Охорона земель як еколого-правовий імператив земельного законодавства
Стаття 14 Конституції України встановлює, що земля є основним багатством
і перебуває під особливою охороною держави. Закріплення у Основному
законі вимоги щодо охорони земель свідчить про виключну важливість
земельних ресурсів у всіх сферах життєдіяльності, про запровадження
державою особливих правових режимів та принципів щодо охорони земель як
природного ресурсу, порівняно з іншими об‘єктами нерухомості. Таке
конституційне положення знайшло своє відображення та деталізацію у
нормах чинного Земельного кодексу України1 (далі – ЗК України) і
відтворено у ст.ст. 1, 4, 5, 91, 96, 103 та ін. Охорона земель є
важливою складовою предмету земельно-правового регулювання, а тому майже
усі інститути земельного законодавства у той чи інший спосіб мають
земельно-охоронне спрямування. Ст.1 ЗК України визначає, що земля як
основне національне багатство перебуває під особливою охороною держави.
Саме у системі охорони земель найбільш повно виявляється нерозривний
зв‘язок земельного та екологічного права, у якому охорона земель являє
собою частину більш широкого поняття охорони навколишнього природного
середовища. Відповідно до ст.5 Закону України “Про охорону навколишнього
природного середовища”2, земля, поряд з іншими природними ресурсами,
виступає одним з об‘єктів правової охорони навколишнього природного
середовища. На це ж спрямовані і вимоги ст.ст. 1, 2, 12 вказаного
закону.
Узагальнено вимоги охорони земель сконцентровано у Розділі VI ЗК
України. Стаття 162 ЗК України дає визначення охорони земель як системи
відповідних правових, організаційних та інших заходів. Виконання заходів
по охороні земель, ефективність та дієвість земельного законодавства у
цій частині забезпечується шляхом неухильного виконання суб‘єктами
земельних відносин приписів щодо збереження якісних і кількісних
характеристик земель та наявністю заходів юридичної відповідальності і
примусу. Встановлюючи диференціацію правових режимів різних категорій
земель, особливості земельної правосуб‘єктності власників земельних
ділянок та землекористувачів, права і обов‘язки учасників земельних
правовідносин держава тим самим проводить політику охорони земель. Отже,
охорона земель здійснюється як на регулятивному, так і на
охоронювальному рівні реалізації правовідносин.
Виходячи з цього, слід вести мову про охорону земель у широкому та
вузькому розумінні. У широкому розумінні охорона земель включає у себе
весь комплекс регулятивних правовідносин, у яких опосередковуються
економічні, організаційні, науково-технічні заходи, спрямовані на
забезпечення збереження земель та їх ощадливе, дбайливе, раціональне,
ефективне використання. Здійснення усіх цих заходів реалізується за
допомогою державно-владного впливу на поведінку учасників земельних
правовідносин, що дозволяє вести мову з одного боку про наявність
системи правових заходів як форми юридичної реалізації економічних,
науково-технічних, організаційних заходів і, з другого боку, про
відносно самостійну групу заходів охорони земель – правової охорони
земель, яка і являє собою конкретно-юридичне розуміння охорони земель
(охороною земель у вузькому, конкретно-юридичному розумінні). Відтак,
сукупність економічних, науково-технічних, організаційних заходів,
спрямованих на раціональне, дбайливе, ощадливе, ефективне використання
земель, запобігання їх необґрунтованому вилученню, захист від шкідливого
антропогенного та природно-стихійного впливу, відтворення і підвищення
родючості ґрунтів, забезпечення особливостей правового режиму земель
різних категорій за цільовим призначенням, становить збереження земель
(охорону земель у широкому розумінні), яке, будучи опосередкованим у
правовій формі, набуває властивостей – правової охорони земель. Охорона
землі як природного ресурсу одночасно є і охороною правомочностей
власника землі та землекористувача, оскільки такі правомочності
виникають саме щодо землі і як природного ресурсу і як об‘єкту
правовідносин використання земель на різних правових титулах.
З юридичної точки зору правову охорону земель слід розглядати як:
окремий інститут земельного права та законодавства; один з визначальних
принципів земельного права як природоресурсної галузі; юридичну гарантію
у правовому механізмі захисту земельних прав; систему юридичних
обов‘язків учасників земельних правовідносин; елемент правового режиму
земель; форму управлінської діяльності у галузі використання,
відтворення та збереження земель; сукупність юридичних процедур із
відповідними стадіями та етапами.
На техніко-юридичному рівні охорона земель у чинному ГОСТ 17.5.1.05-80
“Охорона природи. Землі. Терміни та визначення” представлена як комплекс
організаційно-господарських, агрономічних, технічних, меліоративних,
економічних та правових заходів по відверненню та усуненню процесів, які
погіршують стан земель, а також випадків порушення порядку користування
землями.
Основною вимогою дієвості імперативів щодо охорони земель є
комплексність землеохоронних заходів. Земельний фонд України становлять
усі землі різних категорій за цільовим призначенням. Тому особливості
правової охорони земель різних категорій визначені у нормативних актах
різного галузевого спрямування. Так, якщо загальні засади охорони земель
сільськогосподарського призначення як однієї з найважливіших категорій
земель сконцентровані здебільшого безпосередньо у ЗК України, то
комплексне уявлення про особливості правової охорони земель житлової і
громадської забудови та землі промисловості, транспорту, зв‘язку,
енергетики, оборони формується шляхом узагальнення будівельного,
санітарно-медичного та іншого спеціального законодавства (приміром:
Закони України “Про планування і забудову територій”,3 “Про транспорт”,4
Державні санітарні правила планування і забудови населених пунктів,5
Правила охорони електромереж6 тощо). Загальні засади охорони земель
природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення
доповнюються вимогами ст.ст.6-8 Закону України “Про природно-заповідний
фонд”7 та інших норм, що встановлюють особливості правового режиму
різних об‘єктів природно-заповідного фонду. На охорону земель лісового
фонду спрямовані вимоги ст.ст. 5, 9, 22, 37-47, 75, 76 Лісового кодексу
України8. Охорона земельних ділянок водного фонду врегульована у Главі
18 Водного кодексу України.9 Особливості охорони земель як середовища
існування фауни чи наданих під мисливські угіддя визначається у ст.ст.
34, 43, 44 Закону України “Про тваринний світ”10. Особливості правової
охорони земель оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного
призначення визначаються спеціальними нормативними актами, які
визначають правові режими таких об‘єктів, а також Главами 8-10 ЗК
України. Специфіка правової охорони земель курортів відображена у
ст.ст.13-15, 27-34 Закону України “Про курорти”.11
Проте, піддаючи правовому, етимологічному, аксіологічному аналізу зміст
ст. 162 ЗК України, змушені констатувати, що дана стаття не дає повного
уявлення про охорону земель різних категорій і за своїм спрямуванням
зорієнтована перш за все на охорону земель сільськогосподарського
призначення, визначаючи правові засади охорони земель інших категорій
(несільськогосподарських земель) досить побіжно та поверхнево.
Безсумнівним є той факт, що землі сільськогосподарського призначення
становлять особливу цінність і щодо таких об’єктів встановлюються
особливі механізми та процедури їх раціонального та ефективного
використання. Чинний ЗК України у ст.23 визначає пріоритетність
використання земель сільськогосподарського призначення, підкреслюючи тим
самим їх особливу роль у складі земельного фонду. Проте, суцільна
“аграризація” Розділу VI ЗК України навряд чи виправдана. У такому разі
назву даного розділу слід би було визначити не “Охорона земель”, а
“Охорона земель сільськогосподарського призначення”. Безперечно, що
правові моделі охорони земель мають диференціюватись в залежності від
класифікації об’єкту, тобто цільового призначення земель, що залежить
від виконуваних земельною ділянкою домінуючих функцій. Так, якщо
домінуючим функціональним призначенням сільськогосподарських земель
виступає їх придатність для використання у товарному
сільськогосподарському виробництві (що і обумовлює їх віднесення до
такої категорії земель), то основним функціональним призначенням земель
житлової та громадської забудови є їх використання як оперативного
базису для розміщення різноманітних об’єктів життєдіяльності людини (при
цьому акцент ставиться саме на домінуючій функціональній ознаці, адже
терміни “призначення” та “використання” з юридичної точки зору не
ототожнюються, поза як і землі житлової та громадської забудови можуть
використовуватись для певних сільськогосподарських потреб, при цьому не
змінюючи цільового призначення, оскільки і землі сільськогосподарського
призначення використовуються частково як оперативний базис розміщення
продуктивних сил, не втрачаючи при цьому визначеності призначення до
такої категорії). Диференціація сутнісних характеристик об’єктів охорони
детермінує різноманітні алгоритми охоронювальних заходів. Проте загальна
модель, керівні принципи, методологія, вихідні засади охорони земель
залишаються єдиними для різних категорій земель як в силу того, що усі
землі в межах територій України становлять єдиний земельний фонд (ст.1,
ст.18 ЗК України), так і в силу того, що алгоритми охорони земель різних
категорій переслідують єдину мету – збереження земель і відрізняються
лише інструментарієм досягнення такої цілі.
З цієї точки зору безперечно потребує доопрацювання і ст.ст. 163-164 ЗК
України. Стаття 162 ЗК України сформулювала мету охорони земель, а ст.
163 ЗК України – основні завдання охорони земель. Завданнями охорони
земель є напрями правового впливу на поведінку учасників земельних
відносин, які спрямовані на досягнення мети державної політики охорони
земель (визначеної у ст.162 ЗК України). Завдання охорони земель є
складовою частиною завдань земельного законодавства, визначених у ст. 4
ЗК України.
Державна політика охорони і раціонального використання земель
визначається системою правових, організаційних, економічних та інших
заходів, що мають природоохоронний, ресурсозберігаючий та
відтворювальний характер.
Відповідно до Основних напрямів державної політики України у галузі
охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення
екологічної безпеки12 в Україні проводиться інвентаризація земель,
закріплених за населеними пунктами, промисловими підприємствами,
установами та організаціями транспорту зв’язку, оборони, лісового фонду,
інших земель та виявляються площі, що використовуються нераціонально або
за нецільовим призначенням. Створюється державна системауправління
якістю земельних ресурсів і визначається її місце в органах дфжавного
управління, а також визначаються принципи розмежування обов’язків
держави, землевласників та землекористувачів щодо охорони земельних
ресурсів.
Нагальним завданням є проведення оптимізації структури угідь та
формування високопродуктивних, екологічно стійких агроландшафтів, для
чого розорюваність орних земель має бути знижена до 50 відсотків, питома
вага лук, сіножатей і пасовищ збільшується до 17-20 відсотків,
лісистість – до 20 відсотків, площі земель природоохоронного фонду
доводяться до рівня середньосвітового (5 відсотків).
Важливим напрямом визначається впровадження ґрунтозахисних систем
землеробства з контурно-меліоративною організацією території, з
розширенням площ безполицевого обробітку грунту, щілюванням ріллі,
смуговим розміщенням посівів і парів, першочерговим залуженням та
консервацією дуже еродованих та схилових земель; розроблення проекту
землеустрою з контурно-меліоративною організацією територій, відповідно
до яких здійснюються обсяги робіт щодо створення захисних лісових
насаджень, будівництва протиерозійних гідротехнічних споруд та
забезпечення необхідної їх експлуатації.
&тивація земель здійснюватиметься на ландшафтно-екологічних принципах,
що передбачають оптимальне співвідношення різних напрямів відновлення
порушених територій, створення високопродуктивних ценозів, підвищення і
відтворення родючості рекультивованих ґрунтів і запобігання негативному
впливу техногенних утворень на довкілля.
Важливим напрямом охорони земельних ресурсів є поліпшення екологічного
стану зрошуваних земель, на яких спостерігається підтоплення, вторинне
засолення, водна ерозія, руйнування природної структури ґрунтів тощо.
При цьому зусилля зосереджується на раціоналізації та реконструкції
діючих зрошувальних систем для створення на них таких технологій
водокористування, які б враховували рівень фізіологічних потреб
сільськогосподарських культур та зміну мікроклімату зрошуваних ділянок,
забезпечення відповідних урожаїв без деградації земель.
Обґрунтування напрямів охорони та раціонального використання земельних
ресурсів та впровадження господарсько-технологічних заходів для
відтворення їх екологічної функції забезпечуватимуться:
У встановленням рівнів забрудненості ґрунтів викидами промисловості та
агрохімікатами, розробкою грунтово-екологічної типології земель,
нормативів кризового стану і параметрів екологічної стійкості ландшафтів
та районуванням території України за їх показниками;
У опрацюванням моделей ґрунтозахисного та меліоративного
землекористування в конкретних природно-кліматичних умовах, проведенням
відповідних проектно-пошукових робіт з урахуванням форм
землекористування;
^створенням системи спостережень за станом земельних ресурсів та
прогнозуванням соціально-екологічних наслідків його зміни тощо.
Окрім того, охорона і відтворення земельних ресурсів, формування
екологічно стійких регіонів для вирощування екологічно чистої продукції
визнані пріоритетним напрямом наукових досліджень та технічних
розроблень, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України “Про
реалізацію пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки”.13
Реалізація державної політики у галузі охорони земель здійснюється
шляхом запровадження державних, регіональних чи місцевих програм охорони
земель, які мають розроблятись відповідно до вимог ст.ст.177, 178 ЗК
України та Положення про порядок розроблення екологічних програм,
затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 31 грудня 1993
р. №1091.14
Визначення основних напрямів державної політики у галузі охорони земель
дозволяє виокремити основні функції охорони земель: регулююча, яка
полягає у встановленні низки загальнообов‘язкових правил щодо
дбайливого, ощадливого, раціонального, ефективного використання земель;
стимулююча, яка полягає у запровадженні економічних стимулів здійснення
землеохоронних заходів для власників та користувачів земельних ділянок;
контрольна, яка спрямована на здійснення уповноваженими органами влади
контрольно-охоронних функцій у галузі використання та відтворення
земель; превентивна, що полягає у попередженні негативного впливу на
якісні характеристики земель та запобіганні необгрунтованому зменшенні
кількісного складу відповідних категорій земель; каральна, яка знаходить
свій вияв через дієвий вплив охоронювальних механізмів юридичної
відповідальності на поведінку осіб-правопорушників земельного
законодавства.
Економічне підґрунтя правової охорони земель становить здійснення
землеохоронних заходів власниками та землекористувачами за власний
рахунок, а у випадку заподіяння шкоди іншими
особами-зарахунокзаподіювачів шкоди. Економічні підвалини охорони земель
закладені у Главі 35 ЗК України. Важливі заходи щодо охорони земель
фінансуються із державного бюджету та спеціальних фондів, що вимагає
значної акумуляції коштів та ресурсів. Так, відповідно до Переліку
природоохоронних заходів, фінансування яких здійснюється з державного
бюджету15 за розділом “Охорона навколишнього природного середовища та
ядерна безпека” за напрямком Охорона і раціональне використання земель
(КФК 200200), здійснюється фінансування захисту земель від ерозії та
інших видів їх деградації; створення та підтримання у належному
технічному стані водоскидних споруд і протиерозійних
ставків-мулонакопичувачів, земляних протиерозійних гідротехнічних споруд
(вали, вали-канави, вали-тераси, вали-дороги); рекультивація порушень
земель. За рахунок коштів відповідних бюджетів здійснюються
загальнодержавні та місцеві програми охорони земель. Відповідно до ст.
17 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”
Кабінет Міністрів України встановлює порядок утворення та використання
фонду охорони навколишнього природного середовища та затверджує перелік
природоохоронних заходів. Постановою від 17вересня 1996р.№ 1147Кабінет
Міністрів затвердив Перелік видів діяльності, що належать до
природоохоронних заходів.16 Серед природоохоронних заходів до заходів у
галузі охорони і раціонального використання земель віднесено:
впровадження ґрунтозахисної системи землеробства з
контурно-меліоративною організацією території; будівництво
протиерозійних, гідротехнічних, протикарстових, берегозакріплювальних,
протизсувних, протиобвальних, протилавинних і протиселевих споруд,
атакож проведення заходів з захисту від підтоплення і затоплення,
направлених на запобігання розвитку небезпечних геологічних процесів,
усунення або зниження до допустимого рівня їх негативного впливу на
території і об’єкти; проведення заходів щодо хімічної меліорації
Грунтів; проведення агролісотехнічних заходів на ярах, балках та інших
ерозійно небезпечних землях; рекультивація порушених земель та
використання родючого шару грунту під час проведення робіт, пов’язаних
із порушенням земель; засипка і виположування ярів, балок з одночасним
їх дренуванням; заходи, пов’язані зі створенням захисних лісових
насаджень на еродованих землях, вздовж водних об’єктів (в тому числі
водойм, магістральних каналів тощо) та полезахисних смуг; терасування
крутих схилів; консервація деградованих і забруднених земель; поліпшення
малопродуктивних земельних угідь; розроблення технології, обладнання для
знезараження, очищення землі, забрудненої пестицидами і агрохімікатами.
Важливим джерелом коштів для фінансування заходів щодо охорони земель,
раціонального використання, підвищення родючості грунтів є плата за
землю, кошти від справляння якої на підставі Закону України “Про плату
за землю”17 використовуються для цієї мети.
При визначенні основних засад економіко-правовового механізму у галузі
охорони земель слід також керуватись Методичними рекомендаціями щодо
економічного стимулювання суб’єктів землекористування за діяльність,
пов’язану з охороною земель, та встановлення плати за погіршення
природних властивостей угідь18.
Юридичний механізм правової охорони земель складає система
земельно-правових норм (ЗК України, земельноохоронні вимоги інших
законодавчих актів, підзаконні нормативні акти та система
техніко-юридичних джерел – стандартів та нормативів у галузі охорони
земель) та система організаційного забезпечення. Так, до повноважень
Верховної Ради України у галузі охорони земель відповідно до ст. 6 ЗК
України відноситься визначення загальних засад державної політики та
затвердження загальнодержавних програм у цій сфері; до повноважень
Кабінету Міністрів України відповідно до ст.13 ЗК України віднесено
реалізацію державної політики охорони земель, розроблення і забезпечення
виконання загальнодержавних програм охорони земель, організація
державного контролю за охороною земель. Серед інших органів, які у межах
встановленої компетенції наділені державно-владними повноваженнями у
галузі охорони земель, слід відзначити Міністерство екології та
природних ресурсів і Державний комітет України по земельних ресурсах, а
також місцеві органи державної виконавчої влади та органи місцевого
самоврядування.
Зрештою, непересічним питанням залишається виваженість категоріального
апарату теорії земельного права у контексті інституту охорони земель.
Встановлення режиму охорони земельного фонду ставить питання про
віднесення таких правовідносин до певної категорії. На перший погляд,
використовуючи термінологічні, аналогії правову охорону земель начебто
потрібно відносити до охоронювальних правовідносин. Проте таке
міркування, зрозуміло, є хибним, виходячи з визначення та класичної
характеристики охоронювальних правовідносин (як правовідносин, що
виникають на підставі правопорушення). Більшість же земле-охоронювальних
заходів здійснюється саме на регулятивній фазі правовідносин (при
нормальній, безперешкодній реалізації суб’єктивних земельних прав). Тому
подібна тавтологія не сприяє онтологічному аналізу підвалин
земельно-правового регулювання. Термін “охорона земель” зародився на
теренах природничих, технічних, біологічних, землезнавчих наук і був
запозичений, скалькований у категорійний апарат правознавства. Земельне
право врегульовує порядок, методи, організацію здійснення охорони
земель, опосередковуючи у правову форму досягнення, вимоги та
закономірності природничих, землезнавчих наук. Проте у самій правовій
науці існує теорія охоронювальних правовідносин, по відношенню до якої
дефініція “охорона земель” дещо дисонує. Тому те, що по суті у діючому
ЗК називається охороною земель, відноситься не тільки (і навіть не
стільки) до охоронювальних правовідносин, як до регулятивних. Держава у
законодавчих актах закріплює правові засади збереження земель,
встановлює суб’єктивні права та обов’язки різноманітних учасників
земельних правовідносин, що вже по суті і є охороною земель. Тому більш
коректно, юридично виважено було б вести мову не про “охорону земель”, а
про “правове забезпечення збереження земель ” як юридичний термін, що
повністю відтворює сутність явищ, пов’язаних з комплексом заходів,
спрямованих на поліпшення якісних та кількісних характеристик земель та
запобігання заподіяння шкоди.
Використана література
1 Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. № 2768-III // ОВУ. – 2001.
– № 46. – Ст. 2038.
2 Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25
червня 1991р. № 1264-XII // ВВРУ. – 1991. – № 41. – Ст. 546.
3 Про планування і забудову територій: Закон України від 20 квітня 2000
р. № 1699-III // ВВРУ. – 2000. -№ 31. – Ст. 250.
4 Про транспорт: Закон України від 10 листопада 1994 р. № 232/94-ВР //
ВВРУ. – 1994. – № 51. – Ст. 446.
5 Державні санітарні правила планування і забудови населених пунктів,
затверджені Наказом Міністерства охорони здоров’я України від 19 червня
1996 р. № 173 // REG1404.LHT.
6 Правила охорони електромереж, затверджені Постановою Кабінету
Міністрів України від 4 березня 1997 р. № 209 // Офіційний вісник
України. – 1997. – число 10. – с 28.
7 Про природно-заповідний фонд: Закон України від 16 червня 1992 p.
2456-XII // ВВРУ. – 1992. – № 34. – Ст. 502.
8 Лісовий кодекс України від 21 січня 1994 р. № 3852-XII // ВВРУ. –
1994. – № 17. – Ст. 99.
9 Водний кодекс України від 6 червня 1995 р. № 213/95-ВР // ВВРУ. –
1995. – № 24. – Ст. 189.
10 Про тваринний світ: Закон України від 3 березня 1993 р. № 3041-XII
// ВВРУ. – 1993. – № 18. – Ст. 191.
11 Про курорти: Закон України від 5 жовтня 2000 р. № 2026-III // ВВРУ.
– 2000. № 50. – Ст. 435.
12 Основні напрями державної політики України у галузі охорони
довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної
безпеки, затверджені Постановою Верховної Ради України від 5 березня
1998 року № 188. // ВВРУ. – 1998. – № 38-39. – Ст. 248.
13 Про реалізацію пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки:
Постанова Кабінету Міністрів України від 22 червня 1994 р. № 429 //
Урядовий кур’єр. – 1994. – № 100 – 101. – 30 червня.
14 Положення про порядок розроблення екологічних програм, затверджене
Постановою Кабінету Міністрів України від 31 грудня 1993 р. №1091 //
Зібрання постанов Уряду України. – 1994. – № 5.-Ст. 116
15 Перелік природоохоронних заходів, фінансування яких здійснюється з
державного бюджету, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України
від 24 січня 2001 р. № 44 // Зібрання постанов Уряду України. – 1994.- №
5.- Ст. 116.
16 Перелік видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів,
затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996
р. № 1147 // Зібрання постанов Уряду України. – 1996.-№18.- Ст. 505.
17 Про плату за землю: Закон України від 3 липня 1992 р. №2535-XII //
ВВРУ. – 1992. – № 38. – Ст. 560.
18 Методичні рекомендації щодо економічного стимулювання суб’єктів
землекористування за діяльність, пов’язану з охороною земель, та
встановлення плати за погіршення природних властивостей угідь,
затверджені Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах
від 28 грудня 1996 р. № 126.
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
