Функції, компетенція і режим діяльності органів виконавчої влади
Діяльність органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту і
форм
Найвагомішим об’єктом впливу адміністративно-правових норм є діяльність
органів виконавчої влади. Слід зазначити, що не всі дії органів
виконавчої влади є власне управлінням (наприклад, фінансово-господарські
операції). Але головним, профільним напрямом для цих органів є
управлінська діяльність. Тому надалі, говорячи про діяльність даних
органів, будемо мати на увазі власне управлінську діяльність, тобто
державне управління (далі управління) як особливий вид діяльності
держави.
Вище було розглянуто поняття соціального і державного управління,
співвідношення широкого і вузького тлумачення останнього. Тепер важливо
наголосити на тому, що управлінська діяльність характеризується
особливим змістом і виявляється у відповідних формах.
При розгляді цього питання слід виходити із загальнонаукових уявлень про
суспільну діяльність, зміст та форму (форми) суспільних явищ.
Загальновідомо, що всі явища, об’єкти навколишнього світу мають форму і
зміст, що вони взаємозалежні, активно впливають один на одного. Зміст —
це сукупність елементів, процесів, зв’язків, відносин, що утворюють
даний феномен, а форма — спосіб зовнішнього прояву, вираження змісту
явища.
Кожен об’єкт має зовнішню і внутрішню форми. Зовнішня форма — це
зовнішнє вираження об’єкта, що забезпечує як його відокремленість, так і
зв’язок з іншими об’єктами. Під внутрішньою формою розуміють спосіб
зв’язку елементів цілого, що свідчить про його структуру. Тому коли
співвідносяться форма і зміст якогось явища, переважно йдеться про
зовнішню форму (форми), адже внутрішня форма скоріше характеризує його
зміст.
В адміністративно-правовій літературі немає єдності в розумінні того, як
співвідносяться елементи змісту та форми управлінської діяльності.
Наприклад, пропонується розглядати процес управління (як форму
діяльності суб’єкта) через єдність стадій, функцій, методів управління і
управлінських відносин. В цьому випадку невиправдано змішуються різні й
цілком самостійні характеристики як змісту, так і форми державного
управління (далі управління).
Насправді до основних елементів змісту управлінської діяльності
належать: а) цілі та завдання’, б) функції; в) методи.
По кожному з цих елементів у науковій літературі висловлені неоднозначні
погляди. Але найбільш точне і послідовне, на нашу думку, їх тлумачення
виглядає наступним чином.
Цілі та завдання — це уявлення про напрями та очікувані наслідки
управлінської діяльності. Відмінність між вказаними однопорядковими
категоріями полягає у ступені узагальненості відтворення у них напрямів
та наслідків, а саме: у цілях відтворюються більш тривалі та значущі,
ніж у завданнях, показники діяльності.
Важливо підкреслити, що цілі (завдання) є об’єктивними за своїм змістом
і зумовлюється у кінцевому підсумку матеріальними умовами суспільної
діяльності. Таке тлумачення відрізняється від існуючих визначень мети як
власне кінцевого результату, на досягнення якого спрямоване
функціонування системи. Адже результат як мета існує лише у вигляді
образу майбутнього. Коли результат досягнутий, він вже не може виступати
як мета.
Окрім того, що принципово спільною для всіх суб’єктів управління є
цільова спрямованість на задоволення суспільно значущих, тобто
публічних, потреб, кожний керуючий суб’єкт додатково націлений на
специфічні потреби кореспондованого йому керованого об’єкта. Ці потреби
надзвичайно різноманітні й можуть бути структуровані за різними
ознаками, наприклад, залежно від рівня об’єктів (потреби народного
господарства, галузі, підгалузі, об’єднання, підприємства) або від
змісту самих потреб (потреби у прогностичній і плановій інформації,
кадрових, фінансових та інших ресурсах, у координації зусиль тощо).
Складний характер потреб суспільного середовища зумовлює так зване
«дерево цілей», яке одержують шляхом диференціації останніх на підцілі
(завдання) нижчого рівня. Вони деталізують загальні цілі, локалізуються
у процесі розподілу між суб’єктами управління.
Функції слід розуміти як відносно самостійні складові змісту
управлінської діяльності.
Методи управління безпосередньо характеризують практичну реалізацію
функцій. Загальноприйняте їх тлумачення як способів здійснення керуючими
суб’єктами владно-організуючого впливу на керовані об’єкти.
З методами пов’язаний і стиль управління, але не в розумінні особистих,
індивідуальних рис роботи управлінських кадрів, а як сукупність прийомів
діяльності, що виступають окремим проявом методів управління.
Завершуючи розгляд основних елементів змісту діяльності органів
виконавчої влади, слід підкреслити, що за своїм значенням метод (тобто
«як» робити) і функції («що» робити) виражають своєрідну статику
управлінської діяльності. Для визначення її динаміки доцільно
використовувати інший термін — «функціонування». Воно означає власне
здійснення управлінської діяльності, тобто є фактичним здійсненням
органами своїх цілей та завдань, функцій і методів, що виражається у
різноманітних діях, поведінці державних службовців, їх взаємозв’язках з
іншими учасниками управлінських відносин.
Форми управлінської діяльності — це способи зовнішнього вираження змісту
управлінської діяльності в її динаміці, тобто в ході практичного
функціонування органів виконавчої влади.
Зміст і форми управлінської діяльності перебувають (точніше, мають
перебувати) під всеосяжним регулюючим впливом норм адміністративного
права. Це дає підстави різним авторам цілком слушно визначати форми і
методи діяльності органів виконавчої влади як адміністративно-правові
форми і методи1.
Наприклад, якщо взяти такий найсуттєвіший елемент змісту управлінської
діяльності, як функції, то її адміністративно-правова форма уособлена в
компетенції органів виконавчої влади. Саме тому в подальшому викладі
функції органів виконавчої влади розглядаються в єдності з їх
компетенцією.
§ 2. Функції і компетенція органів виконавчої влади
Функції органів виконавчої влади
Функції органів виконавчої влади слід розуміти як відносно самостійні та
якісно однорідні складові діяльності цих органів, які характеризуються
цільовою спрямованістю. Спираючись на висновок попереднього параграфа,
зауважимо, що функції органів виконавчої влади повинні розглядатися як
функції управлінської діяльності (або управління).
Цільова спрямованість функцій управління — найважливіший аргумент на
користь визначення самостійності тієї чи іншої функції. Причому в даному
випадку йдеться не взагалі про будь-які цілі (завдання), адже їх у
органів виконавчої влади багато, і всі вони різні. Для виокремлення
конкретних функцій відповідних органів вирішальне значення має лише
певний вид (група) цілей (завдань), що стоять перед цими органами.
Для точнішого уявлення саме про такі цілі (завдання) доцільно
розмежувати цілі (завдання) управління на кілька типових груп. Це групи
цілей (завдань):
1) що відображають найбільш загальні потреби і тенденції економічного
та соціального розвитку суспільства, які вимагають активного
владно-організуючого втручання з боку держави. Це так звані суспільно
значущі, або публічні, цілі (завдання);
2) що характеризують адресну спрямованість управлінської діяльності на
конкретні керовані об’єкти — галузі, сфери, регіони, окремі підприємства
тощо. Це так звані об’єктні цілі (завдання);
3) що відображають зміст конкретних потреб відповідних керованих
об’єктів. Саме ці потреби визначають спеціалізацію управлінської
діяльності щодо забезпечення тієї чи іншої потреби даного керованого
об’єкта. Це спеціалізовані цілі, завдання (тобто відповідно до окремих
потреб);
4) що випливають із внутрішньої «технології» управлінської діяльності
(що розуміється як певний механізм використання методів управління) та
відображають спрямованість зусиль керуючих суб’єктів щодо забезпечення
як цієї технології, так і процесуальних форм діяльності. Це так звані
технологічні завдання (цілі).
Така вирішальна ознака поняття функцій управління, як цільова
спрямованість, передбачає наявність у кожній функції не будь-якої мети
(завдання), а лише мети (завдання) третьої типової групи, тобто
спеціалізованої мети (завдання). Лише на цій підставі можна більш-менш
обгрунтовано і переконливо ідентифікувати як самостійні функції досить
різноманітні спеціалізовані та однорідні частини змісту управлінської
діяльності, наприклад, планування і контроль (зауважимо, що цими
категоріями можуть характеризуватися також відповідні стадії процесу
управління).
Класифікація функцій управління
В адміністративно-правовій літературі є різні варіанти класифікації
функцій управлінської діяльності. Традиційним є поділ на такі види:
а) загальні (або основні) функції;
б) спеціальні (або спеціалізовані) функції, які відображають специфіку
або конкретного суб’єкта управління, або керованого об’єкта;
в) допоміжні (або обслуговуючі) функції, які обслуговують виконання
загальних і спеціальних функцій.
Але при цьому поділі не виключається використання однакових найменувань
функцій для характеристики їх різних видів (наприклад, планування,
фінансування належать і до загальних, і до спеціальних функцій). Тому з
метою уніфікованого використання усталених термінологічних позначень
реально існуючих функцій («планування», «фінансування», «координація»,
«стимулювання» тощо) обґрунтова-нішою виглядає класифікація усіх цих
функцій по кількох типових групах за найбільш визначальним критерієм —
за цільовою спрямованістю функцій відповідно до життєво важливих потреб
кожного керованого об’єкта. Відтак можна розподілити функції управління
на види, які відповідають цілям (завданням) щодо забезпечення керованих
об’єктів:
– цілевстановлюючою (цілеорієнтуючою) інформацією — прогнозування,
планування тощо. Це цілевстановлюючі функції;
– ресурсами, необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку, —
фінансування, стимулювання, кадрове забезпечення тощо. Це
ресурсозабезпечувальні функції;
– належної впорядкованості, узгодженості в діяльності керованих
об’єктів — керівництво, координація, організація, регулювання, контроль
тощо. Це організаційно-регулюючі функції;
– зусиллями щодо їх первинного формування та наступного удосконалення
(в органічному поєднанні з такими ж заходами щодо самих керуючих
суб’єктів) — організаційне проектування, реорганізація, організаційний
розвиток, раціоналізація, організаційна діагностика тощо. Це
трансформаційні функції.
У реальному житті всі перелічені функції тісно взаємозв’язані. Водночас
вони характеризують найбільш однорідні частини (або напрями) діяльності
органів виконавчої влади, які тією чи іншою мірою здійснюються на
кожному рівні їх системи. Отже, для визначення функцій конкретних
органів цілком прийнятна вищенаведена термінологія, поширена в науці й
практиці управління.
Компетенція органів виконавчої влади
Оскільки фактична діяльність органів ви конавчої влади неможлива без
використання певних прав і виконання певних обов’язків, то функції
органів органічно пов’язані з державно-владними повноваженнями (правами
і обов’язками). Правовою (точніше, адміністративно-правовою) формою цих
прав і обов’язків виступає компетенція органів виконавчої влади.
У зв’язку з цим нагадаємо, що питання про співвідношення функцій і
компетенції органів управління тривалий час дискутувалося в радянській
адміністративно-правовій літературі. Основними були дві позиції. На
думку І. Л. Бачило, функції входять як складові елементи до компетенції
іг. визначають, «що» робить орган, виступаючи в результаті цього
правовим явищем1. Б. М. Лазарев стверджував, що елементами компетенції
органу управління виступають не самі функції як такі, а покладені на
нього, по-перше, загальне право (щодо керованого об’єкта) та обов’язок
(перед державою) виконувати певні функції, по-друге, комплекс конкретних
прав і обов’язків (повноважень), що необхідні для реалізації цих
функцій.
Подальший аналіз зазначеного питання підтвердив висновок про те, що
функції не є однопорядковими з повноваженнями елементами компетенції
органу, а виражаються у ній шляхом правового закріплення (регламентації)
останніх1. Отже, за своєю природою компетенція органів виконавчої влади
— це юридичне відображення (опосередкування) покладених на них функцій у
спеціальних, так званих компетенційних (або статусних)
нормативно-правових актах шляхом закріплення цілей, завдань і
необхідного для їх реалізації комплексу прав і обов’язків, тобто
державно-владних повноважень.
Повноваження вказують на те, які права та обов’язки має орган виконавчої
влади для вирішення окреслених компетенцією цілей і завдань. У
нормативно-правових актах, що закріплюють повноваження органів
виконавчої влади, поряд з термінами «право» і «обов’язок»,
використовуються терміни «завдання», «функції», «зобов’язання»,
«відповідальність». До того ж закріплюються певні принципи і процедури,
які встановлюють порядок здійснення наданих органам повноважень.
У змісті компетенції можуть бути передбачені можливості органу
виконавчої влади або посадової особи на свій розсуд обирати той чи інший
варіант використання наданих прав і обов’язків. Це — особлива частина
повноважень органів виконавчої влади і тому потребує окремого розгляду.
§ 3. Адміністративний розсуд у діяльності органів виконавчої влади
Надане органу виконавчої влади, посадовій особі право самостійного
вибору варіанту поведінки, рішення чи передбачуваного наслідку правової
норми найбільш виразно виявляється через інститут адміністративного (або
вільного) розсуду.
Поняття і види адміністративного розсуду
Адміністративний розсуд має місце тоді, коли правовий припис, не
встановлюючи конкретного варіанту дій, наділяє орган певним ступенем
свободи у вирішенні конкретної справи і прийнятті відповідного рішення,
тобто він означає можливість вибору в межах, встановлених правовими
нормами.
Правові норми можуть визначати цілі, завдання, компетенцію органів, які
вирішують те чи інше питання, але не регламентують самого змісту рішення
або роблять це в дуже абстрактній формі, надаючи органу або посадовій
особі можливість самим вирішувати, чи є в тому чи іншому конкретному
випадку обставини, за наявності яких можна вчиняти передбачені нормою
дії.
Динамічний характер виконавчо-розпорядчої діяльності вимагає ширшого
простору в правовому регулюванні дозволеної поведінки і можливих
варіантів її наслідків. З огляду на це дедалі частіше використовуються
норми-принципи та норми-цілі (наприклад, принципи державної служби, що
закріплені в Законі України «Про державну службу»). В цих нормах приписи
держави не конкретизовані, а мають оціночний характер.
Ступінь визначеності адміністративно-правової норми дає змогу виділити
певні види адміністративного розсуду.
0 Адміністративний розсуд першого виду пов’язаний із ситуацією, коли
норма матеріального права, встановлюючи можливі варіанти рішень, залишає
на розсуд органу (посадової особи) вибір одного з цих варіантів.
Наприклад, вибір одного з передбачених санкцією правової норми заходів
впливу на особу, яка вчинила адміністративне правопорушення. В цьому
випадку розсуд може виявлятись як в оцінці юридичного факту, так і у
виборі одного з видів стягнень. Але в останньому розсуд обмежується
санкцією, передбаченою відповідною нормою. На вибір стягнення впливають
результати оцінки юридичного факту, особи правопорушника та інших
обставин справи. Проте щодо подібної діяльності можливість органу
вдаватися до адміністративного розсуду дуже обмежена.
0 Адміністративний розсуд другого виду має місце тоді, коли норма права
уповноважує орган або посадову особу діяти на власний розсуд при
реалізації наданих їм повноважень. Йдеться про повноваження органів з
надання громадянам певних суб’єктивних прав. Наприклад, законодавець у
п. 9 «б» ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»
уповноважує виконавчі комітети місцевих рад надавати неповнолітнім,
студентам, пенсіонерам права на безкоштовне і пільгове користування
об’єктами культури і спорту. Вони також уповноважені встановлювати
громадянам пільги в оплаті за утримання дітей у шко-лах-інтернатах, за
харчування дітей-сиріт у школах, надавати допомогу певним категоріям
громадян. У перелічених ситуаціях настання вказаних правових наслідків
не пов’язується з конкретними умовами, чітко визначеними правовою
нормою. Встановлення цих умов і остаточне рішення залежить від
відповідного органу, хоча воно не повинно виходити за межі його
повноважень.
0 Адміністративний розсуд третього виду пов’язаний з оцінкою публічного
інтересу та суб’єктивною інтерпретацією оціночних понять, таких, як
«доцільність», «необхідність», «з важливих підстав». У принципі кожен
припис містить якусь частку вільного розсуду. Це виявляється у досить
частому використанні в законах таких виразів, як орган «може», «дбає»,
«забезпечує», «веде діяльність», «запобігає». Для прикладу можна
звернутися до стягнень за порушення службових обов’язків (ст. 14 Закону
України «Про державну службу»). Відомо, що таких стягнень декілька,
процедура їх накладення різна, а також є декілька способів захисту.
Однак нормативний припис вказує лише на порушення обов’язків, інших
елементів матеріального права не вказує.
l
O
???????¤?¤?$??????? ?дничими є норми права, які встановлюють публічні
завдання для адміністративних органів, що виконуються з допомогою
матеріально-технічної або суто організаційної діяльності. І
спостерігається тенденція до їх розширення. Це свідчить про те, що
органи публічної адміністрації не пропускають нагоди розширити свої
повноваження, щоб використати їх для найефективнішого впливу на керовані
суспільні відносини і процеси.
Дискреційні повноваження
Повноваження щодо реалізації адміністративного розсуду, коли вони не
передбачають обов’язків органу узгоджувати (в будь-якій формі) свої
рішення з будь-яким іншим суб’єктом, мають назву «дискреційні
повноваження» (котрі найчастіше виявляються як «права»).
Наділяючи орган такими повноваженнями, законодавець, як правило, вживає
дієслово «може». І коли в нормі говориться, що особа може отримати якесь
благо, а орган вправі вирішити, це вказує на сферу адміністративного
розсуду. Наприклад, у ст. 23 Закону України «Про державну службу»
сказано, що у виняткових випадках після закінчення додаткового (в межах
5 років) терміну перебування на державній службі державні службовці
можуть бути залишені на державній службі за рішенням керівника
відповідного державного органу. Отже, ця норма наділяє керівника
дискреційним правом — свободою діяти на власний розсуд.
Сьогодні дискреційними повноваженнями досить широко наділені органи
виконавчої влади, що певною мірою пояснюється багатоманітністю і творчим
характером виконавчо-розпорядчої діяльності. Так, дискреційні
повноваження можуть стосуватися політичної, дипломатичної, воєнної
сфери, проявлятися під час проходження державної служби посадовою
особою, при встановленні роздрібних цін у межах загальної регламентації
ціноутворення. При цьому варто взяти до уваги слушне зауваження відомого
французького вченого Г. Бребана про те, що навіть за формального
існування дискреційного права свобода адміністрації потиснена цілою
низкою обмежень, вона здійснюється в рамках законності й тому не є
повною та безконтрольною1.
В сучасних умовах широка практика здійснення дискреційних повноважень
органів виконавчої влади нерідко породжує складні ситуації, у зв’язку з
чим виникає гостра потреба встановлення механізмів контролю за їх
реалізацією, особливо коли вони стосуються прав і свобод громадян,
гарантованих Конституцією України. Адже органи виконавчої влади своїми
актами конкретизують права та свободи громадян, юридичних осіб і
покладають на них певні обов’язки.
Наприклад, дискреційні повноваження реалізуються при ліцензуванні
певного виду діяльності, при реєстрації суб’єктів підприємницької
діяльності, при легалізації громадської або релігійної організації, коли
органи уповноважені або підтверджують їх право, або відмовляють в
наданні такого права. На підставі дискреційних повноважень орган влади
обґрунтовує відмову видати громадянину закордонний паспорт або візи
іноземному громадянину чи особі без громадянства.
Отже, будь-який адресат рішення, прийнятого на основі адміністративного
розсуду, має право на справедливе вирішення справи щодо відповідності
адресованого йому рішення всім загальнообов’язковим правовим приписам,
Конституції України і закріпленим у ній принципам та цінностям. Тому для
забезпечення надійного та ефективного захисту прав громадян і зміцнення
правової держави не повинно бути жодних обмежень для контролю за
реалізацією органами виконавчої влади дискреційних повноважень.
§ 4. Адміністративно-правові режими
З огляду на різноманітність завдань і функцій, що здійснюються органами
виконавчої влади, нормами адміністративного права встановлюються різні
режими правового регулювання управлінської діяльності, або
адміністративно-правові режими.
Специфіка цих адміністративно-правових режимів виявляється в
особливостях порядку виникнення змісту прав та обов’язків учасників
адміністративно-правових відносин та їх здійснення, у відповідних
санкціях, особливих засобах їх реалізації, а також у дії єдиних
принципів і загальних положень, що поширюються на дану сукупність
правових норм.
Поняття адміністративно- правового режиму та його елементи
Найбільш поширеним вважається визначення поняття
адміністративно-правового режиму як певного поєднання
адміністративноправових засобів регулювання, опосередковного
імперативним методом юридичного впливу, який виявляється в тому, що
суб’єкти правовідносин займають юридично нерівні позиції.
Проте деякі вчені дане визначення адміністративно-правового режиму не
підтримують. Наприклад, Ю. О. Тихомиров, характеризуючи такий підхід як
статичний, вказує, що тут не виявляється специфіка
адміністративно-правових режимів, оскільки вони начебто зливаються в
загальне русло регулювання. На його думку, ці режими становлять окремий
вид регулювання, у рамках якого створюється й використовується певна
комбінація юридичних, організаційних та інших засобів для забезпечення
того чи іншого державного стану1.
Окремі вчені зазначають, що адміністративно-правові режими являють собою
заснований на нормах адміністративного права особливий порядок
функціонування його суб’єктів, спрямований на подолання негативних явищ
у відповідній сфері державного управління2. І. С. Розанов характеризує
адміністративно-правовий режим як встановлену в законодавчому порядку
сукупність правил діяльності, дій або поведінки громадян та юридичних
осіб, як порядок реалізації ними своїх прав у певних умовах (ситуаціях)
забезпечення і підтримання суверенітету й оборони держави, інтересів
безпеки й охорони громадського порядку спеціально створеними для цієї
мети службами державного управління3.
Незважаючи на відмінності у розумінні поняття адміністративно-правових
режимів, більшість учених одностайні в тому, що їх застосування
пов’язано зі специфічними умовами (ситуаціями) в державній діяльності й
суспільному житті, чим підкреслюють їх особливий характер. Істотно
розрізняються і адміністративно-правові засоби, які використовують для
регулювання вказаних особливих ситуацій.
Зміст кожного адміністративно-правового режиму як певного поєднання
адміністративно-правових засобів розкривається у низці елементів.
Це передусім мета встановлення відповідного адміністративно-правового
режиму. Єдиною метою для всіх таких режимів є забезпечення загальної
безпеки у державі. Для режиму таємності вона виражається в охороні
відомостей, що становлять державну таємницю; для режиму воєнного стану —
у створенні умов для здійснення органами державної влади, військовим
командуванням, органами місцевого самоврядування, підприємствами,
установами й організаціями наданих їм повноважень у випадку збройної
агресії або загрози нападу, небезпеки державній незалежності України чи
її територіальній цілісності; для митного режиму — в регулюванні порядку
переміщення через державний кордон товарів, транспортних засобів та
інших предметів.
Імперативний метод правового регулювання також можна віднести до
елементів адміністративно-правових режимів. Цей характерний для
адміністративного права метод ґрунтується на засадах панування й
підкорення, імперативному (зобов’язуючому) типі регулювання і
виражається в юридичній нерівності суб’єктів правовідносин.
Елементом, що становить ядро будь-якого адміністративно-правового
режиму, є встановлена у законодавчому порядку сукупність правил
поведінки громадян, юридичних осіб, державних органів та їх посадових
осіб і реалізації ними своїх прав у певних ситуаціях (умовах), тобто,
так би мовити, «режимні» правила. Чітка правова регламентація порядку
соціальної діяльності в режимних сферах є важливою гарантією законності
при запровадженні того чи іншого адміністративно-правового режиму.
Прикладом норм, які встановлюють такі правила, є статті 16—18 Закону
України «Про правовий режим надзвичайного стану»1.
До наступного елемента можна віднести спеціальні державні органи
(служби), на які покладено завдання здійснення мети
адміністративно-правового режиму. Наприклад, безпосередньо стежити за
переміщенням товарів та інших предметів відповідно до заявлених митних
режимів покликані митні органи, що випливає зі змісту статей 1 та 9
Митного кодексу України2. Забезпечення недоторканності державного
кордону України на суходолі, морі, річках, озерах та інших водоймах, а
також охорона її виключної (морської) економічної зони є головним
завданням Прикордонних військ України (ст. 1 Закону «Про Прикордонні
війська України»)3.
Щодо конкретного адміністративно-правового режиму ці органи наділені
відповідними повноваженнями, зумовленими правом здійснювати контроль за
додержанням режимних правил у дорученій охоронюваній сфері, причому дуже
важливо, щоб коло прав, якими наділені відповідні державні органи,
кореспондувалося з відповідними обов’язками і певною відповідальністю за
свої дії.
Стаття 25 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» встановлює,
що особи, винні в порушенні вимог або невиконанні заходів правового
режиму воєнного стану, притягаються до відповідальності згідно із
Законом. Аналогічне положення міститься у ст. 29 Закону України «Про
правовий режим надзвичайного стану». У даному випадку законодавець не
конкретизує, хто може бути суб’єктом відповідальності, і відтак
підкреслює, що режимні норми однаковою мірою обов’язкові і для осіб,
покликаних стежити за їх додержанням.
Як окремий елемент адміністративно-правових режимів, що одночасно є
засобом забезпечення дотримання відповідних режимних заходів, слід
виокремити відповідальність за порушення «режимних» норм. Залежно від
характеру і ступеня суспільної небезпеки цих порушень відповідальність
за них передбачається у кримінальному, адміністративному чи
дисциплінарному порядку.
Безпосередньо пов’язаний з раніше зазначеними елементами і такий, як
особливі адміністративно-правові засоби встановлення і форми виникнення
прав та обов’язків, способів юридичного впливу, захисту прав тощо. До
них слід віднести акти, скарги, службову підпорядкованість, контроль або
нагляд, адміністративний примус, протоколи, постанови, клопотання,
адміністративну відповідальність та ін.
Важливим елементом є визначення просторово-часових рамок дії
адміністративно-правового режиму, тобто тієї території, на якій буде
введено режим, і того терміну, протягом якого він діятиме.
Адміністративно-правовий режим може охоплювати як всю державу, так і
якийсь окремий регіон — район, область або територію Автономної
Республіки Крим. Наприклад, прикордонний режим має регіональний
характер: він встановлюється у прикордонній смузі та контрольованому
прикордонному районі. Режими надзвичайного і воєнного стану можуть бути
встановлені як на всій території, так і в якомусь окремому регіоні. А
режим таємності поширюється не тільки на всю територію України, а й поза
її межами.
За терміном дії адміністративно-правовий режим може бути постійним
(митний, прикордонний, паспортний) і введеним на певний термін (режими
надзвичайного, воєнного, екологічного стану).
Види адміністративно- правових режимів
Велика кількість адміністративно правових режимів зумовлює необхідність
їх класифікації. Остання дає змогу розглянути ці режими всебічно і
глибше виявити характер їх різних видів.
Найпростішу класифікацію — залежно від конкретних умов, що спричиняють
здійснення спеціального управління для їх усунення, — наводять автори,
які виділяють правові режими за надзвичайних ситуацій природного й
технологічного характеру, надзвичайного стану, воєнного стану та за
інших обставин, які викликають порушення нормальних умов життя1.
Д. М. Бахрах об’єднує подібні режими узагальненим поняттям «надзвичайні
режими» та характеризує їх як спеціальні правові режими життєдіяльності
населення, здійснення господарської діяльності та функціонування органів
влади на території, де виникла надзвичайна ситуація2.
Деякі дослідники пропонують класифікацію режимів за ступенем і масштабом
свободи громадян та організацій у використанні своїх можливостей для
реалізації суб’єктивних прав3. За цією класифікацією вирізняють пільгові
й обмежувальні режими. Перші надають громадянам та організаціям
додаткові права і свободи (пільги) при здійсненні ними певних прав чи
свобод (наприклад, пільги учасникам бойових дій або постраждалим від
Чорнобильської катастрофи). Інші, навпаки, запроваджують особливі
правила використання громадянами й організаціями своїх прав і свобод або
встановлюють заборону на їх здійснення. Це, наприклад, стосується
ліцензування окремих видів підприємницької діяльності, отримання
громадянами права на придбання, носіння й використання газової та
вогнепальної зброї тощо.
Найбільш розгалуженою є класифікація залежно від мети
адміністративно-правових режимів, згідно з якою вирізняється декілька їх
груп4.
0 Перша охоплює адміністративно-правові режими для певних державних
станів, до яких належать режими надзвичайного і воєнного стану, охорони
державного кордону (прикордонний режим), митний режим, окремі види
зовнішньоторговельної діяльності, включаючи режим прикордонної торгівлі
й режим вільних економічних зон.
0 Друга група включає адміністративно-правові режими для громадян:
дозвільний режим (придбання вогнепальної зброї та ін.); процедури
вирішення питань про громадянство; порядок в’їзду в країну й виїзду з
неї громадян, іноземних громадян та осіб без громадянства; паспортна
система та режим прописки; реєстрація громадських об’єднань та ін.
0 Третя група включає обліково-легалізуючі режими, що стосуються як
офіційної реєстрації юридичних і фізичних осіб, так і регламентації
нормативних вимог до окремих видів діяльності. До них належать: державна
реєстрація суб’єктів підприємницької (господарської) діяльності;
ліцензування окремих видів підприємницької діяльності; реєстрація
учасників зовнішньоторговельної діяльності тощо. До цієї ж групи режимів
віднесені стандартизація і сертифікація.
0 Четверта група об’єднує функціональні адміністративно-правові режими,
покликані забезпечувати функції управління в різних сферах діяльності —
податковій, санітарній, екологічній та ін.
За належністю до забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки країни
виділяють групи режимів, націлених на забезпечення інтересів державної
безпеки країни1.
0 Перша група — адміністративно-правовий режим захисту державної
таємниці (або режим таємності), прикордонний режим та режим в’їзду в
країну та виїзду з неї. Заходи цих режимів покликані усунути причини й
перекрити канали виходу таємних відомостей з охоронюваної сфери,
забезпечити недоторканність і надійну охорону державного кордону, не
пропустити на територію країни членів терористичних чи інших злочинних
організацій.
0 Другу групу становлять режими, що передбачають як забезпечення безпеки
держави, так і охорону громадського порядку.
До них віднесені режим проживання й пересування іноземців на території
держави. О Третя група охоплює режими охорони громадського порядку та
громадської безпеки. Ці режими стосуються дозвільної системи (порядок
придбання, зберігання, використання вогнепальної зброї, вибухових
речовин, радіоактивних ізотопів, отрути, отрутохімікатів, наркотичних
препаратів; порядок відкриття та функціонування поліграфічних
підприємств; правила придбання поліграфічного обладнання, шрифту),
паспортної системи та ін.
0 У четвертій групі об’єднані режими, що сприяють досягненню мети та
завдань різних галузей управління, — митний, санітарний режим тощо.
0 П’яту групу становлять комплексні режими, які охоплюють спільну для
всіх вищенаведених режимів груп мету, але які застосовуються в умовах
виняткових обставин (воєнна загроза, стихійне лихо, епідемія, епізоотія,
масові безпорядки тощо). Такими режимами є правовий режим надзвичайного
та воєнного стану. Отже, адміністративно-правові режими покликані
забезпечити нормальні умови функціонування суспільства, держави
практично в усіх сферах життя. Причому кожен з цих режимів виконує свою
функцію, має свою сферу регулювання. І хоча кожний окремий
адміністративно-правовий режим, впливаючи на певні суспільні відносини,
існує відносно самостійно від інших, їх сукупне застосування у
діяльності органів виконавчої влади посилює злагодженість функціонування
цих та інших органів держави.
Література
АВЕР’ЯНОВ В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — 48 с.
АВЕР’ЯНОВ В. Б., АНДРІЙКО О. Ф. Виконавча влада і державний контроль. –
К., 1999. — 48 с Административное право зарубежных стран: Учебник / Под
ред.
Н. Козырина, М. А. Штатиной. — М., 2003. — 464 с. Административное
право: Учебник / Под общ. ред. Г. В. Атаманчу-ка. – М., 2003. – 392 с.
Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова.
— Одеса, 2003. — 896 с. Адміністративне право України: Підручник для
юрид. вузів і фак. /
За ред. Ю. П. Битяка. — X., 2000. — 520 с. Адміністративна реформа для
людини (науково-практичний нарис) /
За заг. ред. І. Б. Коліушка. — К., 2001. — 72 с. Адміністративна
відповідальність в Україні: Навчальний посібник.
2-е видання / За заг. ред. А. Т. Комзюка. — X., 2001. — 112 с.
Адміністративна реформа — історія, очікування та перспективи /
Упорядник В. П. Тимощук. — К., 2002. — 100 с АЛЕКСЕЕВ С. С. Право:
азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. — М., 1999.
— 712 с. • АНДРІЙКО О. Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади. —
К., 1999. – 45 с. Антологія української юридичної думки. Том 5:
Поліцейське та адміністративне право / Відп. ред. Ю. І. Римаренко,
Б. Авер’янов. – К., 2003. – 600 с
Нашли опечатку? Выделите и нажмите CTRL+Enter
