Конституційно-правові гарантії захисту місцевого самоврядування
За роки Незалежності в Україні відбулась певна конституціоналізація
суспільно-правового життя, тобто зростання впливу Конституції України на
регулювання суспільних відносин та захист прав суб’єктів цих відносин.
Явище конституціоналізації свідчить про те, що в українському
суспільстві за ці роки відбулись принципові зміни на користь
конституційної історії, конституційної ідеології, конституційної
політики та конституційної практики в державі.
Процес конституціоналізації торкнувся і місцевого самоврядування. За
роки Незалежності в Україні сформувався конституційно-правовий інститут
місцевого самоврядування, який став певним фактором стримування влади
від одержавлення місцевого життя. Завдяки місцевому самоврядуванню
громадянське суспільство отримало легальний засіб впливу та обмеження
державної влади в інтересах муніципальних прав громадян та їх
територіальних громад, точніше органів і посадових осіб цих громад,
оскільки самі територіальні громади ще не отримали належного правового
статусу.
Місцеве самоврядування є одним з головних елементів розвитку
демократичного конституційного ладу. За своєю природою воно виступає як
специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від державної
влади, так й об’єднань громадян. Місцеве самоврядування втілює місцеві
корпоративні інтереси територіальних громад, тоді як держава —
загальнонаціональні інтереси, а політичні партії чи громадські
організації — політичні, соціальні, культурні та інші інтереси певних
груп громадян.
Два ключові інститути влади в демократичних країнах – місцеве
самоврядування і держава – протягом понад двох століть розвивають свої
відносини на конституційно-правовій основі. Саме класичний
конституціоналізм, або вчення про роль конституції чи конституційної
системи як головного правового знаряддя управління державними і
самоврядними справами суспільства, інструменту регулювання відносин між
громадянами і державою та місцевим самоврядуванням, стало ідеологією і
політикою розвитку місцевого самоврядування. Світова та українська
практика підтверджують виключно важливе значення конституційних аспектів
для відносин місцевого самоврядування і держави.
Місцеве самоврядування в Україні є інститутом, який має фундаментальну
конституційну та законодавчу основу. Норми Конституції України про
місцеве самоврядування частково є нормами прямої дії, але частіше вони є
джерелами для поточного муніципального законодавства, що деталізує чи
конкретизує їх застосування. Таким є законодавство з найважливіших
питань організації і діяльності органів місцевого самоврядування, в т.ч.
про місцеві вибори, про службу в органах місцевого самоврядування, про
органи самоорганізації населення тощо.
В політико-правовому механізмі діяльності органів місцевого
самоврядування поряд з гарантіями реалізації їх конституційно-правового
статусу – особлива роль належить правовим гарантіям захисту їх прав і
законних інтересів. Конституція України закріплює різні механізми цього
захисту, які забезпечують глава держави, органи законодавчої, виконавчої
і судової влади. Конституційно-правові гарантії захисту прав і законних
інтересів місцевого самоврядування поділяються на інституційні і судові.
1. Інституційні гарантії захисту місцевого самоврядування полягають у
тому, що Конституція України покладає на органи державної влади
обов’язок захищати і гарантувати права (повноваження) місцевого
самоврядування. Для цього органи законодавчої і виконавчої влади
наділені відповідними повноваженнями з питань контролю за діяльністю
підконтрольних їм органів. Так, Верховна Рада України може своїм
парламентським контролем захищати права і законні інтереси місцевого
самоврядування від зазіхань на них, зокрема, органів виконавчої влади.
Певні конституційні гарантії захисту для місцевого самоврядування
забезпечують — у межах своїх контрольних повноважень – Президент України
та органи виконавчої влади, насамперед, Кабінет Міністрів України. Так,
Президент України може накласти вето на прийнятий Верховною Радою закон,
якщо він, наприклад, порушує конституційні функції і повноваження
територіальних громад. Кабінет Міністрів здійснює контроль за
додержанням законодавства, в тому числі з питань місцевого
самоврядування, органами виконавчої влади, їх посадовими особами.
Окремо слід вказати на існування спеціальних органів, наділених
відповідними повноваженнями у сфері захисту місцевого самоврядування,
зокрема, при вирішенні компетенційних спорів органів місцевого
самоврядування. До них належать: Національна рада з питань державного
управління та місцевого самоврядування при Президентові України,
Міжвідомча комісія при Кабінеті Міністрів України, Координаційна рада
при Фонді сприяння місцевому самоврядуванню України тощо.
Інституційні гарантії захисту прав і законних інтересів місцевого
самоврядування знижуються, зокрема, у випадках політичних конфліктів між
органами законодавчої і виконавчої влади. Тому інституційні гарантії не
є достатніми, хоч і дуже важливими. Органи місцевого самоврядування
можуть звертатися за захистом до Президента України, органів
законодавчої і виконавчої влади, але їх звернення не завжди гарантує
відповідне реагування.
2. Стаття 145 Конституції України окремо виділяє судовий захист
місцевого самоврядування. Враховуючи побудову судової системи в Україні,
судовий захист місцевого самоврядування здійснюється Конституційним
Судом України та судами загальної юрисдикції.
А. Конституційно-судовий захист (захист Конституційним Судом України)
прав місцевого самоврядування може здійснюватися прямо і опосередковано.
Органи місцевого самоврядування (на підставі Закону України «Про
Конституційний Суд України») можуть безпосередньо направляти до
Конституційного Суду України конституційні подання про необхідність
офіційного тлумачення Конституції та законів України. За 11 років
діяльності Конституційного Суду України таким правом – звернутись до
єдиного органу конституційної юрисдикції з конституційним поданням –
скористались 126 органів місцевого самоврядування (сільські, селищні,
міські, обласні ради). З них – 23 подання були прийняті до провадження
(по чотирьох з них прийнято 3 рішення Конституційного Суду України /2
подання – об’єднано/, по решті 19-ти поданнях прийняті Ухвали про
відмову у відкритті провадження), інші 103 подання повернуті суб’єктам
права на конституційне подання ще на стадії попереднього вивчення цих
подань як такі, що не відповідають вимогам законодавства, тобто
неналежно оформлені.
Реалізувати своє право на захист у Конституційному Суді України органи
місцевого самоврядування можуть і через інших суб’єктів права на
конституційне подання, які можуть звернутися до органу конституційної
юрисдикції в інтересах відповідної територіальної громади чи органів
місцевого самоврядування (опосередкований захист): групу народних
депутатів України, Президента України тощо.
Узагальнення правових позицій Конституційного Суду України в сфері
місцевого самоврядування, які містяться в його висновках, рішеннях та
ухвалах, дозволяє вказати на те, що Судом сформовано муніципальну
доктрину, як продукт конституційно-судового осмислення статусу та
функціонування інституту самоврядування. Ця доктрина охоплює правові
позиції Конституційного Суду з ключових питань місцевого самоврядування.
Особливість муніципальної доктрини Конституційного Суду України – у
порівнянні з аналогічною доктриною інших органів державної влади –
полягає у тому, що правові позиції Суду завжди мають обов’язковий
характер.
мки різних громадсько-політичних сил, на структурування наукових шкіл
тощо. Ця доктрина Конституційного Суду є обов’язковою для органів
державної влади, органів Автономної Республіки Крим та органів місцевого
самоврядування при ухваленні ними актів.
В рішеннях Конституційного Суду України у сфері місцевого самоврядування
значення правових позицій мають їх положення, які засновані, насамперед,
на засадах класичного конституціоналізму. До цих положень слід віднести
наступні:
– органи місцевого самоврядування не є органами державної влади;
політико-правову природу місцевих рад було принципово змінено за чинною
Конституцією України 1996 року: вони припинили бути органами державної
влади і стали представницькими органами місцевого самоврядування, через
які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати
питання місцевого значення в межах Конституції і законів
України;
– підтверджено повноваження міських рад самостійно вирішувати питання
утворення і ліквідації районів у місті;
– положення частини першої статті 140 Конституції України не
встановлюють порядку об’єднання або роз’єднання самих територіальних
громад;
– питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані
Конституцією України, у тому числі умови та порядок об’єднання або
роз’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися
законом.
Однак в практиці Конституційного Суду України є рішення з питань
місцевого самоврядування, правові позиції в яких певним чином
відхиляються від стандартів класичного конституціоналізму. Наприклад,
щодо законодавчого встановлення однакових правових підходів до
організації і діяльності представницьких органів – Верховної Ради
України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних,
міських, районних у містах рад. Цим Суд ствердив загальний принцип права
щодо єдності засад організації та діяльності представницьких органів,
сформованих народом.
Але єдність цих засад – це відомий принцип так званого радянського
будівництва, який суперечить принципу поділу влад, автономності
місцевого самоврядування та автономного статусу АР Крим, а відтак –
положенням статей 6 та 7, Розділу Х Конституції України.
Таким чином, муніципальна доктрина Конституційного Суду України – це
складне явище, в якому можуть поєднуватись різні правові позиції Суду з
питань місцевого самоврядування.
Б. Питання реалізації конституційно-правових гарантій місцевого
самоврядування тісно пов’язане з функціонуванням судів загальної
юрисдикції, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що
виникають у державі (частина друга стаття 124 Конституції України), в
тому числі й у галузі місцевого самоврядування. Ці суди є, насамперед,
гарантами захисту муніципальних прав громадян і значно рідше повноважень
органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
При відправленні правосуддя, зокрема, у справах, пов’язаних з питаннями
місцевого самоврядування, суди загальної юрисдикції повинні керуватися
Конституцією та законами України. Суди мають в усіх необхідних випадках
застосовувати Конституцію як акт прямої дії; судові рішення мають
ґрунтуватись на Конституції, а також на чинному законодавстві, яке їй не
суперечить.
Звертатися до суду за захистом своїх прав у галузі місцевого
самоврядування можуть громадяни, органи та посадові особи місцевого
самоврядування, підприємства, установи, організації, якщо їхня
діяльність пов’язана з вирішенням питань місцевого значення (ст. 145
Конституції України, ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в
Україні»).
Судовий захист прав місцевого самоврядування здійснюють всі суди
загальної юрисдикції – у кримінальному, господарському, цивільному та
адміністративному процесі. Питання судового захисту місцевого
самоврядування як одна з конституційних гарантій, має суттєве практичне
значення для забезпечення організаційної самостійності територіальних
громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Тому
процедура захисту прав та інтересів місцевого самоврядування значно
різниться за своїм змістом залежно як від суб’єкта звернення, так і від
спеціалізації та інстанції суду, до яких звертаються відповідні
суб’єкти.
Висновки.
Проведений аналіз свідчить про становлення в Україні системи
конституційно-правового захисту місцевого самоврядування. Проте ця
система в цілому, і її найдієвіші гарантії – судові – поки що на стадії
формування, а тому говорити про ефективний конституційно-правовий захист
місцевого самоврядування ще зарано.
Про конституціоналізацію суспільно-правового життя, напр., див.:
Конституційний Суд на службі Конституції і суспільства // Голос України.
– 29 листопада 2007. – №220-221 (4220-4221). – С.4-6; Кампо В.
Конституціоналізація зовнішніх відносин України: євроінтеграційний
аспект // Вісник Конституційного Суду України. – 2007. – №6. – С.50-61.
Див.: Ющенко В. Україні потрібна конституція національного розвитку //
Дзеркало тижня. – 2008. – №7 (686). – 23 лютого 2008. – С.1;3; Шаповал
В.Н. Сравнительное конституционное право. – К., 2007. – С. 43; Кампо
В.М. Кінець доби безвідповідального парламентаризму? // Суспільство і
право: 2004-2006. Роздуми українського вченого-конституціоналіста / За
заг. ред. Є.В.Бурлая. – К.,2007. – С.7.
Див.: Батанов О.В., Кампо В.М. Муніципальне право зарубіжних країн:
Навч. посіб.: Ч.1. – К.: Знання України, 2005. – С.62-72.
Див.: Баймуратов М.О., Батанов О.В., Кампо В.М., Музика О.А.
Муніципальне право зарубіжних країн: Навч. посіб.: Ч.2. – К.: Знання
України, 2006. – С.84-111.
За даними на лютий 2008 року.
Рішення Конституційного Суду України № 6-рп від 26.03.2002 у справі за
конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо
офіційного тлумачення положення частини другої статті 28 Закону України
“Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів” (справа про
охорону трудових прав депутатів місцевих рад)
Рішення Конституційного Суду України №11-рп від 13 липня 2001 року у
справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо
офіційного тлумачення термінів “район” та “район у місті”, які
застосовуються в пункті 29 частини першої статті 85, частині п’ятій
статті 140 Конституції України, і поняття “організація управління
районами в містах”, яке вживається в частині п’ятій статті 140
Конституції України та в частині першій статті 11 Закону України “Про
столицю України – місто-герой Київ”, а також щодо офіційного тлумачення
положень пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України, пункту
41 частини першої статті 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в
Україні” стосовно повноваження міських рад самостійно вирішувати питання
утворення і ліквідації районів у місті (справа про
адміністративно-територіальний устрій)
Рішення Конституційного Суду України № 12-рп від 18 червня 2002 року у
справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо
офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції
України (справа про об’єднання територіальних громад).
Там само.
Рішення Конституційного Суду України № 12-рп від 20.05.2004 у справі за
конституційним поданням 50 народних депутатів України про офіційне
тлумачення положення частини четвертої статті 12 Закону України “Про
місцеве самоврядування в Україні” щодо сумісності посади сільського,
селищного, міського голови з мандатом депутата Верховної Ради Автономної
Республіки Крим (справа щодо сумісності посади сільського, селищного,
міського голови з мандатом депутата Верховної Ради Автономної Республіки
Крим).
Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя:
Постанова Пленуму Верховного Суду України № 9 від 1 листопада 1996 року.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
