засіб досягнення цілей політико – економічного характеру, залишаючи
поза увагою сам механізм їх вироблення, який і формулює зміст публічної
політики. Можливо говорити не тільки про ефективну публічну політику і
урядування, а й про ефективні публічні дії, що забезпечені
інформаційними, матеріальними, інтелектуальними, кадровими ресурсами і
публічною підтримкою переважної більшості громадян.
Складність демократизації авторитарних систем та систем перехідного
періоду дозволяє зробити припущення, що очевидно повинні існувати певні
необхідні та достатні умови для того, щоб демократичний режим став
панівною основою функціонування політичної системи. Дослідник
американської демократії Шарль А. де Токвіль поділяв суспільство на
чотири складові: адміністративне управління; державна політика;
політичне суспільство; неполітичне суспільство. До необхідних умов
розвитку демократичних інституцій варто віднести сам транзит демократії
– формування інституційних основ демократичної системи, до достатніх –
здатність демократичного політичного режиму підтримувати свою
легітимність, здатність створювати соціальну базу підтримки своїх дій,
формувати позитивне ставлення по відношенню до даного режиму. При цьому
слід враховувати:
Суспільні очікування
Інтелектуальні ресурси
Організаційні ресурси
Кадрові ресурси
Інформаційні ресурси
Традиції
Політико-правові норми
Міжнародний тиск
Якщо процес інституалізації для країн транзитерів є початковим, то
визнання демократичних правил та норм поведінки основними суб’єктами
політики сприяє розвиткові демократії та робить демократичний режим
функціональним. У випадку якщо правила та норми демократичного
співіснування постійно змінюються, виходячи з політичної доцільності, то
політичний режим навіть попри демократичну риторику починає
“корумпуватися” у первинному змісті цього слова, тобто “розкладатися”
зсередини .
Поєднання вертикальних і горизонтальних вимірів політики, де саме
останній є визначальним у становленні демократичного суспільства, є
надзвичайно спрощеною схемою, яка не відображає повністю реальність
навіть у ліберальних суспільствах. Аналізуючи політичні процеси науковці
часто застерігають, що саме обмеження кількості задіяних акторів сприяє
згортанню демократизації. Але ситуація є насправді більш складною, аніж
причетність до прийняття політичного рішення. Соціальне середовище
впливає на мотивацію і поведінку у сфері політики. Так
неструктурованість суспільства може породжувати велику кількість
стихійних груп та неінституалізованих організаційних форм впливу.
Побоювання, що такий підхід обмежить кількість задіяних акторів, а
значить зменшить демократичність системи може бути досить сумнівним.
Адже кількісний критерій далеко не гарантує якості прийняття рішень у
плані забезпечення вирішення суспільних проблем. Неструктурованість
суспільства може породжувати велику кількість стихійних
неінституалізованих груп інтересів, а це в свою чергу лише
ускладнюватиме процес прийняття політичного рішення, що становитиме
небезпеку і без того кризовому суспільству.
До того ж такий підхід є суттєвим спрощенням складних політичних
процесів навіть у державах з високими показниками участі. Так
надзвичайно важко визначити до якого рівня політики вертикального чи
горизонтального відносяться мережі політики, особливо ті, які набувають
інституалізованої форми.
Все ж таки головною проблемою демократизації владних інститутів
залишається визначення характеру зв’язків між законодавчою та виконавчою
владами. Класична концепція розподілу влад передбачає чіткий
функціональний розподіл, спеціалізацію трьох гілок влади, їх рівність та
взаємозалежність. Вважалося, що впровадження такого принципу – основний
крок у розбудові демократичної держави. Між тим практика внесла свої
корективи, зробивши даний принцип нічим іншим, як лише певним формальним
атрибутом демократичної держави. Сьогодні маємо справу з двома зразками
демократичного розподілу, один з яких північноамериканський, інший –
західноєвропейський. Перший, в основі якого система стримувань та
противаг, максимально наближений до класичного варіанту розподілу влад,
в основі другого – взаємозалежність замінено співробітництвом гілок
влади. Але обидва варіанти базуються на принципах, які є невід’ємними
для демократичного суспільства: необхідності розподілу владних ресурсів,
аби запобігти їх монополізації – саме він складає основу політичної
системи, та організаційне і функціональне розмежування владних структур
– що є умовою ефективного управління.
Дискусійна тема єдності законодавчої та виконавчої влад у парламентських
республіках потребує уточнення. Єдність може розумітися і як злиття, і
як співіснування влад. У першому випадку не окреслюється межа
компетенції влад, у другому – за законодавчою владою закріплюється право
формування уряду та контролю за його діяльністю, але при цьому вся
повнота повноважень за здійснення державної політики покладається на
кабінет, який має реалізовувати публічне управління.
Різні елементи в структурі інститутів можуть впливати на баланс та
рівновагу політичної системи. Рівновага підтримується завдяки узгодженню
принципів політичної демократії та норм конституційного права з діючою
структурою влади. На сьогоднішній день маємо, по-перше, конституційні
норми, які далекі від реалій і які більше відповідають запитам держав з
розвинутою демократично-правовою системою, по-друге, явна
невідповідність між демократичним розподілом влади та існуючою
структурою інститутів влади. Інститут президентства виведений із системи
розподілу влади. Відсутня спільна основа виконавчої влади, яка
демонструвала б причетність до неї як прем’єр-міністра, так і
Президента. При цьому багато президентських повноважень та рішень
стосуються сфери діяльності уряду та органів виконавчої влади. Від так
нерегламентована присутність Президента в структурі виконавчої влади,
автоматично породжує проблему повноти та ефективності здійснюваного
контролю за виконавчою владою зі сторони законодавчої, до компетенції
якої не відноситься контроль за діяльністю інституту президентства.
Концентрація владних повноважень в інституті, який знаходиться поза
структурою розподілу влади, порушує рівновагу та провокує конфлікти між
інститутами, усунути які лише шляхом зміни конституційної структури
неможливо. Важливість та необхідність горизонтальної системи
підзвітності та парламентського контролю зумовлюється ще й тим, що
навіть за самих досконалих демократичних систем здійснювати вертикальний
контроль, за яким представницькі інститути безпосередньо несли б
відповідальність перед виборцями, неможливо.
Обрання такого підходу зумовлюється також й тим, що процеси модернізації
в поставторитарних державах характеризуються цілеспрямованим
впровадженням демократичних інститутів. Тому у перспективі держава
змушена буде взяти на себе відповідальність за розбудову громадянського
суспільства, переклавши на нього функції, які перевантажують політичну
систему і роблять її неефективною.
Скалярний характер впровадження демократичних процедур дає підстави
припустити, що публічна політика може виявитися ефективним напрямом
легітимації майбутніх переможців боротьби за перерозподіл фінансових,
матеріальних, владних ресурсів, для тих, хто, використавши весь арсенал
як законних, так і незаконних методів, навряд чи забажає опинитися
обабіч демократичної Європи. До того ж забезпечення тривалого існування
та панування буде зумовлюватися необхідністю накопичення максимального
владного потенціалу, який складається не лише з наявності політичної
сили, а й з прихильності соціальних сил.
’aeae†
?
h?O
h?O
h?O
Z
$
gd?O
gd?O
dh1$`„Aa$gd?O
??????
?????????????
??????????????
Lаблення їх позицій дасть імпульс новому загостренню боротьби за владу.
Основним стабілізуючим механізмом в боротьбі за владні повноваження між
основними політико економічними акторами при збереженні ефективних
демократичних інститутів є публічна політика.
Варто зазначити, що на сьогоднішній день немає жодного визначення понять
«публічної політики», як і «політична аналітика», яке б хоч певною мірою
претендувало на універсальність. Причиною цього є очевидно те, що досить
сильними залишаються ліберальні традиції визначення основного агента
публічної політики та механічне калькування західного досвіду в
українських реаліях. Проте вітчизняні науковці від перекладу зарубіжних
наукових праць переходять до системного опрацювання базових засад
публічної політики і політичної аналітики і їх вплив на практичну
складову державного управління в Україні. Від вивчення механізмів
впливу держави на групи інтересів і залучення їх до прийняття рішень
(державно–корпоративного консенсусу), а також відмови від ієрархічного
адміністрування у вигляді функціонального перевантаження держави (як
механізм реагування на проблеми суспільства і ) ми переходимо до
публічної політики, як форми політичного процесу, який реалізується в
публічному просторі. Має підтримку інформаційно – комунікаційними
ресурсами та представлений комплексом прозорих вертикальних та
горизонтальних взаємодій його учасників. Ефективна публічна політика є
специфічною формою комунікації суб’єктів політичного процесу, яка
дозволяє активізувати участь громадян у її вироблені і реалізації.
Важливою передумовою функціонування публічної політики, як інформаційно
– комунікаційного процесу є ціленаправлене формування:
організаційних основ (повідомлення, які створюють та формуються
учасниками політичного процесу та комунікації, повинні мати загально
значимий, суспільно – значимий характер та становити контентну єдність);
та технологічних основ (можливість масового розповсюдження і
отримання інформації). Умовами результативності публічної політики
через призму діяльності ефективного політика, фахового чиновника і
аналітика є:
здатність та спроможність упорядкувати інформацію;
здатність переробляти інформацію;
здатність встановлювати та підтримувати осмислені контакти.
Однак по мірі розмивання ідеологічних меж публічна політика набуває
комплексного характеру, так як презентує достатньо складний спектр
комунікаційних зв’язків. Публічна політика стає цілеспрямованим процесом
застосування владних повноважень у виявленні та узгодженні інтересів,
цілей, дій різних політичних суб’єктів з метою артикуляції політичного
рішення. За такого підходу виявити сферу публічної політики досить
складно. На наш погляд, більш предметно вона буде окреслена, якщо
розглядати її як один з різновидів публічної комунікації, де комунікатор
має не лише охопити своїми повідомленнями реципієнтів, але й
проаналізувати причини дієвих інтересів, спрогнозувати наслідки власних
дій і довести цільовій аудиторії вартісність своїх цілей.
У подальшому аналізі публічної політики будемо орієнтуватися не стільки
на предмет, скільки на проблему необхідності легітимації суб’єкта, що
представляє владний інститут, а також на використання публічної політики
у якості стратегічно направленої діяльності. Таке формулювання проблеми
спонукає зробити ряд методологічних уточнень. По-перше, під стратегією
легітимації будемо розуміти конкретний напрям діяльності суб’єкта
легітимаційного процесу (політичної влади), яка розгортається у певному
нормативному юридично-правовому та раціональному полі. По-друге,
найбільш доцільним для аналізу, на наш погляд, є використання
інституційного підходу, який розкриває зв’язки соціальних суб’єктів з
політичними інститутами. Цей методологічний підхід концентрується на
визнанні того, що легітимність та політичні цінності складають основу
боротьби за владу між групами, які претендують на роль політичної еліти.
Завданням же демократії є досягнення балансу між легітимністю та
функціональністю. Інституційний підхід є також максимально ефективним у
розкритті соціальних взаємин та політичних дій пов’язаних з державою. Як
стверджував М.Вебер, монополія держави на використання сили дає їй
можливість реорганізовувати та структурувати соціальні стосунки та
інституції.
Найбільшою проблемою за такої ситуації постане відсутність процедури
самої публічної політики та її реалізація в юридично-правовому
контексті, який на сьогодні є досить невизначеним і складним. Тому
публічна політика за переходу до демократичного режиму вимагатиме
впровадження мінімальних демократичних процедур.
Варто зазначити, що публічна політика один з головних атрибутів не лише
розвинутого громадянського суспільства, а й необхідна умова існування
сильної демократичної держави. Адже політика реалізується як через
суспільство, так і через державні інститути публічної влади. Як держава,
так і громадянське суспільство задля вирішення проблем змушені апелювати
до громадян вимагаючи схвалення рішень та дій. Держава, використовуючи
сучасні методи формування громадської думки, намагається досягти ефекту
мобілізації суспільства і, таким чином, досягається зворотна реакція у
вигляді підтримки необхідності вирішення проблеми. Це тактичні
особливості публічної політики держави.
Зробити акцент саме на процесах демократизації держави як найбільш
інституалізованій політичній формі суспільних відносин змушує й те, що
процес розбудови громадянського суспільства в сучасних умовах
ускладнюється необхідністю його інституалізації, яка передбачає
формування та впровадження не лише нових нормативних процедур, але й
формування організаційних структур відповідальних за їх дотримання.
Важливою є також соціально-психологічна складова, а саме формування
такого рівня взаємодії масових суб’єктів та організаційних структур,
який би демонстрував згоду людей з даним інституційним порядком.
Загальний стан суспільства і переважання патерналістських настроїв
навряд чи дозволить найближчим часом говорити про прояви суспільної
самоорганізації. Амбівалентні уявлення, коли громадяни визнають
ліберально-демократичні цінності, при цьому вимагають, наприклад,
активізації соціальної політики держави, дають підстави говорити про
необхідність демократизації саме державного механізму.
Необхідність актуалізації публічної політики і її інформаційно –
аналітичне забезпечення в Україні, зумовлюється стабільно стійкою
тенденцією недовіри громадян до владних інститутів. Причини такого стану
знаходяться в об’єктивній недосконалості самих інститутів, а також у
недосконалості комунікаційних зв’язків із суспільством, що унеможливлює
адекватне реагування на його запити. Одним з найбільш проблемних владних
інститутів залучених до реалізації публічної політики є, як не дивно,
законодавчий орган. Традиція парламентаризму доводить, що парламенти
створювалися як головні інститути, де акумулюються і розглядаються
суспільні проблеми шляхом їх обговорення. Завдяки впровадження
представницьких органів, як зазначали ще на початку XX ст. Дж. Медісон
та А. Гамільтон, відбулося удосконалення демократії, це стало засобом
лікування вад демократичної політики, оскільки політика стала не ареною
реалізації вузько корпоративних інтересів, а можливістю досягнення
суспільного блага. Але по суті високі цілі заради добробуту суспільства
створили нині прірву між громадянами та парламентом. Періодична
необхідність звертатися до електоральної підтримки примушує
парламентарів, вдаватися до публічної політики лише як до електорального
ресурсу. Публічна політика часто перетворюється у політику
репрезентативної публічності, стає засобом боротьби за право
репрезентувати волю народу. Проблема формування громадської думки під
впливом залежних ЗМІ – це патологія публічної політики, яка має місце
сьогодні. Так більшість соціологічних центрів та медіа експертів
фіксують певну невідповідність між електоральними уподобання та
основними положеннями партійних та передвиборчих програм. Своєрідною
проблемою є й використання громадської думки, як технології тактичного
тиску з боку одних політичних сил на інші, або на суспільство в цілому,
в даному випадку вона виступає як засіб маніпуляції, а не як вид
соціальної сили, що спонукає приймати рішення.
Особливо важливим є те, що в кризових ситуаціях вона може бути тим
елементом, який може зруйнувати стан нестійкої політичної рівноваги та
поглибити суспільну та політичну кризу. Між тим публічна політика,
регламентована демократичними процедурами, легітимізує громадську думку,
створює контрагента в особі громадськості готової до діалогу. В
результаті такого діалогу відбувається легітимація самої влади.
Існування в суспільстві певних груп, чиї інтереси протиставлені тому, що
називається суспільним благом, покладає на представницький орган
необхідність виконання функції досягнення балансу інтересів. Парламент,
як виразник інтересів більшості, не повинен вдаватися до прийняття
рішень, які спрямовані на обмеження свобод людини та спроможні викликати
активний опір меншості. Такий підхід є універсальним для розуміння
реакції на владне рішення безвідносно того чи прийняте воно
демократичною більшістю, чи елітарною меншістю. Демократична модель
представництва, яка передбачає прийняття рішень більшістю, повинна
враховувати те, що маргіналізація меншості обернено пропорційна ступеню
її опору впровадження рішення. Це переважно має місце в тих ситуаціях,
де параметри ідентифікації є чітко окресленими (наприклад,
етнокультурна, мовна, релігійна, бізнесово – корпоративна
ідентифікації).
Сучасний парламент повинен бути не лише ареною представництва інтересів
різних груп, а й виконувати певні функції. Класичні функції, які
виконують парламенти, а саме прийняття законів, артикуляція або лише
озвучення вимог громадян, обговорення проблем, контроль за виконавчою
владою роблять його достатньо закритим інститутом. Рівень
функціональності даного інституту визначається акумуляцією вартостей
згод, тому законодавці часто змушені відмежовуватися від своїх
ідеологічних засад, а значить від своїх обіцянок. Соціальні групи
поступово перестають бачити в партіях виразників їх інтересів, соціальна
база основних політичних блоків залишається розмитою. Діяльність
політичних лідерів набуває у свідомості виборців все більш негативного
забарвлення. Пільги і привілеї, якими користуються депутати безумовно
сприяють зростанню їхньої самооцінки, але одночасно сприяють зниженню
рівня реактивності. Прикладом є епопея політичних інтриг та скандалів,
які демонстрували гостроту боротьби за владні ресурси.
Публічна політика представницьких органів влади виявляється сповненою
протиріч. У демократичній системі завданням законодавчих інститутів є
забезпечення підзвітності влади перед народом, що означає організацію та
забезпечення горизонтального контролю за діями виконавчої влади.
Відповідно у функції парламенту не входить творення політики та
реалізація політичного курсу, але до його повноважень належить
можливість впливати на політику. Відсутність методів контролю та
процедури підзвітності, призводить до посилення клановості та закритості
політичних сил. До того ж об’єктивні фактори, серед яких технічна
складність питань, які мають вирішувати політики, призвели до посилення
ролі різного роду експертів і консультативно-дорадчих органів, що в свою
чергу сприяє розмитості політичної відповідальності за прийняття
рішення.
Така ситуація призводить до того, що основними суб’єктами публічної
політики стають урядовці. Виконавча гілка безпосередньо контактує з
громадськістю. Зв’язок є завжди нерозривним, змінюватися може лише
характер відносин: якщо громадськість схвалює політику уряду, діє стан
паритетних відносин, якщо громадська думка не на користь уряду, то
виконавча влада, за відсутності демократичних процедур, намагається
підкорити її авторитарними або маніпулятивними методами.
Для підвищення результативності виконуваних урядом функцій необхідною
умовою є їх чітка формалізація. Зростання ефективності бюрократичного
апарату, зростання професійного рівня міністерств та відомств буде
призводити до того, що уряд зможе щоразу брати на себе додаткові
функції, навіть з тієї причини, що технічні параметри дозволяють їх
якісне виконання. Але у такому випадку з’являється зворотна сторона
медалі – уряд перетворюється у монополіста, якому неважливим буде
параметр суспільної доцільності та ефективності прийнятих ним рішень.
Тому необхідність децентралізації є самоочевидною. Уряд повинен
координувати і домагатися активізації дій місцевих органів влади та
самоуправління, а не замінювати їхню діяльність власною.
Часто причина відмови від делегування повноважень (за виключенням,
коли центральний урядовий апарат розцінюється як доступ до розподілу
фінансових та матеріальних ресурсів) криється не в тому, що інший
виконавець не зможе виконати завдання належним чином, а в тому, що
відсутній контроль за виконанням і оцінка результатів виконаної роботи.
Тому проблема децентралізації виконавчого органу влади полягає не
стільки у розподілі функцій між центральними та муніципальними органами,
скільки у необхідності встановлення дієвого контролю за прийняттям
рішень. Демократичні процедури передбачають, що центральні органи можуть
обмежувати поведінку місцевого суб’єкту лише у випадку порушення ним
законодавства. Тому питання встановлення контролю є досить
проблематичним. Однак, місцеві органи не втратять свої самостійності, а
уряд збереже свої контролюючі функції, якщо буде виконувати регулювання
через розподіл як матеріального так і інформаційного ресурсу.
Центральні органи мають більше виконувати функцію інформаційно –
правового центру, куди буде надходити інформація від усіх та буде
доступною для усіх місцевих суб’єктів та координація у межах
національного і місцевого законодавства.
Необхідність публічної політики зумовлюється необхідністю вирішення
проблеми демократизації самого інституту виконавчої влади. Щоб
здійснювати ефективну політику потрібно отримувати підтримку зі сторони
основних груп суспільного тиску. Але за нинішніх обставин отримати
легітимацію і схвалення дій практично неможливо, оскільки починають
діяти стереотипні уявлення і, в сприйнятті більшості населення, апріорі
будь-який уряд незалежно від партійної приналежності буде сприйматися як
малоефективний та нездатний до розв’язування суспільних проблем. Тому
досить часто для легітимації владного інституту використовуються
соціальна політика, яка може далеко не відповідати фінансовим
можливостям держави і суперечити демократичним принципам. Крім того сама
влада потребує легітимізації, лише як процедурний момент у отримані
владних повноважень. Ключові рішення політико – економічного характеру
приймаються в напівзакритому режимі, що може свідчити про часткову
корпоратизацію владних відношень в Україні.
Розглядаючи публічну політику, варто звернути увагу на помилку, яка
інколи допускається в окресленні предметної сфери, а саме розуміння
того, що влада вдається до публічної політики лише у сферах охорони
здоров’я, довкілля, у сферах науки та освіти тощо. Тут існує підміна
понять соціо-гуманітарної політики та публічної політики. Публічна
політика – це перш за все легітимний спосіб формування стратегічних
політико – економічних рішень та публічне схвалення політики, як засобів
проведення державної політики. Тобто та ж соціо-гуманітарна політика
може реалізовуватися і без використання демократичної процедури.
Публічна політика з використанням демократичних засобів мобілізації
суспільства може виступати як напрям легітимації владних структур.
Демократичні засоби включають як нормативні, так і раціональні чинники,
в яких процедурний розподіл повноважень поєднується з розумінням
необхідності реалізації суспільно значущих інтересів.
Проте основною небезпекою для демократії стає сама демократія. Якщо вона
не функціональна, з її формальністю та нестабільністю. Насамперед мова
йде про змістовне наповнення демократичних інститутів і процедур
суспільними інтересами .
У кризових умовах боротьби за владу, зміна політичної культури та
політичної практики формування «неписаних правил гри» вимагає від влади,
основних політичних гравців та громадян добровільного та неухильного
дотримування «суспільного договору».
Суспільство може підтримувати владу навіть тоді, коли вона не є
ефективною. За цих умов підтримка населення може ініціюватися як
державною владою, так і політичними і громадськими структурами, що
спонукають масову свідомість, відтворювати позитивні оцінки діяльності
правлячої влади. Але таке партнерство повинно базуватися на засадах
відносної стабільності державних інституцій і правового поля,
незмінності певного порядку у стосунках громадян з державою, прозорістю
і зрозумілістю діяльності влади.
Все залежить від здатності влади та політичних акторів створювати
дієздатні політичні інститути та переконувати людей у правильності їх
діяльності. Для формування такої легітимності потрібні інституційні та
комунікативні ресурси держави та підтримка ззовні.
В демократичному суспільстві владу не люблять, проте горе тій владі,
яка не може чітко пояснити місце громадянина у своїх планах і вказати
місце і час реалізації цих планів.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
