Контроль у системі засобів забезпечення законності у державному
управлінні
Поняття і система засобів забезпечення законності у державному
управлінні
Законність як важливе політико-правове явище є критерієм правового життя
суспільства. У найбільш загальному вигляді законність відображає
правовий характер організації суспільного життя, органічний зв’язок
права і влади, права і держави1.
Поняття законності найчастіше визначається як неухильне виконання
законів і прийнятих у відповідності з ними інших правових актів
державними органами, їх посадовими особами, громадянами, недержавними
органами і організаціями. Закони при цьому мають відповідати об’єктивним
суспільним закономірностям, вимогам забезпечення прав і свобод людини і
громадянина, грунтуватися на загальновизнаних цінностях демократичної,
соціальної, правової держави. В юридичній літературі законність
розглядається у різних аспектах. Як принцип державно-правового життя
законність є основою
діяльності держави, усіх її гілок влади. Вимога дотримання і виконання
законів та інших правових актів стосується всіх суб’єктів права.
Відповідно до частини другої ст. 19 Конституції України органи державної
влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані
діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України. Права і свободи людини та їх гарантії
згідно з Конституцією України визначають зміст і спрямованість
діяльності держави.
Отже, законність має забезпечувати реалізацію та охорону прав, свобод і
законних інтересів громадян, рівність усіх перед законом. Водночас
принцип законності означає, що органи законодавчої, виконавчої, судової
влади та органи місцевого самоврядування мають діяти лише в порядку і в
межах компетенції, визначеної Конституцією України, законами, іншими
нормативно-правовими актами.
Як принцип державного управління1 законність передбачає, що держава
здійснює свої функції правовими засобами і в правових формах. Це
зумовлено насамперед значенням діяльності та впливу органів виконавчої
влади на всі сфери суспільних відносин, їх правом приймати на основі
законів та відповідно до них нормативні та індивідуальні правові акти,
розглядати і вирішувати справи про застосування заходів адміністративної
та дисциплінарної відповідальності, тобто здійснювати так звану
адміністративну юрисдикцію.
З огляду на це правомірність діяльності органів виконавчої влади є
«стрижнем режиму законності в державі»2. Особливого значення режим
законності набуває в період політичної, соціально-економічної перебудови
суспільства, коли необхідна висока організованість діяльності органів
виконавчої влади, дисциплінованість посадових осіб.
Законність тісно пов’язана з дисципліною в державному управлінні.
Законність і дисципліна — необхідні умови утвердження демократичної,
правової держави, оскільки спрямовані на забезпечення функціонування
громадянського суспільства, активної ролі особи в усіх сферах
суспільного життя. Ці явища мають загальну мету в сфері державного
управління, хоча дещо відрізняються за своїм спрямуванням.
Дисципліна у державному управлінні передбачає певні вимоги до поведінки
суб’єктів, які включають дотримання різних видів соціальних норм, у тому
числі правових і моральних. В юридичній літературі найчастіше дисципліна
визначається як точне, своєчасне і неухильне додержання встановлених
правовими та іншими соціальними нормами правил поведінки у державному і
суспільному житті. Дисципліна є необхідною умовою ефективного
функціонування суспільства і держави, досягнення поставленої мети у
діяльності органів державної влади та їх посадових осіб, підприємств,
установ, організацій, а також громадян1.
Дисципліна може бути різних видів: договірна, військова, фінансова,
трудова тощо, але для сфери державного управління основне значення має
службова дисципліна в державних органах, передусім органах виконавчої
влади, характеристика якої наведена в попередній главі підручника.
Хоча законність на відміну від дисципліни означає дотримання насамперед
правових норм, заходи щодо забезпечення законності у державному
управлінні завжди передбачають в кінцевому підсумку забезпечення
належного стану дисципліни державних службовців.
Забезпечення законності потребує створення і зміцнення певних гарантій.
Гарантії законності — це обумовлені закономірностями суспільного
розвитку умови, засоби, фактори, що забезпечують дотримання законності.
Виділяють загальні й спеціальні гарантії законності. До загальних
гарантій належать об’єктивні умови суспільного розвитку, в яких
здійснюється правове регулювання. Серед них, як правило, виділяють:
політичні умови — розвиток демократії, гласність, поділ влади, свобода
інформації;
економічні умови — рівень розвитку ринкових відносин, виробництва,
гарантованість економічної свободи, добробут населення тощо; ідеологічні
умови — рівень розвитку правосвідомості, заснованої на визнанні
пріоритету прав і свобод людини, правової культури громадян, і
насамперед державних службовців. До спеціальних гарантій належать:
0 стан законодавства, його стабільність і відповідність розвитку
відносин у суспільстві, рівень юридичної техніки;
О рівень діяльності з попередження і припинення правопорушень, у тому
числі заходів юридичної відповідальності;
0 доступність і якість правосуддя;
0 ефективність контролю за реалізацією правових актів.
Активне використання наведених гарантій законності досягається різними
шляхами, проте всі вони передбачають цілеспрямовану діяльність
відповідних державних органів і посадових осіб. Сукупність завдань,
функцій, повноважень, форм, методів і порядку такої діяльності прийнято
вважати системою засобів забезпечення законності.
Цю систему утворюють наступні основні групи засобів забезпечення
законності у державному управлінні:
1) різні види контрольної діяльності у сфері державного управління з
боку державних органів, органів місцевого самоврядування і громадських
організацій;
2) різні способи реагування державних органів, насамперед органів
виконавчої влади, на звернення громадян (пропозиції, заяви і скарги) з
метою правової охорони і захисту їхніх прав і свобод;
3) здійснення спеціалізованого судового захисту порушених прав і свобод
громадян у порядку адміністративного судочинства;
4) нарешті, притягнення до різних видів юридичної відповідальності
посадових осіб державних органів за протиправні дії у сфері державного
управління, а також, у необхідних випадках, застосування заходів
адміністративної відповідальності до громадян, які своїми протиправними
діями порушують встановлений порядок управління.
§ 2. Державний контроль: поняття і роль у державному управлінні
У системі засобів забезпечення законності у державному управлінні
державний контроль посідає важливе місце, оскільки його метою є
забезпечення злагодженої, чіткої роботи органів державної влади усіх
рівнів і ланок, сумлінне і якісне виконання, раціональне використання її
посадовими особами та державними службовцями, усім складом працівників
наданих їм прав та відповідальне ставлення до виконання своїх обов’язків
у відносинах з громадянами.
Загальне поняття державного контролю
Загалом контроль використовується для перевірки відповідності діяльності
учасників суспільних відносин встановленим приписам, в рамках і межах
яких вони мають діяти. Мета контрою полягає у встановленні результатів
діяльності певних суб’єктів, допущених відхилень від прийнятих вимог,
принципів організації, виявленні причин цих відхилень, а також у
визначенні шляхів подолання перешкод для ефективного функціонування
всієї системи. З допомогою контролю, який у науці управління називають
«зворотним зв’язком», суб’єкт управління отримує інформацію про
результати діяльності, а також про ті помилки та зміни ситуації, що
можуть призвести до невиконання поставлених завдань чи отримання зовсім
інших результатів. Маючи таку інформацію, можна оперативно втрутитися,
привести важелі управління у відповідність з умовами, що виникають, та
попередити небажані наслідки.
Держава є одним з головних су’єктів здійснення контрольної функції у
суспільстві. Адже вона наділена реальними повноваженнями для впливу на
суспільство, при здійсненні якого вона покладається і на засоби
контролю. Отже, державний контроль є важливим видом діяльності держави,
що здійснюється уповноваженими державними органами, посадовими особами і
спрямований на забезпечення законності й дисципліни.
Сутність державного контролю полягає у спостереженні та перевірці
розвитку суспільної системи йусіх ЇЇ елементів відповідно до визначених
напрямів, а також у попередженні та виправленні можливих помилок і
неправомірних дій, що перешкоджають такому розвитку. Контроль тісно
пов’язаний з іншими видами державної діяльності й може входити до їх
складу як певна частина. Водночас як самостійна функція управління
контроль має специфічний характер. Тому контроль як певний вид
діяльності можна розглядати як самостійне явище або як складову інших
видів діяльності держави та функцій її органів.
Поряд з контролем державні органи здійснюють такі близькі до нього види
діяльності, як нагляд і моніторинг. З огляду на це необхідно відзначити
відмінності між названими явищами. Так, до найбільш характерних
особливостей нагляду належать:
0 нагляд здійснюється державними органами щодо об’єктів, які їм
організаційно не підпорядковані, тоді як контроль стосується
організаційно підпорядкованих суб’єктів (хоча в окремих випадках він
здійснюється і щодо непідпорядкованих об’єктів);
0 у процесі нагляду застосовуються заходи адміністративного впливу, тоді
як за результатами контролю можуть застосовуватися і заходи
дисциплінарні;
0 адміністративний нагляд здійснюється за дотриманням відповідними
суб’єктами спеціальних норм і правил, тоді як контроль — за діяльністю
підконтрольних об’єктів у цілому чи окремими її аспектами. Отже, нагляд
слід розглядати як окремий вид (форму) контролю, застосування якого при
виявленні порушень може супроводжуватися заходами впливу
державно-владного характеру.
Що ж стосується моніторингу, який на практиці останнім часом знаходить
дедалі ширше застосування, то тут ми маємо справу також з різновидом
контролю, певною його формою, котру порівняно з наглядом, за наслідками
впливу, можна віднести до його пасивної форми.
Застосування моніторингу пов’язують з відслідковуванням ситуації чи
процесу в сфері управлінської діяльності, впливу прийнятих управлінських
рішень, правових актів на суспільні відносини. При цьому
використовуються методи не стільки перевірок, ревізій, скільки
спостереження та аналізу.
Місце і роль контролю у державному управлінні
З розуміння суті контролю в державному управлінні як здійснення
перевірки відповідності діяльності керованого об’єкта приписам керуючого
суб’єкта та усунення виявлених недоліків випливає, що контроль є
самостійною функцією державного управління (далі — управління).
Функція контролю перебуває у тісному зв’язку з іншими функціями
управління, вона полягає в оцінці відповідності здійснення цих функцій
завданням, що стоять у цілому перед системою управління. Контроль дає
можливість не лише коригувати управлінську діяльність, а й допомагає
передбачити перспективи подальшого розвитку та досягнення конкретного
результату.
В сучасних умовах виникла потреба у нових підходах до системи державного
контролю, системи органів державного контролю та її законодавчого
забезпечення. Існування такої системи пояснюється тим, що в перехідний
період у суспільстві не поменшало недоліків у сфері державного
управління, а управлінські рішення не стали ефективнішими.
Розглядаючи місце і роль контролю в державному управлінні, слід
зазначити існування відмінностей між поняттями «система державного
контролю» і «система органів державного контролю».
Функцію контролю в державному управлінні здійснюють у різних обсягах та
формах більшість державних органів. Процес демократизації вніс зміни у
співвідношення централізації та децентралізації управління, призначення
контролю та форми і методи його здійснення. Із засобу покарання контроль
перетворився на засіб інформаційно-аналітичного характеру, став
невід’ємним фактором подальшого розвитку управління. На рівні органів
виконавчої влади контроль трансформується у функцію, яка може бути як
основною їх діяльністю, так і виступати складовою ширшої діяльності.
Система державного контролю в сфері управління не вичерпується і не
зводиться до системи органів. Вона набагато ширша, оскільки включає і
органи та осіб, для яких контроль не є основною діяльністю (а таких
органів набагато більше), а також різноманітні форми його проведення.
Отже, система державного контролю включає органи і посадові особи,
наділені державою контрольними повноваженнями щодо органів державного
управління, форми і методи контрольної діяльності, взаємозв’язки між:
ними.
На відміну від системи державного контролю система органів державного
контролю є вужчим поняттям, оскільки включає лише державні органи, для
яких контроль є основною діяльністю, і здійснюється у відповідній сфері
чи стосується певної функції, конкретних питань. Органи державного
контролю наділяються контрольними повноваженнями, які поширюються на
відповідну сферу чи галузь.
§ 3. Класифікація видів державного контролю
Суттєве значення для практичної організації та правового регулювання
державного контролю має класифікація його видів. Вона є не лише
теоретичним відображенням різноманітності та різноплановості контролю, а
й практичним результатом виокремлення важливих сфер суспільного життя,
що перебувають під контролем держави.
Вичерпний перелік видів державного контролю дати надзвичайно складно та
й немає і потреби у такій вичерпності. Важливо: що, кого і як
контролювати, а звідси вибір класифікаційних ознак для виділення видів
контролю.
Різні види державного контролю виділяються за:
0 характером і обсягом контрольних повноважень;
0 часом проведення контролю;
0 характером організаційних зв’язків суб’єкта контролю з підконтрольним
об’єктом;
0 суб’єктами, що здійснюють контроль.
При цьому види контролю в їх практичній реалізації можуть співпадати,
але повною мірою вони не замінюють один одного, діють кожен у своїх
межах, що визначаються завданнями даного виду контролю. Водночас усі
види державного контролю базуються на загальних принципах, зберігають
основні риси єдиного родового поняття контролю.
Залежно від характеру та обсягу контрольних повноважень виділяють
загальний та спеціальний контроль. При такій класифікації важливий обсяг
контрольних повноважень контролюючого суб’єкта, їх характер та
закріплення у нормативно-правовому акті, що регламентує діяльність
суб’єкта контролю.
Контроль як функція управління здійснюється майже всіма державними
органами та їх посадовими особами. За умови, що контроль не виділяється
як їх основна функція (тоді це — спеціальний контроль), зазначені
суб’єкти здійснюють загальний контроль у межах своєї основної
діяльності.
Залежно від часу проведення контролю він може бути попереднім, поточним
(оперативним) і наступним. Попередній контроль має за мету як виявлення
необхідних умов, так і обгрунтованість підстав для прийняття рішень. Він
проводиться задля вироблення виважених заходів щодо забезпечення
законності й дисципліни.
Попередній контроль виконує запобіжну функцію, і зміст його полягає у
виявленні й попередженні можливих негативних явищ, що можуть настати за
наявності обставин, що вже існують і можуть негативно проявитися у
майбутньому. Так, за попереднім контролем виявляється відповідність
установленим щодо суб’єкта та його діяльності вимогам заявлених
характеристик тощо.
Прикладом попереднього контролю може бути діяльність уповноважених
державних органів з державної реєстрації суб’єкта підприємницької
діяльності. Органи, що здійснюють державну реєстрацію, перевіряють
наведені відомості та документи лише в матеріалах, поданих відповідно до
чинного законодавства. Суб’єкти підприємницької діяльності лише
починають свою роботу, і на цій стадії попередній контроль є контролем
лише щодо законності їх намірів, а не самих дій.
Поточний (оперативний) контроль проводиться в процесі виконання
управлінських рішень, поставлених завдань, взятих зобов’язань. Завдання
такого контролю полягає в перевірці дотримання умов на конкретних
стадіях виконання, виявленні можливих недоліків та завчасному
попередженні можливих негативних наслідків неправомірних дій.
Поточний контроль здійснюється впродовж усього періоду виконання
завдання чи діяльності контрольованого об’єкта. Він дає змогу отримувати
відомості не лише про саму діяльність як таку або бездіяльність, а і її
відповідність та обсяг щодо попередньо зазначених чи встановлених
завдань.
0
f
Kконтроль на відміну від попередніх видів має за мету з’ясувати
відповідність результату початковому рішенню. Основною метою такого
контролю є оцінка досягнутого та розробка стратегії на майбутнє.
Наступний контроль, або контроль за виконанням поставлених завдань,
управлінських рішень чи доручень посадових осіб, здійснюється по
закінченні діяльності, за її результатом і ні змінювати, ні втручатися у
процес виконання управлінського рішення вже не може. З допомогою цього
виду контролю перевіряється факт виконання, доцільність та законність
дій у цілому. Проведення такого контролю може сприяти виробленню
наступних рішень та проведенню управлінських дій.
Загальний чи спеціальний види контролю можуть мати попередній, поточний
та наступний характер і при цьому розглядатися як види контролю, стадії
при здійсненні загального і спеціального контролю.
За характером організаційних зв’язків контролюючого суб’єкта з
підконтрольним об’єктом слід виділити зовнішній і внутрішній контроль.
Внутрішній контроль та його різновиди здійснюються в межах
безпосередньої організаційної підпорядкованості підконтрольного об’єкта
контролюючому суб’єкту.
При зовнішньому контролі така організаційна підпорядкованість відсутня.
Відмінність таких видів контролю полягає в різних правових формах
реалізації контрольних повноважень та в методах впливу. Якщо внутрішній
контроль є суто внутрішньою справою і здійснюється органами однієї
системи, може стосуватися широкого кола питань діяльності системи, то
зовнішній контроль, як правило, здійснюється щодо конкретної сфери чи
функції і стосується якогось певного аспекта діяльності управлінської
системи.
Якщо розглядати поняття зовнішнього і внутрішнього контролю щодо системи
органів виконавчої влади, то внутрішнім слід вважати контроль з боку
окремих органів виконавчої влади щодо інших органів цієї ж гілки влади.
Цей вид державного контролю можна ще називати внутрішнім
адміністративним контролем.
А зовнішнім щодо органів виконавчої влади буде контроль, який здійснюють
державні органи, котрі знаходяться поза межами системи власне органів
виконавчої влади.
За правовими наслідками зовнішній та внутрішній контроль мають
відмінності, що дають змогу виділити їх в окремі види контролю. Так,
якщо при проведенні внутрішнього контролю можуть бути застосовані заходи
дисциплінарної або адміністративної відповідальності, скасовані чи
змінені рішення, задіяні різноманітні інші важелі владного впливу на
підконтрольні об’єкти (наприклад, проведення структурних реорганізацій,
кадрових змін і т. ін.), то при зовнішньому контролі органи, що його
здійснюють, можуть діяти лише у межах своїх повноважень.
Як правило, вплив зовнішнього контролю обмежений можливостями надання
рекомендацій, призупинення неправомірних дій чи прийнятого правового
акту, зверненням з поданням до компетентного органу. Тобто у цьому
випадку пряме реагування на неправомірні чи недоцільні дії
підконтрольного об’єкта поступається місцем опосередкованому впливу
шляхом надання інформації та висловлення своєї позиції органу,
уповноваженому приймати рішення з цих питань (хоч іноді зовнішній
контроль може реалізуватися і шляхом скасування відповідного правового
акту).
Залежно від суб’єктів, які здійснюють контроль, зокрема щодо сфери
виконавчої влади, доцільно виділити такі види, як:
0 контроль у самій системі органів виконавчої влади — внутрішній
адміністративний контроль;
0 контроль з боку Президента України — президентський контроль;
0 контроль з боку Верховної Ради України — парламентський контроль;
0 контроль з боку органів судової влади — судовий контроль;
0 специфічний різновид контролю з боку органів прокуратури —
прокурорський нагляд.
Така класифікація видів державного контролю дає змогу конкретизувати цю
функцію щодо державного органу, який її здійснює, і проаналізувати її
обсяг залежно від нормативно закріплених повноважень даного органу. Крім
того, при поділі державного контролю на зовнішній і внутрішній та
розмежуванні видів контролю за характером суб’єктів, що його здійснюють,
прослідковується їх тісний взаємозв’язок, а отже, можливість координації
з метою активізації впливу на відповідну контрольовану сферу.
§ 4. Контроль з боку органів місцевого самоврядування
Контроль з боку органів місцевого самоврядування щодо діяльності органів
виконавчої влади {тобто у сфері державного управління) є складовою
конституційних повноважень місцевого самоврядування і характеризується
наступними напрямами.
Так, відповідно до закону місцеві державні адміністрації є підзвітними
відповідним районним, обласним радам у виконанні програм
соціально-економічного та культурного розвитку, районних, обласних
бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень,
делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у
виконанні рішень рад з цих питань. Голови місцевих державних
адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань
виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного
розвитку територій і делегованих повноважень.
Звідси значний обсяг контрольних повноважень у сфері державного
управління мають районні та обласні ради, які виключно на їх пленарних
засіданнях:
— заслуховують звіти голів місцевих державних адміністрацій, їх
заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних
підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм
соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із
зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними
адміністраціями делегованих їм радою повноважень;
— приймають рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної
адміністрації;
— приймають рішення про звернення до суду щодо визнання незаконними
актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують права
територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також
повноваження районних, обласних рад та їх органів;
— вносять до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо голови
відповідної місцевої державної адміністрації.
Відповідно до ст. 55 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»
голова районної, обласної, районної у місті ради за рішенням ради
звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів
виконавчої влади, які обмежують права територіальних громад у сфері їх
спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх
органів.
У межах своїх повноважень районна, обласна рада може шляхом таємного
голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної
адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає
відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної,
обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини
депутатів загального складу відповідної ради, Президент України приймає
рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Контрольними повноваженнями у сфері державного управління наділяються й
інші органи місцевого самоврядування. Так, до виключної компетенції
сільських, селищних, міських рад віднесено:
— заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх
діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території;
— порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про
звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності
незадовільною.
В межах своєї компетенції місцеві ради згідно із Законом України «Про
міліцію» здійснюють контроль за діяльністю міліції. Місцеві ради,
здійснюючи контроль за роботою міліції, не втручаються в її
опе-ративно-розшукову, кримінально-процесуальну та адміністративну
діяльність (ст. 26 згаданого Закону).
До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:
— внесення подань до відповідних органів про притягнення до
відповідальності посадових осіб (у тому числі органів виконавчої влади),
якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих
органів, прийняті в межах їх повноважень;
— звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої
влади, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження
органів та посадових осіб місцевого самоврядування. 356
Аналогічні повноваження має і сільський, селищний, міський голова, який
має право звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих
органів виконавчої влади, які обмежують права та інтереси територіальної
громади, а також повноваження ради та її органів.
Також слід зазначити, що акти органів та посадових осіб місцевого
самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов’язковими
для виконання всіма розташованими на відповідній території суб’єктами, в
тому числі органами виконавчої влади та їхніми посадовими особами.
Місцеві органи виконавчої влади несуть встановлену законом
відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну
місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у
результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого
самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.
Певними контролюючими повноваженнями органи місцевого самоврядування
наділяються й щодо інших органів виконавчої влади. Так, згідно із
Законом «Про Антимонопольний комітет України» державний уповноважений,
голова територіального відділення Антимонопольного комітету зобов’язаний
направляти органам місцевого самоврядування подання щодо порушень
посадовими особами антимонопольного законодавства України.
Слід зазначити, що органи місцевого самоврядування в межах своїх
повноважень сприяють судам, органам прокуратури, іншим правоохоронним
органам у їх роботі щодо забезпечення законності на території
розташування цих органів. Правоохоронні органи здійснюють підготовку та
направлення в необхідних випадках інформаційних матеріалів з питань
боротьби зі злочинністю органам місцевого самоврядування.
Отже, органи та посадові особи місцевого самоврядування в межах своїх
повноважень мають право здійснювати досить значний обсяг контрольної
діяльності у сфері державного управління.
§ 5. Контроль з боку громадських організацій
У системі засобів забезпечення законності у сфері державного управління
певне місце належить контролю з боку громадських організацій.
Як відомо, громадська організація — це об’єднання громадян для
задоволення та захисту своїх законних прав і свобод, соціальних,
економічних, творчих, національно-культурних, вікових, спортивних та
інших спільних інтересів. Порядок створення громадських організацій, їх
права та обов’язки регулюються Законом України «Про об’єднання
громадян».
За характером діяльності та спрямованості громадські організації
поділяють на: а) організації для задоволення професійних чи суспільних
інтересів — професійні спілки, національно-культурні, науково-технічні
та інші товариства, творчі спілки, дитячі, молодіжні, жіночі,
ветеранські, благодійні організації тощо; б) організації для задоволення
особистих потреб — спортивні товариства, товариства мисливців і рибалок,
спілки книголюбів, гаражні кооперативи тощо.
Закон України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності»
надає право профспілкам здійснювати контроль за виконанням колективних
договорів, додержанням адміністрацією підприємств, установ, організацій
законодавства про працю, за дотриманням санітарних умов і техніки
безпеки на виробництві тощо. Статтею 19 згаданого Закону передбачено, що
профспілки, їх об’єднання здійснюють представництво і захист трудових,
соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в органах
державної влади та органах місцевого самоврядування, у відносинах з
роботодавцями, а також іншими об’єднаннями громадян.
Профспілки здійснюють громадський контроль за виплатою заробітної плати,
додержанням законодавства про працю та про охорону праці, створенням
безпечних і нешкідливих умов праці, належних виробничих та
санітарно-побутових умов, забезпеченням працівників спецодягом,
спецвзуттям, іншими засобами індивідуального та колективного захисту.
У разі загрози життю або здоров’ю працівників професійні спілки мають
право вимагати від роботодавця негайного припинення робіт на робочих
місцях, виробничих дільницях, у цехах та інших структурних підрозділах
або на підприємствах чи виробництвах фізичних осіб, які відповідно до
законодавства використовують найману працю, в цілому на період,
необхідний для усунення загрози життю або здоров’ю працівників.
Контрольні функції у сфері державного управління здійснюють не тільки
профспілки, а й окремі інші громадські організації.
Так, Закон України «Про захист прав споживачів» надає право об’єднанням
споживачів здійснювати контроль за дотриманням прав громадян як
споживачів, проводити незалежну експертизу та випробу-вання продукції,
разом з відповідними державними органами здійснювати контроль за якістю
продукції, торговельного та інших видів обслуговування, застосуванням
цін, подавати до правоохоронних органів та органів виконавчої влади
матеріали про притягнення до відповідальності осіб, винних у випуску та
реалізації неякісної продукції тощо.
Представники окремих громадських організацій наділені правами як
самостійно, так і з державними інспекторами складати протоколи про
адміністративні правопорушення. Це народні дружинники, громадські
лісові, мисливські, рибоохоронні інспектори та інші, які наділені
повноваженнями здійснювати перевірку додержання чинного законодавства у
відповідних сферах діяльності. За результатами перевірок і на підставі
складених протоколів чи актів вони інформують відповідні органи
виконавчої влади, місцевого самоврядування, керівників організації, де
виявлені порушення, і вносять пропозиції щодо притягнення до
відповідальності правопорушників. Важливого значення при цьому набуває
додержання Закону України «Про участь громадян в охороні громадського
порядку і державного контролю».
У сучасних умовах з’явилися й інші форми реалізації контролю з боку
громадських організацій. Наприклад, при Державній податковій
адміністрації України (ДПА) створено громадську колегію. До неї увійшли
представники п’ятнадцяти громадських організацій, що об’єднують
підприємців, юристів, платників податків. Головна мета цього утворення —
громадський контроль за діяльністю податкових органів, формування
рекомендацій у процесі модернізації ДПА, а також зворотний зв’язок з
платниками податків, узагальнення громадської думки з приводу роботи
податкових органів тощо.
Крім того, Законом України «Про демократичний цивільний контроль над
Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» передбачено, що
громадяни України беруть участь у здійсненні цивільного контролю над
Воєнною організацією держави та правоохоронними органами як через
громадські організації, членами яких вони є, через депутатів
представницьких органів влади, так і особисто шляхом звернення до
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представника
у справах захисту прав військовослужбовців або до іншого державного
органу в порядку, визначеному Конституцією України та Законом України
«Про звернення громадян».
Отже, розширення можливостей громадського контролю у сфері державного
управління має характер певної тенденції розвитку демократичного
суспільства, що має сприяти забезпеченню законності у цій сфері
Література
АВЕР’ЯНОВ В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — 48 с.
АВЕР’ЯНОВ В. Б., АНДРІЙКО О. Ф. Виконавча влада і державний контроль. –
К., 1999. — 48 с Административное право зарубежных стран: Учебник / Под
ред.
Н. Козырина, М. А. Штатиной. — М., 2003. — 464 с. Административное
право: Учебник / Под общ. ред. Г. В. Атаманчу-ка. – М., 2003. – 392 с.
Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова.
— Одеса, 2003. — 896 с. Адміністративне право України: Підручник для
юрид. вузів і фак. /
За ред. Ю. П. Битяка. — X., 2000. — 520 с. Адміністративна реформа для
людини (науково-практичний нарис) /
За заг. ред. І. Б. Коліушка. — К., 2001. — 72 с. Адміністративна
відповідальність в Україні: Навчальний посібник.
2-е видання / За заг. ред. А. Т. Комзюка. — X., 2001. — 112 с.
Адміністративна реформа — історія, очікування та перспективи /
Упорядник В. П. Тимощук. — К., 2002. — 100 с АЛЕКСЕЕВ С. С. Право:
азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. — М., 1999.
— 712 с. • АНДРІЙКО О. Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади. —
К., 1999. – 45 с. Антологія української юридичної думки. Том 5:
Поліцейське та адміністративне право / Відп. ред. Ю. І. Римаренко,
Б. Авер’янов. – К., 2003. – 600 с
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
