Асоціації органів місцевого самоврядування як суб’єкти лобіювання
Лобізм в широкому розумінні є системою та формою реалізації інтересів
певних груп населення, організацій шляхом впливу на законодавчий процес
та на рішення виконавчих органів влади. У випадку лобіювання інтересів
місцевого самоврядування його предметом є: закони; укази та
розпорядження Президента України; нормативно-правові акти Кабінету
Міністрів України, Верховної Ради та Уряду Автономної Республіки Крим;
рішення місцевих державних адміністрацій, органів місцевого
самоврядування. Йдеться про нормативно-правові акти, колегіальні та
одноособові управлінські рішення, які у своїй сукупності забезпечують
реалізацію прав територіальних громад на місцеве самоврядування.
На цей час в Україні створені певні правові умови для здійснення
лобіювання інтересів місцевого самоврядування, хоча його правова база
має досить загальний характер. До її елементів належать положення ст. 36
Конституції України, яка проголошує право громадян на об’єднання в
громадські організації для здійснення захисту своїх прав і свобод,
задовольняння своїх законних інтересів. Це право конкретизовано в ст.15
Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як право органів
місцевого самоврядування об’єднуватись в асоціації та інші форми
добровільних об’єднань. Окрім цього, Україна повинна додержуватись
принципів та положень Європейської Хартії місцевого самоврядування, що
надає можливість здійснювати лобіювання, спираючись на підтримку
відповідних міжнародних інституцій.
Наявна законодавча база є недостатньою для лобіювання інтересів
місцевого самоврядування. Ця теза повною мірою стосується й інших сфер
лобіювання. Це виявляється у відсутності легітимних механізмів
посередництва між громадськістю та органами державної влади, узгодження
їх рішень з громадською думкою. Це означає, що органи державної влади
на легітимній основі мають право приймати закони та рішення, не
зважаючи на позицію громадськості та муніципального руху, який за своєю
суттю є виразником її інтересів. Ця проблема лобіювання має досить
широкий соціально-політичний контекст, який охоплює ряд питань,
пов’язаних із розвитком громадянського суспільства.
Хоча лобіювання в сфері місцевого самоврядування в Україні не унормоване
спеціальними правовими актами, суб’єкти лобіювання в Україні вже мають
досить реальний вимір. До того ж, масштаби лобістської діяльності
поступово зростають. В умовах правової невизначеності актуалізується
питання, які саме структури найбільш адекватно можуть представляти та
лобіювати інтереси місцевого самоврядування.
Дієздатним лобі в сфері місцевого самоврядування може виступати
муніципальний рух України, тобто громадські організації та уповноважені
ними особи, які представляють інтереси суб’єктів самоврядування у
відповідних комітетах парламенту, урядових комісіях тощо. По суті така
практика вже здійснюється в Україні.
Виконання третім сектором ролі головного лобі інтересів місцевого
самоврядування відповідає усталеним традиціям світової практики. В
багатьох країнах Європи національні асоціації місцевих влад
представляють інтереси своїх членів в органах державної влади. В деяких
країнах вони мають право законодавчої ініціативи. Проте, головними
формами їх роботи, незалежно від наявності права законодавчої
ініціативи, є висловлення позицій з приводу того чи іншого
законопроекту, внесення пропозицій щодо змін і доповнень до них,
оприлюднення своїх заяв стососовно цього, участь у роботі відповідних
комітетів парламенту, робочих комісіях уряду. Такі форми спільної роботи
не завжди спираються на нормативні акти. Для демократичного суспільства
з розвиненою політичною культурою достатньою підставою для співпраці є
здоровий глузд та розуміння необхідності суспільного консенсусу.
Особливість національних асоціацій місцевих влад полягає в тому, що за
своїм статусом і структурною побудовою вони є
організаціями-“парасольками”. Вони включають до своєї структури
регіональні асоціації з відповідними статутними завданнями, які
функціонують на певних автономних засадах. Така структурна побудова
дозволяє організаціям-“парасолькам” виробляти ефективну політику щодо
відстоювання інтересів місцевого самоврядування на всіх рівнях
інтересів. Цей процес забезпечується інформаційним та аналітичним
супроводженням, наданням консультацій тощо.
Світова практика демонструє й інші форми лобіювання (представлення)
інтересів місцевого самоврядування. Так, зокрема, в Іспанії регіональний
законодавчий орган (Асамблея) має право безпосередньо звертатись до
національного Парламенту з клопотанням щодо прийняття законопроектів,
або пропонувати свої законопроекти на його розгляд. Рішенням Асамблеї
призначаються відповідальні особи (лобі) з числа її депутатів. Функції
співпраці з національним урядом покладені на виконавчі органи
регіонального самоврядування, до компетенції яких входить, зокрема,
вирішення конфліктів з приводу суперечок органів місцевого
самоврядування і державних органів управління. Йдеться про суперечки,
які можна вирішити, не звертаючись до адміністративного суду. Інші
питання вирішуються відповідно до діючого адміністративного права. Це та
сфера, яка не може бути компетенцією лобістських організацій, а також
сферою діяльності судів.
Українські лобі сфери місцевого самоврядування представлені вже досить
розгалуженим і структурованим третім сектором. Зокрема, до нього
належать понад 20 асоціацій органів місцевого самоврядування
всеукраїнського, обласного, міського, районного рівнів, інші громадські
утворення. Не всі з них заявили про себе реальними результатами,
спрямовуючи свою енергію, насамперед, на комунікативну активність.
Найбільш впливовою лобістською організацією вважається Асоціація міст
України (АМУ), членами якої є понад 350 міст України, де проживає більше
половини населення України. Останнім часом, АМУ наполегливо реалізує
принцип організації-“парасольки”, створюючи регіональні відділення та
відповідну загальнонаціональну інформаційну мережу. За інформацією АМУ,
з початку 2000 року було створено та технічно обладнано 18 регіональних
відділень. Така система дозволяє збирати інформацію та аналізувати діюче
законодавство щодо місцевого самоврядування, зміцнювати інформаційний
потенціал, виконувати статутні завдання на загальнонаціональному рівні.
Дискусійним є питання про те, чи можна розглядати політичні партії як
можливі суб’єкти лобіювання. Серед різноманітного політичного спектру в
Україні є й такі партії, статутні завдання яких включають також питання
розвитку місцевого самоврядування. Проте жодна з них не заявила про себе
як про політичну силу, яка б ставила ці завдання основним пунктом своєї
діяльності. Однак останні події, пов’язані з виборами-2002, можуть
певним чином змінити ситуацію. Йдеться про новоутворену партію
“Єдність”, очолювану О. Омельченком, яка має на меті створити свою
фракцію в парламенті за умовною назвою “Столиця”. Остання, за задумом
Київського міського голови, який є одночасно й Президентом Асоціації
міст України, лобіюватиме в рамках парламентської діяльності інтереси
столиці та інших міст України.
З цього приводу суддя Конституційного Суду М.Корнієнко, висловив
негативне ставлення спираючись на розуміння інституту місцевого
самоврядування як базового елементу політико-правової системи та
побудови громадянського суспільства [2]. Тому лобіювання інтересів
місцевого самоврядування як суспільної інституції мусить бути контекстом
діяльності всіх демократичних партій. Формування окремої фракції із
зазначеними завданнями є по суті відокремленням певної політичної сили
від всього спектру демократичного табору, наслідком чого може бути
розпорошення зусиль. Слід зважити також на те, що для представлення
інтересів окремих територіальних громад (міст), все ще функціонуватиме
мажоритарна система виборів. Політичні партії можуть ефективно діяти
лише як структури, що передають інформацію та забезпечують зворотній
зв’язок щодо інтересів суб‘єктів самоврядування та виконують функцію
посередників, доручаючи своїм членам справи лобіювання у стінах
парламенту.
Лідери муніципального руху намагаються вплинути на настрої в парламенті
щодо законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування. Так,
наприклад, за ініціативою Фонду сприяння місцевому самоврядуванню
України у квітні ц.р. в АР Крим (м. Гаспра) відбулось виїзне засідання
Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування
Верховної Ради України. Учасники цього засідання одночасно взяли участь
у Координаційно-методологічній нараді, на якій представники громадських
організацій та фахівці-вчені висловили своє бачення вирішення
законодавчих проблем.
Такі поодинокі заходи навряд чи змінять ситуацію в кращу сторону.
Необхідно створити механізм, який би дозволив муніципальному руху
посилити вплив на рішення державної влади. Проблема лобіювання інтересів
місцевого самоврядування диктує необхідність дослідження цього питання
та створення легітимної системи, яка б спиралась на світовий досвід в
цій сфері.
Ряд асоціацій висунули ініціативу щодо створення Конгресу мiсцевих i
регiональних влад України. Його задекларована мета – координацiя зусиль
мiсцевих та регiональних влад при формуваннi державної регiональної
полiтики в Українi в iнтересах територiальних громад (Документи ІІ
Всеукраїнського з’їзду Спілки лідерів місцевих та регіональних влад
України, Київ, 9 вересня 2000 року). Згідно їх спільного проекту,
Конгрес мiсцевих i регiональних влад України — це добровiльне
недержавне об’єднання всеукраїнських асоцiацiй органiв самоврядування
мiсцевого та регiонального рiвнiв, яке не матиме статусу юридичної
особи. Планувалось, що основною формою діяльності Конгресу стане
проведення щорічного з’їзду делегатів. Така представницька структура
могла б стати головним лобі інтересів місцевого самоврядування. Однак до
цього часу реальних кроків в цьому напрямі не було зроблено.
Таким чином, проблема створення дієвої системи лобіювання інтересів
місцевого самоврядування залишається поки що невирішеною. Для
репрезентації муніципальним рухом інтересів місцевого самоврядування в
інституціях державної влади, в першу чергу, в законодавчому органі,
необхідна відповідна правова база. Ця проблема ще не розглядалася на
серйозному рівні в рамках муніципального руху. Настав час усвідомити, що
без створення легітимної системи лобізму законотворча діяльність для
сфери місцевого самоврядування у найближчій перспективі не буде мати
очікуваних результатів.
Створення системи лобізму потребує відповідних кроків з боку центральних
органів виконавчої влади. Їх завдання полягають у
організаційно-ресурсному забезпеченні лобіювання інтересів місцевого
самоврядування. Ця проблема не нова. Минулого року вже обговорювались
проблема створення державної установи, яка б цілеспрямовано займалася
питаннями системних реформ [1]. Висловлювались різні точки зору щодо
статусу і функцій цього органу. Частина науковців та практиків бачить
його як окреме міністерство, інші – як державний комітет або як
спеціальний державний орган поза системою виконавчої влади. На думку М.
Пухтинського, голови Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України,
останній концептуальний підхід є найбільш обгрунтованим. Таку структуру
доцільно створювати із спеціальним статусом при Президентові України,
який є найвищим національним арбітром, здатним погоджувати дії і
взаємовідносини між законодавчою, виконавчою і судовою владами,
представляти і патронувати державні інтереси на місцевому рівні.
Головні аргументи на користь такого підходу полягають у наступному.
По-перше, створення центрального органу виконавчої влади з означених
питань може не отримати підтримки громадськості, особливо в зв’язку з
адміністративною реформою, концепція якої передбачає скорочення, а не
збільшення кількості центральних органів влади. По-друге, це об’єктивно
може стати підставою для появи у місцевих та регіональних лідерів
незадоволення щодо намагання чергового посилення централізованого
управління.
O
O
????(?відповідних регламентуючих документів, які б дозволяли ефективно
виконувати лобістські функції, або точніше координувати лобістські дії,
забезпечувати їх інформаційно-аналітичим ресурсом.
З цієї причини в органах виконавчої влади виникає необхідність у
науково-дослідній, правовій та організаційній синхронізації та
узгодженості реформаторських процесів на державному рівні. Певною мірою
цими справами деякий час займалася Координаційна рада з питань місцевого
самоврядування при Президентові України як консультативно-дорадчий
орган. До її складу були введені народні депутати України, представники
Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України,
міністерств та відомств, Фонду сприяння місцевому самоврядуванню
України, органів місцевого самоврядування та їх об’єднань,
науково-дослідних установ. На засіданнях цього представницького органу
обговорювалися питання, пов’язані із реалізацією в Україні
конституційних гарантій для місцевого самоврядування, із внесенням змін
і доповнень до чинного Закону України “Про місцеве самоврядування в
Україні”; з розробкою Модельного статуту територіальної громади, проекту
Програми державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування в
Україні, проекту Закону “Про комунальну власність” та інших
законопроектів тощо. Приймались рішення, направлялись звернення до
профільного Комітету Верховної Ради України, рекомендації — Кабінету
Міністрів України. Проте ця діяльність виявилась нерезультативною.
При уряді України також було утворено у 1998 р. консультативно-дорадчий
орган – Міжвідомчу комісію з питань місцевого самоврядування, яка
виявилася більш життєздатною і працює дотепер. Мета – спрямування
діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у
вирішенні питань, пов’язаних із здійсненням місцевого самоврядування, та
сприяння становленню і розвитку місцевого самоврядування в Україні. До
її складу входять представники Секретаріату Кабінету Міністрів України
центральних та місцевих органів виконавчої влади, Фонду сприяння
місцевому самоврядуванню України, Асоціації міст України, Асоціації
сільських, селищних та міських рад, Української асоціації місцевих і
регіональних влад, органів місцевого самоврядування, науковці.
Предметом діяльності цього органу є такі ж питання. Через нього
асоціації органів місцевого самоврядування намагаються кожного року
вплинути на формування Державного бюджету в інтересах міст України, на
політику Уряду стосовно місцевого самоврядування. В цьому плані можна
відзначити певні успіхи. Так, пропозиції Асоціації міст України
враховані в прийнятому нещодавно парламентом Бюджетному кодексі України.
Головні проблеми розвитку місцевого самоврядування два роки поспіль
влючаються в Програму діяльності Кабінету Міністрів. Серед заходів,
передбачених Концепцією державної регіональної політики, є пункти щодо
вдосконалення законодавства з питань місцевого самоврядування. Останні
події засвідчують, що Уряд все більшої ваги надає роботі Комісії.
Свідченням цього є те, що з серпня ц.р. Комісію очолив Прем’єр-Міністр
України.
Однак проблема координації та узгодження роботи в означеному аспекті як
і раніше залишається гострою. Створення консультативно-дорадчих структур
достатньою мірою її не вирішує. Потрібен концептуально новий підхід,
який би передбачав механізм лобіювання інтересів місцевого
самоврядування у виконавчих структурах. Це має базуватись на
реорганізації координаційних, управлінських структур, які займаються
питаннями системних реформ в єдиний орган (загальнонаціональний центр).
Такий державний орган має реалізовувати закладені в чинному
законодавстві можливості розвитку місцевого самоврядування, прогнозувати
розвиток подій у зв’язку з прийняттям нових законів; оцінювати правову
базу і на цій основі надавати відповідні рекомендації для практичної
реалізації проектів і програм розвитку місцевого самоврядування. Через
цей орган з’явилися б можливості для лобіювання в органах виконавчої
влади цілого ряду проектів та програм місцевого та регіонального
розвитку, зокрема, Програми державної підтримки розвитку місцевого
самоврядування.
В контексті зазначеної проблеми показовим є обговорення особливостей
сучасного етапу розвитку місцевого самоврядування на спільном засіданні
Правління та Координаційної ради Фонду сприяння місцевому самоврядування
України, яке відбулось наприкінці 2001 року. Учасниками, зокрема, була
звернена увага на такі чинники:
1. Сучасні умови розвитку місцевого самоврядування суттєво ускладнились
процесами системних перетворень, зокрема, проведенням бюджетної,
адміністративної, адміністративно-територіальної реформ, формуванням
нової державної регіональної політики.
2. Зазначені вище умови потребують реалізації концептуально нових
підходів до розвитку місцевого самоврядування та проведення єдиної
державної політики щодо місцевого самоврядування з боку Президента
України як загальнонаціонального арбітра, який погоджує діяльність всіх
суб’єктів публічної влади, в тому числі і місцевого самоврядування та
виступає гарантом його становлення та розвитку.
3. Органи місцевого самоврядування та їх об’єднання на сьогодні
позбавлені легітимних та ефективно діючих механізмів представлення
своїх інтересів в органах центральної влади та необхідного впливу на їх
рішення.
4. Функціональні завдання та повноваження Фонду, які визначені
Положенням про Фонд, на сьогоднішній день не можуть забезпечити
ефективного впливу Президента України на процеси, які виникли на
сучасному етапі розвитку політико-правової системи України, елементом
якої є інститут місцевого самоврядування.
З огляду на зазначені чинники, учасники спільного засідання Правління і
Координаційної ради Фонду дійшли висновку щодо доцільності
переорієнтації діяльності Фонду на реалізацію агентських,
представницьких функцій. Це має бути державна установа, яка здійснює, з
одного боку, представництво державних інтересів, зокрема, Глави держави
на рівні місцевого самоврядування, з іншого – сприяє представництву
інтересів територіальних громад на державному рівні, зокрема, перед
Президентом України, центральними органами виконавчої влади,
законодавцем.
На відміну від Фонду, який виконував лише науково-методичні,
консультативні функції, Агентство за своїм призначенням повинно стати
потужним аналітичним і прикладним центром щодо розв’язання проблем
розвитку місцевої демократії, здатним розробляти і впроваджувати
інноваційні проекти і програми місцевого та регіонального розвитку.
Так чи інакше ситуація вимагає створення спеціального механізму, який би
вирішував зазначені вище питання в органах державної влади. В разі
створення такого органу з’явилися б можливості для вирішення наступних
завдань:
прискорення системних реформ, особливо в частині, яка стосується
місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
реалізація Програми державної підтримки і розвитку місцевого
самоврядування;
налагодження системи більш дієвого зв’язку з органами регіонального
управління та місцевого самоврядування всіх рівнів;
забезпечення якісно вищого рівня законопроектної роботи,
консультативного та інформаційного супроводу проектів відповідних
законів у Верховній Раді України;
наукове забезпечення підготовки та підвищення кваліфікації працівників
апарату місцевих органів публічної влади та депутатів місцевих рад;
встановлення ділових контактів між регіонами, органами місцевого
самоврядування, підприємствами і установами комунальної форми власності;
супроводження та впровадження перспективних інвестиційних проектів в
регіонах;
ефективна координація міжнародних зв’язків регіонів та органів місцевого
самоврядування.
Президент України, затвердивши Концепцію регіональної політики,
передбачив визначення центрального органу виконавчої влади з питань
регіональної політики і підтримки місцевого самоврядування. Кабінет
Міністрів України видав розпорядження «Про заходи щодо реалізації
Концепції регіональної політики», які передбачають розроблення проекту
Указу Президента України «Про внесення змін до Указу Президента України
«Про Міністерство економіки України» щодо визначення Міністерства
економіки та з питань європейської інтеграції центральним органом
виконавчої влади з питань регіональної політики і підтримки місцевого
самоврядування. Таким чином, вказана проблема поки що вирішується
шляхом перегляду функцій вищезгаданого міністерства та, можливо,
створення відповідного підрозділу. Наскільки ефективним виявиться такий
крок — покаже час.
Література
Громадські слухання “Про доцільність та можливості створення державної
установи з питань проведення адміністративної реформи та розвитку
місцевого самоврядування”.- Київ-2000.
Український регіональний вісник.- № 25, 15 жовтня 2001 р.
Утворення та діяльність громадських організацій регламентується Законом
України «Про об’єднання громадян», який за оцінками експертів на
сьогодні вже не відповідає потребам побудови громадянського суспільства.
Можна виділити за рівнем абстракції три його аспекти. По-перше, тут
мається на увазі інтерес суспільства в цілому до реального впровадження
в життя інституту місцевого самоврядування (І рівень). По-друге, до цієї
сфери лобіювання належать інтереси органів місцевого самоврядування,
тобто, мова йде про інтереси посадових осіб, муніципальних службовців
управлінь та служб системи місцевого самоврядування (ІІ рівень). І,
насамкінець, — це інтереси територіальної громади як основного елементу
системи місцевого самоврядування в усіх проявах її життя (ІІІ рівень).
Серед найбільш активних і амбіційних громадських об’єднань можна
назвати Асоціацію місцевих і регіональних влад України, Асоціацію
сільських, селищних і міських рад України, Асоціацію демократичного
розвитку і самоврядування України, Спілку лідерів місцевих та
регіональних влад України, Всеукраїнське об’єднання “Міжрегіональний
союз”, Всеукраїнське об’єднання “Українська муніципальна академія”,
Український муніципальний клуб.
Вищевказана проблема вже обговорювалась 2 червня 2000 року на
громадських слуханнях “Про доцільність та можливості створення державної
установи з питань проведення адміністративної реформи та розвитку
місцевого самоврядування”, організованих Фондом сприяння місцевому
самоврядуванню України.
Зокрема, народні депутати Л.Кравчук, Б.Андресюк пропонували утворити
постійно діючий державний орган (міністерство регіональної політики або
державний комітет), який би цілеспрямовано займався процесом
роздержавлення влади, її децентралізацією, формував регіональні інтереси
та регіональні еліти.
Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва та
місцевого самоврядування; Національна Рада з узгодження діяльності
загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування;
Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України;
Головне управління організаційної, кадрової роботи та взаємодії з
регіонами Адміністрації Президента України; Державна комісія з
проведення адміністративної реформи в Україні; Міжвідомча комісія з
питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України;
Управління експертизи та аналізу розвитку територій Секретаріату
Кабінету Міністрів України; урядові комітети: економічного розвитку,
соціального та гуманітарного розвитку, з реформування аграрного сектору,
з питань екології, які розглядають всі законопроекти до їх надання до
Кабінету Міністрів України.
Утворена Указом Президента України від 13 травня 1997 р., № 421/97.
В Росії в 1998 році відповідно до Указу Президента РФ було засновано
Міністерство регіональної політики РФ (Мінрегіон Росії). Одним із його
головних статутних завдань є становлення та розвиток місцевого
самоврядування. У Польщі в 1993 році було утворено Польське агентство
регіонального розвитку (в структурі Державного казначейства), в 1998
році – Комітет з регіональної політики і сталого розвитку при Раді
Міністрів. Цей Комітет є дорадчим органом. Його головою є міністр
економіки, заступником – голова Урядового комітету стратегічних
досліджень в ранзі міністра.
17 квітня 2002 року Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України
відзначатиме 10-у річницю свого утворення.
Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2001 р. №
437-р.
PAGE
PAGE
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
