Правові засади будівництва української держави в період гетьманату П.П
Скоропадського
Перед українським правознавством і зокрема її різновидом –
історико-правовою наукою – стоїть широке коло проблем, які потребують
ґрунтовної теоретичної розробки і вирішення. Цю проблемність посилює те,
що до цього часу не здійснена належна оцінка багатьом важливим юридичним
фактам українського державотворення і, як наслідок, не повністю
використано важливий досвід державного будівництва, здобутий нашими
попередниками. Тому виникає нагальна необхідність об’єктивного
дослідження різних аспектів вітчизняної історії держави і права.
Особливо значимим, на нашу думку, є правотворчий процес відродженої
України. Історичний досвід дасть можливість критично оцінити процес
правотворення і розбудови держави на сучасному етапі.
Україна стала на шлях національного відродження, що відповідно зумовлює
потребу переоцінки та зміни ставлення до правової спадщини. Особливо
важливим при стверджені національного суверенітету є збереження
українських правових традицій. На думку відомого вченого – юриста Ю.М.
Оборотова, “правові традиції забезпечують зв’язок між минулим,
сьогоденням і майбутнім не тільки права і правової культури, але всієї
культури суспільства в цілому. Традиції в – праві це правове
спадкування, вони є синонімом абсолютного, вічного, існуючого в різні
часи. їхній авторитет забезпечується корисністю, поширеністю, масовістю
застосування, ефективністю дії. Традиції в праві в більшості випадків не
мають потреби в примусі”.
Зароки незалежності України науковці досить активно взялися за
дослідження проблем розвитку та функціонування Центральної Ради,
Гетьманату та Директорії як різновидів національної держави. У
досліджуваний період в Україні виникла потреба, реальна можливість
побудувати власну систему законодавства та сформувати основи
національної держави. Тому врахування правового досвіду минулого дасть
можливість уникнути помилок часів української революції та найбільш
ефективно використати правову спадщину у сучасному державотворчому
процесі.
Як зазначає А. Венгеров, система законодавства – це упорядкована за
різними об’єктивними критеріями, обумовлена потребами соціального
регулювання, життєдіяльності суспільства, певна множина самих
нормативних актів, що формується для найбільш ефективного використання
правових норм у суспільному управлінні2. Тобто це не просто сукупність
нормативно-правових актів, а їх диференційована система, заснована на
принципах субординації і координування її структурних елементів3.1
наскільки ця система є цілісною та стабільною і наскільки тісний
взаємозв’язок між її структурними елементами, настільки визначається
ефективність дії правового механізму, що впливає на формування та
розвиток суспільних відносин в усіх сферах життя. З цієї точки зору
значним прикладом стане законодавча діяльність в період
національно-визвольних змагань 1917-1920 років. Близькість та
аналогічність державотворчих процесів цього періоду із сучасністю не
викликає сумнівів. Правда, ще дотепер цей етап викликає суперечливі
оцінки, дискусії. Хоча донедавна він розглядався лише з точки зору
пролетарської доцільності, питання ж про існування Української держави
навіть не ставилося.
Звідси постала мета наукової розвідки не лише довести існування
Української держави, а використовуючи сучасні теоретичні напрацювання,
сучасні методи наукового пізнання провести ґрунтовний аналіз
законодавчої діяльності, показати, яку тих надзвичайно складних умовах
творилося право та законодавство молодої держави.
Нинішній стан у розбудові України має непростий характер. Країна
переживає перехідний період і виробила поки що не достатньо повну
законодавчу базу. Необхідно зауважити, що до проголошення незалежності
України майже 80 % суспільних відносин регулювалися союзним
законодавством. А це означає, що перед нами постала аналогічна проблема
– по суті заново створювати національну законодавчу систему. І стають
зрозумілими обсяг і складність завдань у створенні та розвитку
української законодавчої системи, що є актуальними сьогодні. Адже
вдосконалення та впорядкування законодавства – характерна риса процесу
розвитку будь-якої цивілізованої правової держави.
Вищевикладені аргументи були вихідними при виборі теми дослідження, його
мети, структури.
Останнім часом з’являються наукові розробки сучасних українських
науковців, присвячені національно-визвольним змаганням 1917-1920 pp. Це
дає підстави стверджувати про активне формування якісно нової групи
дослідників, які потенційно визначають подальший хід історико-правових
досліджень з цього питання. Варто підкреслити, що праці сучасних
науковців відрізняються своїми зваженими підходами до поставлених
проблем, спробами уникнути надмірної політизації процесу вивчення та
аналізу історичних подій. У них наведена чимала кількість невідомих і
маловідомих документів. Також ці праці охоплюють широкий спектр проблем,
які пов’язані з діяльністю Української Центральної Ради, Гетьманату П.
Скоропадського та Директорії.
Суттєвий внесок у дослідження питань розвитку української державності
зроблено сучасними науковцями. Вагомими є дослідження історичних проблем
розвитку законодавства України Ж. Дзейко, В. Землянської, О. Копиленка,
М. Кравчука, В. Кумицького, О. Мироненка, П. Музиченка, Ю. Римаренка, А.
Рогожина, В. Рум’янцева, О. Святоцького, Б. Тищика, І. Усенка, В.
Чеховича,0. Шевченка,Ю. Шемшученка, О. Ярмиша та ін. Ці праці є
свідченням зростання інтересу сучасних науковців до державотворчих
процесів періоду Української революції 1917-1920 pp., до відтворення
історичної справедливості.
З приходом до влади П. Скоропадського, політика Центральної Ради була
повністю відкинута. Що до самого Скоропадського, то його концепція
державного устрою напередодні захоплення влади і протягом тривалого
періоду урядування може бути визначена як бюрократична військова
диктатура. Як зазначав П. Скоропадський у “Спогадах”: “Країну може
врятувати тільки диктаторська влада, тільки волею однієї людини можна
повернути порядок, розв’язати аграрне питання і провести ті демократичні
реформи, які є такими необхідними для країни”. Такі були аргументи
відродження гетьманства як сильної диктаторської влади з метою виведення
України з хаосу та анархії.
О. Тимощук підкреслює, що проголошення П. Скоропадським урядового курсу
на ринкову економіку означало кардинальну зміну державних ціннісних
пріоритетів. За умов попередньої соціалізації суспільного життя це
спричинювало протидію до гетьманської влади в середовищі верств, які
отримали найбільшу користь від революційного розподілу власності.
Гетьманський уряд зіштовхнувся з необхідністю вжиття непопулярних дій,
зокрема адміністративного і кримінального примусу, що відразу закладало
зовнішню очевидність суперечностей між його деклараціями і засобами
їхнього досягнення, робило владу гетьмана вкрай вразливою з боку
опозиційних висловлювань.
На думку М. Кравчука, найціннішою у П. Скоропадського була його
діяльність із створення Збройних Сил Української Держави. Тут він
відзначивсь як професіонал. Гетьман очолив апарат Військового
міністерства! Генерального штабу. Відповідно до ст. 5 “Законів про
тимчасовий державний устрій України” він був Верховним воєводою
Української армії і флоту. На відміну від Центральної Ради,
соціалістичне керівництво якої не вважало за краще мати власну армію,
сліпо вірячи у всесвітню соціалістичну революцію і загальний мир,
гетьманська влада енергійно приступила до створення власних збройних
сил.
Слід зазначити, що при всій неоднозначності оцінок, політична діяльність
П. Скоропадського заслуговує на увагу саме з позицій розбудови
Української держави. Подібно до всіх урядів доби так званих визвольних
змагань 1917 – 1920 pp., Гетьманат носив характер експерименту.
Українська держава П. Скоропадського базувалася на переплетенні
монархічних, республіканських і диктаторських засад. Таке поєднання
повинно було сприяти підвищенню рівня управління державою, що
відповідало інтересам усього суспільства. Авторитарний режим П.
Скоропадського виправдовував своє існування необхідністю національного
звільнення і відродження.
Основи державного устрою, спрямованість державної політики має
визначатися конституційними нормативно–правовими актами. До позитивного
доробку уряду Української Держави періоду Гетьманату варто віднести те,
що з перших днів розпочато створення правових основ її функціонування.
Першими з них стали законодавчі акти конституційного права. Вони знайшли
свою об’єктивізацію у “Грамоті до всього українського народу” та
“Законах про тимчасовий державний устрій України” від 29 квітня 1918 р.
Цими нормативно–правовими актами визначалася форма правління, система
органів влади і управління, особливості законотворчого процесу.
Відповідно до цих актів, Гетьман тимчасово перебирав на себе “всю
повноту влади” і “влада управління належала виключно до Гетьмана України
в межах всієї Української Держави”. Крім того, “Гетьман стверджував
закони, і без його санкції ніякий закон не мав юридичної сили”8. Хоча П.
Скоропадський намагався надати Гетьманату форму і зміст правової
держави, він був наділений істотним повновладдям і у сфері судочинства.
За пунктами 1-8 “Законів” Гетьман за свою політично–державну діяльність
не відповідав ані перед народом чи органами його представництва, ані
перед законом. Фактично йому належала вся повнота державної влади.
Стосовно правових засад діяльності П. Скоропадського, в офіційних
документах неодноразово наголошувалося, що в Україні будується правова
держава. Так, у ст. 23 “Законів” зазначалось, що “Українська Держава
керується на твердих основах законів, виданих в установленій черзі” і
“сила закону, без виключення обов’язкова для всіх українських підданих і
чужинців в Українській Державі перебуваючих”. З метою забезпечення
законності в державі ніхто не міг відмовлятись незнанням закону, “коли
його було обнародувано існуючим порядком”.
Юридично у “Законах” було закріплено широке коло прав і свобод людини, а
саме: недоторканість житла, свобода вибору місця перебування і праці,
право придбання та відчуження майна тощо. Власність проголошувалася
недоторканою. Правда, практика підтверджує, що не завжди цих правових
приписів дотримувалися.
“Закони про тимчасовий державний устрій України” можна вважати
своєрідною конституцією, оскільки вони окреслювали і регулювали такі
основні аспекти суспільного життя, як влада, повноваження уряду, права і
обов’язки українських козаків і громадян, головні засади законодавчої
діяльності, основи фінансової політики і судоустрою.
Qал Зводу Законів Російської імперії 1906 року.
Що ж до процедури розробки законів, то за умови відсутності вищих
представницьких органів вона мала спрощений характер. Проекти законів
розроблялися відповідними міністерствами і передавалися на загальне
“обміркування” Раді Міністрів. Ухвалені Радою Міністрів закони остаточно
затверджувалися Гетьманом. Якщо акти мали міжвідомчий характер, то Рада
Міністрів обговорювала їх лише після погодження у відповідних
міністерствах.
Міністрам надавалося право тлумачення виданих законів і видання
розпоряджень “у їх розвиток”, але такі розпорядження підлягали
попередній ухвалі Радою Міністрів11. Уважно вивчивши “Закони про
тимчасовий державний устрій України”, можна стверджувати, що Гетьман у
певному розумінні уособлював собою державу, виступаючи у внутрішній і
зовнішній політиці як глава держави, фактично здійснюючи одноособове
правління, і був формально незалежним у своїй діяльності. Гетьману як
вищому органу влади реально належала вся повнота законодавчої,
виконавчої та судової влади.
Незважаючи на те, що законодавча діяльність в Українській Державі була
розпочата з чіткого визначення правових засад процесу законотворчості,
пріоритети та напрямки державної політики визначалися тими складними
політичними та економічними умовами, в яких перебувала на той час
Україна. За браком кваліфікованих юристів досить часто сила законів
надавалась постановам, розпорядженням і навіть пояснювальним запискам
окремих міністрів. Така тенденція спостерігається і при реалізації
нормативно – правових актів у сучасній Україні.
2 червня 1918 р. державна влада Гетьманату юридично врегульовує свою
законодавчу діяльність Законом “Про порядок складання законопроектів,
внесення їх до Ради Міністрів, обговорення, затвердження їх та про форму
і порядок оголошення законів”. Цим Законом були визначені законодавчі
функції уряду, керівництво яким покладалося на Державну канцелярію й
особисто на Державного секретаря. Відповідно до Закону розроблені
законопроекти надсилалися до Державної канцелярії в кількості 20
примірників, тобто для кожного члена уряду. Слід зазначити, що Державний
секретар мав право вносити до поданих законопроектів свої зауваження в
письмовій формі. Приймалися ці акти простою більшістю голосів, а за їх
рівності вирішальним був голос Голови. Ті законопроекти, які потребували
асигнування коштів з державної скарбниці, обов’язково візувалися
міністром фінансів.
У своїй монографії М. Кравчук зауважує, що “переважна більшість
національно свідомих юристів працювали у законодавчому відділі, який
очолював видатний військовий юрист (пізніше генерал-хорунжий) Євген
Мошинський. В результаті діяльності цього відділу було підготовлено і
видано низку законів. Зокрема, закон від 30 травня 1918 року «Про
військову підсудність», закон від 21 червня 1918 року «Про організацію
військово-судових інституцій та їх компетенцію», які були у вказаний
строк прийняті гетьманською Радою Міністрів.
Подальшим кроком у законодавчому процесі 2 липня 1918 р. стало ухвалення
Радою Міністрів Закону “Про громадянство Української Держави”, який
містив 22 статті. Стаття перша Закону визначила: ”Під громадянством
Української Держави розуміється та державно–правова приналежність людини
до неї, що надає особі права й обов’язки українського громадянина”15.
Подвійне громадянство чи підданство заборонялося. Вся повнота політичних
прав Української Держави, в тому числі активне і пасивне право участі у
виборах до публічно-правових установ, а також право державної публічної
і громадської служби належало тільки громадянам Української Держави.
Приналежність до громадянства визначалась “нульовим варіантом”, за яким
“усі російські піддані, що перебували на Україні під час видання цього
Закону, визнавалися громадянами Української Держави. На вибір
громадянства відводився один рік. Закон детально встановлював умови, за
яких набувалося українське громадянство. Варто зазначити, що кожний
прийнятий в українське громадянство приносив присягу на вірність
Українській Державі. Прохання про надання громадянства розглядав
“адміністраційний” відділ окружного суду постанову якого можна було
оскаржити в Генеральний “адміністраційний” суд .
Важливим конституційним законом був “Тимчасовий закон про верховне
управління Державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебування поза
межами держави ясновельможного Пана Гетьмана всієї України” від 1 серпня
1918 р., який передбачав перехід влади до Колегії Верховних Правителів
Держави з трьох осіб: однієї – визначеної заздалегідь Гетьманом, другої
– обраної Державним Сенатом, третьої – Радою Міністрів. Цей документ
можна розглядати як фактичне закріплення наслідування. Гетьман визначав
не лише власного спадкоємця, а й спадкоємця, названого ним. Гетьман
зобов’язувався власноручно скласти грамоту у трьох примірниках без
будь–яких свідків. У грамоті зазначались прізвища двох осіб: першою
називалась та, що стає безпосереднім правителем, а друга – наступником
верховного правителя. У разі тяжкої хвороби, як і в разі смерті гетьмана
або від’їзду його за межі України, відкривались всі три конверти і
оголошувалось ім’я чергового верховного правителя. Лише після цього
Державний сенат і Рада Міністрів таємним голосуванням простою більшістю
голосів обирали двох інших членів колегії. Колегія відповідно брала на
себе всі права і обов’язки гетьмана, але в жодному разі не повинна була
навіть торкатися питання про зміну положень грамоти П. Скоропадського
від 29 квітня 1918р.17.
У розвиток конституційного права 17 вересня 1918 р. було видано Закон
“Про надання Міністрові внутрішніх справ, губерніальним старостам,
столичному і міським отаманам права видавати обов’язкові постанови і
накладати кари в адміністративному порядку за порушення цих постанов”.
Відповідно до Закону, це були постанови стосовно “охорони громадського
порядку, спокою і доброго ладу”.
У праці О. Мироненка зазначається, що “за неповних 8 місяців
функціонування режиму було видано близько 500 нових документів, які
вважалися законами. Але, звичайно, на території Української Держави
діяло безліч нормативних актів, прийнятих за часів царизму, Тимчасового
уряду, Центральної Ради”19. Серед основних рис законів і підзаконних
актів вищих органів державної влади досліджуваного періоду є включення
до них великої кількості положень, що є нетиповими правовим приписам. Ці
закони і підзаконні акти нерідко суперечили один одному і основному
закону.
Як свідчать документи, законодавча процедура в Українській Державі П.
Скоропадського була більш розвинутою від попередніх державних утворень.
Гетьман у перших нормативних актах, на відміну від універсалів
Центральної Ради, не обмежився проголошенням лише загальних засад
політики нового уряду. Одразу було визначено і конкретизовано основні
положення, що стосувалися державної влади, прав і обов’язків громадян
Української Держави, законодавчої процедури, фінансової політики та
судочинства, будівництва Збройних Сил Гетьманату та його правового
забезпечення.
Важливу роль в законотворчому процесі відігравала державна канцелярія,
до складу якої входили державний секретар, його товариш (заступник),
юридична рада, департамент законодавчих справ, термінологічна комісія,
архів, бібліотека, відділ кодифікації законів, департамент загальних
справ, секретаріат Ради Міністрів і державна друкарня.
Велику частину законотворчої роботи виконував департамент законодавчих
справ, який розглядав нормативні акти міністерств, готував, складав
різні довідки з юридичних питань, збірники законів. До складу
термінологічної комісії входили знавці української мови, які розробляли
правничу термінологію і редагували нормативні акти. Як бачимо, суттєву
увагу було приділено саме законотворчій процедурі.
Таким чином, проведене дослідження свідчить, що звернення до правового
минулого збагачує юридичну науку і практику, сприяє кращому розумінню
сучасного реформаторського процесу. Слід зазначити, що якість законів,
їх ефективність, дієвість у регулюванні суспільних відносин значною
мірою залежить від історичного досвіду законодавця, тому що правовий
закон має формуватися шляхом історичного узагальнення соціальної
дійсності, врахування позитивних здобутків та недопущення аналогічних
помилок минулого.
Закономірностями становлення і розвитку законодавства Української
Держави П. Скоропадського можна визначити певну послідовність (наскільки
дозволяли обставини воєнного стану) розвитку правової системи,
використання при цьому світового досвіду та пошук оптимальних шляхів
реалізації основ державного суверенітету. Огляд законодавчих актів, що
становили систему правових засад існування Української Держави дає
підстави стверджувати про поступове юридичне оформлення всіх необхідних
атрибутів незалежної демократичної держави.
Суверенне українське право знайшло свою об’єктивізацію у комплексі
актів, грамот, відозв і законів, проголошених гетьманом П.
Скоропадським. Основним завданням у становленні національної системи
законодавства було утвердження та захист національного суверенітету.
Дослідження нормативно–правової бази періоду Гетьманату свідчить, що з
позицій розвитку української держави ці сім з половиною місяців можна
охарактеризувати як період справжнього розвитку. Законодавча діяльність
гетьманської адміністрації розпочалася з визначення правових основ
самого процесу законотворчості, які були проголошені у перший день
приходу Гетьмана до влади. Українська Держава мала чітко окреслену
територію, уряд, вона впевнено виходила на міжнародну арену. Було
започатковано українську грошову систему, пожвавилося економічне життя,
законодавчо закріплено створення власної армії. Особливо багато було
зроблено в культурно–освітній сфері.
На жаль, на тринадцятому році незалежності сучасної України ще не
прийнято закон про законодавчу діяльність.
Громадянська війна, економічна розруха не сприяли формуванню
демократичного державного устрою в Україні. Однак політико – правові
ідеї, втілені в правових нормах, набувають, на нашу думку, іншої
цінності та значимості. Ці норми мали стати основними параметрами,
висхідною розвитку всіх галузей права у більш сприятливих умовах.
Підготовлена стаття виконана у плані розробки теми “Система
законодавства України в 1917-1920 pp.”
Література
Вісник. Хмельницького інституту регіонального управління та права
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
