Актуалізація муніципального консалтингу на сучасному етапі розвитку
місцевого самоврядування
В умовах неефективних політичних та економічних практик раціональні
рішення політиків спричиняють нераціональні наслідки. Одним із способів
раціоналізації процесів територіального розвитку має стати локалізація
(формування на локальному рівні) новітніх соціальних практик, узгоджених
із світовими стандартами. Становлення й розвиток публічної самоврядної
влади, місцевого самоврядування й підвищення діяльності його органів
нерозривно зв’язані з інноваційними процесами на локальному рівні. Саме
тут удосконалення управлінської поведінки й мислення служить реалізації
першочергової мети – підвищити роль наукових факторів у
локально-регіональних процесах і активізувати психологічний, творчий
потенціал не тільки муніципального й регіонального управлінського
персоналу, але й рівень соціальної активності та причетності членів
територіальної громади до вирішення питань, що переслідують колективний
інтерес.
Провідними акторами цих змін поряд з органами влади є функціональні
організації, діяльність яких побудована на технологічній, а не на
політичній основі. Їх представники позбавлені надмірної
ідеологізованості, схильні до більш глибокого розуміння процесів
територіальної динаміки. Свої знання вони намагаються використовувати як
інструмент впливу на політичні рішення. У сфері територіального розвитку
можуть функціонувати різні види практикуючих спільнот (організацій, що
практикують впровадження знання в практику діяльності органів місцевого
самоврядування). Інтелектуальними локомотивами цього процесу є неурядові
організації, які спеціалізуються на наданні консалтингової допомоги
органам місцевого самоврядування. В цьому сенсі узагальнено ми можемо
називати їх суб’єктами муніципального консалтингу.
Ці організації спроможні забезпечити соціальну рефлексію щодо мінливих
уявлень про регіональну ідентичність та відчуття територіальної
близькості, висувати ідеї щодо формування новітніх соціальних практик на
основі сучасних знань. Це дозволяє вважати такі організації основними
акторами формування інноваційних соціальних та управлінських практик. Ця
роль, звісно може бути реалізована, якщо місцева влада буде
налаштована на відповідні зміни.
Суб’єкти муніципального консалтингу можуть суттєво підвищити
компетентність рішень різних рівнів влади з питань
політико-адміністративного управління (тобто питань, які потребують
розробки місцевої політики та її реалізації через виконавчий апарат).
Найбільш важлива сфера їх компетентності пов’язана з прийняттям
стратегічних рішень на всіх рівнях територіальної організації влади, що
пов’язано передусім зі стратегічним плануванням. Фахові консультанти
спроможні компенсувати недостатність у місцевих політиків та
представників виконавчих органів знань з наукових основ управління
територіальною громадою, політичного менеджменту, інструментарію
економічного та соціального аналізу. Участь консультантів на стадії
підготовки стратегічних управлінських рішень, нормативно-правових актів
та проектів, їхня громадська та професійна експертиза є одним із
резервів підвищення рівня та культури політико-адміністративного
управління.
Для ефективного функціонування суб’єктів муніципального консалтингу
різної спрямованості мають скластися певні інституціональні практики, що
базуються на сприятливих правових нормах, нових традиціях та усталених
формах співробітництва між владою та суб’єктами суспільства –
організаціями різної форми власності. Інакше кажучи, мають відбутись
процеси інституціоналізації консалтингової форми діяльності.
В Україні консалтинг для органів публічного управління знаходиться на
етапі становлення. Основна проблема, яка заважає становленню системного
консалтингу у сфері розробки стратегічних рішень органів влади полягає в
тому, що в Україні збереглась ієрархічна модель вироблення політики, яка
відсторонює центри аналізу політики від цього процесу, відсутність
зацікавленості представників влади у об’єктивному аналізі існуючих
проблем. Наслідком цього є ускладнення прозорого обговорення ідей,
досягнення консенсусу як усередині місцевої ради так й поза неї щодо
шляхів розв’язання проблем у різних галузях муніципальної політики
розвитку.
Виправлення цієї ситуації значною мірою залежить від розвитку сфери
консалтингу для органів публічної влади, формування умов для
стимулювання попиту на аналіз політико-управлінських рішень. Для цього
необхідні інституціональні зміни, які не можуть бути здійснені без
активної участі місцевих державних та муніципальних службовців, фахівців
мережі регіональних неурядових організацій. Фактично йдеться про
цілеспрямовані дії щодо інституціоналізації сфери консалтингу для
органів влади, яка б функціонувала за принципами ринкової економіки.
Остання теза, на наш погляд, потребує конкретизації, оскільки
інституціональні аспекти консультаційного забезпечення органів влади
розглянуті у науці публічного управління досить фрагментарно. Науковою
спільнотою основна увага приділяється розвитку аналізу політики –
науково-прикладної дисципліни, яка застосовує системний підхід, інші
наукові методи та інструменти збору інформації, необхідної для
розроблення та оцінки державної політики, альтернативних стратегій та
варіантів суспільного розвитку. У рамках цієї дисципліни розробляються
методологія аналізу, інструментарій вдосконалення процесу прийняття
рішень органами публічного управління, планування політики тощо[3, с.
HYPERLINK “../Л-ра%20Disser5/Гиперссылки%20на%20л-ру/101-150/105.doc”
105 ].
Реалізація методології аналізу політики здійснюється в рамках
інституціональної системи, яка передбачає здійснення зовнішньої
консультаційної допомоги органам публічної влади всіх рівнів за участі
державних і недержавних центрів аналізу політики. Однозначного розуміння
функціонального призначення цієї консалтингової системи на сьогодні не
існує. Окремі дослідники називаючи її політичним консалтингом, звужують
його предметну область до виборчих технологій, PR – кампаній,
політичного лобізму тощо[7]. На наш погляд, такий підхід є однобічним.
Більш коректно віднести до політичного консалтингу весь комплекс питань
з різних напрямків діяльності органів влади, які потребують прийняття
політичного рішення на будь-яких рівнях. Це можуть бути також
інвестиційні, соціальні, інформаційні, будь-які інші проекти, що
стосуються територіального розвитку. Так, наприклад, В. Пархоменко та
інші учасники круглого столу пропонують визначити пріоритетними такі
напрями консультування:
стратегічне планування розвитку територій;
маркетинг територій;
підтримка малого та середнього бізнесу;
залучення інвестицій;
земля, земельні ділянки, земельні відносини;
інформаційні технології;
енергозбереження в бюджетній та комунальній сферах;
запровадження стандарту ІSО 9001 в практику діяльності виконкомів
місцевих рад; стратегічне планування розвитку житлово-комунальної сфери;
зелений туризм та інші напрями розвитку малих громад;
інші напрями консалтингової діяльності, що спрямовані на розвиток
місцевого самоврядування.
Слід визнати, що поки що не сформовано понятійний апарат, а сам термін
“муніципальний консалтинг” не вживається в управлінській практиці
місцевого самоврядування. Зазначена ситуація засвідчує про певний
парадокс, який відображає розбіжність між об’єктивно існуючими потребами
у консультаціях у галузі місцевого та регіонального розвитку і
нерозвиненістю інституту консультування. Очевидно, цей парадокс має бути
розв’язаним на більш розвиненій стадії процесу комунікацій та
структурованості управлінського досвіду на місцевому та регіональному
рівнях, на якій керівниками цього рівня будуть усвідомлені переваги
муніципального консалтингу, визначені пріоритетні напрямки діяльності у
рамках консалтингових проектів територіального розвитку.
Враховуючи низький рівень ознайомленості практиків місцевого
самоврядування з потребами, проблемами та процедурами консультування,
більш детально зупинимось на самому понятті муніципального консалтингу.
Цей термін застосовується у двох значеннях. По-перше, у значенні
системи (інституції), до якої входить сукупність незалежних від влади
суб’єктів. Вони забезпечують процес надання консультаційних послуг для
органів влади з питань, які виникають у сфері суспільно-адміністративних
відносин при реалізації інтересів окремої територіальної громади, або
їх сукупності. По-друге, у значенні процесу надання професійної допомоги
з боку фахівців (консультантів) відповідного профілю замовнику (клієнту)
в аналізі та розв’язанні його проблем у сфері муніципальної діяльності.
Муніципальний консалтинг як система та як процес відіграє вирішальну
роль у створенні інтелектуальної складової формування новітніх
соціальних та управлінських практик, оскільки останні мають бути
локалізовані на певних територіях з врахуванням їх особливостей. Ця
система забезпечити зв’язок територіальної політики на мета -, макро
-, мезо -, та мікро рівнях її здійснення, трансформуючи знання у дієву
силу політичного рішення. Тому, власне, консалтинг розглядається у
розвинених країнах як інституціональний елемент розвитку на етапі
постіндустріального розвитку, на якому інформація та знання
перетворюються на дієві ресурси поряд з матеріальними ресурсами.
Конкретизуючи функціональне призначення муніципального консалтингу як
інституціональної системи, виокремимо відносно самостійні
інституціональні підсистеми адміністративно-політичного консалтингу:
а) консалтинг для органів публічної влади центрального рівня;
б) консалтинг для органів публічної влади регіонального та місцевого
рівнів (муніципальний консалтинг);
в) консалтинг для громадських організацій, асоціацій тощо, діяльність
яких пересікається з діяльністю органів публічного управління.
Всі перераховані вище підсистеми політико-адміністративного консалтингу
є затребуваними у країнах західної демократії, де вони виконують
масштабні суспільно значущі проекти, їх престиж як структур, що
забезпечують інтелектуальну складову управлінських процесів, є
надзвичайно високим. Затребуваність та престижність консалтингових
послуг є індикатором демократичності, високого розвитку управлінської
культури публічної влади та організацій громадянського суспільства,
представники яких усвідомлюють необхідність незалежних досліджень, що
не пов’язані з конкретними інтересами політиків, публічної влади або
бізнесу. Високоморальна та професійна діяльність консалтингових структур
– посередників надає можливість проводити дискусії з публічною владою та
бізнесом, виробляти спільні принципи та підходи, розвивати соціально
орієнтовану економіку, тим самим забезпечувати наукове обґрунтування
суспільних інтересів та їх задоволення[5, с. 51].
Ступінь затребуваності муніципального консалтингу в Україні є
надзвичайно низькою. Цей факт ми розцінюємо як індикатор незадовільного
розвитку місцевого самоврядування з точки зору реалізації вимог та
стандартів муніципального менеджменту. У країнах з розвиненим інститутом
місцевого самоврядування та ринковою економікою надання зовнішньої
консалтингової допомоги органам місцевої влади є повсякденною практикою.
Місцеві політики та чиновники вважають консалтингові проекти ефективним
інструментом розв’язання проблем місцевого розвитку. Вони володіють
необхідними знаннями про систему муніципального консалтингу та правові
аспекти процедури відбору та укладання договорів на закупівлю
консалтингових послуг. В Україні подібна практика поки що не є
розповсюдженою, що спричинено рядом несприятливих факторів.
У минулому і у теперішній час суб’єкти муніципального консалтингу зі
статусом громадської організації здійснюють свою діяльність, головним
чином, за рахунок грантодавців. Власний ринок користувачів
консалтингових послуг поки що так і не сформувався. Місцеві політики та
муніципальні службовці не поспішають скористатись напрацюваннями та
знаннями, які зосереджені в консалтингових організаціях, не готові
психологічно сплачувати за розробку якісних досліджень, програм та
проектів муніципального розвитку. Муніципальні службовці часто
посилаються на відсутність коштів, необхідних для закупівлі
консалтингової послуги. Не сприяє розвитку ринку муніципального
консалтингу також діюче законодавство, недостатня відкритість прийняття
рішень на місцевому рівні, відсутність цілеспрямованої державної
політики щодо розвитку цієї інституціональної сфери. В Україні не існує
класифікатора консультаційних послуг, професійного об’єднання
консультантів муніципальної сфери, яке б контролювало б якість
консультаційних послуг, захищало ринок консалтингових послуг від
непрофесійної діяльності, надавало б достовірну інформацію про систему,
можливості та професійний рівень окремих суб’єктів консалтингу.
До основних чинників, які актуалізують формування інституту
муніципального консалтингу, ми відносимо:
процеси глобалізації, які значно ускладнюють процес прийняття рішень,
оскільки потребують глибоких та різнобічних знань;
процеси регіоналізації (локалізації), які виявляються у переході від
централізованої та ієрархічної системи прийняття рішень до системи
автономного прийняття рішень на рівнях регіонального управління та
місцевого самоврядування;
високий ступінь впливу факторів деформалізації у прийнятті рішень
органами публічної влади;
високий ступінь впливу факторів новизни, за якими більшість рішень, які
приймаються органами регіонального управління та місцевого
самоврядування, не мають аналогів (відпрацьованих зразків та стандартів
діяльності) у практиці попередніх років;
низький рівень використання структурних джерел економічного розвитку
(природних, трудових ресурсів, виробничих фондів), що є, серед інших
причин, наслідком непідготовленості керівників самоврядування для роботи
в ринкових умовах господарювання;
перехід до інноваційної діяльності, рівень управління якою не відповідає
потребам сучасного етапу розвитку місцевого самоврядування в умовах
формування постіндустріального суспільства;
формування умов, які визначають високий ступінь впливу факторів
невизначеності, непередбачуваності соціально-економічних наслідків, що
ускладнює вибір найбільш ефективних варіантів управлінських рішень;
гострий дефіцит часу, який необхідний для виваженого прийняття
управлінських рішень;
об’єктивну закономірність переходу інформації до класу економічних
категорій, що визначає потребу у розвитку інформаційно-консультативного
ресурсу для всіх видів діяльності органів місцевого самоврядування;
посилення тенденції переходу від обробки потоку статистичних даних до
забезпечення прогнозно-інтелектуальної підтримки управлінських процесів,
що, зокрема виявляється в переході територіальних громад на стратегічне
планування розвитку території.
Зазначені фактори актуалізують проблему формування муніципального
консалтингу як механізму системної самоорганізації сфери місцевого
самоврядування в ринкових умовах. Як ми знаємо, самоорганізаційний
потенціал зосереджено у самоврядній активності, прерогатива якої
належить місцевим радам. На сьогодні, не дивлячись на певні законодавчі
прогалини, їм надано достатній обсяг компетенцій та повноважень для
ведення місцевого господарства та соціальної сфери на основі ринкової
економіки. Вони мають право засновувати муніципальні пенсійні фонди,
страхові компанії, здійснювати корпоратизацію підприємств, що відносять
до власності територіальних громад тощо[6].
Посадові особи органів місцевого самоврядування та депутати місцевих
рад, часто не знають як скористатись цим правом, оскільки мають слабке
уявлення про зміст, форми і механізми соціально-економічних перетворень
відповідно до ринкових умов. Низьким є також рівень готовності та
усвідомлення необхідності приймати рішення щодо широкого кола проблем
соціально-економічного розвитку, які потребують стратегічного підходу.
Сучасна практика діяльності органів місцевого самоврядування засвідчує
про широке розповсюдження ігнорування ринкових принципів організації
місцевого господарства та соціальної сфери. Як правило, така самоврядна
влада не спроможна брати участь у різних грантових програмах, які
потребують інноваційного підходу. Справедливі твердження про те, що від
компетентної діяльності місцевої ради залежить оптимальність стратегії
розв’язання соціально-економічних проблем територіальної громади, поки
що залишаються не підкріпленими інституціональною підтримкою втілення
цієї ідеї у практику через механізм муніципального консалтингу. Його
недооцінка як фактору підвищення компетентності діяльності місцевих рад
ставить під сумнів думку, що більша частина органів місцевого
самоврядування найближчим часом можуть стати активними суб’єктами
формування нових соціальних та управлінських практик.
Існуюча державна система підготовки, перепідготовки та підвищення
кваліфікації державних службовців та службовців місцевого самоврядування
не спроможна у теперішній час і в майбутньому організаційно та фінансово
взяти на себе тягар просвітництва численного депутатського корпусу. Цією
системою охоплена незначна частина персоналу органів місцевого
самоврядування. Депутатський корпус фактично залишається поза увагою
державної системи, окрім мізерної частини депутатів, які очолюють
бюджетні та деякі інші комісії місцевих рад. При цьому в регіональних
центрах використовуються переважно короткотермінові семінари з обмеженої
тематики, яка не покриває всіх предметів відання органів місцевого
самоврядування, особливо галузеві проблеми. Така ситуація блокує
перспективи ефективного розв’язання стратегічних завдань місцевого
самоврядування в рамках традиційного підходу і актуалізує нові підходи
на основі розвитку інституту муніципального консалтингу, що функціонує
на ринкових засадах.
Формування інституту муніципального консалтингу є загальнонаціональною
справою, яку треба розпочинати з розроблення концепції формування і
розвитку муніципального консалтингу за участю представників центральних
органів влади і недержавного сектору, в першу чергу, тієї його
організованої частини, яка професійно надає консультації органам
місцевого самоврядування. В концепції має бути описана конфігурація
інституціональних суб’єктів муніципального консалтингу, обґрунтована
актуальність його формування як стратегічно важливої недержавної
інституції місцевого та регіонального розвитку, окреслені основні
напрямки державної підтримки формування муніципального консалтингу як
складової державної муніципальної і регіональної політики.
Консалтинг має виконувати роль найбільш адекватного системного
інструменту стратегічного планування територіального розвитку в умовах
постіндустріального суспільства. Це завдання є масштабним процесом, який
необхідно включити в широкий контекст проведення системних реформ —
адміністративної, адміністративно-територіальної, муніципальної реформ,
проведення державної регіональної політики. Реалізація повноцінного
самоврядування на регіональному рівні, включення місцевого
самоврядування в контекст політичної та конституційної реформ ще більше
посилює потреби у створенні спеціалізованого
інформаційно-консультативного ресурсу та розширенні спектру консультацій
для органів місцевого самоврядування. Перспективи широкомасштабної
реорганізації територіальної організації влади об’єктивно зумовлюють
зростання ролі інформаційних та консультативних ресурсів у
реформуванні як системи місцевого самоврядування в цілому, так і
муніципального управління (муніципального менеджменту), зокрема.
Зазначена перспектива системного реформування зобов’язує органи
державної влади всіляко сприяти розвитку вітчизняного ринку
консультаційних послуг в сфері стратегічного планування на місцевому,
регіональному рівнях. Вже сьогодні муніципальний консалтинг має
розглядатись як важливий механізм реалізації Державної стратегії
регіонального розвитку на період до 2015 року, яка затверджена
Постановою Кабінету Міністрів України від 21. 07. 2006, № 1001, та яка
передбачає розробку Радою Міністрів АРК, обласними, Київською та
Севастопольською міськими державними адміністраціями стратегій розвитку
відповідних регіонів.
Участь держави у формуванні компетентності місцевих рад доцільно
зосередити на формуванні кращих інституціональних практик подібно до
того, як це здійснюється у країнах ЄС, де приділяється постійна увага
підвищенню рівня компетентності, яка є основою самоврядної активності.
Про це засвідчують Білі книги з європейського управління. У одній з них
(2002 р.) визначено шість сфер дослідження за напрямками, чотири з яких
присвячені вдосконаленню системи політичного консалтингу[4, 35 – 36]:
1) розширення громадських дебатів щодо європейських проблем з тематики
“Побудова європейського суспільного простору”, “Демократизація
експертизи і встановлення систем наукових рекомендацій”;
2) регулювання процесу вироблення і реалізації рішень Спільноти з
тематики “Консультація й участь громадянського суспільства”, “Оцінка і
прозорість”, “Краще регулювання”;
3) поліпшення здійснення виконавчих обов’язків з тематики “Встановлення
структури агенцій з вироблення рішень”, “Децентралізація – краща форма
залучення суб’єктів управління національного, регіонального та місцевого
рівнів”;
4) узгодження і співробітництво у межах ЄС з тематики “Залучення
експертів до процесу здійснення національної політики”, “Організація
мережі людських ресурсів для кращого (доброго) управління (good
governance) в Європі”, “Багаторівневе управління: об’єднання й
організація мережі різних регіональних та місцевих рівнів”.
Аналогічна тематика поки що знаходиться на периферії стратегії органів
влади в Україні. Державна підтримка формування культурно-управлінських
та соціальних зразків діяльності з місцевого та регіонального розвитку
має стати одним із пріоритетних напрямків державної політики,
орієнтованої на принципи самоорганізації. Одним із заходів, що впливає
на реалізацію цього завдання, є проведення Фондом сприяння місцевому
самоврядуванню України з 2002 року щорічного Всеукраїнського конкурсу
проектів та програм розвитку місцевого самоврядування. Його метою є
відбір проектів та програм розвитку місцевого самоврядування,
призначених для розв’язання актуальних проблем розвитку місцевого
самоврядування та поширення позитивного досвіду, набутого у процесі їх
реалізації. За результатами цього та інших конкурсів, які проводяться
міжнародними донорськими організаціями, створюється банк інформації щодо
кращих практик місцевого самоврядування.
Розцінюючи цей факт як позитив, зауважимо, що напрацьовані кращі
практики, матимуть більше шансів на впровадження в Україні, якщо рішення
місцевих рад щодо них супроводжуватиметься професійними консалтинговими
послугами. Законодавче регулювання цього питання обмежується поки
законом щодо діяльності помічників-консультантів депутата місцевої ради,
функції якого фактично полягають у наданні організаційно-технічної
допомоги у роботі з виборцями[1]. За умов відсутності правової
забезпеченості ускладнюється інституціональне оформлення муніципального
консалтингу. Розв’язання цієї проблеми є спільним завданням держави та
суб’єктів муніципального поля діяльності, які мають визначитись щодо
стратегічних підходів до її розв’язання.
Один із них полягає у створенні інституту відповідальності політичних
партій за професійну підготовку політиків місцевого рівня. Україна може
скористатися досвідом європейських країн, де взагалі не створюються
державні навчально-консультаційні структури для роботи з депутатським
корпусом. Так, наприклад, у Швеції відповідальність за підготовку
місцевих політиків відповідно до діючого законодавства покладена на
політичні партії. Представницькі органи місцевого та регіонального
рівнів мають право надавати фінансову та іншу підтримку партіям, які
представлені в цих органах й мають право спрямовувати кошти на
підготовку партійних лідерів, для яких навчальні та консультативні
послуги надаються, як правило, приватними консалтинговими
компаніями[2]. Другий стратегічний підхід полягає у створенні
муніципального консалтингу як інституції, яка може гнучко поєднати
окремі навчальні форми з наданням консалтингових послуг як для
представницьких так і для виконавчих органів місцевого самоврядування.
Поступовий розвиток муніципального консалтингу з часом має задовольнити
ту частину попиту, яку не охоплено державною системою підготовки та
перепідготовки кадрів.
Розвиток інституту муніципального консалтингу є економічно виправданим.
Утримання в органах місцевого самоврядування, навіть у великих містах,
спеціальних, штатних постійно діючих відділів, що займаються всіма
питаннями раціоналізації системи управління та планування
територіального розвитку, є не завжди економічно доцільним. Залучення
зовнішніх фахівців для розв’язання комплексних проблем місцевого
самоврядування у складних умовах реформування забезпечує більш глибокий
рівень наукового обґрунтування, більш об’єктивний підхід, відсторонений
від впливу особливих груп інтересів, які мають вузькокорпоративний
характер.
???????????????4
????????4?взаємозв’язків суб’єктів та об’єктів консультування. Інститут
консультування як ліберально-демократичний і ринковий механізм надання
консалтингових послуг для суб’єктів муніципальної сфери потребує
відповідних фінансових умов функціонування. В країнах з усталеною
ринковою економікою аналогічні структури мають стандартну статтю витрат
місцевого бюджету на придбання консультаційних послуг. Українське
законодавство не передбачає такої статті витрат, хоча і не забороняє.
Проте, державні контрольні органи вважають її статтею корупційного
призначення, оскільки відсутні критерії та процедури виміру вартості та
якості консультаційної послуги.
У реальній практиці деякі міста планують статтю витрат на консультації,
але в цілому практика залучення консультантів на договірній основі для
вирішення місцевих проблем шляхом навчання персоналу або придбання іншої
консультаційної послуги є непопулярною серед керівників самоврядування.
Зазначена ситуація пояснює той факт, що консультації для органів
місцевого самоврядування здійснюються, як правило, в рамках
науково-технічної допомоги або грантових програм і проектів, заходи яких
передбачають надання у різних формах консультацій з питань розробки
стратегічних планів розвитку території, створення дорадчих комітетів і
проведення громадських слухань, електоральних технологій, роботи із
засобами масової інформації тощо.
Перелік предметів муніципального консалтингу суттєво не відрізняється
від інших видів управлінського консультування. Тому зупинимось на
деяких його специфічних рисах.
По-перше, муніципальний консалтинг не завжди передбачає позитивний
економічний ефект як це передбачено бізнес – консалтингом. Наприклад,
планування соціально-орієнтованих змін може включати економічні втрати,
а не здобутки.
По-друге, консультування має орієнтуватись на особливу конфігурацію
інтересів місцевої спільноти, й тому має містити аналіз залучення всіх
її секторів – органів влади, бізнес-груп, громадських організацій – у
консалтинговий проект. Така ситуація виникає, наприклад, при підготовці
проекту статуту територіальної громади, стратегічному плануванні
розвитку території тощо.
По-третє, консультування відбувається в більш складних умовах
зовнішнього середовища в порівнянні з тим же процесом у сфері бізнесу.
Це зумовлює необхідність врахування багатьох мінливих факторів —
політичних, економічних, фінансових, юридичних, соціально-психологічних
та інших аспектів діяльності всіх об’єктів муніципального консалтингу.
По-четверте, найбільш типовим завданням консультування є створення
докорінно нової ситуації, а не виправлення або удосконалення вже
існуючої ситуації. Головне його достоїнство полягає у методах і
технологіях роботи з інформацією, які суттєво відрізняються від
апаратних методів.
Зазначені особливості муніципального консалтингу найбільш адекватно
реалізуються у мережі суб’єктів муніципального консалтингу та органів
публічної влади, функціонування якої спирається на
інформаційно-аналітичні, консультативні та інституціональні ресурси
розвитку.
Розвиток муніципального консалтингу є значною мірою спонтанним процесом,
оскільки він пов’язаний з розвитком ринкових відносин в економіці та у
сфері консультацій. Тим не менш, усвідомлені дії публічних органів влади
та суб’єктів суспільства мають раціоналізувати його з метою виключення
побічних ефектів можливої опортуністичної поведінки зацікавлених сторін.
Виходячи з цього, найбільш вірогідним і оптимальним варіантом
інституціонального становлення сфери консультацій для органів місцевого
самоврядування є створення організацій – центрів муніципального
консалтингу у рамках мережі суб’єктів територіального розвитку.
У рекомендаціях круглого столу зазначено, що найкращим способом
розв’язання комплексу цих проблем є створення міжрегіональної мережі
суб’єктів муніципального консалтингу (далі – «ММК» – мережа
муніципального консалтингу). Зважаючи на те, що співпраця суб’єктів
різних секторів суспільства за принципом мережі є досить новим і
незвичним для більшості представників органів місцевого самоврядування
та громадськості, ми спробуємо пояснити суть та роль такої співпраці,
яка здійснюється, головним чином, шляхом обміну інформацією, досвідом та
знаннями.
«ММК» не передбачає створення окремої юридичної особи, не передбачає
будь-яких форм організаційного примусу. Замість цього пропонується
створити комплекс взаємовідносин та інформаційних зв’язків між окремими
органами публічної влади і структурами суспільства (бізнесу та
організацій громадянського суспільства) на місцевому, регіональному,
центральному рівнях. Приєднання до мережі може бути стимульовано лише у
один спосіб – через пошук спільного корпоративного інтересу та
взаємовигоди. Зважаючи на це, «ММК» не може бути чіткою системою, у
якій діють чітко визначені адміністративні правила та обмежена кількість
учасників мережі. Вона відкрита як до приєднання, так й до добровільного
виходу. Тобто, це відкрита гнучка структура, яка функціонує як система
розгалужених інформаційних зв’язків з місцевими та регіональними
колективами структурами, які представляють їх інтереси, й також
структурами, від яких залежить реалізація цих інтересів. З плином часу
конфігурація «ММК» може змінюватись відповідно до виникаючих проблем та
формування інтересу з боку інших потенційних суб’єктів територіального
розвитку.
Призначення «ММК» полягає у забезпеченні постійного діалогу для
обговорення актуальних проблем територіального розвитку, спільного його
планування, створення проектів та програм їх реалізації. Тому ця
структура може розглядатись також як модель представництва та
реалізації інтересів місцевих, регіональних, центральних суб’єктів
влади, державних та недержавних виробників суспільних благ та тих, хто
може надавати на професійному рівні консультації щодо розв’язання тих
проблем, які виникають. Взаємна зацікавленість формує множинність
стійких узгоджених ієрархій місцевого, регіонального, центрального
рівнів.
«ММК» формується на засадах добровільності та рівноправ’я учасників.
Цілісність та стійкість цієї структури забезпечується багатьма
факторами, зв’язками і залежностями, які ґрунтуються на довірі між її
учасниками, обміном інформаційними, а в разі необхідності на
контрактних умовах іншими ресурсами. Сутність ММК як гнучкої структури
полягає у формуванні різних конфігурацій інформаційно-комунікативних
контактів, які є основою для процесу спільного розроблення та прийняття
рішень представниками публічно-управлінських структур всіх рівнів,
органів місцевого самоврядування, асоціацій органів місцевого
самоврядування та їх об’єднань, підприємств різних секторів економіки
та форм локального господарювання (або їхніх асоціацій), громадських
структур, центрів публічної політики, мозкових центрів, які зацікавлені
у створенні та реалізації проектів територіального розвитку, спрямованих
на зростання виробництва суспільних благ.
Таким чином функціональне призначення «ММК» полягає: а) у створенні
сприятливих умов взаємодії, які забезпечують баланс організації та
самоорганізації між окремими органами публічної влади і структурами
суспільства з метою досягнення загальнозначущої (спільної) мети
територіального розвитку; б) у поєднання ресурсів учасників «ММК».
Залучаючись до мережі, учасник отримує доступ до її ресурсів –
“мережевого капіталу”, особливість якого полягає в тому, що він є
способом консолідації не тільки матеріальних та грошових ресурсів, але й
іміджу, ділових репутацій, інформаційного, експертного потенціалів
учасників мережі.
Для ефективного функціонування «ММК» важливе значення мають електронні
інформаційні ресурси, які дозволяють у поєднанні з сучасними
інформаційними технологіями більш раціонально використовувати
матеріальні ресурси, здійснювати пошук грантодавців або інших
інвесторів, знаходити партнерів, запозичувати їх досвід у розв’язанні
аналогічних проблем. Таким чином, завдяки спільним зусиллям
прискорюється темпоритм розвитку соціально-територіальних підсистем
суспільства. Саме такий досвід демонструють нам країни з високим рівнем
діалогової культури та економіки.
Зазначене вище засвідчує, що формування «ММК» слід розпочинати зі
створення центрів-генераторів інформаційних ресурсів, поширення
необхідної інформації та знань, забезпечення їх доступності, проведення
заходів по стимулюванню їх використання. Завдяки інформаційним ресурсам
значно розширюються можливості суб’єктів територіального розвитку
отримувати, виробляти, розповсюджувати та реалізовувати концепції,
програми та проекти територіального розвитку. У зв’язку з цим у рамках
діяльності «ММК» передусім актуалізується задача розширення
інформаційного поля України – зони розповсюдження конкретних
інформаційних ресурсів щодо розв’язання проблем територіального розвитку
через механізм муніципального консалтингу.
Мережа суб’єктів територіального розвитку має конфігурацію
інформаційно-комунікативних контактів, які включають у процес
розроблення та прийняття рішень представників всіх секторів суспільства,
які зацікавлені у створенні ефективної національної стратегії розвитку
місцевого самоврядування, розробленні та реалізації проектів
територіального розвитку, спрямованих на зростання виробництва
суспільних благ. Український варіант мережі територіального розвитку
(центральний рівень) має такий можливий склад її основних учасників:
Міністерство регіональної політики та будівництва.
Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва,
регіональної політики та місцевого самоврядування.
Міжвідомча комісія з питань місцевого самоврядування при Кабінеті
Міністрів України.
Управління експертизи та аналізу розвитку територій Секретаріату
Кабінету Міністрів України.
Департамент регіональної політики Міністерства економіки та з питань
європейської інтеграції.
Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України при Президентові України.
Асоціації органів місцевого самоврядування, створених для
громадсько-політичної та соціально-економічної діяльності.
Асоціація агенцій регіонального розвитку.
Український союз промисловців та підприємців.
Асоціація Українських банків.
Громадські Ради при вищих органах влади (Рада підприємців при Кабінеті
Міністрів України, Громадська Рада при Комітеті з питань державного
будівництва та місцевого самоврядування Верховної Ради України тощо).
Зрозуміло, що вищенаведений перелік учасників не є вичерпним. Проте, він
демонструє підхід до формування мережі територіального розвитку на
центральному рівні влади, яка повинна мати чітко сформульовану спільну
мету, визначені механізми та правила партнерства. Серед них ряд
державних і недержавних органів має свій внутрішній експертний
потенціал, який має співвідноситись з зовнішнім експертним потенціалом
організацій–центрів муніципального консалтингу. Останні створюються як
незалежні організації або як структурні підрозділи організацій, що
представляють інтереси територіальних громад, бізнесу, громадськості.
Мережа суб’єктів територіального розвитку є основою для формування
мережі суб’єктів муніципального консалтингу різних конфігурацій, які
діють на різних рівнях територіальної організації влади і можуть
виконувати функції консультування органів місцевого самоврядування.
Суб’єктами цієї взаємодії можуть бути:
регіональні та місцеві філіали окремих суб’єктів мережі територіального
розвитку;
фізичні особи (окремі фахівці, які індивідуально надають консалтингові
послуги, до переліку яких може входити певна частина державних та
муніципальних службовців),
державні і недержавні суб’єкти діяльності у сфері підготовки,
перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів
місцевого самоврядування та керівників комунальних підприємств;
“мозкові центри” — недержавні дослідницькі інституції, що
спеціалізуються на проблемах сфери діяльності місцевого самоврядування;
наукові установи – академічні інститути, університети, галузеві
науково-дослідні інститути, урядові дослідницькі організації, які
працюють над виконанням замовлень бюджетних та приватних організацій;
консалтингові фірми та інші установи відповідного профілю;
інформаційно-аналітичні видання, що висвітлюють проблеми місцевого
самоврядування.
організації любої форми власності, які є елементами
інформаційно-комунікативної структури муніципально-правових відносин, що
здатні проаналізувати та розробити модель розв’язання певної
управлінської проблеми.
Значну роль як суб’єкту мережі територіального розвитку має виконувати
Асоціація міст України та громад, членами якої є понад 300 міст
України. Ця асоціація включає до своєї структури регіональні асоціації.
Така організаційна побудова є сприятливою для вироблення і реалізації
ефективної стратегії формування розгалуженої мережі суб’єктів
муніципального консалтингу на нижчих рівнях територіально-владних
відносин. Останні у цілях підвищення ефективності своєї діяльності мають
спиратись на послуги системи муніципального консалтингу. АМУ робить
поки що перші кроки щодо створення такої системи та відповідного
інформаційно-консультативного ресурсу.
Не менш важливою може бути роль Асоціації агенцій регіонального
розвитку. На даний час функціонує біля 50 агенцій місцевого та
регіонального розвитку. Метою їх діяльності є реалізація пріоритетних
економічних та соціальних завдань розвитку регіонів, розробка та
реалізація програм з підтримки підприємництва, залучення вітчизняних та
іноземних інвестицій у регіональні проекти. Засновниками агенцій
виступають міські ради, різні товариства та фізичні особи. Більшість
зазначених інституцій місцевого і регіонального розвитку мають статус
неприбуткових громадських організацій, товариств з обмеженою
відповідальністю та комунальних підприємств. Поки що джерелами
фінансування агенцій є переважно гранти технічної допомоги міжнародних
та вітчизняних інституцій, і лише у деяких випадках кошти місцевих
бюджетів. Відсутність місцевих джерел фінансування консалтингових
послуг значно уповільнює темпи розвитку агенцій і загалом муніципального
консалтингу.
Важливими суб’єктами муніципального консалтингу є аналітичні,
інформаційно-аналітичні підрозділи, відділи міського розвитку, які
функціонують в структурі виконавчих органів місцевого самоврядування.
Його співробітники фактично є першим рівнем муніципального
консультування, базовою інстанцією для робочих контактів вищезазначених
суб’єктів консалтингу. Вони формують унікальний досвід, знання, пакети
документів, які доцільно перетворювати в інформаційний ресурс — базу
даних для широкого кола інших користувачів муніципальної сфери. Однак
створення інформаційного ресурсу передбачає великий обсяг розумової
діяльності, виробки нових знань у вигляді моделей, алгоритмів, програм
або проектів розв’язання певних проблем, і тому є завданням суб’єктів
муніципального консалтингу вищої інстанції. Це можуть бути асоціації
органів місцевого самоврядування, їх об’єднання, асоціація агентств
місцевого і регіонального розвитку.
Інформаційно-аналітичні видання, що висвітлюють проблеми місцевого і
регіонального розвитку також слід розглядати як потенційних суб’єктів
муніципального консалтингу. Стан цієї сфери є також незадовільним і
потребує розвитку. Сьогодні в Україні фактично утворився інформаційний
вакуум щодо висвітлення окремих науково-прикладних проблем розвитку
місцевого самоврядування. Існуюча ситуація є одним із симптомів
слабкості механізмів саморегуляції територіальних громад у сферах
реформування та прикладних інновацій. Сьогодні в муніципальному
інформаційному просторі діє небагато періодичних видань — часопис
“Аспекти самоврядування”, “Столичний регіон”, інформаційний бюлетень
«Партнери», у матеріалах яких, висвітлюються результати
науково-прикладних досліджень та практичний досвід щодо використання
ефективних стратегій та прийомів управління селом, селищем, містом.
Інституціональне становлення муніципального консалтингу залежить від
розв’язання проблем координації суб’єктів муніципального консалтингу,
подолання ізольованості діяльності багатьох організацій, які здійснюють
функції консультування органів місцевого самоврядування, створення
інформаційного ресурсу про їхню спеціалізацію та ринок консультаційних
послуг. Суб’єкти муніципального консалтингу поки що мають слабке
уявлення про досвід та напрацювання один одного, а органи місцевого
самоврядування отримують мізерну інформацію про існування та
консультаційні можливості більшості з них.
Тим не менш, в Україні вже накопичено певний унікальний досвід
незалежного муніципального консалтингу, який має стати фундаментом
створення української школи. В зв’язку з цим гостро стоїть проблема
аналізу та узагальнення вітчизняного досвіду управлінського
консультування в сфері самоврядування. Певний досвід вже є, але ще не
започаткована своя школа. На практиці різними суб’єктами муніципального
консалтингу реалізуються проекти, які передбачають консультування
органів місцевого самоврядування з широкого спектру напрямків їх
діяльності. Проте, цей процес не має системності, що є однією з ознак
нерозвиненості муніципального консалтингу як інституції.
Перспективним напрямом у реалізації ідеї муніципального консалтингу є
створення на основі ММК окремої юридично оформленої асоціації, яка б
об’єднала всіх суб’єктів муніципального консалтингу. Прикладом може бути
сфера підприємництва, для якої за сприяння Фонду держмайна та Кабінету
Міністрів України у 1992 році створена Асоціація консультаційних фірм
України “Укрконсалтинг”, яка має на сьогодні свій Кодекс консультанта,
регулярно проводить навчання консультантів, видає їм кваліфікаційний
атестат. Асоціація суб’єктів муніципального консалтингу може бути
недержавною організацією на зразок Асоціації агенцій регіонального
розвитку, або Асоціації фінансистів України. Така організаційно-правова
форма дозволяє обмінюватися інформацією та досвідом в сфері
науково-прикладних та теоретико-методологічних досліджень.
Функціонування муніципального консалтингу як інституції передбачає
наявність певних правил, вимог, прав та обов’язків, юридичних та
організаційних інструментів, які регулюють взаємодію суб’єктів та
об’єктів муніципального консалтингу в чітко визначеному інформаційному
просторі, можливість обмінювати грошові ресурси на інтелектуальні.
Формальні складові інституту створюються державою або за її участю.
Враховуючи стратегічне значення муніципального консалтингу, необхідно
поєднати зовнішні та внутрішні чинники його розвитку як
конкурентноспроможної інституції, яка б у свої діяльності спиралась би
на власні організаційні, інформаційно-консультативні ресурси та на
певні, нормативно визначені засади порядку та механізми державної
підтримки розвитку консультаційної діяльності в сфері місцевого та
регіонального розвитку.
Основний висновок, що ґрунтується на вищевикладеному матеріалі, полягає
в тому, що розвиток інституту муніципального консалтингу має стати
об’єктом державної муніципальної та регіональної політики. Основні
питання, розв’язанню яких має сприяти держава, зводяться до наступного:
Перше, у створенні ринкових умов для суб’єктів та об’єктів
муніципального консалтингу шляхом введення норми формування місцевого
бюджету, яка б передбачала статтю витрат на придбання консультаційної
послуги або навчання посадових осіб місцевого самоврядування.
Додатковими аргументами на користь розвитку ринку консультаційних
послуг, окрім тих, що вказані вище, є те, що:
а) об’єкти муніципального консалтингу (споживачі послуг) як власники
грошових ресурсів несуть весь тягар негативних наслідків щодо вибору
виконавця замовлення на консультаційні послуги й тому зацікавлені у
правильному рішенні;
б) ринок муніципального консалтингу стимулює споживачів послуг на
нововведення, експерименти, інноваційне використання ресурсів, що є
одним із пріоритетів державної регіональної політики; в) консалтинговий
ринок формує високий рівень організаційної та методологічної культури
суб’єктів муніципального консалтингу як надійних та ефективних партнерів
політичної сіті місцевого та регіонального розвитку;
г) споживання консалтингових послуг незалежних від влади експертів
стимулює впровадження стратегічних підходів у діяльність органів
місцевого самоврядування та інших суб’єктів місцевого та регіонального
розвитку.
Друге, у забезпеченні механізмів захисту інтересів як суб’єктів, так і
об’єктів муніципального консалтингу. Такі складові як якість інформації
та компетентність консультації мають спиратися на певні критерії,
визначені державою та зафіксовані у відповідних нормативних актах.
Складовою цієї політики має бути також здійснення заходів моніторингу
соціально-економічних процесів. Його результати є основою для створення
бази даних щодо регіональних проблем та потреб у розробці консалтингових
продуктів.
Список використаної літератури
Закон України від 22 грудня 2005 р. № 3266-IV “Про внесення змін до
деяких законів України щодо помічників-консультантів депутата місцевої
ради” // Офіційний вісник України. – 2006. – № 1-2. – Ст. 14.
Закон о местном самоуправлении Швеции (1991: 900) // Матеріали
міжнародної конференції “Розвиток місцевого самоврядування в Україні у
контексті євроінтеграції”. Київ, 22-23 червня 2004 р.
Валевський О. Л. Державна політика в Україні: методологія аналізу,
стратегія, механізми впровадження: Моногр. – К.: НІСД, 2001. – 240 c.
Грицяк І. А. Управління в Європейському Союзі: теоретичні засади:
Моногр. – К.: Вид-во НАДУ, 2005. – 236 с.
Запатрина И. В. Есть ли перспективы у консалтинга в Украине // Теория и
практика управления. – 2004. – С. 50 – 55.
Мельник Ю., Молодцов О. Місцевий соціально-економічний розвиток:
порадник для депутатів місцевих рад та посадових осіб місцевого
самоврядування. – К.: “Оріяни”, 2004. – 120 с.
Ситников А.П., Огарь И.В., Бахвалова Н.С. Политический консалтинг. – М.:
ГУ ВШЭ, 2004. – 622 с.
Більш детально зазначені проблеми розкриті у виступах та статтях
учасників круглого столу.
Національна Академія державного управління при Президентові України та
її регіональні інститути забезпечують підвищення кваліфікації тільки
службовців органів місцевого самоврядування I – IV категорій.
Регіональні центри підвищення кваліфікації охоплюють контингент
працівників сфери місцевого самоврядування інших категорій: новообраних
сільських, селищних голів; заступників селищних та міських голів, які
займаються вирішенням питань надання житлово-комунальних послуг;
працівників апаратів районних рад; начальників відділів управлінь
економіки виконкомів міст обласного значення; керівників кадрових служб
та головних бухгалтерів, спеціалістів організаційних відділів
міськвиконкомів та, в деяких випадках, спеціалістів окремих галузей
місцевого господарства.
Найбільш відомими міжнародними організаціями, які проводили конкурси в
сфері розвитку місцевого самоврядування і державного управління, є:
Міжнародний фонд “Відродження”, Агентство США з міжнародного розвитку
(USAID), Програма Європейського Союзу “TACIS”, Програма розвитку
Організації Об’єднаних Націй, Агентство Швеції з міжнародного розвитку
(SIDA), Польсько-американська-українська ініціатива про співпрацю
(ПАУСІ), Дім Свободи, Посольство Королівства Нідерландів,
Українсько-Канадський проект законодавчого співробітництва, Британська
Рада в Україні, Фонд “Євразія” та інші організації.
З окремих питань діяльності органів місцевого самоврядування
консультації надають такі структури органів центральної влади:
Управління по зв’язках з місцевими органами влади і органами місцевого
самоврядування Апарату Верховної Ради України, Головне управління
державної служби України, Управління з питань взаємодії з місцевими
органами влади Секретаріату Кабінету Міністрів України. Останній
підрозділ здійснив 3 випуски збірника відповідей та роз’яснень на
запитання органів місцевого самоврядування, їх асоціацій та місцевих
державних адміністрацій.
У рамках Програми партнерства громад діють п’ять регіональних
навчальних центрів у Донецьку, Львові, Харкові, Херсоні, та Черкасах,
які фінансуються Фундацією “Україна — США”. Змістом діяльності цих
центрів є фактично надання консультаційних послуг органам місцевого
самоврядування, серед яких навчання є лише однією із форм
консультаційної діяльності.
Асоціація агенцій регіонального створена у 2001 році. За станом на
листопад 2003 року вона має в своєму складі 38 агенцій. Основною метою
діяльності Асоціації є прискорення інституціональних і структурних
соціально-економічних змін у регіонах, сприяння ефективному використанню
внутрішнього потенціалу розвитку територій, формування та гармонізація
стратегій розвитку держави і регіонів, систематичне використання та
заохочення місцевих ініціатив з впровадження політики регіонального
розвитку. Асоціація провела у Києві 4 листопада 2003 року перший форум
своїх агенцій, на якому була здійснена спроба теоретичного обґрунтування
досвіду, напрямків та технологій, які ними використовуються при розробці
і реалізації програм розвитку територій.
Агенції (агентства) носять різні назви, наприклад, Агентство
регіонального розвитку “Донбас”, Регіональне агентство економічного
розвитку (м. Івано-Франківськ), Агентство місцевого розвитку та
інформаційних ресурсів „Європоліс (м. Ужгород), Агентство з розвитку
бізнесу (м. Славутич) тощо.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
