Адміністративна юстиція як складова адміністративно-правового захисту
прав і свобод людини та громадянина
Серед різновидів правового захисту прав і свобод людини та громадянина
засобам адміністративно-правового захисту, зважаючи на значний обсяг
охоронюваних суспільних відносин та ефективність відповідного правового
інструментарію небезпідставно належить провідна роль.
Під адміністративно-правовим захистом, пропонується розуміти комплексну
форму владної діяльності законодавчо визначеного кола державних або
інших владних суб’єктів, спрямовану на реалізацію суспільних потреб та
інтересів, закріплених у відповідних адміністративно-правових нормах у
зв’язку зі скоєнням адміністративного делікту чи порушенням нормативно
визначеного права.
Адміністративно-правовий захист можна вважати комплексною владною формою
діяльності, яка складається з адміністративної відповідальності та
адміністративної юстиції.
Незважаючи на однакову захисну спрямованість указаних різновидів
адміністративно-правового захисту, кожен з них має власні юрисдикційні
особливості та окремі правові підстави використання своїх засобів, що
спричинює їх окремий розгляд.
Адміністративна юстиція є достатньо новим інститутом адміністративного
права України. У сучасному процесі становлення вітчизняної
адміністративної юстиції можна виділити декілька послідовних і важливих
етапів.
Під час першого такого етапу у період так званої перебудови законодавчо
визначено порядок судового оскарження незаконних дій органів державного
управління. Зокрема 30 червня 1987 р. було прийнято Закон СССР “Про
порядок оскарження в суді неправомірних дій службових осіб, які
обмежують права громадян”. У зв’язку з цим ЦПК УРСР зазнав змін. У ньому
з’явилася глава 31-А, яка у редакції Закону від 31 жовтня 1995 р., мала
назву “Скарги громадян на рішення або бездіяльність державних органів,
юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності” [1, с.
29].
Наступним важливим кроком процесу запровадження адміністративної юстиції
в Україні слід вважати прийняття 28 червня 1996 р. Конституції України,
ст. 3 якої визначає людину, її життя і здоров’я, честь і гідність в
Україні найвищою соціальною цінністю. Згідно зі ст. 55 Основного Закону
нашої держави права і свободи людини і громадянина захищаються судом.
Кожному гарантується право на оскарження в суді рішення, дій чи
бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування,
посадових, службових осіб.
Подальші дії на шляху запровадження інституту адміністративної юстиції в
сучасній Україні пов’язуються з прийняттям програмних документів, що
регламентують здійснення заходів адміністративної реформи та реформи
адміністративного права в нашій державі. Зокрема, положення Концепції
адміністративної реформи в Україні передбачають здійснення внутрішнього
та судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх
посадових осіб [2].
У контексті реалізації зазначених норм був підготовлений і прийнятий
Кодекс адміністративного судочинства України (далі КАС України), який
остаточно вивів відносини адміністративної юстиції за межі цивільно –
процесуальної правової регламентації, а також нормативно закріпив чинну
форму реалізації функцій вітчизняної адміністративної юстиції –
адміністративне судочинство завдання якого полягає у захисті прав,
свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у
сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної
влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових
осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій
на основі законодавства у тому числі на виконання делегованих
повноважень (п. 1 ст. 2 даного Кодексу) [3].
Саме факт початку дії КАС України можна вважати завершальним в алгоритмі
дій початкового етапу запровадження вітчизняного інституту
адміністративної юстиції.
Другий етап становлення адміністративної юстиції на теренах нашої країни
є не менш важливим, ніж перший, бо саме за результатами набутого досвіду
визначатимуться подальші заходи розвитку цього важливого правового
інституту, остаточно коригуватимуться схеми обраної моделі його
організації, які повинні забезпечувати своє головне соціальне
призначення – надійно гарантувати безперебійний процес повного та
своєчасного поновлення порушених прав і свобод людини у сфері
владно-управлінської діяльності.
Минуло три роки як 1 вересня 2005 роки набрав чинності КАС України. Дія
його положень, засвідчила про існування низки організаційних,
теоретичних та юридично-технічних вад, що зафіксовані в окремих його
нормах.
До переліку основних організаційних недоліків можна віднести
незавершеність формування системи адміністративних судів в Україні
(особливо це стосується її ланок, які репрезентують окружні та
апеляційні адміністративні суди), відсутня нестача кваліфікованих
суддівських кадрів, недостатнє матеріально-технічне забезпечення
діяльності вже функціонуючих структур адміністративного судочинства.
Спільними зусиллями вищих органів держави, за останні роки були
здійснені окремі кроки щодо подолання наведених вище організаційних
недоліків. Так, 6 жовтня 2005 р. був прийнятий Закон України “Про
внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України”, значна
частина положень якого стосується питань діяльності окружних та
апеляційних судів [4].
1 червня 2006 р. набрав чинності Закон України “Про доступ до судових
рішень”, який регулює відносини щодо забезпечення доступу до судових
рішень, ухвалених судами загальної юрисдикції, та введення Єдиного
державного реєстру судових рішень, також прикінцевими положеннями цього
закону передбачалось не пізніше 1 червня 2006 р. забезпечити постійне
внесення до Єдиного державного реєстру судових рішень електронних копій
судових рішень Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів,
апеляційних та місцевих адміністративних судів [5].
Ще одним з важливих заходів можна вважати Указ Президента України від 10
травня 2006 р. “Про схвалення Концепції вдосконалення судівництва для
утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських
стандартів”. Положення даного нормативного акту передбачають, що у сфері
розвитку адміністративної юстиції першочерговим кроком має стати
завершення формування системи адміністративних судів, вищим судовим
органом яких є Вищий адміністративний суд України. Прискорення утворення
апеляційних адміністративних судів та окружних адміністративних судів,
зокрема передбачається забезпечити їх належними приміщеними, а також
призначити та обрати суддів до їхнього складу. З метою забезпечення
незалежності суддів від впливу місцевої влади територіальна юрисдикція
цих судів не повинна бути жорстко прив’язаною до
адміністративно-територіального устрою. Окружні адміністративні суди
необхідно утворити в межах території області або частини її території з
урахуванням чисельності населення та транспортних зв’язків. Виходячи з
особливостей предмета адміністративної юрисдикції, законом мають бути
встановлені спеціальні вимоги до кандидатів на посаду судді
адміністративного суду. Крім того, зазначається, що адміністративне
судочинство спрямоване на захист прав особи у публічно-правових
відносинах від порушень з боку суб’єктів владних повноважень. За своїм
статусом у суспільстві учасники таких правовідносин перебувають у
нерівних умовах, тому адміністративний суд має вжити всіх передбачених
законом заходів, щоб захистити порушені органом влади права особи, в
тому числі збирати докази з власної ініціативи, виходити за межі вимог
сторін тією мірою, наскільки це необхідно для повного захисту прав особи
[6].
Не дивлячись на перелічені організаційні кроки, рівень адміністративного
судочинства в Україні потребує свого подальшого підвищення. Одним з
переконливих свідчень цьому є кількість позивів до Європейського суду з
захисту прав людини, за цим показником Україна разом з Росією, Румунією
та Польщею впевнено займає невтішні перші позиції.
Такий стан речей викликав необхідність прийняття Закону України “Про
виконання рішень і застосування практики Європейського суду з прав
людини” від 23 лютого 2006 р. Цей документ регулює відносини, які
виникають у зв’язку з обов’язком держави виконувати рішення
Європейського суду з прав людини стосовно України, також у зв’язку з
відповідним втіленням європейських стандартів прав людини в українське
судочинство і адміністративну практику [7, с. 7].
?
??+?Результати ознайомлення з працями визнаних науковців [8; 9] з
нерозв’язаних проблем чинного КАС України дозволяють зробити висновок
про градацію цих проблем на два блоки. Перший – складають вади
засадничого характеру, другий – інші суттєві вади згаданого Кодексу.
Першим засадничим недоліком вважається неможливість дієвого застосування
принципу верховенства права при здійсненні адміністративного
судочинства, що зафіксований у ч. 1 ст. 8 КАС України.
Друга вада пов’язана з неоднозначною ситуацією оскарження
нормативно-правових актів, коли фактично ігнорується необхідність
перевірки цих актів щодо порушення ними прав і свобод людини і
громадянина та спотворюється зміст принципу законності при здійсненні
правосуддя (ст. 9 КАС України).
Наступним положенням, що має засадниче значення для функціонування
адміністративної юстиції є наведене в КАС України визначення справ
адміністративної юрисдикції, за яким справжня компетенція
адміністративних судів значно виходить за межі як призначення цього
Кодексу (ст. 1 КАС України), так і завдань адміністративного
судочинства, задекларованих у ч. 1 ст. 2 КАС України [7, с. 7-9].
Четвертий концептуальний недолік стосується можливості приватної
(фізичної або юридичної) особи виступати відповідачем в
адміністративному суді. Зокрема, дозволяються позови суб’єктів владних
повноважень – органів виконавчої влади або органів місцевого
самоврядування та їхніх посадових (службових) осіб про тимчасову
заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднань
громадян, про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян, про
примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України, про
обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги,
походи, демонстрації тощо), в інших випадках, встановлених законом (ч. 4
ст. 50 КАС України) [9, с. 6].
Стосовно інших суттєвих вад Кодексу, що аналізується, то до них
насамперед відносяться такі положення як: а) відсутність у відповідних
статтях КАС України, присвячених особливостям адміністративного
судочинства в адміністративних судах першої інстанції положень, які б
регулювали порядок визнання рішення суб’єкта владних повноважень,
неправомірним, протиправним, незаконним, недійсним чи нечинним, якщо це
вимагається зацікавленою особою; б) невідповідність принципів побудови
системи адміністративних судів принципу визначення їх предметної
підсудності (ст. 18 КАС України), в результаті чого може виникнути
суттєве перевантаження роботи окружних адміністративних судів; в)
відсутність серед переліку учасників адміністративного процесу судів –
ключових учасників відносин, що складаються у процесі здійснення
адміністративного судочинства [8, с. 11-12].
Наведений перелік вад окремих положень чинного КАС України, не є
вичерпним і його можна ще доповнити іншими недоліками, особливо це
стосується визначення основних понять зафіксованих у ст. 3 (наприклад
“справа адміністративної юрисдикції”, “адміністративне судочинство”,
“адміністративний процес”) та і назви цього Кодексу вцілому (відносини
адміністративного судочинства не обмежуються лише
адміністративно-позивними, вони також включають у себе значний масив
адміністративно-деліктних відносин, обсяг яких має стійку тенденцію до
розширення за рахунок поступового позбавлення
адміністративно-юрисдикцій-них повноважень численних
контрольно-наглядових інстанцій).
IV. Висновки
Визначаючи шляхи подолання цих недоліків необхідно не тільки вміло
використовувати арсенал юридичної техніки, а і правильно визначити
відповідний алгоритм враховуючи при цьому такі не вирішені організаційні
чинники як:
– незавершеність остаточного визначення організаційної конструкції
адміністративно-позивного судочинства України у відповідності до
існуючих світових моделей адміністративної юстиції (сучасна вітчизняна
модель за винятком окремих організаційних недоліків, значною мірою тяжіє
до німецького варіанту);
– затримка у прийнятті Адміністративно-процедурного кодексу, положення
якого мають бути узгодженими з вже чинними нормами Кодексу
адміністративного судочинства України;
– існуюча проблема забезпечення адміністративних судів
висококваліфікованими суддівськими кадрами і вироблення дієвого
механізму невтручання у діяльність суддів з боку зацікавлених владних
інституцій;
– уповільнення процесів подальшого формування системи адміністративних
судів;
– необхідність чіткої фіксації у нормах окремих законодавчих актів (“Про
Президента України”, “Про Кабінет Міністрів України”, “Про міністерства
та інші центральні органи виконавчої влади” та ін.) положень про
можливість оскарження незаконних дій представників відповідних владних
інституцій;
– незрозв’язаність проблеми вдосконалення схем використання засобів
забезпечення законності у владно-управлінській діяльності, в основі
якого має бути закладено принцип послідовності, за яким виконанню
функцій адміністративного судочинства, у більшості випадків повинно
передувати якісне проведення заходів відомчого контролю;
– продовження процесів формування нової доктрини адміністративного права
України, переосмислення його соціального призначення та суспільної
цінності.
На нашу думку, існуючу проблему визначення послідовності усунення
недоліків у чинному КАС України необхідно вирішувати насамперед у
контексті розв’язання двох найважливіших передумов, а саме – вироблення
і впровадження з урахуванням досвіду демократичних країн засад нової
доктрини українського адміністративного права та продовження процесів
вдосконалення організаційних схем вітчизняної моделі адміністративної
юстиції
У зв’язку з цим, достатньо перспективною для ретельного дослідження та
поступового впровадження в Україні виглядає практика функціонування
сучасної німецької моделі адміністративної юстиції (коли оскарження
управлінського акта може бути подане до адміністративного суду тільки
після перевірки цього акта у порядку попереднього адміністративного
провадження (відомчого контролю)).
Використання засобів відомчого контролю та адміністративно-позивного
судочинства можна вважати найпріоритетнішим серед нерозв’язаних завдань
забезпечення адміністративно-правової охорони прав і свобод особи у
владно-управлінській діяльності. Відомчий контроль є одним із різновидів
інституту адміністративного оскарження та попередньою формою, що передує
використанню функцій адміністративно-позивного судочинства. Крім того,
відомчий контроль можна розглядати як важливий компонент виконання
повного циклу адміністративних процедур. Завдяки належному здійсненню
даної форми контролю можна суттєвим чином розвантажити діяльність
адміністративних судів першої інстанції, а також підняти на більш
високий рівень здійснення владно-управлінських повноважень.
Підсумовуючи можна зробити висновок, що набутий досвід реалізації норм
Кодексу адміністративного судочинства України, свідчить про існування в
його окремих положеннях низки суттєвих вад, що потребують свого
усунення. Зазначені заходи мають відбуватись в межах чітко визначеного
алгоритму з урахуванням усіх важливих організаційних чинників, головним
з яких є вдосконалення вітчизняної моделі адміністративної юстиції у
контексті подальшого формування засад нової доктрини адміністративного
права України, за якою головним завданням даної галузі права є
забезпечення реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина.
Література:
1. Стахурський М. Проблеми реформування адміністративно-юрисдикційного
процесу / М. Стахурський // Право України. – 2002. – № 3.
2. Офіційний вісник України. – 1998. -№ 21. – Ст. 943.
3. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р. //
Урядовий кур’єр. – 2005. – 17 серпня.
4. Про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України.
Закон України від 6 жовтня 2005 р. // Урядовий кур’єр. – 2005. – 1
листопада.
5. Про доступ до судових рішень. Закон України від 22 грудня 2005 р. //
Урядовий кур’єр. – 2006. – 18 квітня.
6. Про Концепцію вдосконалення судівни-цтва для утвердження
справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів. Указ
Президента України від 10 травня 2005 р. // Урядовий кур’єр. – 2006. –
24 травня.
7. Марченко Р. Украинские судьи примеряют европейскую мантию / Р.
Марченко // Зеркало недели. – 2006.- 1 апреля.
8. Авер’янов В. Кодекс адміністративного судочинства України:
необхідність і шляхи усунення концептуально-понятійних вад / В.
Авер’янов, Д. Лук’янець, Ю. Педько // Право України. – 2006.-№ 3.
9. Авер’янов В. Чиї права захищає адміністративний кодекс? / В.
Авер’янов // Урядовий кур’єр. – 2006. – 10 березня.
10. Держава та регіони, Серія: Право 2009 р., № 2, с. 78–81
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
